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Le métier de diplomate

De
297 pages
La réforme du Quai d'Orsay n'est pas réductible à une simple modification de l'organigramme du ministère, elle implique une remise en cause profonde de l'identité professionnelle des diplomates s'opposant en tout point avec celle héritée d'une tradition plusieurs fois séculaires. Cette réforme dessine les contours d'un "diplomate moderne" conçu comme un manager dans un ministère qui se veut désormais "la tour de contrôle" de l'action extérieure de l'État. Tout l'enjeu de la réforme réside dans ce conflit de représentation...
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Le métier de diplomate

Logiques Juridiques Collection dirigée par Gérard Marcou
Le droit n'est pas seulement un savoir, il est d'abord un ensemble de rapports et pratiques que l'on rencontre dans presque toutes les formes de sociétés. C'est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une littérature de juristes professionnels, produisant le savoir juridique, et à une littérature sur le droit, produite par des philosophes, des sociologues ou des économistes notamment. Parce que le domaine du droit s'étend sans cesse et rend de plus en plus souvent nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé, même dans des matières où il n'avait jadis qu'une importance secondaire, les ouvrages juridiques à caractère professionnel ou pédagogique dominent l'édition, et ils tendent à réduire la recherche en droit à sa seule dimension positive. A l'inverse de cette tendance, la collection Logiques juridiques des Éditions L'Harmattan est ouverte à toutes les approches du droit. Tout en publiant aussi des ouvrages à vocation professionnelle ou pédagogique, elle se fixe avant tout pour but de contribuer à la publication et à la diffusion des recherches en droit, ainsi qu'au dialogue scientifique sur le droit. Comme son nom l'indique, elle se veut plurielle.

Déjà parus
A. AOUIJ-MRAD, M. H. DOUCHEZ, B. FEUILLET, Santé, argent et éthique: une indispensable conciliation ?, 2005. Emilie MARCOVICI, La gauche et la Vie République, 2005. Cyril BRAlvII, Des juges qui ne gouvernent pas. Retour sur les idées constitutionnelles de Roger Pinto, 2005. A. AOUIJ-MRAD, M.H. DOUCHEZ, B. FEUILLET, Santé, argent et éthique: une indispensable conciliation, 2005. Mita MANOUVEL, Les opinions séparées à la Cour internationale,

2005.
Eric CARP ANO, Etat de droit et droits européens, 2005. Fabien CADET, L'ordre public en droit international de la famille. Étude comparée France/Espagne, 2005. Marc LE DORH, Les démocrates chrétiens français face à l'Europe,

2005.
C. ETRILLARD, Le temps dans l'investigation pénale, 2004. Sylvain Sorel KUATE TAMEGHE, La protection du débiteur dans les procédures individuelles d'exécution, 2004.

y van Bazouni

Le métier de diplomate
Préface de Jacques Chevallier

L'Harmattan 5-7~e de rÉcolePolytechnique 75005 Paris FRANCE

L 'Harmattan Hongrie Kossuth L. u. ] 4-] 6 1053 Budapest

L'Harmattan ltalia Via Degli Artisti, 15 ]0124 Torino ITALIE

HONGRIE

2005 ISBN: 2-7475-8482-8

@ L'Harmattan,

EAN : 9782747584821

A Monsieur Gauthier

Préface
Qu'un mouvement de grève ait pu atteindre pour la première fois, en décembre 2003, le Quai d'Orsay témoigne assez de l'ampleur des secousses qui agitent le monde feutré des diplomates: derrière la crainte que la réduction des moyens ne compromette le réseau diplomatique tissé par la France, c'était bien la politique de réforme mise en œuvre depuis le début des années 1990 qui était visée; mais le fait même qu'un tel mouvement ait pu se développer dans un milieu à première vue allergique à ce type d'action révèle l'existence d'enjeux plus profonds, touchant à l'identité professionnelle des diplomates. C'est ce qu'Yvan Bazouni a cherché à mettre en évidence: visant à promouvoir une représentation nouvelle du métier de diplomate, la réforme du Quai d'Orsay implique que celle-ci soit intériorisée par les intéressés; il s'agissait donc d'observer l'évolution des perceptions et des comportements des diplomates - le mouvement de grève précité attestant sans doute d'un décalage entre l'ambition des réformateurs et la réceptivité du milieu. A cet effet, un matériau de toute première importance a été, comme on le verra, rassemblé, les entretiens approfondis réalisés avec les agents ayant été confrontés à des témoignages plus anciens, afin d'évaluer l'ampleur des changements en cours. Ce travail d'enquête fait ressortir l'existence de nombreuses tensions, de multiples lignes de fracture, qui semblent saper la cohésion d'un milieu caractérisé jusqu'alors par une identité fortement affirmée. Ces différents éléments de crise se conjuguent et se redoublent. D'abord, le monopole traditionnellement détenu par les diplomates sur la fonction diplomatique tend à être remis en cause: tandis que les principaux ministères ont été conduits à développer leur propre réseau administratif à l'étranger, les négociations diplomatiques se multilatéralisent, en passant 9

