//img.uscri.be/pth/8f34dd676e434c97741e87324f3e4bc12c7f4396
Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 19,50 € Lire un extrait

Lecture en ligne (cet ouvrage ne se télécharge pas)

Le débat public en apprentissage

315 pages
Les grands projets d'aménagement se heurtent à une opposition grandissante : atteinte à l'environnement, à la propriété, à la qualité de vie, manque d'information et de participation des citoyens... Cette conflictualité croissante complexifie la décision. La mise en discussion des projets devient un impératif de l'action publique. Français et Québécois ont développé des dispositifs délibératifs. Quelles leçons en tirer?
Voir plus Voir moins

Le débat public en apprentissage

Photographies

Révision et mise en forme: Marc Desrochers Graphisme: Mireille Bélanger en page de couverture (de gauche à droite) I-Michel Gariépy, 2-Comrrussion nationale du débat public, 3-Michel Gariépy, 4-Bureau d'audiences publiques sur l'environnement.

site: www.librairichannattan.com diffusion. harmattan@wanadoo.fr e.mail: harmattanl@wanadoo.fr ~ L'Harmattan, 2006 ISBN: 2-296-00244-7 EAN : 9782296002449

Sous la direction de Louis SIMARD, Laurent LEPAGE, Jean-Michel FOURNIAU, Michel GARIÉPY et Mario GAUTHIER

Le débat public en apprentissage
Aménagement et environnement

Regards croisés sur les expériences française

et québécoise

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique; 75005 Paris

L'Hannattan Hongrie Konyvesbolt Kossuth L. u. 14-16 1053 Budapest

Espace

L'Harmattan

Kinshasa

Fac..des

Sc. Sociales, PoL et Adm. , BP243, KIN XI de Kinshasa - RDC

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALIE

L'Harmattan Burkina Faso 1200 logements villa 96 12B2260
Ouagadougou 12

Université

Villes et Entreprises Collection dirigée par Alain Bourdin et Jean Rémy
La ville peut être abordée selon des points de vue différents: milieu résidentiel, milieu de travail, milieu de culture. Ceux-ci peuvent être entremêlés ou séparés. Il en va de même des groupes sociaux qui communiquent à travers ces divers types d'enjeux. La dimension économique n'est jamais absente, mais elle entre en tension avec la dimension politique. Ainsi peut-on aborder la conception urbanistique ou architecturale, l'évaluation des politiques sociales ou socioéconomiques et les formes d'appropriation par divers acteurs. Pour répondre à ces interrogations, la collection rassemble deux types de textes. Les premiers s'appuient sur des recherches de terrain pour dégager une problématique d'analyse et d'interprétation. Les seconds, plus théoriques, partent de ces problématiques; ce qui permet de créer un espace de comparaison entre des situations et des contextes différents. La collection souhaite promouvoir des comparaisons entre des aires culturelles et économiques différentes. Déjà parus

Alain BOURDIN,

Annick GERMAIN, Marie-Pierre

LEFEUVRE (sous la dir.), La proximité: construction politique et expérience sociale, 2005. Pello HUESA, Le développement économique communautaire aux Etats-Unis, La transformation urbaine, 2005. Pello HUESA, Le développement économique communautaire aux Etats-Unis, Les sociétés de développement communautaire, 2005. Pello HUESA, Le développement économique communautaire aux Etats-Unis, Les hispaniques, 2005. Marta Pedro VARANDA, La réorganisation du commerce d'un centre-ville,2005. Anne CHATÉ,« Villa mon rêve»« Ker Lulu »...,2005. Claude de MIRAS, Julien Le TELLIER, Gouvemance urbaine et accès à l'eau potable au Maroc, 2005. Michel W ATIN, Les espaces urbains et communicationnels à La Réunion. Réseaux et lieux publics, 2005. Monique RICHTER, Quel habitat pour Mayotte ?, 2005. Alain AVITABILE, La mise en scène du projet urbain. Pour une structuration des démarches, 2005. Eric CHARMES, La vie périurbaine face à la menace de gated communities,2005.

TABLE DES MATIÈRES

ABRÉVIATIONS ET ACRONYMES PRÉSENTATION DE L'OUVRAGE

Il 13

PREMIÈRE
TÉMOIGNAGES PRATIQUES

PARTIE
LE DÉBAT PUBLIC SUR LA GENÈSE DES PROCÉDURES ET DES D'ACTEURS

INSTITUTIONNALISER

17 19

Introduction Laurent LEPAGE

La procédure d'étude d'impact et de consultation publique: quel historique?
Michel LAMONTAGNE Au-delà de l'écoute du public: le devoir d'enquête du BAPE

23 31

Entretien avec Michel YERGEAU Propos recueillis par Mario GAUTHIER

Le BAPE : une expérience forte, mais limitée
André BEA UCHAMP

41 51 61

Débat public et décision Hubert BLANC Faire de l'enquête publique l'affaire de chaque citoyen Daniel RUEZ
DEUXIÈME PARTIE L'ENGAGEMENT DES ACTEURS DANS LE DÉBAT PUBLIC INSTITUTIONNALISÉ

69 71

Introduction Jean-Michel FOURNIAU Débat public, conflit et mésentente

Les citoyens impertinents. Sandrine RU!

