Le gouvernement des universités

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EAN13 : 9782296269620
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LE GOUVERNEMENT UNIVERSITES

DES

L'HARMATIAN
Collection logiques politiques
dirigée par Pierre Muller

La politique est un monde paradoxal D'un côté le désenchantement semble général: rejet et discrédit de la classe politique, effondrement du militantisme, abstention électorale... De l'autre, un foisonnement d'initiatives et d'ouvertures qui, si elles ne modifient pas encore l'image de la politique, montrent que le renouveau viendra sans doute plus des citoyens que de l'État. A quoi s',ajoute le grand chantier de la construction européenne qui, peu à peu, modifie les règles du jeu du débat national Face à ces changements, les grands thèmes de la science politique sont ébranlés: sources du pouvoir, fondements de la citoyenneté, formes de la' représentation, modes de légitimation de la classe politique et de l'Etat... tous suscitent de nouvelles interrogations qui peuvent conduire à des réflexions novatrices. C'est pourquoi l'heure n'est pas à la recherche de grands systèmes ou de vIsions simplificatrices qui enferment la pensée dans des dogmes. L'heure est à l'exploration de nouvelles voies de recherche. Dans cet esprit, la collection logique! politique! est ouverte à l'ensemble' des domaines de la recherche politique: - 'la vie politique locale et nationale (de l'analyse du comportement électoral aux nouvelles formes de mobilisation politique) ; - les acteurs de la politique (partis politiques, mouvements sociaux...) ;
.

- lespolitiques publiques t l'État; e

- la constr\lCtion de l'Europe et son impact sur les politiques nationales. La collection logiqüe! politique! veut donner la parole aux chercheurs de toutes les disciplines qui analysent l'objet politique sans craindre la confrontation des idées, mais aussi sans dogmatisme.

COUECTION "LOGIQUES POLITIQUES" DIRIGEE PAR P. MULLER SOUS LA DIRECTION DE

ERHARD

FRIEDBERG

- CHRISTINE

MUSSELlN

LE GOUVERNEMENT UNIVERSITES

DES

------------Perspectives comparatives
Actes du colloque organisé par l'Association Française de Science Politique sous la direction de Erhard Friedberg et Christine Musselin à Paris les Il et 12 avril 1991

Editions l'Harmattan 5-7, rue de l'Ecole Polytechnique 75005 Paris

COLLECTION

"Logiques Politiques"

Dirigée par PIERRE MULLER

SPANOU Calliope, Fonctionnaires et militants, l'administration et les nouveaux mouvements sociaux, 1991. MULLER Pierre, L'administration française est-elle en crise, 1992. FAURE Alain, Le village et la politique, Essai sur les maires ruraux en action, 1992. GILBERT Claude, Le pouvoir en situation extrême, catastroi phes et politique, 1992.

@ L'Harmattan. 1992 ISBN: 2-7384-1445-1

Remerciements Sans l'intérêt et la confiance que l'Association Française de Science Politique a bien voulu nous accorder et sans l'aide active et efficace de son Président, Jean-Luc Parodi, et de Catherine Honnorat, ce colloque, et a fortiori cet ouvrage, n'auraient pu être réalisés. Nous tenons ici à les en remercier expressément. La tenue de ce colloque doit également beaucoup au soutien financier que nous ont apporté l'Association Française de Science Politique, le Centre National de la Recherche Scientifique et le Ministère de la Recherche et de la Technologie. L'objectif de cet ouvrage est de publier les communications qui ont été présentées au cours du colloque et de suggérer quelques réflexions à partir de ces textes. Cependant, nous sommes tout à fait conscients que ce travail de réflexion a été largement enrichi par les interventions faites par les présidents de séance, Philippe LUCAS, Jean-Louis QUERMONNE, Laurent SCHWARTZ et Georges VEDEL, par les discutants René REMOND, Bertrand GIROD de l'AIN et Alain BIENA YME, et par les participants à la table ronde de clôture, Pierre DEY ON, Daniel LAURENT, Reinhart MEYER KALKUS, André STAROPOLI et Pierre TABATONI. Aussi leur sommesnous très reconnaissants d'avoir accepté de participer à ce colloque.

SOMMAIRE

PREFACE Georges

Vedel

Il 15

INTRODUCTION Erhard Friedberg et Christine Musselin.

PARTIE I
lES PROBLEMES DE FONCTIONNEMENT INTERNE DES UNIVERSI1ES

Introduction et synthèse Erhard Friedberg et Christine Musselin Réseaux décisionnels dans les universités françaises et allemandes Carola Beckmeier Les stratégies internes des uni versi tés canadiennes face aux restrictions budgétaires Cynthia Hardy Contribution à une réflexion sur le pouvoir dans les universités françaises à partir de la réalité grenobloise Paul Leroy Le rôle du dea;l dans les universités américaines: administratif ou universitaire? Gerald Mendelsohn.