par des rencontres au sommet entre les gouvernants; et de nouveaux acteurs exercent une influence grandissante dans les relations internationales. Alors qu'il était traditionnellement placé au cœur de l'action extérieure de l'État, le diplomate n'apparaît plus que comme un acteur parmi d'autres. Corrélativement, la figure classique du diplomate, investi d'un ensemble de compétences, dont l'exercice supposait la détention d'un certain nombre de qualités spécifiques et l'observation d'un ensemble de rituels, fait place à une figure nouvelle: appelé à remplir de plus en plus une fonction de coordination et de mise en cohérence de l'action extérieure ainsi que de servir d'appui à la prise des décisions, le « diplomate moderne» est tenu de faire preuve de qualités de gestionnaire et de «meneur d'hommes» ; et il est invité à s'ouvrir toujours davantage à la société, en « sortant de son ambassade» et en jouant le rôle de « grand communicant ». Ces mutations expliquent qu'on soit en présence d'un « métier éclaté» : la diplomatie est désormais, aux yeux des intéressés eux-mêmes, formée d'un ensemble de métiers très divers (le multilatéral, le bilatéral, la diplomatie économique, l'activité consulaire, la coopération et la culture), qui requièrent des qualités différentes; on voit ainsi émerger des profils contrastés de diplomate (le technocrate, l'agent classique, le baroudeur), ayant assez peu de traits communs, «ce que l'on fait» passant avant « ce que l'on est» (p. 232). Enfin, les clivages tendent à s'exacerber au sein de la Carrière: entre les conseillers et les secrétaires des Affaires étrangères, entre les énarques et les cadres d'Orient, il y a des rivalités, une forte hiérarchisation (les énarques avançant plus vite) et la référence à des valeurs différentes (les énarques intériorisant mieux la figure du diplomate moderne); et, bien entendu, la « vieille génération» des diplomates d'expérience est davantage allergique à la «modernité prétendue» du discours officiel. Yvan Bazouni montre justement que tous ces aspects sont moins nouveaux qu'il paraît à première vue: dès le début du XXe siècle, la figure du diplomate avait évolué, l'ambassadeur se tournant davantage vers l'action; un très 10

profond renouvellement du corps diplomatique s'était produit après 1945, sous l'impact de l'épuration, de la création de l'ENA puis de l'intégration des fonctionnaires coloniaux; et l'avènement de la Ve République a entraîné une profonde inflexion de la fonction de diplomates, désormais chargés de mettre en œuvre une politique décidée à l'Elysée (pesanteur renforcée par la logique de la cohabitation). La mondialisation n'a donc fait qu'amplifier des mouvements déjà perceptibles et la réforme du Quai elle-même s'inscrit dans le prolongement de cette évolution: elle a pourtant pour effet d'aviver les tensions latentes, dans la mesure où elle se double d'une volonté de rationalisation des modes de gestion et d'adaptation des structures. Ces facteurs de tension ne sont cependant pas tels qu'ils détruisent toute cohésion. Yvan Bazouni montre tout d'abord que «l'aristocratisme », entendu à la fois comme une morale et comme « un puissant sentiment d'appartenance au corps », n'a pas disparu: les diplomates sont toujours convaincus de constituer un monde à part, une élite sociale, adhérant à un ensemble de valeurs fondamentales, partageant une culture commune, adoptant les mêmes façons d'être; si elle a entraîné une certaine diversité sociale, l'ouverture du corps n'a donc pas mis fin à ce qui est au principe même de l'identité professionnelle du diplomate. Ces valeurs, soigneusement entretenues par la référence au passé, sont intériorisées par les diplomates de toute origine: en témoigne le fait que, s'ils divergent quant à la conception du métier, tous se reconnaissent autour d'un même « portrait moral» (p. 202), dans lequel on retrouve les traits qui étaient censés être ceux du diplomate. Cette continuité n'est pourtant pas synonyme d'immobilisme: les diplomates adhèrent à l'idée qui est au cœur du discours de réforme, selon laquelle « la modernisation du métier de diplomate est devenue indispensable compte tenu de la nouvelle conjoncture internationale » (p. 92) ; par-delà les clivages, tous admettent la nécessité d'une inflexion des conditions d'exercice du métier, ce qui implique une prise de distance, certes à des degrés divers (p. 194), par rapport à la représentation traditionnelle de la Il

« diplomatie de la tasse de thé» et la référence aux valeurs nouvelles d'ouverture et d'efficacité. Enfin, l'identité de réactions face à la réforme du Quai manifeste bien l'existence d'une sensibilité commune: ce n'est pas le principe même d'une réforme qui est contesté, mais son inadéquation au problème posé et les effets négatifs qu'elle suscite; le recours à la grève pour y faire obstacle révèle une prise de conscience collective, qui apparaît comme un nouveau levier d'intégration. Etayé par un remarquable travail d'enquête et témoignant d'une réelle intelligence du sujet, l'ouvrage d' Yvan Bazouni apporte un éclairage de toute première importance sur l'évolution d'un milieu pourtant difficile d'accès. Débordant le cas particulier des diplomates, l'étude est riche d'enseignements de portée plus générale: analysant comment une communauté professionnelle parvient à préserver sa cohésion en dépit des clivages qui la traversent et des facteurs de déstabilisation, elle montre que toute politique de réforme suppose l'intériorisation par les intéressés de nouvelles représentations et l'apprentissage de nouveaux comportements; mais cette intériorisation et cet apprentissage ne peuvent se faire que dans un temps long, à l'exclusion d'une rupture brutale avec les systèmes de valeurs et les modes opératoires préexistants. Jacques CHEVALLIER
Professeur à.l'Université Panthéon-Assas (Paris 2) Directeur du CERSA-CNRS

12

Glossaire des sigles utilisés
ALENA CAE CIMEE
DASSD DCE DDE DGCID DNUOI DREE DRH FMI FMN GATT IGAE IRA LOLF MAE OCDE OMS SAE SDN SGCI Accord de libre-échange nord-américain Conseiller des Affaires étrangères Comité interministériel des Moyens de l'Etat à l'étranger Direction des affaires stratégiques, de sécurité et du désarmement Direction de la Coopération européenne Direction départementale de l'Equipement Direction générale de la Coopération internationale et du développement Direction des Nations unies et des organisations internationales Direction des Relations économiques extérIeures Direction des Ressources humaines Fonds monétaire international Firme multinationale Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce Inspection générale des Affaires étrangères Institut régional d'administration Loi organique sur les lois de finances Ministère des Affaires étrangères Organisation de coopération et de développement économique Organisation mondiale de la Santé Secrétaire des Affaires étrangères Société des Nations Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne 13