77

Le BAPE au service de la démocratie participative Claudette JOURNAULT

87

Les grands aménageurs et le débat public: premières expériences Jérôme AUDHUI Hydro-Québec : 25 ans de participation publique
Patrick ARNA UD

95 107

TROISIÈME PARTIE LES APPRENTISSAGES COLLECTIFSDANSLE DÉBATPUBLIC Introduction Louis SIMARD L'apprentissage comme ressource dans la conduite des projets: quels effets sur le débat public? Louis SIMARD La construction sociale de la confiance: une condition du processus d'apprentissage cognitif des acteurs des débats publics Mathieu LEBORGNE Ce que débattre nous apprend Marie-France Concertation, TURCOTTE apprentissage collectif, conflits et créativité

113 115

119

133 145 153

Laurence DE CARLO QUATRIÈME PARTIE

DÉBAT PUBLIC ET MÉDIATION ENVIRONNEMENT ALE: ENTRE EXPRESSION DES CONFLITS ET GESTION CONSENSUELLE Introduction Mario GA UTHIER

165 167

Débat public et gestion de l'environnement: bilan de l'expérience québécoise de médiation environnementale
Mario GA UTHIER

171

La médiation: un nécessaire mais insuffisant instrument de gestion des conflits d'aménagement Jean-Marc DZIEDZICKT

183

La médiation environnementale : complément ou obstacle au débat public? André DELISLE
Intelligence collective et cohésion sociale: les limites de la médiation et le rôle créateur du débat public Jean-Paul PUYFAUCHER CINQUÈME
PROBLÈMES

199

207

PARTIE
ET LIMITES DU DÉBAT PUBLIC INSTITUTIONNALISÉ

221 223

Introduction Michel GARlÉPY

Participation, consultation publique et enjeux urbains. Le cadre du débat public à Montréal et son évolution Pierre HAMEL Les trois scènes d'une institutionnalisation controversée de la participation du public aux décisions d'aménagement Jean-Michel FOURNIAU
Ouverture du marché de l'électricité, apprentissage et évaluation environnementale au Québec Michel GARlÉPY organisationnel

229

241

257

Le débat public environnemental : entre société et communauté
Laurent BILIOGRAPHIE LES AUTEURS LEP A GE

271

287 311

ABRÉVIA nONS ET ACRONYMES

ACI ACR ADEME AlEA ANDRA AQEI ARENES ARET BAPE BCM CADIS CAVE CCI CDG CDUM CEA CGPC CIDEM CMM CNCE CNDP COGEMA CPDP CRE DRIRE DUCSAI DUP EDF EES EHESS ElE ESSEC FRAP IAIA IAP2 1M

Actions concertées incitatives (Ministère de la Recherche) Association of Conflict Resolution Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie Association internationale pour l'énergie atomique (ONU) Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs Association québécoise pour l'évaluation d'impacts Appui, recherche et éducation pour la négociation locale sur les environnements Accélération de la réduction et de l'élimination des toxiques Bureau d'audiences publiques sur l'environnement Bureau de consultation de Montréal Centre d'analyse et d'intervention sociologique Citizen Against Virtually Everything Chambre de commerce et d'industrie Charles-de-Gaule Commission du développement urbain de Montréal Commissariat à l'énergie atomique Conseil général des ponts et chaussées Commission d'initiative et de développement économique de Montréal Communauté métropolitaine de Montréal Compagnie nationale des commissaires enquêteurs Commission nationale du débat public Compagnie générale des matières nucléaires Commission particulière du débat public Conseils régionaux de l'environnement Direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement Démarche d'utilité concertée pour un site aéroportuaire international Déclaration d'utilité publique Électricité de France Évaluation environnementale stratégique École des hautes études en sciences sociales Évaluation des incidences environnementales École supérieure des sciences économiques et commerciales Front d'action politique des salariés de Montréal International Association for Impact Assessment International Association for Public Participation Initiatives multipartites

INRETS INRS kV LAPS AC-CADIS LQE MDE MTQ MRN MW

NDRL
NEP A NIABY NIMBY NOPE OCPM OGM OMS ONU PACA PAQ PASL PEEIE

PERT RCM RFF RNDC RTE SNCF THT UPA UQAM VM ZIP

Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité Institut national de recherche scientifique kilovolt Laboratoire d'analyse des problèmes sociaux et de l'action collective-Centre d'analyse et d'intervention sociologiques Loi sur la qualité de l'environnement Maîtrise de la demande d'électricité Ministère des Transports du Québec Ministre des Ressources naturelles du Québec mégawatt Notre Dame Radiation Laboratory National Environmental Policy Act Not in Any Back Yard Not in My Back Yard Not On the Planet Earth (non, ni ici, ni ailleurs) Office de consultation publique de Montréal Organismes génétiquement modifiés Organisation mondiale de la santé Organisation des Nations unies Provence- Alpes-Côte-d' Azur Programme d'aménagement de quartier Plan d'action Saint-Laurent Procédure d'évaluation et d'examen des impacts sur l'environnement Pilot Emission Reduction Trading Rassemblement des citoyens et citoyennes de Montréal Réseau ferré de France Radisson-Nicolet-Des Cantons (ligne THT) Réseau de transport de l'électricité Société nationale des chemins de fer Très haute tension (lignes électriques) Union des producteurs agricoles du Québec Université du Québec à Montréal Vision Montréal Zone d'intervention prioritaire