23 29 55

91 129

10 PARTIE II LA GESTION DES ENSEIGNANTS DU SUPERIEUR Introduction et synthèse Erhard Friedberg et Christine Musselin La profession académique en Italie Roberto Moscati. A la recherche de l'excellence: la profession académique aux Etats-Unis \ Michael Aiken Carrières académiques et gestion des systèmes universitaires Erhard Friedberg et Christine Musselin Rôle de l'instance nationale dans le recrutement et la promotion des enseignants du supérieur: du comité consultatif au C.N.U. 147 153 181 201

Robert Ellrodt
PARTIE

225 III

LES MODES D'INTERVENTION DES ADMINISTRATIONS DE TUTELLE SUR LES SYSTEMES D'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR

Introduction et synthèse Erhard Friedberg et Christine Musselin L'administration centrale de l'Université de l'Etat de New York: autorité de tutelle ou lobby? Cécile Brisset.. Régime d'exception? L'enseignement supérieur britannique sous le règne de Margaret Première d'Angleterre (1979-1990) Guy Neave Les modes d'intervention des administrations de tutelle en France et en RFA Erhard Friedberg et Christine Musselin
CONCLUSION Erhard Friedberg et Christine Musselin

243

247

283 315
345

PREFACE

Si le colloque sur le gouvernement des Universités, organisé et dirigé par Erhard Friedberg et Christine Musselin, s'est déroulé dans le cadre de l'Association Française de Science Politique, ce n'est pas seulement parce que l'on était assuré de la très haute qualité des rapports et des discussions, mais parce que son sujet, "le gouvernement des Universités", prenait pour cible des phénomènes de pouvoir. A vrai dire, l'énoncé même du titre offrait à égalité tentation et mise en garde, car chacune des attentes qu'il suggérait évoquait à la fois le plaisir et le péril. Le mot même de pouvoir était déjà porteur d'une double réaction. L'universitaire de base est, me semble-t-il, un individualiste, qui, de droite ou de gauche..penserait volontiers qu'il n'a pas besoin d'être gouverné, tout au plus administré. Il n'accepte de relations que sur un pied
d'égalité

-

l'équipe

-

ou sur une échelle

de valeurs

distribuées par des pairs. Mais en même temps, il sait que sa vie d'enseignant et de chercheur, le développement de sa discipline, l'insertion des savants et des savoirs dans la société sont bien entendu fonction d'une multitude des champs de pouvoir auxquels d'ailleurs lui-même participe peu ou prou. Au fond, il est un peu comme l'homme de la rue (à un degré supérieur en complexité et en perplexité) qui pense du mal de la politique mais est bien obligé de s'en préoccuper. Quant aux institutions soumises à l'observation, leur diversité - sans parler de leur nombre - produit un double effet de recul et de curiosité. Comment espérer trouver, dans un terrain aussi démesuré et bigarré, des regroupements assez denses pour une comparaison, une homogénéité suffisante pour l'observation de constantes? Mais aussi, comme il doit être intéressant et instructif de disposer d'une telle batterie d'expériences: finalement le pari a été

12 gagné et bien gagné. Ce fut au prix, très raisonnable, d'une limitation du terrain, circonscrit à l'Europe occidentale et à l'Amérique du Nord, et d'un choix très pertinent d'approches croisées à partir des meilleurs angles d'observation. Il n'est demeuré de l'ampleur de la visée que ce qu'elle avait de positif. Le résultat d'ensemble est, à première vue, paradoxal. Sur chacun des trois thèmes - le fonctionnement interne des Universités, la gestion des enseignants, les modes d'intervention des administrations de tutelle - la comparaison fait d'abord apparaître une variété de systèmes propre à la décourager; chacun de ceux-ci appelle la tentation du "sui generis". Il faut pourtant y regarder . de plus près. la correction se fait alors en deux temps. La réflexion conduit en premier lieu à des rapprochements dès que tombe le masque des différences de vocabulaire, d'organigrammes formels ou de normes abstraites. Pour ne prendre qu'un seul exemple, il est clair que la quasi-inexistence d'un "marché" du personnel scientifique en France et en Italie et la forte existence d'un tel marché aux Etats-Unis dessinent des catégories réelles, entre lesquelles le modèle allemand du marché régulé fait une transition. Et ce tripartisme des modèles en matière de gestion des postes et des carrières se retrouve lorsque l'on essaie d'analvser les relations entre autorités de tutelle et Universités. " Le second moment de la rétlexion concerne ce que l'on pourrait appeler l'''autonomie'' des sociétés universitaires par rapport à d'autres types de sociétés. On y relèverait l'importance de tout un appareil normatif, non écrit et souvent non dit, en forme de traditions tenaces, de neutralisations désarmantes, de conventions de clôture ou de fermeture des actions possibles, dont la méconnaissance a permis naguère de nommer "Université napoléonienne" l'un des rares systèmes d'auto-gestion qu'ait connus la République Française. L'on remarquerait aussi une tension de degré différent selon les pays, mais généralement croissante, entre la recherche et l'enseignement avec une évolution de cette tension au profit de la recherche. Les causes d'un tel