Introduction

histoire, les diplomates français se déclarent en grève, tandis qu'une partie d'entre eux manifestent leur mécontentement devant le Sénat. Faut-il que la Carrière connaisse un grave péril pour que ses agents se mobilisent aussi massivement1 alors que, par tradition, ils avaient toujours répugné à se lancer dans des actions collectives de revendication, jugées contraires à la dignité de leur fonction et à la réserve qu'elle exige2. Peut-on expliquer ce changement par les restrictions budgétaires durement ressenties au Quai d'Orsay, comme les slogans et les banderoles invitaient à le croire? S'agit-il d'une manifestation de ce «malaise» qui minerait les diplomates et que les Journalistes dénoncent à l'envi depuis quelques années? Ces aspects ne sont sans doute pas négligeables mais ce qui est certain, c'est qu'une telle manifestation aurait été impensable il y a seulement une quinzaine d'années. En 1983, l'ambassadeur Albert Chambon affirme par exemple: «En raison de la règle qu'on ne parle pas d'argent, non seulement il est malséant
1 Selon les déclarations du Porte-parole du Quai d'Orsay, le taux de participation à la grève atteignait 56% des agents en poste, 33% du personnel de l'administration parisienne et 25% des agents nantais. 2 L'ancien ambassadeur Claude Chayet évoque par exemple le très timide mouvement qui a conduit à l'apparition du syndicalisme au MAE en 1946. Chayet C., « Quarante ans au Quai d'Orsay, Changements et permanence », Les Affaires étrangères, Revue française d'Administration publique n069, janvier-mars 1994, p.112. 3 Cypel S., A quoi sert le Quai d'Orsay?, Le Monde, 25 avril 2001 15

L

e 1er décembre 2003, pour la première fois de leur

de se plaindre de la situation matérielle qui peut vous être faite, mais le propre budget du ministère est diminué, rogné, amenuisé, sans qu'il y ait grève du personnel, marche de protestation, voire sans que le ministère luimême élève la voix» 4. Ce tabou, rappelé à de nombreuses reprises par les témoignages des agents, trouvait sa source au plus profond de l'identité professionnelle des diplomates, marquée par une «morale aristocratique» selon Mme Meredith Kingston de Leusse5, qui signifie par-là combien leur conduite professionnelle et leur comportement étaient dictés par la conscience unanime de former une enclave de noblesse au sein de l'administration. C'est cette noblesse et la dignité qui s'y attache, qui interdisaient aux diplomates de se corrompre avec les contingences matérielles; ils renonçaient naturellement à toute velléité revendicative. Cette «morale aristocratique» comporte en ellemême son propre dépassement. Elle ne peut s'épanouir que dans un corps très intégré, où le sentiment d'appartenance est suffisamment puissant pour donner à chacun de ses membres la conscience d'appartenir à la caste, tout en se différenciant avec l'extérieur où règne le commun et le vulgaire. C'est à cette condition que peut se perpétuer l'identité diplomatique dont « l'inculcation (...) s'insère dans un processus plus global de socialisation »6 au sein du corps diplomatique. La «morale aristocratique» ne recouvre donc qu'une parcelle de ce qui est au fondement de l'identité professionnelle de la Carrière; nous préférons évoquer un « aristocratisme » qui désigne à la fois une morale, c'est-à-dire les codes et les croyances
4 Chambon A., Mais que font donc ces diplomates entre deux cocktails ?, Editions Pedone, 1983, p.85. 5 Kingston de Leusse M., Diplomate: une sociologie des ambassadeurs, L'Harmattan, Logiques politiques, 1998. 6 Chevallier J., Science administrative, Thémis, Science politique, 3 e

édition refondue, PUF, 2002, p.586. 16

qui déterminent une conduite collective, mais également une puissante appartenance au corps, perçu comme un sanctuaire de noblesse. Cet aristocratisme émerge en même temps que la diplomatie et va la structurer jusqu'à l'époque contemporaine. La diplomatie moderne apparaît véritablement au sortir du Moyen Age, époque durant laquelle la France développe un réseau diplomatique permanent7. Toutefois, celui-ci ne remplace pas les anciennes ambassades extraordinaires qui, chargées d'une mission ponctuelle, demeurent plus importantes en nombre et surtout en prestige8. Elles sont composées de la plus haute noblesse et jouissent d'une influence et d'un crédit considérables; elles demeurent donc un outil privilégié au service de l'action politique aux XVIe et XVIIe siècles, tandis que les ambassades permanentes sont essentiellement accréditées en tant que représentant du monarque. Au-delà de quelques missions ponctuelles d'information, voire d'espionnage, elles assurent surtout une présence symbolique du souverain lors de grandes occasions telles que les couronnements, les mariages ou lors de la ratification de traités9. Ce rôle va structurer la représentation du métier de diplomate pour les siècles suivants: si l'ambassadeur a d'abord pour vocation de représenter le roi, il doit en assumer la grandeur et la solennité par son attitude et sa personne même. La diplomatie est avant tout un statut, une dignité, plutôt qu'une fonction ou un métier car elle exige d'abord d'être et non pas de faire. «L'école des ambassadeurs, c'est donc d'abord une enclave de distinction, une éthique
7

Le royaume de France dispose d'ambassades permanentes en Suisse depuis 1522, à Londres et à Lisbonne en 1528, dans l'Empire ottoman en 1536, à Copenhague en 1541 et à Rome en 1550. S Pour arranger un mariage entre Elizabeth 1èreet le Duc d'Anjou, la
France dépêche en 1581 une ambassade extraordinaire de sept cents personnes, menée par treize ambassadeurs. 9 Baillou J., dir., Les affaires étrangères et le Corps diplomatique, Editions du CNRS, 1984, tome 1, p.30.