PRÉSENTATION

DE L'OUVRAGE

Cet ouvrage réunit plus d'une vingtaine de contributions d'universitaires, de chercheurs et de praticiens québécois et français autour de la notion du débat public et de ses expériences récentes des deux côtés de l'Atlantique en environnement et en aménagement du territoire. Il s'inscrit dans le cadre du projet de recherche « Ce que débattre veut dire. Procédures de débat public et légitimité de la décision dans le champ de l'utilité publique» dirigé par JeanMichel Foumiau, de l'Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité (INRETS), en collaboration avec Guillaume Hollard et Louis Simard. Il s'agit plus précisément du prolongement des actes du second séminaire de ce projet, séminaire qui s'est déroulé à Montréal en septembre 2002 sous le patronage de la Chaire d'études sur les écosystèmes urbains de l'Université du Québec à Montréal (UQAM) dont le titulaire est Laurent Lepage et qui avait pour titre: Apprentissage et débat public à la lumière de l'expérience québécoise. Le séminaire avait un double objectif, d'un côté, tirer les principales leçons de l'expérience québécoise et réfléchir sur la pratique de débat public qu'était à instaurer la Commission nationale du débat public (CNDP) en France, de l'autre, soulever les défis à venir dans les deux contextes, à l'aide d'un regard croisé des disciplines, des territoires et des concepts. En d'autres termes, il s'agissait de développer une démarche active de réflexion et d'échange par une comparaison à l'aide de ces trois axes. Pour ce faire, les questions suivantes ont guidé les interventions: Quelles principales évolutions le cadre général québécois du débat public a-t-il connues en près de 25 ans? Quels ont été les évènements marquants et les obstacles? Quels sont les défis à venir et les parallèles à faire avec d'autres cadres de débat public? Quelles sont les différentes activités de concertation, de délibération et de négociation qui peuvent en faire le succès ou l'échec? Quelle traduction cette expérience a-t-elle eue dans l'espace public, les décisions politiques et la démocratisation de l'action publique à l'échelle de la société québécoise? Quelles formes d'apprentissages concrets peut-on tirer de ces exercices à l'échelle des organisations? Quelles évolutions peut-on remarquer dans les pratiques et les outils des aménageurs, du Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE) et des autres organisations? Quelles anticipations et préparations au débat public? Quels sont les liens qui peuvent être faits entre les contextes français et québécois et qu'inspirent les changements récents survenus en France

au modèle québécois? Quelle comparaison est possible entre les deux expériences? La deuxième séance du séminaire «Ce que débattre veut dire» proposait donc un échange entre les praticiens et les chercheurs québécois et français autour de ces questions par des retours d'expériences, et un partage des apprentissages individuels et collectifs. Quelques collaborateurs français se sont joints par la suite au projet de publication afin d'en équilibrer la composition quant à l'origine des regards sur la question. L'ouvrage compte cinq parties, chacune précédée de sa propre introduction qui a été rédigée par un membre du comité de rédaction et où sont situés les principaux enjeux. La première partie de l'ouvrage revient à des praticiens de la première heure du débat public. En plus de rapporter les faits, les décisions et les enjeux des premiers pas de la question au BAPE au Québec et à la CNDP et de l'enquête publique en France, ils en relèvent les forces et proposent des pistes pour améliorer son fonctionnement afin de répondre aux défis d'aujourd'hui et de demain. La deuxième partie est consacrée à l'engagement des acteurs dans le débat public institutionnalisé. Elle regroupe des universitaires et des praticiens qui, tour à tour, abordent la délibération du point de vue des citoyens, des responsables du débat public et des maîtres d'ouvrage. Quel est le rôle de la société civile dans le débat public? Entre consensus et conflit, comment s'engagent groupes et citoyens et comment les élus, les experts et les organisateurs du débat public perçoivent-ils leur contribution? Parfois portés par l'idéal de la démocratie participative, ces derniers apparaissent comme la caisse de résonance du public qui doit composer avec un cadre administratif et légal précis ainsi qu'avec une pression politique tacite. Diversifié dans ses formes et cherchant à gagner en flexibilité et en accessibilité, le débat public se cherche un second souffle au Québec. Il a eu et continue d'avoir de nombreux effets sur les maîtres d'ouvrage et leurs façons de faire. Invitation à la transparence, au dialogue, à de nouvelles compétences ainsi qu'à des réorganisations internes, et bien que jugé nécessaire, il demeure un passage difficile dans la vie des projets, encore trop souvent conduit dans la confrontation, se complexifiant et s'étirant en longueur. Le débat public doit pouvoir s'adapter; son objet et sa portée être mieux encadrés. La troisième partie porte sur les effets de l'expérience du débat public notamment auprès des acteurs. Elle interroge la notion d'apprentissage individuel et collectif dans sa définition et sa portée. Qu'apprennent les acteurs lors des débats et comment apprennent-ils? Comment ces apprentissages s'inscrivent dans le temps et transforment les rapports entre les acteurs lors des débats à venir? Les auteurs identifient des apprentissages de plusieurs types, technique, relationnel, communicationnel, à l'échelle individuelle, 14