13 phénomène sont de nature très variée. Sans doute au premier rang la vitesse de renouvellement des savoirs qui ne peut être compensée par le professeur qu'en y participant. Ensuite le passage du lycée et de l'Université d'un enseignement élitiste à un enseignement de masse qui tend à transformer la chaire professorale en pupitre de maître d'école. Enfin - pourquoi le cacher? - une phobie des auditoires turbulents comme si 1968 avait mis au jour de nouvelles "classes dangereuses". Ainsi se dessine un problème particulièrement aigu en France où l'on récuse toute différenciation entre les Universités au nom de l'égalité dans l'excellence, quitte à se défausser, non sans hypocrisie, pour la formation des futurs responsables de l'Etat et de l'économie, sur les grandes écoles. Quoi encore? Dans ce qui était au centre du colloque, le gouvernement des universités, une évolution vers des structures de management, plus superposées que substituées aux Recteurs magnifiques et aux Sénats universitaires. On déchiffrera les réseaux complexes qui engendrent les décisions: les individus, les équipes scientifiques ou ~anagériales, les patrons, les tuteurs. Mais les ouvertures, les fermetures et les connexions de ces circuits sont atypiques par rapport à d'autres ensembles. Elles opèrent rarement en horizontal et vertical; l'oblique et l'arabesque y sont à leur affaire. C'est que ces gouvernements sont ceux d'hommes par vocation peu gouvernables et de nefs que guident, plus que les gouvernails, les grands vents et les heureuses rencontres de continents inattendus. Georges VEDEL Président de l'Association Française de Science Politique

INTRODUCTION Erhard Friedberg et Christine Musselin

Les travaux consacrés à l'enseignement supérieur ont jusqu'ici peu porté sur les conditions de fonctionnement et de gouvernement des universités. Il existe certes toute une série de recherches relevant des sciences de l'éducation, de la sociologie de la science, de l'économie ou de la sociologie qui s'intéressent soit aux "clients" des universités (qui sont les étudiants, quels sont leurs stratégies...), soit à leurs "produits" et à leurs conditions de production (comment se fait une découverte scientifique, comment fonctionne un laboratoire de recherche...), soit encore aux producteurs (qui sont les enseignants, comment fait-on carrière dans une discipline, comment se crée une réputation...). Mais pour l'essentiel, ces travaux ignorent l'université et son fonctionnement en tant qu'organisation. Soit qu'ils nient implicitement la spécificité organisationnelle des universités en les considérant comme des ensembles unifiés et cohérents dont le fonctionnement ne pose pas de problèmes particuliers, soit qu'ils postulent implicitement l'existence organisationnelle des universités et leur dénient alors toute autonomie réelle, notamment vis-à-vis des champs disciplinaires. Or cette méconnaissance de la dimension organisationnelle des universités est de plus en plus problématique au moment où elle est sollicitée par le développement et l'adaptation du secteur universitaire et par la tendance à la contractualisation' que poursuivent actuellement les politiques d'enseignement supérieur. Et s'il est vrai que les universités constituent des organisations particulières, il n'en reste pas moins qu'elles existent en

16 tant que cadre institutionnel et que le construit organisationnel et politique qui les sous-tend a un impact sur leurs capacités de décision, d'action et de changement. .

Il est par conséquent urgent, non seulement d'un point

de vue scientifique, mais aussi pour des raisons pratiques, de s'interroger concrètement et empiriquement sur la manière dont coopèrent des acteurs quand ils poursuivent des activités scientifiques et administratives, sur l'impact des structures formelles et des constitutions que se sont données les universités, sur les caractéristiques de la prise de décision dans ces organisations et sur le système de gouvernement que peut développer un ensemble dont les membres revendiquent autonomie scientifique et pédagogique. L'objet du colloque que nous avons organisé dans le cadre de l'Association Française de Science Politique était par conséquent de présenter et de confronter des travaux menés dans différents pays sur la structuration, les conditions de fonctionnement et les modes de gouvernement des universités, à partir de l'étude des champs de forces à l'intersection desquels se trouvent les établissements universitaires. Les interrogations et le choix des thèmes abordés au cours de ces deux journées de réflexion sont directement le fruit des différents travaux de recherche que nous menons depuis 1984 au Centre de Sociologie des Organisations sur les systèmes d'enseignement supérieur français et allemand, puis américain. En effet, l'approche comparative que nous avons initialement adoptée pour étudier le fonctionnement organisationnel d'universités allemandes et françaises, nous avait amenés à conclure que la compréhension des modes de fonctionnement interne des universités est fortement liée à l'analyse de l'articulation entre les organisations universitaires et les marchés scientifiques, c'est-à-dire l'ensemble des réseaux d'acteurs au sein desquels s'investissent les enseignants du supérieur. Cette conclusion explicative des différences de fonctionnement que nous avions pu repérer entre les universités françaises et allemandes a une incidence profonde sur la définition de la