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de corps, une morale aristocratique» 10. Sociologiquement, la noblesse d'épée est le vivier essentiel du recrutement pour les services du roi à l' étranger11 et progressivement, la nomination aux postes les plus importants est commandée par la proximité généalogique avec la famille royale et celle du ministre. Devenu une nécessité, tant se confondent les exigences assignées à la diplomatie et les valeurs aristocratiques, l'ambassadeur doit avoir un « nom qui sonne bien» 12; sa figure se calque sur celle de la noblesse, c'est ainsi qu'il doit être une personne admirable et civile. L'ambassadeur, incarnation du monarque à l'étranger doit en exprimer le charisme, la puissance et la gloire. Les manuels décrivent un personnage parfait, paré de toutes les vertus propres à susciter partout l'admiration. Il doit d'abord se distinguer de ses contemporains par un savoir illimité13. Il doit aussi savoir parler, le juriste Maggi exige de lui «une éloquence suprême, qui est le don le plus précieux accordé au genre humain par Dieu immortel »14. Enfin, ses vertus morales et religieuses ne sont pas moins nombreuses. Au XVe siècle, Bernard du Rosier dresse par exemple une liste de vingt-six vertus indispensables pour assurer le ministère diplomatique: vérité, probité, modestie, tempérance, justice, discrétion,
Kingston de Leusse M., Diplomate: une sociologie des ambassadeurs, op. cit., p.38. Il Tous les ambassadeurs de Louis XIV étaient nobles (noblesse d'épée et noblesse de robe). Dans les cinq dernières années de son règne, les deux tiers de ses ambassadeurs appartenaient à la noblesse d'épée. 12Hotman, L'Ambassadeur, p.12. 13Le juriste Maggi préconise pour lui l'étude des Ecritures, la dialectique, la science politique, la biologie, l'astronomie, bien sûr l'histoire, la géographie, la musique et bien d'autres choses encore; il doit aussi trouver le temps de s'adonner à la contemplation « qui est la source et Ia fontaine de l'action». Maggi, De Legato, Venise, 1526, liv. II, p.28.
14 Ibid.
10

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etc. Finalement, le désir de l'élever au rang des êtres d'exception en fait une figure idéale, presque mythiquel5. S'il doit être le meilleur, la noblesse de sa fonction lui prescrit également une civilité extrêmement réglée. Par une sorte de convention tacite, le diplomate s'assigne dès le XVIe siècle l'obligation de maîtriser absolument son corps: un ministre digne de ce nom ne peut se permettre le moindre éclat verbal ou physique; ainsi, l'ambassadeur peut avoir quelques commerces avec les darnes s'il n'en tombe pas amoureux, conseille Pecquet. La figure diplomatique s'affirme d'autre part comme un modèle de pondération: le diplomate doit être secret mais dans une juste mesurel6; il doit faire respecter la dignité de son pays en préservant les préséances mais «sans être pointilleux et homme à incident» 17; il doit avoir un train de vie libéral dans la dépense mais sans extravagancel8. Finalement, la représentation du métier de diplomate se confond presque avec celle de l'aristocratie dans la mesure où l'ambassadeur est d'abord conçu comme un représentant. Cependant, sa mission va s'étoffer à partir du XVIIIe siècle. A cette époque, les relations internationales se développent: il appartient aux Etats de défendre leurs
15Jules Jusserand constate à cet égard que « Maggi, qui avait peint son ambassadeur comme ses compatriotes italiens peignaient aux plafonds de leurs palais leurs princes divinisés, était allé si loin que des protestations se firent entendre. Rotman, par exemple, remontre à lui et à ses pareils que cet ambassadeur-là ne fut jamais parmi les hommes, car ils veulent qu'il soit théologien, astrologue, savant comme Aristote et sage comme Salomon ». Jusserand J., L'école des ambassadeurs, op. cit., p.46. 16Car « les gens du monde regardent cet air mystérieux des ministres, soit naturel, soit affecté, comme un caractère de pédanterie, ce dehors magistral les blesse ». De la Sarraz du Franquesnay, Le ministre public dans les cours étrangères, 1774, p.171. 17 Rousseau de Chamoy, L'Idée du parfait Ambassadeur, 1697, Delavaud, p.42. 18 Hotman, L'Ambassadeur, op. cit. 19

intérêts en contractant des arrangements avec les pays tiers, la charge d'en négocier les conditions est dévolue au diplomate dont c'est désormais la première mission. Il acquiert une dimension politique qu'officialise le terme « diplomatique », désignant à la fois les textes qui régissent les rapports entre les Etats et les acteurs qui y prennent part. Il devient un homme d'action et les manuels prescrivent moins ce qu'il doit être que ce qu'il doit faire19. Les conditions qui avaient présidé à l'émergence du diplomate moderne en tant que «professionnel du paraître », l'ancrant par-là même dans l'aristocratisme, ont ainsi disparu. Est-ce à dire pour autant que la noblesse va abandonner progressivement la diplomatie? Certainement pas; non seulement elle s'y maintient durablement, mais les valeurs qu'elle a imprimées à la Carrière sont peu à peu consacrées par les textes internationaux. En effet, si la Révolution choisit ses diplomates en fonction de leurs amitiés politiques - concurremment à la naissance, l'aristocratie demeure le principal vivier des serviteurs de l'Etat à l'étranger2o. A la Restauration et sous la Monarchie de Juillet, ils sont le plus souvent issus de la noblesse, cooptés en vertu de recommandations ou de liens de parenté. Ce mode de recrutement s'élargit aux attachés