organisationnelle, territoriale ou sociétale à des degrés divers en fonction des objectifs, des procédures des contextes et des ressources disponibles. Les analyses des chercheurs et universitaires regroupées dans cette partie s'attardent également à saisir les effets concrets de ces apprentissages. La procédure de médiation environnementale fait l'objet de la quatrième partie de l'ouvrage. La médiation représente-t-elle un obstacle au débat public ou un complément à celui-ci? Des praticiens et des chercheurs se penchent sur ce dispositif de recherche de consensus qui fait appel à la négociation entre les parties et qui se veut plus pragmatique. Suscitant beaucoup d'intérêt notamment pour cette raison, les auteurs établissent les apports et les limites de la médiation. Évaluation, réforme des procédures, précisions quant à son rôle, caractéristiques des conflits s'y prêtant davantage et effets pervers du point de vue de la démocratie participative, telles sont les questions abordées dans cette partie. L'institutionnalisation du débat public constitue le thème regroupant les textes de la cinquième partie. Le débat public doit-il s'interpréter comme une réponse institutionnelle aux conflits ou comme une résultante d'une demande sociale? Constitue-t-il un outil de gestion publique pour faciliter la décision et sa mise en œuvre? L'institutionnalisation d'une démarche plus processuelle s'observe aux différents paliers de l'action publique. Plus achevée au Québec, en cours en France, l'institutionnalisation du débat public doit composer avec des changements profonds comme la mondialisation et la montée en importance des instances régionales et locales. Ceux-ci interpellent la pertinence de cette «norme délibérative» telle qu'elle se déploie actuellement jusqu'à poser de nouveau la question de l'articulation entre le sociétal et le communautaire. Cette partie aborde également de nouveau la question de l'apprentissage, mais de manière plus réversible, en mettant l'accent sur les rapports de force instables que l'institutionnalisation du débat public produit dans le temps. Les textes font ressortir l'effet des expériences québécoises sur le modèle français et les différences qui persistent de part et d'autre de l'Atlantique. Financé en grande partie par le programme de recherche Concertation, Décision et Environnement du ministère de l'Écologie et du Développement Durable de France, ce séminaire a bénéficié également de l'appui du ministère de l'Environnement du Québec ainsi que du BAPE. Nous tenons à profiter de l'occasion pour remercier bien sincèrement ces organismes de leur soutien.
Louis SIMARD Laurent LEPAGE Jean-Michel FOURNIAU Michel GARIÉPY et Mario GAUTHIER

15

PREMIÈRE

PARTIE

INSTITUTIONNALISER LE DÉBAT PUBLIC TÉMOIGNAGES D'ACTEURS SUR LA GENÈSE DES PROCÉDURES ET DES PRATIQUES

Introduction

Laurent LEPAGE

Les textes que nous avons réunis dans cette première section ont pour auteurs des praticiens de la première heure, pour ne pas dire des pionniers du débat public. Présents à la création du BAPE pour la partie québécoise, et de la CNDP pour la partie française, ces auteurs ne se contentent pas de rapporter des faits qui auraient marqué le développement de ces deux institutions, ils proposent des interprétations de l'évolution et de la portée actuelle du débat public autour d'enjeux d'aménagement et de protection de l'environnement, mais aussi de démocratie. Le premier texte de cette section a pour auteur Michel Lamontagne, premier président du BAPE en 1978. Cette contribution resitue le contexte qui a mené le gouvernement du Québec a adopté une législation qui formalisait une procédure d'évaluation environnementale et partant un dispositif de consultation publique sous l'égide du BAPE. Marquées par la nouvelle affirmation de rôle de l'État en matière de protection de l'environnement, affirmation qui s'est manifestée en Amérique du Nord tout au long des années 1970, les études d'impacts et les audiences publiques institutionnalisaient le « droit de savoir », idée forte des premières réflexions sur la participation publique à la protection de l'environnement. Michel Lamontagne conclut son texte en insistant sur le fait que, contre vents et marées, la procédure québécoise et l'indépendance du BAPE jouissent toujours de la confiance de la population. En revanche, il rappelle utilement que les institutions doivent toujours s'interroger sur leur fonctionnement et leur action; ainsi, il serait souhaitable selon lui d'examiner comment l'évaluation environnementale pourrait-être améliorée et le rôle du public renforcé. L'entretien réalisé par Mario Gauthier avec Me Michel Yergeau vice-président du BAPE de 1979 à 1984 - rappelle la spécificité du modèle québécois. Les questions de départ sur le bouleversement des façons de faire de l'appareil gouvernemental, le rôle du ministère de l' Environnementl et l'indépendance du BAPE sont abordées avec un recul critique. Même si les textes juridiques ont leur importance, les réponses de Michel Yergeau soulignent que c'est aussi la volonté ferme des premiers dirigeants du BAPE de

1. Pour la période couverte par l'ouvrage, le ministère chargé de l'environnement au Québec a eu plusieurs dénominations. Dans le seul but d'éviter toute confusion pour le lecteur, seul le nom générique ministère de l'Environnement sera employé.