17 problématique des recherches portant les systèmes d'enseignement supérieur. Elle suppose en effet de ne pas se polariser sur la seule relation "administration centrale/établissements universitaires" mais d'étudier le triangle relationnel constitué par trois pôles interdépendants : l'administration centrale, les marchés scientifiques et les établissements universitaires. Ainsi, une des spécificités des universités est d'être à l'intersection de plusieurs pouvoirs: le pouvoir étatique, le pouvoir des disciplines et le pouvoir financier. Le premier est lié à l'exercice de la tutelle par l'Etat. Le second provient de l'appartenance des universitaires à la fois à un établissement dont ils sont membres et à une discipline qui a ses propres règles de fonctionnement et qui joue un rôle notamment dans l'allocation de la reconnaissance scientifique. Enfin, le troisième est exercé par les acteurs (régions, entreprises, institutions de financement...) qui participent à l'allocation de ressources matérielles sur la base de contrats passés avec des universitaires. En d'autres termes, la spécificité organisationnelle des universités n'est pas seulement liée à la nature particulière de leurs activités, mais aussi au flou de leurs frontières. C'est pourquoi il nous a semblé légitime de choisir comme thème central le gouvernement des universités, car comme l'a observé René Rémond au cours de la première demijournée thématique, et comme il l'avait exposé dans son ouvrage "La règle et le consentement", l'université ne peut être assimilée à une entreprise et sa direction ne peut être réduite ni à de l'administration ni à de la technique de gestion. Sa position à l'intersection des différentes logiques d'action qui s'enracinent dans les administrations de tutelle, les disciplines et les établissements la soumettent à un faisceau de responsabilités et de champ de. forces qui induisent une réflexion plus proprement politique sur les conditions de sa gouvernabilité en tant qu'institution. Ce sont ces trois dimensions que le colloque a cherché à explorer au cours de trois demi-journées thématiques qui ont permis de confronter des recherches empiriques menées en France et à l'étranger et portant respectivement sur : - la logique interne de fonctionnel1:l~nt 'un établissement, d afin de mettre en évidence les c(j>l;l~raintes fonctionde

18 nement concrètes des établissements universitaires, les modes de coopération interne, les processus décisionnels... L'analyse des forces et des acteurs en présence dans les universités, ainsi que des lieux où s'exerce le pouvoir a également été abordée au cours de cette première demi-journée ; - la logique de discipline, c'est-à-dire l'exercice du jugement entre pairs d'une même discipline et les modes de gestion des carrières des enseignants du supérieur. Cette demi-journée n'était pas tant consacrée à la structure démographique de la population des enseignants du supérieur qu'à l'étude des différents modes de gestion de cette profession et de leurs conséquences pour le fonctionnement des systèmes universitaires. Plus particulièrement, était posée la question de l'existence et des conditions de fonctionnement d'un "marché" des enseignants du supérieur, de sa structure et des incidences qu'il entraîne sur le gouvernement des universités et sUrles relations avec les administrations de tutelle; - la logique de tutelle, c'est-à-dire l'analyse des modes d'intervention des administrations de tutelle sur les établissements et les disciplines et une réflexion sur la capacité d'intervention de ces autorités sur les systèmes universitaires. Sur chacun de ces thèmes, nous avions invité des scientifiques français et étrangers à venir présenter leurs résultats de recherche. Deux principes ont guidé notre choix. Premièrement, ne pas nous limiter à des travaux et à des réflexions portant sur la France. Il nous semblait en effet que la comparaison avec d'autres systèmes d'enseignement supérieur avait non seulement un grand intérêt cognitif, mais qu'elle permettrait surtout d'enrichir la réflexion sur le cas français par les questionnements que suscite la découverte d'autres structures, d'autres modes de fonctionnement et d'autres formes de régulation. Deuxièmement, nous avons volontairement préféré, quand ce choix était possible, donner la parole à des universitaires ou à des chercheurs dont l'enseignement supérieur est un des thèmes de recherche, plutôt qu'à des universitaires ou

19 des chercheurs ayant développé une réflexion à partir de leurs pratiques personnelles. Cet ouvrage suit fidèlement l'organisation du colloque, puisqu'il comprend trois parties qui correspondent chacune aux trois demi-journées thématiques présentées plus haut. Chaque partie est constituée par les différentes communications présentées à cette occasion et par une courte introduction dans laquelle nous avons essayé de faire une synthèse des résultats et réflexions développées par les auteurs, de l'intervention du discutant qui avait accepté de discuter les communications, du débat qui s'en était suivi et de la table ronde qui clôturait le colloque.

PARTIE 1

LES PROBLEMES DE FONCTIONNEMENT INTERNE DES UNIVERSITES

INTRODUCTION

ET SYNTHESE

Erhard Friedberg et Christine Musselin

Les quatre contributions qui suivent permettent d'offrir au lecteur une présentation des modes de fonctionnement internes des universités à partir de travaux de recherche menés en Allemagne, au Canada et en France, et à partir d'un travail de réflexion mené par un universitaire américain sur sa fonction de dean à l'université de Berkeley. Ces travaux portent sur des aspects différents du fonctionnement des universités: certains s'intéressent à des processus de décision spécifiques (la création d'une nouvelle filière pédagogique, le management des restrictions budgétaires), d'autres à des décisions courantes (recrutement, promotion, budget), d'autres enfin à la structure de pouvoir. Toutefois, il nous semble que la mise en perspective de ces résultats et réflexions permet d'émettre plusieurs conclusions. Tout d'abord on peut constater une extrême diversité des situations. Des établissements de pays différents ou d'un même pays présentent des modes de fonctionnement et des modes de régulation internes fort divers. Ainsi, des différences sont observables quant au contenu réel de la fonction des responsables universitaires. Une même dénomination dans un même pays (dean, directeur de laboratoire, président d'uni versité...) peut recouvrir des réalités très différentes selon la personnalité, le charisme et la légitimité personnelle de celui qui est en fonction. Chaque responsable universitaire dispose donc d'une marge de manoeuvre appréciable dans la conception de son rôle et de ses attributions.