d'ambassade - qui doivent jouir d'une fortune leur permettant d'assumer une charge non rémunérée - et se
perpétue jusque sous le second Empire21. Ainsi, la
C'est ainsi que François de Callières se distingue en 1716 en publiant De la manière de négocier avec les souverains. Un Discours sur l'art de négocier et un Ministère du Négociateur sont respectivement publiés en 1737 et 1763. 20Le Directoire par exemple se contente d'une épuration modérée qui ne touche que les chefs de poste, remplacés par des militaires. Baillou J., dir., Les affaires étrangères et le Corps diplomatique, op. cit., tome 1, p. 303-306. 21 Napoléon III privilégie les nominations discrétionnaires de serviteurs aristocrates et fortunés pour représenter plus dignement la 20 19

noblesse maintient sa prééminence au sein du corps diplomatique et s'attache à la conserver; elle s'oppose par exemple à la création de toute école diplomatique dont les projets se multiplient durant les XVIIIe et XIXe siècles; ils seront aussi nombreux qu'éphémères22. «La réussite de ces tentatives d'institutionnalisation de la fonction diplomatique aurait mis en péril la position des ambassadeurs et plus généralement, de l'aristocratie. Les qualités, rapportées dans les manuels du parfait ambassadeur sont, en effet, celles qui donnent une existence sociale aux aristocrates» 23. D'autre part, les relations internationales se structurent selon des règles strictes, héritées de la noblesse. Le règlement adopté en 1815 par les Etats signataires du traité de Vienne établit officiellement une première hiérarchie au sein du corps diplomatique24. Le français, parce qu'il est une langue noble, s'impose comme la lingua franca des relations internationales. Un protocole très strict prend forme et impose aux ambasFrance. Parmi les soixante-cinq diplomates nommés chef de poste sous le Second Empire, 65% sont d'origine noble. Baillou J., dir., Les affaires étrangères et le Corps diplomatique, op. cit., tome 1, p. 729735. 22 Une Académie de Politique, destinée à former des élèves diplomates, fonctionne entre 1712 et 1720. Face à cet échec, on tente ensuite d'orienter les élèves de l'Ecole royale militaire vers les Affaires étrangères par une formation de secrétaire d'ambassade, avant que le Premier consul ne crée une véritable école. La constitution d'une Ecole nationale d'Administration sous la Seconde République se solde rapidement par un insuccès, de même que les différentes velléités en faveur d'un examen d'entrée au Ministère des Affaires étrangères. 23 Kingston de Leusse M., Diplomate: une sociologie des ambassadeurs, op. cit., p.30. 24 «(...) le les ambassadeurs auxquels s'ajoutaient les légats et les nonces, et, qui ont seuls le caractère représentatif; 2e les ministres ou envoyés accrédités auprès des souverains; 3e les chargés d'affaires. En 1818, le protocole d'Aix-Ia-Chapelle ajoute une nouvelle classe après la deuxième, celle des ministres résidents ». Herbette L., Nos diplomates et notre diplomatie. Etude sur le ministère des Affaires étrangères, Le Chevalier éditeur, 1847, p.46. 21

sadeurs un cérémonial politique très réglé, notamment lors de la remise de leurs lettres de créance. Tout ceci constitue les éléments de l'étiquetle d'une «société de cour
internationale »25.

L'aristocratisme, hérité d'une tradition plusieurs fois séculaire, apparaît comme un fil conducteur dans I'histoire de la diplomatie française; quels que soient les époques et les évènements, il se perpétue au sein de la Carrière. De fait, il structure la représentation de soi que partagent les agents, il en est « le noyau central »26 c'està-dire qu'il est au cœur de leur identité professionnelle. Celle-ci s'est progressivement enrichie de caractères nouveaux qu'apportaient les vicissitudes de l'histoire et les nouvelles fonctions imparties à la diplomatie, mais ces évolutions ne se sont jamais inscrites en contradiction avec l'aristocratisme diplomatique, elles s'articulaient autour de lui car c'est lui qui donne une « signification globale [à la représentation du métier de diplomate] et lui fournit les moyens de sa cohérence »27. Aux XVIe et XVIIe siècles par exemple, la figure du parfait ambassadeur est volontiers présentée sous les traits exubérants d'un courtisan du Grand Siècle; au contraire, à partir du XVIIIe siècle, son portrait devient beaucoup plus austère: «L'éclat extérieur, la frivolité d'esprit, les mouches et la poudre pouvaient être de mise parmi les courtisans d'un roi tel que Louis XV: mais quant aux ambassadeurs, ils étaient invités, si dorés que fussent leurs habits, à concentrer plus exactement que jamais leurs pensées sur leur profession et à en suivre les principes avec autant de rigueur que s'il s'agissait d'une religion »28.A priori, on peut penser que
25 Kingston de Leusse M., Diplomate: une sociologie des ambassadeurs, op. cit., p.23. 26 Guimelli C., Chasse et nature ne Languedoc. Etude de la dynamique d'une représentation sociale chez des chasseurs languedociens, L 'Harmattan, Logiques sociales, 1998, p.l? 27 Ibid 28 Jusserand J., L'école des ambassadeurs, op. cit., p.ll? 22