défendre les intérêts du public qui a façonné le fonctionnement de cette institution. L'entretien ramène à notre mémoire les débats sur l'opposition entre « enquêter» et «résoudre des controverses environnementales », deux visions du rôle du BAPE difficilement conciliables selon Michel Yergeau. Le troisième texte à cette section est signée par André Beauchamp qui a présidé le BAPE de 1983 à 1987. Toujours présent sur la scène environnementale au Québec, monsieur Beauchamp schématise l'histoire de cette institution en trois périodes -la mise en place et les premières difficultés, l'hésitation entre une approche de conciliation entre les parties ou une posture « d'enquête» et enfin une période plus récente de consolidation et d'élargissement du mandat du BAPE. Sans détour, l'auteur présente son analyse des forces et des faiblesses actuelles du BAPE. Enfin, André Beauchamp termine sur la nécessité d'élargir la contribution du BAPE en amont de la procédure d'évaluation environnementale, il estime que le Bureau devrait surseoir à ces activités de médiation environnementale. À l'instar de Michel Lamontagne, M. Beauchamp appelle un programme de recherche, une réflexion organisée sur la participation publique pour relancer cette institution québécoise. Une meilleure compréhension du débat public dans sa pratique et du fonctionnement du BAPE lui semble indispensable. La réflexion de Hubert Blanc, conseiller d'État et ancien président de la CNDP présente l'expérience française par l'entremise d'une discussion sur la démocratie participative. Ce texte attire l'attention du lecteur sur le risque de conduire le débat public sans tenir compte du sentiment de certains citoyens de participer à une procédure juridique plutôt que de débattre des véritables enjeux et de l'utilité d'un projet. Tout en précisant le rôle de la CNDP, son évolution récente, Hubert Blanc tire des enseignements de quelques expériences des débats publics en France. Avec un certain optimiste, ce texte défend l'idée que le débat public peut améliorer les projets et que les maîtres d'ouvrage apprennent finalement à trouver dans le débat des façons d'amender leur projet pour le mieux. De plus, le public lui semble de plus en plus accepter la règle du jeu première qui est l'impartialité de la CNDP. En conclusion, l'auteur affirme que le pari du modèle français est que le débat lui-même, les délibérations auront une influence la décision. Ce pari reposerait selon Hubert Blanc sur la qualité de l'encadrement du débat. Le texte se termine sur l'idée de la nécessité de maintenir, dans le processus décisionnel, un équilibre entre la participation publique et la démocratie représentative. Le texte de Daniel Ruez, ancien président de la Compagnie nationale des commissaires enquêteurs (CNCE), complète cette section en mettant en scène les commissaires enquêteurs qui sont des acteurs de premier plan dans le modèle français. Une présentation du rôle des commissaires sert de fil conducteur à une réflexion plus large sur la portée de l'enquête publique. Il est donc question de ce partage de responsabilité entre des élus imputables et la 20

fonction de commissaire. La forme du débat et son utilité reposeraient pour beaucoup, selon M. Ruez, sur les épaules des commissaires enquêteurs, leur crédibilité, leur capacité d'écoute et finalement leurs capacités de se démarquer des technostructures, à savoir des décideurs publics. La trame qui relie les textes qui composent cette première section ne réside pas tant dans le souci commun des « experts» québécois et français de marquer l'importance de la participation publique pour mieux décider, ce serait plutôt l'idée que débattre veut aussi dire gain démocratique. Les témoignages et les réflexions que nous livrent les auteurs de ces quatre premiers textes soulignent que si les dispositifs institutionnels ont leur importance, en revanche, ce sont les valeurs, l'intégrité, le sens du service public des hommes et des femmes qui animent le BAPE et la CNDP et conduisent les débats qui s'avèrent aussi cruciaux dans la défense du droit de savoir et du droit de parole.

21

LA PROCÉDURE D'ÉTUDE QUEL HISTORIQUE?

D'IMPACT

ET DE CONSULTATION

PUBLIQUE:

Michel LAMONTAGNE Premier président du BAPE (1978 scientifiques à la Ville de Montréal à 1982), directeur des institutions

Un des buts de ce séminaire est de tenter de tirer les principales leçons de l'expérience québécoise en matière de procédure d'évaluation environnementale, d'audiences publiques et de médiation. Ayant contribué à la mise sur pied de cette procédure et à la création du BAPE à la fin des années 1970, il me paraît intéressant de faire connaître les à-côtés ou la petite histoire du début de cette aventure que je pourrais qualifier de très marquante en regard d'une certaine évolution de notre démocratie environnementale. Avant d'entrer dans le vif du sujet, permettez-moi de raconter un fait, anodin en apparence, mais qui m'a grandement influencé, avant que je ne sois impliqué dans le domaine des évaluations environnementales. La chose s'est produite dans ma famille. Issu du milieu agricole et ayant vendu une grande partie de ses actifs, mon beau-père décida un jour d'acheter un complexe immobilier situé au cœur d'une ville importante des Cantons-de-l'Est. Au cours des premières années, les revenus qu'il en tirait étaient satisfaisants et conformes à ses prévisions quand il apprit la construction imminente d'une route à quatre voies avec viaduc devant son immeuble, obstruant la vue à ses locataires et entraînant un bruit et une pollution insupportables. On peut imaginer la suite: procédures légales, perte de locataires, de revenus, de l'actif, donc perte de l'essentiel des économies d'une vie. Cette histoire m'avait pour le moins révolté. En aucun moment, il n'avait été informé de ce projet et encore moins consulté. Dans son plan stratégique 2001-2003, le BAPE mentionne que «pour agir il faut savoir ». Mais il faut aussi ajouter comme l'a déjà énoncé Jean Rostand que « le droit de subir donne aussi le droit de savoir ». Ce retour en arrière permet de mieux saisir le contexte général qui amena le gouvernement du Québec à instaurer la procédure d'évaluation environnementale et d'audiences publiques que nous connaissons aujourd'hui. Une tendance nationale et internationale Au début des années 1970 l'adoption de la loi sur la politique environnementale américaine (National Environmental Policy Act [NEPAJ) obligeant les quelque 80 agences fédérales à réaliser des études d'impacts pour leurs différents projets, a constitué une première en matière administrative et législative dans le domaine des évaluations environnementales. Née d'une 23