24 Par ailleurs, on peut observer des différences nationales et internationales. Elles portent notamment sur la plus ou moins grande capacité des établissements à pratiquer des redistributions internes, à mettre en oeuvre des politiques de restrictions budgétaires et à intervenir dans les décisions de recrutement. La répartition formelle des responsabilités entre les établissements et les administrations de tutelle permet dans une large mesure d'expliquer ces différences: une gestion des postes centralisée à la française interdit toute décision de suppression d'emplois pour lib~rer des lignes budgétaires telle que l'ont pratiquée certaines universités canadiennes. Mais une explicatioh par la structure est insuffisante car au-delà de la répartition des responsabilités, on observe des différences significatives quant à l'existence ou à la non-existence parmi les membres d'un même établissement de normes et de pratiques régulées leur permettant d'aboutir à des choix, d'établir des priorités... Ces différences sont révélées par le fait que l'université n'existe pas toujours "dans les têtes", pour reprendre l'expression utilisée par R. Rémond. L'allégeance à la discipline ou à la faculté reste souvent plus forte qu'à l'université, notamment en France où les universités souffrent d'une absence de tradition du fait de leur quasidisparition entre la Révolution et 1968. Or, la faiblesse identitaire de l'université semble avoir un impact sur l'émergence et sur la nature de règles du jeu implicites gouvernant les relations entre les différents acteurs au sein d'un établissement universitaire et leur permettant de se doter d'une capacité décisionnelle. Au-delà de ce constat de grande diversité, les observations dans les quatre pays conduisent à souligner de façon très convergente la nature très particulière du pouvoir des responsables dans les universités. D'autre part, dans les quatre pays;-les initiatives naissent toujours à la base: elles ne peuvent être prises que par les enseignants-chercheurs. D'autre part et corrélativement, l'université est une organisation au sein de laquelle le leadership qui se développe peut moins que partout ailleurs reposer sur la simple autorité hiérarchique. Il s'ensuit que le gouvernement de ce type d'organisations est avant tout un gouvernement d'impulsion et de persuasion. Il peut

25
empêcher le développement de projets en les bloquant ou en jouant l'inertie institutionnelle. II peut aussi en favoriser leur naissance en les suggérant. Mais il ne peut en aucun cas les imposer. Et si les responsables universitaires disposent sur le papier de pouvoirs plus étendus que ceux qu'ils se reconnaissent, souvent ils ne sont pas dans une position qui leur permet de les exercer réellement. En ce qui concerne maintenant plus directement le cas de la France, le travail de Paul Leroy sur trois universités françaises et la discussion qui a suivi montrent que deux évolutions fortes semblent se dessiner: d'une part le renforcement de l'exécutif des universités, d'autre part la diversification de leurs partenaires extérieurs. Prenons d'abord le renforcement de l'équipe présidentielle dans les universités qui s'accompagne d'un affaiblissement des conseils dont la fonction décisionnelle est niée et qui semblent de plus en plus devenir des instances de veille: les conseils préviennent les éventuels excès des décideurs mais ne sont pas directement décisionnels. Selon A. Bienaymé, le passage de deux à trois conseils universitaires instauré par la Loi Savary ne va pas dans le sens d'un renforcement des instances de décision élues. Par ailleurs, comme l'a fait observer J. Guin au cours du débat, la loi Savary, en ne faisant plus du conseil d'université une émanation des conseils d'UFR, a instauré une cassure entre les instances décisionnelles, qui participe également de leur affaiblissement. En revanche l'influence des directeurs d'UFR est de plus en plus sensible: leurs réunions sont considérées comme beaucoup plus importantes que celles des instances statutaires et jouent un rôle de poids auprès des équipes présidentielles. Dans certains cas, les réunions de directeurs d'UFR ont même été institutionnalisées et figurent dans les statuts de l'université. Le renforcement des équipes présidentielles va de pair avec une évolution de leur composition. D'autre part, elles sont de plus en plus administrativo-universitaires, comprenant tant des universitaires (Ie président et ses viceprésidents) que des administratifs (Ie secrétaire général et l'agent comptable). D'autre part, ces équipes sont de plus

en plus centrées autour du président:

il semble en effet se

26 dessiner une tendance de plus en plus nette vers un renouvellement de ces équipes lors de l'élection d'un nouveau président. On est donc en droit de se demander si le modèle mayoral français fondé sur l'étroite collaboration du maire et de son secrétaire général, ou bien le modèle universitaire américain où le président est le chef et l'allié de son administration universitaire avant d'être primus inter pares, ne sont pas en train de se développer au sein des universités françaises. Cependant, en France, cette professionnalisation de la fonction présidentielle et l'affirmation des responsabilités du président en tant que chef de l'administration ne remettent pas actuellement en cause le choix du président parmi la profession universitaire, alors que dans d'autres pays (les USA et le Canada notamment) cette fonction est parfois exercée par des dirigeants qui n'ont pas eu de carrière académique. Enfin, l'émergence de ces équipes présidentielles repose . plus sur la structuration de liens relationnels plus forts (voire d'alliances) entre ces différents partenaires que sur leur plus grande capacité de gouvernement: en particulier, la faiblesse des instruments de pilotage, de suivi et d'évaluation reSte une des caractéristiques des établissements d'enseignement supérieur français, même quand ils ont à leur tête une équipe présidentielle forte, alors que les universités anglo-saxonnes se sont dotées depuis plusieurs années d'instruments de planification et d'évaluation. La deuxième évolution remarquable concerne la diversification des partenaires des universités françaises: la tutelle et les réseaux scientifiques sont loin d'être les seuls interlocuteurs de ces établissements. Les liens avec les entreprises et les collectivités locales se sont considérablement développés, permettant ainsi une diversification des financements et une multiplication des relations d'interdépendance (ou si l'on préfère contractuelles) tant dans leur forme que dans leur contenu. Le rôle du président s'en est trouvé également largement modifié. Comme l'a fait remarquer J.-L. Quermonne, le président est passé d'un pouvoir de négociation bilatéral entre son établissement et la tutelle en externe à un pouvoir de négociation multi-fronts qui a contribué à augmenter son champ d'intervention et

27 son pouvoir et qui parallèlement a affaibli la tutelle. Cependant, le développement partenarial, s'il confirme l'ouverture des établissements vers leur environnement, ne renforce pas pour autant l'existence institutionnelle de l'établissement car il est autant, sinon plus, le résultat des multiples initiatives prises par les responsables de filières, les chefs de département ou des enseignants "isolés" que de l'action menée par le président et son équipe.

RESEAUX DECISIONNELS DANS LES UNIVERSITES FRANCAISES ET ALLEMANDES Carola Beckmeier (traduit de l'allemand par Alain Kerdelhué)

1. L'ORGANISATION DES UNIVERSITES EN CRISE?

La crise de l'université est sur toutes les lèvres dans les institutions universitaires. Des établissements surchargés, un soutien financier de l'Etat qui stagne voire régresse, des rapports d'encadrement défavorables, une durée des études trop longue, autant de problèmes, parmi d'autres, que les universités publiques ont à résoudre. Dans ce contexte on prétend aussi que les universités ne seraient pas en mesure de contribuer à trouver une solution aux problèmes actuels, ce qui pourrait être attribué surtout à leurs formes d'organisation et à leur incapacité à prendre des décisions. Il semble qu'il ne soit guère possible à l'intérieur des universités de procéder à des transformations touchant à la structure de l'organisation et aux contenus de l'enseignement et de la recherche, ce qui fait que la question se pose de savoir quels sont les facteurs qui sont en définitive déterminants dans les processus de prise de décision à l'université. Les mesures visant à transformer les structures d'organisation ont toujours été, au cours de ces 25 dernières années, au centre des discussions. Dans les années soixante en RFA, on déclara l'université traditionnelle incapable, dans son activité de formation et de recherche, de réagir avec souplesse à l'évolution industrielle et économique. La critique portait sur le fait que les universités consistaient en une petite élite de fonction, qui,

30 sur son îlot universitaire quasi féodal restait pour l'essentiel à l'abri des processus de transformation de la société. En raison de l'importance croissante des universités pour la société, en particulier par rapport à la professionnalisation de la formation et à l'application de la recherche, les domaines dans lesquels l'université connaissait une certaine autonomie furent de plus en plus limités et le potentiel d'intervention de l'Etat renforcé. La résistance universitaire interne à l'intervention de l'Etat - en particulier de la part des professeurs - devait être endiguée par des réglementations juridiques, une centralisation du pouvoir de décision et un déplacement des compétences hors des universités. Dans le même temps les assistants et les étudiants critiquaient le fait que la gestion des universités ait été réservée aux corps des professeurs. La question de la participation d'autres groupes, de statut différent de celui des professeurs, aux processus de prise de décisions à l'université fut l'un des thèmes principaux des actions du mouvement étudiant et de la Conférence fédérale des assistants fondée en mars 1968. On revendiqua la représentation paritaire des trois groupes: professeurs, assistants et étudiants. L'intégration du personnel non scientifique ne se fit que plus tard, après que les syndicats se furent aussi mêlés de la discussion liée au vote de la loi d'orientation universitaire. La résistance des professeurs aux règlements de la cogestion, en particulier aux dispositions paritaires, déboucha sur le jugement de la Cour constitutionnelle fédérale de mai 1973 qui se prononça certes en faveur du principe d'une université structurée en groupes statutaires, mais qui assura cependant aux professeurs la majorité dans les instances universitaires. Ces principes établis ici eurent pl us tard une infl uenee sur l'élaboration de la loi d'orientation universitaire (Neusel et Teichler, 1986 ; Oehler, 1989). Peu à peu se fit jour tant de la part de l'Etat que des professeurs conservateurs, une critique de l'extension des droits des instances locales et centrales et donc en même temps des discussions politiques et corporatives. Elle portait sur les processus interminables qui étaient nécessaires dans les instances universitaires pour parvenir à un accord et qui avaient pour conséquence que les décisions