la représentation de soi des diplomates a radicalement changé durant cette période. En réalité il n'en est rien: elle reste toujours structurée autour de l'aristocratisme, mais celui-ci s'exprime différemment, sa manifestation concrète prend des formes variables. Au XVIIe siècle, il impliquait des diplomates qu'ils se comportent en courtisans. Au XVIIIe siècle, lorsque leurs tâches deviennent plus lourdes de responsabilités, la noblesse de leur charge leur commande une austérité de bon aloi. L'aristocratisme se maintient donc tout au long de l'histoire au cœur de l'identité professionnelle des diplomates; c'est lui qui justifie l'ensemble de leur conduite et lui donne tout son sens; il se perpétue jusqu'au XXe siècle où il continue de structurer la représentation de soi dominante au Quai d'Orsay. Une fois encore, le visage du parfait diplomate s'est un peu modifié pour tenir compte des évolutions du temps - l'avènement de la démocratie constitue à cet égard un bouleversement majeur - mais son ossature s'articule toujours autour du même «noyau central»; cette figure peut être qualifiée de «classique» dans la mesure où elle reste très prégnante dans la Carrière sous la Ille République et semble encore conserver au moins une part de son rayonnement après la deuxième guerre mondiale. Cependant, force est de constater que la grève I'histoire de la diplomatie française, vient contredire de manière cinglante l' aristocratisme, qui prescrivait jusqu'alors aux agents une attitude de détachement en rapport avec la hauteur et la noblesse de leur métier. Dans cette mesure, la récente manifestation témoigne d'un recul de la figure classique; ce déclin semble s'expliquer par l'émergence d'une nouvelle représentation du métier de diplomate, dite « moderne », que le Quai d'Orsay promeut dans le cadre de sa réforme.

du 1er décembre 2003, événement inédit dans toute

23

Initiée sous l'impulsion de M. Alain Juppé, alors ministre des Affaires étrangères, la réforme du Département s'est d'abord fixée pour objectif de lutter contre « la crise de confiance» qui mine les diplomates en les « remobilisant» et en adaptant leurs méthodes de travail aux exigences du monde contemporain29. Le «rapport Picq» préconisait de replacer le MAE au centre de la politique étrangère de l'Etat et l'ambassadeur, au cœur de son action: pour y parvenir, M. Alain Juppé rend toute sa place au Centre d'analyse et de prévision dont l'influence avait progressivement décliné et incite son administration à accorder à la diplomatie économique l'importance qu'elle mérite; il instaure également la Conférence des ambassadeurs qui réunit annuellement les chefs de poste et les plus hauts responsables de l'Etat, pour « dynamiser le réseau ». A partir de 1995, la mutation du Quai d'Orsay prend une autre tournure dans la mesure où elle s'inscrit dans le cadre plus global de la réforme de l'Etat; M. Hubert Védrine en sera à partir de 1997 le principal maître d'œuvre. Sous la pression du quai de Bercy, il enraye la diminution des crédits du Département mais engage des réformes en vue de rationaliser son fonctionnement. Celles-ci concernent d'abord les structures du ministère: la carte diplomatique des postes dans le monde est réévaluée à la baisse, tandis que de nouvelles formes d'ambassade sont mises en place3o. La mutation la plus spectaculaire est sans doute la fusion en 1999 entre le Quai d'Orsay et le secrétariat d'Etat à la Coopération. En outre, la réforme du ministère concerne la gestion des moyens et ses méthodes de travail: M. Hubert Védrine présente un plan en cinquante et une propositions pour moderniser les
29 Picq J., « Genèse d'une réforme », Les Affaires étrangères, Revue française d'Administration publique n069, op. cit., p.9. 30 Telles que la fusion de postes ou la nomination d'ambassadeurs itinérants par exemple.

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ressources humaines et il introduit aussi davantage de rigueur dans la politique immobilière du Département. Conformément aux préceptes de la réforme de l'Etat, ces mutations doivent s'accompagner d'une amélioration du service public offert aux usagers31 ; « l'ouverture du Quai d'Orsay à la société », « l'amélioration du service central de l'Etat civil» et les progrès réalisés en matière de « communication» doivent permettre d'y parvenir. M. Dominique de Villepin se place dans la continuité de son prédécesseur; le Plan d'action stratégique défini sous son autorité reprend et approfondit ces principaux « chantiers »32jusqu'en 2007. L'objectif affiché est double; non seulement le Département doit améliorer sa gestion pour réaliser les économies qu'exige le contexte budgétaire défavorable, mais il doit encore adapter ses structures et s'ouvrir vers l'extérieur. En effet, les diplomates ne peuvent plus ignorer l'action des autres ministères, celle des ONG ou des médias, qui sont devenus autant d'acteurs déterminants des relations internationales, au risque de s' ostraciser et de perdre la maîtrise de l'action extérieure de la France. Selon les concepteurs de la réforme, le Département serait en effet parvenu à un point critique de son histoire: ou bien les diplomates font le choix de la passivité et du renoncement, et ils acceptent leur déchéance
31Voir notamment la circulaire du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en œuvre de la réforme de l'Etat et des services publics, JO du 28juillet 1995 p.11217, ainsi que la circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service public, JO. du 24 février 1989 p.2526. 32 Ce plan s'articule en effet autour de six « chantiers» dont chacun fait l'objet d'un certain nombre de mesures concrètes: « adapter les structures et les méthodes de travail aux nouvelles données internationales », « restructurer l'appareil public en charge de l'action extérieure de la France », « moderniser la gestion des services du ministère des Affaires étrangères », « gestion dynamique des ressources humaines », « valorisation des métiers consulaires », «valorisation des métiers de l'action culturelle et du développement ». 25