approche sectorielle axée sur la lutte antipollution, la Loi faisait place à une vision plus large de l'environnement. Les notions d'aménagement du territoire et d'analyse pluridisciplinaire prenaient forme et gagnaient lentement l'esprit des gestionnaires et des promoteurs. Certaines expériences, telle celle de la Tenessee Valley Authority, avaient déjà expérimenté un processus d'analyse pluridisciplinaire en juxtaposant différentes préoccupations liées à la gestion intégrée des ressources. Ce qui nous semble tout naturel aujourd'hui était révolutionnaire à cette époque. Au même moment au Québec, le ministère des Richesses naturelles entreprenait une démarche semblable à celle de la Tenessee Valley Authority en créant la mission Yamaska dont la fonction principale était de préparer un plan d'aménagement intégré des ressources en eau pour le bassin de la rivière Yamaska. Sans pour autant nous en rendre compte, nous commencions à nous intéresser à l'analyse des répercussions découlant de l'interaction entre projet et milieu. C'est à cette époque que j'ai eu l'occasion de procéder à mes premières consultations publiques, car tout au cours de cette mission qui n'était ni plus ni moins qu'une approche de gestion par bassin versant, nous avions planifié la participation du public tout au long du processus. Un autre évènement d'envergure au Québec devait être bénéfique non pas nécessairement à la qualité de l'environnement, mais à l'évolution de la pensée environnementale. Je pense au harnachement des rivières de la BaieJames. Préoccupés par les contestations des populations autochtones et souhaitant éviter les effets irréversibles sur les milieux naturels qui pouvaient mettre en péril ce «projet du siècle », les responsables réalisèrent ce que je considère comme la première grande mobilisation de regroupements et de spécialistes des questions environnementales. L'expertise québécoise en matière d'étude d'impact et d'évaluation environnementale qui prenait alors forme était confrontée à une tâche gigantesque: évaluer les effets des grands projets d'infrastructures en l'absence de données historiques fiables et sur l'étendue d'un territoire immensément grand. Enfin, dans ce tour d'horizon, j'aimerais rappeler un autre dossier québécois qui eut, à la même époque, des conséquences positives sur la pensée environnementale. Hydro-Québec envisageait de réaliser un projet de centrale de pompage sur la rivière Jacques-Cartier près de Québec considérée comme un joyau patrimonial. Ce projet causa une vive émotion et donna naissance à des groupes de pression qui s'opposèrent inconditionnellement à ce projet. La pression populaire bien orchestrée par certains leaders entraîna l'annulation du projet et eut pour effet de changer l'attitude de la société d'État qui créa peu de temps après une direction «Environnement» en son sein. Cet évènement accéléra l'acceptation du principe des évaluations environnementales et contribua au développement de l'expertise en ce domaine.

24

Au même moment, c'est-à-dire, vers 1974, le gouvernement fédéral commençait à utiliser l'évaluation environnementale comme instrument de planification, afin de prévoir les effets environnementaux probables des projets nécessitant une participation ou une décision fédérale. Il faudra cependant attendre jusqu'en juin 1992, après une vaste consultation et un examen parlementaire, pour voir la loi C-13 (Loi canadienne sur l'évaluation environnementale), recevoir la sanction royale et obtenir sa promulgation en janvier 1995. La commission Bruntland a également contribué à l'essor du processus d'évaluation environnementale. Dans son rapport «Notre avenir à tous» elle conclut que les processus d'évaluation environnementale seraient plus efficaces s'ils étaient rendus obligatoires et s'ils étaient enchâssés dans les lois. Parallèlement, du côté de l'Ontario, le ministre de l'Environnement publiait à l'automne 1973, un livre vert sur l'évaluation environnementale et au mois de juillet 1975, le gouvernement ontarien adoptait The Environmental Assessment Act, qui s'applique aux projets gouvernementaux et aux projets privés dits majeurs laissant une importante discrétion au ministre de l'Environnement concernant l'approbation des études et la consultation publique. Enfin, la France présentait également en 1974 un projet de loi concernant la protection de la nature et exprimait son intention d'y introduire la notion d'étude d'impact. Le cas du Québec Du côté du Québec, c'est en décembre 1978 qu'on adopta la loi modifiant la Loi sur la qualité de l'environnement afin d'y introduire un chapitre sur l'évaluation et l'examen des impacts sur l'environnement de certains projets suivi de l'adoption en décembre 1980 du règlement général relatif à ces évaluations et à ces examens. Pour parvenir à ce résultat, plusieurs étapes furent franchies. La sensibilisation des décideurs et promoteurs gouvernementaux et privés fut une tâche très ardue. Quant à l'acceptation de la procédure, le travail n'est pas achevé. Examinons brièvement les principales étapes qui menèrent au processus que nous connaissons aujourd'hui. Par l'adoption en décembre 1972 de la Loi sur la qualité de l'environnement, on ajoutait à l'approche de protection de l'environnement, une approche de prévention. Trois éléments importants à cet égard prenaient forme: la définition de l'environnement permettait d'élargir le champ traditionnel des luttes contre les pollutions et d'introduire d'autres éléments tels l'eau, l'atmosphère, le sol, le milieu ambiant avec lesquels les espèces vivantes entretiennent des relations dynamiques;