31 étaient prises trop tard, pas du tout ou sans effet. On réclamait à nouveau des structures de décision efficaces. Par la mise à jour de la loi d'orientation en 1986, l'Etat espérait pouvoir agir sur l'efficacité de l'université par des tronsformations institutionnelles. Une telle évolution ne se limitait cependant pas à la RFA. A partir de 68 en Fronce aussi on réforma fortement la législation universitaire. Dans les années soixante avait commencé une discussion critique de la situation de l'université par le "Mouvement de Mai" des étudiants, un refus violent des méthodes d'enseignement dépassées, de la sélection sévère et des rapports autoritaires entre professeurs et étudiants qui s'étendit ensuite à la critique formulée par de nombreux scientifiques et des responsables politiques du secteur de l'éducation à l'encontre de la structure administrative fortement hiérarchisée et centralisée du système éducatif et à l'encontre du cadre rigide que constituaient les facultés. En 1968, on vota une loi d'orientation (appelée "Loi Faure" du nom de son auteur) qui rassemblait les facultés jusqu'alors séparées en une même université avec des droits de gestion autonome et de participation. Par la mise en place d'universités pluridisciplinaires, on cherchait à rompre avec le système des facultés et à rendre possible une coopération entre les disciplines en matière d'enseignement et de recherche. A partir des années 70 on procéda à des modifications de ces règlements tant en RFA qu'en France. Mais alors qu'en RFA la mise à jour de la loi d'orientation en 1986 conduisit à l'abandon tendanciel des idées de réorganisation et des réglementations de cogestion, la nouvelle loi de 1984 en

France réaffirma avec force les principesd'unificationet de
participation. Cette loi universitaire (appelée également du nom de son auteur "Loi Savary") prévoyait en particulier une extension des structures de prise de décision par un organisme universitaire central, des élections au scrutin de liste et l'association de personnalités extérieures aux travaux des instances universitaires (Schriewer, 1972 ~ Ewert et Lullies, 1984). Bien que la "Loi Savary" ait été repoussée dès sa mise en place par la majorité des professeurs d'université, elle

32 est actuellement en vigueur dans la plupart des universités. Les trois quarts des universités appliquent depuis 1985/86 ses dispositions statutaires. Dans certaines universités cependant, qui n'avaient pas introduit la "Loi Savary", c'est la "Loi Faure" de 1968 qui était récemment encore en vigueur. Comme le gouvernement Chirac ne manifesta aucun empressement à imposer la "Loi Savary", on toléra l'existance simultanée de deux lois. Après la victoire électorale des socialistes en 1988, le nouveau ministre de l'Education s'efforça de clarifier les bases juridiques des universités. Les 18 universités qui n'appliquaient pas encore les dispositions de la "Loi Savary" durent soumettre dans les plus brefs délais des propositions en conséquence (Beckmeier, 1989). La nouvelle législation universitaire des années quatrevingt en RFA et en France était animée par l'idée d'agir sur les performances des universités au moyen de transformations institutionnelles. Au cours du réaménagement des structures universitaires d'organisation, de direction et de personnel, il s'est cependant avéré que les connaissances empiriques de l'influence des réglementations structurelles juridiques sur les processus de prise de décision étaient fort limitées. On ignore toujours dans une large mesure comment les universités s'adaptent dans leurs structures et dans leurs stratégies aux défis de leur environnement. La tentative d'ancrer les revendications que la société adresse aux universités à l'aide d'appareils de planification internes et interuniversitaires doit être soumise à une évaluation, tout comme celle qui consiste à chercher à atteindre le même but par le renforcement de la direction des universités, de l'extension de droits de participation et du renforcement de la participation de représentants d'autres secteurs de la société. Pour pouvoir mieux comprendre les conditions structurelles des processus de l'action universitaire, il faut affiner et appliquer de nouveaux principes de sociologie des
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organisations permettant de mener à bien des enquêtes sur
l'université en tant qu'organisation. Le caractère particulier de l'organisation universitaire découle du caractère spécifique de ce que doit réaliser