dans une société internationale qui évolue sans eux; ou bien ils font le choix de « l'initiative sans relâche face à la révolution du monde »33 et ils continuent de peser sur l'action de l'Etat à l'étranger. C'est en ces termes que se pose aujourd'hui la question de la réforme du Département: celle-ci apparaît indispensable et nécessaire à la survie même de la diplomatie; le discours officiel tend alors à mobiliser autour d'elle l'ensemble des agents. Dans un ministère « d'état-major» comme le Quai d'Orsay, le poids de cette réforme pèse sur la totalité des diplomates. Ce sont eux qui sont en première ligne et son succès dépend de leur capacité à la mette en œuvre. Or, ces mesures visent bien davantage qu'une simple modification des structures, de l'organisation ou du fonctionnement du ministère, elles appellent de profondes remises en cause de la manière d'être diplomate. Si le Département veut réussir sa mutation et atteindre les deux objectifs qu'il

s'est fixés - rationaliser son fonctionnementet s'ouvrir sur son environnement- il doit obtenir que ses agents modifient en profondeur l'attitude qui a toujours été la leur; il les appelle instamment à se « moderniser» c'est-à-dire à se transformer en «gestionnaires» «ouverts sur le monde» et à se repositionner sur la scène internationale pour accompagner les initiatives des nouveaux acteurs qui émergent. Ces évolutions ne sont pas marginales, elles touchent au cœur de l'identité professionnelle des diplomates. Dans cette mesure, on peut parler d'un nouveau modèle, d'une «figure moderne» que le Quai d'Orsay veut imposer pour sa réforme. La réforme du Quai d'Orsay se pose en termes d'identité professionnelle, d'abord parce que celle-ci se réalise dans l'attitude des agents dont elle commande la conduite. Vouloir modifier en profondeur les pratiques d'une profession emporte nécessairement des consé33

Extrait du discours d'ouverture de M. Dominique de Villepin lors de la Xe Conférence des ambassadeurs, Paris, le 27 août 2002. 26

quences sur son identité; celle-ci se reflète dans les représentations de soi que se font les agents, lesquelles se réalisent ensuite dans leurs comportements. Les diplomates, comme le reste de l'administration, n'échappent pas à ce que le Professeur Jacques Chevallier appelle « un processus idéologique circulaire », où la production des représentations et des croyances précède leur intériorisation par les fonctionnaires, qui les «re-produisent [ensuite] dans les discours et les comportements »34.Cependant, au Quai d'Orsay plus qu'ailleurs, la perception de son métier semble en conditionner la pratique dans la mesure où la diplomatie a toujours eu pour attribution de représenter l'Etat, c'est-à-dire une obligation constante de savoir être ou de paraître. Cette fonction centrale du diplomate le conduit dès l'origine à se penser lui-même, à mener une sorte de démarche réflexive par laquelle il tente de définir la figure du parfait ambassadeur, celle vers laquelle il doit tendre pour représenter dignement son pays. Plus que dans toute autre profession, la représentation de soi joue un rôle essentiel au sein de la Carrière: il est d'ailleurs frappant de constater que les manuels du parfait diplomate sont apparus dès le XVIe siècle, en même temps que la diplomatie elle-même. Ainsi, en raison de la nature de ce métier - un métier de représentation les perceptions de soi tendent à se concrétiser dans la réalité, elles en structurent aussi les pratiques. Le MAE est un petit ministère où l'esprit de corps est prégnant et où l'identité professionnelle est fortement ressentie par le personnel: une sorte de mimétisme entre les agents les conduit à une conformation de soi; le poids de I'histoire, qui conserve une importance particulière au Département35, inspire des modèles latents, etc. Par ailleurs, la figure de
34 Chevallier J., Science administrative, 35 Cette appellation, toujours usitée op. cit., p.586-587. par les diplomates, renvoie d'ailleurs au « Département des relations extérieures », nom ancien du ministère des Affaires étrangères.

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l'ambassadeur jouit d'une place particulière dans l'imaginaire collectif: qu'elle soit nourrie par une littérature abondante ou par la publicité, cette représentation sociale ne peut manquer d'influer la pratique et la posture diplomatique, au moins en suscitant une certaine attente à ne pas décevoir. «Avez-vous remarqué, [demande un personnage de Roger Peyrefitte,} que les passants ne regardent presque j.amais les autres ministères, tandis que, presque toul.ours, ils regardent le ministère des Affaires étrangères? Ils songent que c'est là que se mûrissent les grandes choses, que l'on conjure la guerre, que l'on forge la paix» 36. Pour ces différentes raisons, il semble qu'au Quai d'Orsay plus qu'ailleurs, l'image, le reflet que les diplomates ont d'eux-mêmes commande leur conduite. Tous ces facteurs contribuent à rendre l'identité de la Carrière particulièrement opérante. Or, la figure moderne portée par la réforme ne se limite pas à remettre en cause l'identité professionnelle des agents, elle s'inscrit en tout point en contradiction avec elle. Alors que la figure classique a atteint le faîte de son rayonnement pendant la première moitié du XXe siècle, lorsque l'ambassadeur était au centre du dispositif d'action extérieure de l'Etat, le « diplomate moderne» est quant à lui conçu comme un simple «appui» pour des actions qui lui échappent la plupart du temps; il est appelé à être un gestionnaire quand son aristocratisme lui faisait mépriser «l'intendance»; il est désormais invité à « s'ouvrir à la société» alors qu'il a toujours considéré qu'il appartenait à un cénacle aristocratique restreint. La réforme du Quai d'Orsay repose donc sur une nouvelle représentation du métier de diplomate qui s'inscrit en contradiction complète avec l'aristocratisme au cœur d'un modèle séculaire. Ces deux perceptions ne peuvent pas coexister l'une à côté de l'autre; la «modernisation du Département », pour s'imposer, doit donc substituer la
36 Peyrefitte R., Les ambassades, Flammarion, 28 1951, p.112.