25

les fonctions privilégiées du ministre de l'Environnement lui permettaient d'intervenir dans les politiques globales gouvernementales pour s'assurer de la protection et la conservation de l'environnement; l'introduction de l'article 22 de la Loi fut vraiment le point de départ des évaluations environnementales. Il stipulait essentiellement que « [nJul ne peut ériger ou modifier une construction, entreprendre l'exploitation d'une industrie, l'exercice d'une activité [... J s'il est susceptible d'en résulter [...J une modification de la qualité de l'environnement, à moins d'obtenir du directeur, un certificat d'autorisation ». Cet important changement était louable, mais on comprendra qu'il donnait au directeur des Services de protection de l'environnement un pouvoir de vie ou de mort sur les projets qui lui étaient soumis. Du même coup, le directeur était placé dans une position très inconfortable par rapport au pouvoir politique. D'ailleurs, le directeur des Services de protection de l'environnement de l'époque organisa une consultation publique sur le projet controversé de la ligne hydroélectrique La Vérendry-Duvernay, qui se termina malheureusement par une confrontation importante des parties. Voulant tenir compte de l'opinion publique avant de prendre sa décision, le directeur avait donc entrepris cette consultation de bonne foi sans posséder les outils d'encadrement lui permettant de mener à bien cette démarche. C'est peut-être ce qui provoqua la décision des Services de protection de l'environnement de former le Comité des études d'impacts sur l'environnement, afin de dégager les grandes orientations d'une politique québécoise des études d'impacts sur l'environnement. Le Comité déposa son rapport en janvier 1976. Je résumerai ici les conclusions du Comité: l'étude d'impact est un outil indispensable pour sensibiliser les promoteurs et la population aux conséquences environnementales de leurs projets; l'étude d'impact permettra d'éclairer les gouvernements avant la prise de décision en ajoutant les considérations environnementales aux facteurs économiques et sociaux ; c'est à l'initiateur d'une activité ou d'un projet qu'incombe la responsabilité de produire une étude d'impact; le processus retenu devrait permettre d'impliquer la population par un mécanisme de participation et de consultation; l'autorisation de procéder à une activité assujettie à une étude d'impact devrait relever du Conseil des ministres pour les grands projets définis par règlement. 26

Le Comité proposa même un projet de règlement par lequel 16 types de projets ou activités étaient répertoriés (barrages, routes, ports, pipelines, lignes de transport d'énergie, certaines industries jugées à risque, etc.). On proposait de plus un contenu type d'études d'impacts. En ce qui conceme la consultation du public, le Comité était beaucoup plus prudent suggérant que les études devraient être rendues publiques. Une décision inévitable Prenant appui sur cette réflexion et sur les démarches entreprises par les autres gouvemements de l'époque, le nouveau gouvemement du Parti québécois entré au pouvoir à la fin de l'année 1976, accéléra le processus de réflexion et confia aux fonctionnaires le mandat de lui proposer un modèle d'évaluation environnementale accompagné d'une approche de consultation publique. Pendant les deux années qui suivirent, plusieurs versions d'un projet de loi furent élaborées et discutées tant au niveau administratif que politique pour aboutir en décembre 1978 à l'adoption de la loi modifiant la Loi sur la qualité de l'environnement et introduisant un chapitre sur l'évaluation et l'examen des impacts sur l'environnement. Cependant, il a fallu deux autres années pour qu'un règlement général relatif à ces évaluations et à ces examens soit aussi adopté. Cette demière étape fut très difficile. Plus de 20 versions de règlements donnèrent lieu à de nombreuses discussions entre les différents ministères impliqués. Devant l'impasse, le Secrétaire général du gouvemement forma un comité de sous-ministres chargé de proposer un règlement acceptable. Devant l'absence de consensus au sein de ce comité, c'est à un comité de ministres que l'on demanda de trancher la question. Ce qui fut fait et le Règlement sur l'évaluation et l'examen des impacts sur l'environnement fut adopté en décembre 1980. Nous voilà donc avec une procédure et un Bureau d'audiences publiques.

LeBAPE
Lorsque j'ai présidé ma première audience publique, le processus n'était pas encore en place. On me confia le fameux dossier des battures de Beauport. C'était un projet autoroutier de 6 ou 7 kilomètres, dont 80 % était déjà construit, mais dont 1,2 kilomètre restait â construire en plein centre du parcours. On peut s'imaginer le défi que nous avions à surmonter. Le promoteur était désespéré et la population déchaînée. C'est à ce moment que l'on comprit qu'il restait un grand bout de chemin à faire pour que le processus soit rôdé et bien compris des décideurs et des citoyens. Il faut dire que ce premier dossier n'aidait en rien à défendre la logique des études d'impacts et de consultation publique. D'ailleurs,

27

si vous consultez le site web du BAPE et la liste de ses rapports, vous veITez que ce dossier porte le numéro zéro. Le Bureau d'audiences publiques a maintenant une histoire et une crédibilité reconnues avec plus de 200 rapports d'audiences et d'enquêtes. Cependant, lors des toutes premières audiences, les promoteurs privés ou gouvernementaux ne s'attendaient pas à devoir répondre aux nombreuses questions des commissaires pour expliquer ou justifier leur projet. On croyait que le BAPE devait simplement s'assurer que le public soit informé et que sa responsabilité se limitait à transmettre intégralement les réactions de la population, sans faire aucune analyse des assertions du promoteur, ni des préoccupations des citoyens. Les commissaires de la première heure se sont vite rendu compte que le respect même du processus de consultation obligeait à assurer une information complète et véridique des éléments du projet afin de permettre à la population de s'exprimer sur des faits vérifiables. Même si les promoteurs privés devaient s'habituer difficilement à cette nouvelle pratique, les plus fortes réticences provinrent des secteurs publics et parapublics. Il était difficile pour un ministère sectoriel d'accepter qu'un autre ministère ait droit de regard sur ses projets et encore plus difficile pour les spécialistes de ces ministères d'être inteITogés publiquement sur les études qu'ils réalisaient.
Conclusion