33 l'université: produire de la science et l'enseigner... En fonction de cela, l'essentiel de l'enseignement et de la recherche relève de chaque professeur d'université, qui est seul responsable de la planification et de la réalisation de son activité professionnelle, conformément au principe de la liberté de l'enseignement et de la recherche. On peut caractériser l'université comme un assemblage d'éléments de structure associés librement, dont le cadre organisationnel est certes imposé par l'Etat, mais dans lequel les acteurs disposent cependant d'une autonomie relativement grande pour produire leurs propres systèmes de prise de décision. Pour analyser un tel modèle d'organisation nous ne disposons en conséquence d'aucun principe d'investigation que nous aurions pu emprunter à l'analyse de l'entreprise ou de la bureaucratie. Il nous faut au contraire reconstruire les modalités de fonctionnement des universités dans une situation de prise de décision précise à l'aide de la théorie du comportement (Beckmeier, Kluge et Neusel, 1988). C'est dans ce contexte de recherche qu'une étude comparativel a été réalisée sur les "Structures de prise de décision dans les universités allemandes et françaises", dans laquelle il s'agissait surtout de dégager les caractéristiques spécifiques des processus de prise de décision dans les universités. Comme objet de la recherche, nous avons choisi la création de nouvelles filières, pour chercher à mettre en relief un modèle de prise de décision à l'uni versi té2. Le choix des cas a été déterminé par la structure des universités dans lesquelles un processus d'innovation avait lieu. Les universités se distinguent d'une part par la date de leur fondation, c'est-à-dire que nous avons choisi dans chaque pays au moins une université fondée au début des années soixante-dix (au cours de la réforme universitaire) et une université traditionnelle. D'autre part, des lois différentes étaient en vigueur. Alors que l'université française récemment fondée était régie par
1 Les résultats de cette recherche ont été publiés intégralement en 1991 (Beckmeier et Neusel, 1991). 2 Cette étude a été réalisée en collaboration avec E. Friedberg et C. Musselin du Centre de Sociologie des Organisations (CSO), (Friedberg et Musselin, 1989).

34 la "Loi Savary", c'est la "Loi Faure" qui était en vigueur dans les deux universités traditionnelles françaises pendant la période de l'enquête de 1987 à 1988, avec cependant une pondération différente des instances universitaires. En RFA, la structure fédérale et la compétence des Under en matière d'éducation impliquaient l'existence de lois universitaires régionales différentes. Nous avons ainsi pu choisir une université à constitution rectorale et une université à constitution présidentiellel. A l'aide d'interviews non standardisées nous avons interrogé en moyenne 15 acteurs par cas, comme par exemple les responsables ministériaux, le président ou le recteur de l'université, des administratifs responsables de la planification universitaire, des professeurs, des étudiants et des membres du personnel de l'université qui avaient participé à des prises de décision en tant que membres de commissions, d'autres membres de comités et conseils universitaires, des membres d'instances suprarégionales, représentants de la profession ou personnalités extérieures influentes. Le but de cette étude était de dégager à l'aide des principes de la théorie de la décision les facteurs qui déterminent les processus de prise de décision à l'université. Par là, nous voulions d'une part connaître les modalités particulières de fonctionnement de l'université, et d'autre part, faire des recherches sur la capacité d'adaptation des universités aux diverses exigences que la société adresse à l'enseignement et à la recherche et à leur gestion, et notamment aux réformes de 1968 en France et 1976 en RFA. 2. STRUCfURFS FORMELLES DE DECISION Les voies institutionnelles de prise de décision lors de la création d'une nouvelle filière sont différentes dans les cinq universités qui ont fait l'objet de la recherche. Dans deux
1 Le Président concentre entre ses mains toutes les compétences exécutives, alors que dans la constitution rectorale, l'exécutif est en fait un organisme collectif qui comprend des pro-( ou vice-) recteurs et le secrétaire général, le recteur n'étant ici qu'un primus inter pares.

35 universités françaises régies par la "Loi Faure" de 1968 l'université est définiecomme une entité avec une structure de base proche des Fachbereiche allemands, les Unités d'Enseignement et de Recherche (UER). Dans les UER, sont constitués des conseils d'UER qui sont habilités à prendre des décisions concernant les affaires de l'UER. Normalement le processus de décision d'introduction d'une nouvelle filière devrait donc commencer dans les instances des UER. Ensuite le dossier devrait être envoyé à la commission pédagogique, commission du conseil d'université. La tâche de cette commission est de vérifier le dossier et de prendre une position que le président de cette commission doit présenter ensuite au conseil d'université. Le conseil d'université, qui est élu, est considéré comme l'instance suprême de décision, dans laquelle toutes les UER et tous les groupes statutaires sont représentés. Le président de l'université, qui préside statutaire ment le conseil d'université, doit, après accord de ce dernier transmettre le dossier au ministère et l'y défendre. Comme la "Loi Faure" ne prévoit au niveau universitaire qu'un conseil d'université, c'est aux universités qu'il revient de se donner ou non des commissions supplémentaires conformément à leurs statuts. Dans la deuxième des universités sous le régime de la "Loi Faure" ont été mises en place autour du conseil d'université une série d'instances informelles (par exemple la conférence des vice-présidents) qui, pour l'essentiel, préparent les décisions. Ceci s'explique par le fait que des instances de taille plus réduite, dans lesquelles siègent ceux qui ont leur mot à dire, peuvent travailler plus efficacement que le conseil d'université lourd de ses 80 membres. Ces instances informelles préliminaires exercent la fonction de la commission pédagogique et de la commission de la recherche. La troisième université française choisie fonctionne sous le régime de la "Loi Savary". Cette dernière a instauré trois instances centrales: le conseil d'administration, le conseil scientifique et le conseil des études et de la vie universitaire. Ce dernier conseil remplace la commission pédagogique et présente l'avantage que son quorum doit être atteint par la présence de la majorité de ses membres élus. La loi lui donne ainsi plus de poids.

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