figure moderne qu'elle propose à la figure classique jusqu'alors dominante au sein de la Carrière, c'est là que réside tout l'enjeu de la réforme. Face à une administration où la représentation collective de soi est aussi ancrée, aucune transformation ne peut être envisagée dès lors qu'elle heurte la représentation dominante au sein du corps diplomatique. Ceci renvoie par exemple aux travaux réalisés par M. Pierre Muller37 au sujet de la paysannerie: pour engager la « modernisation» de leur profession, un long travail de « diffusion idéologique» a été entrepris pour que les agriculteurs cessent de se percevoir comme des «paysans », mais plutôt comme des « exploitants agricoles» ; ce glissement dans leur identité professionnelle a été déterminant pour mettre en œuvre une agriculture remembrée et « machinisée ». Au Quai d'Orsay, le comité de pilotage de la réforme créé en 2002 par le ministre des Affaires étrangères en est d'ailleurs très conscient, lui qui constate que «le diagnostic porté en 1993 [par le « rapport Picq »] restait largement pertinent, mais qu'une partie substantielle des recommandations n'avait pas été appliquée ou avait été perdue de vue. Il en a conclu à la nécessité de se préoccuper, autant que du contenu des réformes, de leur appropriation par l'ensemble des agents du ministère, à tous les niveaux de la hiérarchie» 38. Il constate que la réforme «réussira si chacun dans le ministère se sent concerné »39. Ceci implique une « communication interne permanente» 40 afin que l'ensemble des agents s'approprient la figure du diplomate moderne que le Quai d'Orsay entend faire prévaloir. Des bilans réguliers de
P., Le technocrate et le paysan, essai sur la politique française de modernisation de l'agriculture: de 1945 à nos jours, Ed. Ouvrières, 1984. 38 Extrait de la note 80/2003-129 du 13 août 2003 adressée au ministre des Affaires étrangères par le Secrétaire général du Quai d'Orsay. 39 Ibid 40 Ibid 29 37 Muller

l'avancement des travaux, des forums de discussion sur internet sont les outils qui doivent permettre cette appropriation. Des instances « médiatrices », telles que l'Institut diplomatique créé en 2001, ont pour objectif d'inculquer cette image du diplomate moderne en adaptant le discours à une cible particulière41 pour le rendre plus opérant. Ainsi, la Carrière semble aujourd'hui confrontée à un tournant de son histoire. L' aristocratisme qui est au cœur d'une identité professionnelle héritée d'une tradition très ancienne est remis en cause par une nouvelle figure, une représentation «moderne» du métier diplomatique que le discours officiel du Quai d'Orsay promeut pour parvenir à sa propre réforme. L'une et l'autre en complète contradiction, les figures moderne et classique ne peuvent pas coexister ensemble et le conflit de représentation qui les oppose doit conduire à la suprématie de l'une, ou de prend un relief particulier. Elle indique un recul de la figure classique au sein de la Carrière. Comment la figure moderne s'est-elle imposée? S'est-elle d'ailleurs complètement substituée à la représentation classique du métier de diplomate? A cet égard, les perceptions des agents sont-elles homogènes? Pour répondre à ces questions, il convient de donner la parole aux diplomates dont « le discours est le support par excellence de diffusion de l'idéologie administrative: c'est à travers lui [qu'elle) acquiert à la fois consistance et force agissante »42. Celui-ci constitue le principal substrat de cette étude, qu'il s'agisse d'entretiens réalisés avec les agents, de contributions à des revues, à des colloques, ou de récits autobiographiques. Ces témoiL'institut diplomatique s'adresse par exemple à des agents de catégorie A, entre sept et quinze ans d'ancienneté. Site internet du ministère des Affaires étrangères http://www.diplomatie.gouv.fr 42Chevallier J., Science administrative, op. cit., p.594.
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l'autre. Dans ce contexte, la grève du 1er décembre 2003

gnages ne sont pas rares au XXe siècle; en revanche, lorsqu'on remonte dans le temps, il faut principalement s'en tenir aux manuels diplomatiques43 qui présentent un double intérêt: non seulement ils ont vocation à définir une figure consensuelle de leur objet mais encore, par leur finalité didactique, ils inculquent un modèle et lui donnent corps. Toutefois, ces images qui émergent du discours et autour desquelles se structure l'identité professionnelle des diplomates ne sont que des images; rien ne garantit leur véracité. Notre propos n'est sans doute pas de décrire la réalité passée ou actuelle du métier diplomatique, mais d'analyser celle-ci à travers le prisme des représentations des agents. Cependant, le risque d'un décalage entre la réalité du métier et les perceptions qu'en ont les diplomates est bien présent; une prise de distance est dès lors nécessaire par la référence à des analyses scientifiques. Reste à cerner précisément le sens du terme « diplomate »44. On pourrait l'entendre au sens large en considérant qu'il recouvre l'ensemble des agents de catégorie A du ministère des Affaires étrangères. Cependant, cette première définition n'est pas satisfaisante dans la mesure où les Secrétaires de chancellerie (agents de catégorie B) qui occupent à l'étranger les fonctions de viceconsul ou de consul adjoint sont intégrés au corps des

diplomates - ils disposent par exemple d'un passeport
diplomatique. En outre, parmi les agents A, les Attachés des systèmes d'information et de communication accomplissent des fonctions qui n'ont rien de commun avec celles de la Carrière. Dans le cadre de cette étude, le terme de « diplomate» sera donc entendu dans un sens restrictif,
L'ambassadeur Jules Jusserand s'est livré à un important travail de compilation de ces traités dans son ouvrage: L'école des ambassadeurs, Plon, 1934. La présente étude puise de nombreux extraits dans cette œuvre. 44 La convention de Vienne du 18 avril 1961 sur les relations diplomatiques il' en donne aucune défmition exacte. 31 43