Au cours des années qui suivirent, plusieurs travaux et consultations ont permis aux commissaires d'analyser le fonctionnement de la procédure d'évaluation et d'examen des impacts environnementaux du Québec. Mentionnons notamment: un rapport de recherche confié par le BAPE à l'Institut d'urbanisme de la Faculté de l'aménagement de l'Université de Montréal (Gariépy et al., 1986) ; un rapport du comité de révision de la procédure confié à un comité présidé par monsieur Paul Lacoste (1988) ; un rapport de la Commission de l'aménagement et des équipements (Gouvernement du Québec, 1992) sur la procédure d'évaluation des impacts publié en avril 1992, qui a probablement influencé la rédaction du projet de loi 61 modifiant la Loi sur la qualité de l'environnement qui fut adopté et sanctionné en décembre 1992. Ces rapports ont produit des centaines de recommandations qui ont été, pour certaines, reprises afin d'améliorer la procédure. Mais d'une façon générale les principes directeurs ont été inchangés et cette procédure a démontré à plusieurs reprises son utilité et son efficacité. Quant au BAPE, il a toujours la 28

confiance du public; fait inusité, après 25 ans d'existence, on réclame son intervention régulièrement. Pour terminer, notons certaines améliorations qui pourraient être souhaitables, mais peut-être pas primordiales. On pourrait s'interroger sur : le rôle du public concernant établissement des directives; le rôle du ministère de l'Environnement vs celui du BAPE concernant ces mêmes directives; l'analyse technique du ministère de l'Environnement et sa diffusion; la procédure de recevabilité de l'étude d'impact et ses critères; les audiences génériques regroupant possiblement plusieurs projets sectoriels; I'harmonisation des enquêtes publiques prévues par certaines législations et qui a l'occasion se recoupent; le développement d'un programme de recherche visant à évaluer en continu le processus d'audiences publiques afin d'en améliorer les modalités d'application en regard des expériences vécues. En guise de conclusion, je crois que nous pouvons être fiers du processus actuel d'évaluation environnementale et de consultation publique qui s'applique au Québec. Il a démontré toute son utilité au cours des 25 dernières années. Au surplus, il est souvent cité à titre d'exemple par d'autres provinces et dans d'autres pays.

29

AU-DELÀ

DE L'ÉCOUTE PUBLIQUES

DU PUBLIC:

LE DEVOIR

D'ENQUÊTE

DU BUREAU

D'AUDIENCES

SUR L'ENVIRONNEMENT

Entretien avec M Michel YERGEAU Vice-président du BAPE (1979-1984), avocat-associé, Lavery, de Billy

Propos recueillis par Mario GAUTHIER Mario Gauthier (MG): A la fin des années 1970, en quoi les difficultés soulevées par les différents ministères ont-elles influé sur la mise en place du BAPE, délimité le contenu de ses missions et les formes de la procédure?

Michel Yergeau (MY) : Le Règlement sur l'évaluation et l'examen des impacts sur l'environnement a été relativement long à élaborer, car les autorités du ministère de l'Environnement ont dû consacrer beaucoup de temps pour répondre aux craintes de divers ministères, dont le ministère des Transports (MTQ), qui étaient réticents autant à l'adoption du Règlement qu'à la Loi ellemême. Celle-ci est entrée en vigueur à la fin de 1978 et le Règlement en 1980. A posteriori, lorsqu'on regarde le temps qu'on prend en général pour adopter des règlements en matière d'environnement, on n'était pas dans un horizon de temps déraisonnable. La révision du Règlement sur la qualité de l'air a demandé environ 10 ans jusqu'à maintenant et sept ans se sont écoulés entre la publication du projet et le nouveau Règlement sur les matières dangereuses. Le projet de règlement sur la gestion des matières résiduelles a été publié il y a bien quatre ans et n'est toujours pas adopté. Bref, prendre un peu plus d'un an pour produire le Règlement sur l'évaluation et l'examen des impacts sur l'environnement était selon moi un délai plus qu'acceptable. Il s'agissait après tout d'un nouveau champ d'activités. Il est toujours difficile de mettre tous les acteurs au diapason. Il ne faut donc pas exagérer les bâtons dans les roues que certains ministères ou organismes ont pu vouloir mettre. S'il est vrai qu'il y a eu des discussions parfois difficiles, il faut toujours garder à l'esprit qu'il n'y avait pas de précédent. Le Québec était la première province canadienne à mettre en place un mécanisme d'étude d'impact et d'audiences publiques. Le Québec ne pouvait pas importer les modèles américains. En un mot, il fallait vraiment bâtir notre propre modèle. MG: Est-ce que ces discussions ont été déterminantes pour le modèle développé? MY: Les discussions entourant la liste des projets assujettis à la procédure d'étude d'impact ont été importantes. La liste des projets choisis présume que 31