Le partenariat de service public avec usagers, élus, professionnels

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Publié le : samedi 1 janvier 1994
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EAN13 : 9782296295971
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Philippe BRACHET

LE PARTENARIAT DE SERVICE PUBLIC
avec usagers, élus et professionnels

L'HARMA'ITAN

5-7 rue de l'École Polytechnique 75 005 Paris
Tél.: (1) 43547910

-

DU MÊME A UTEUR I Recherches
~

- L'État-Entrepreneur, le cas de la Régie Renault (contribution à une recherche pour le CORDES sur les fonctions sociales du secteur public industriel en France, réalisée en 1968 sous la direction de Pierre Naville) [Anthropos],1970. contrôle technique, contrôle des prix, contrôle fmancier (recherche CORDES,
rapport ronéotypé pour le Commissariat du Plan), 1974.
- La transformaJion des relations administration locale/usagers: vers quelle - Le contrôle de l'État sur l'économie à travers les télécommunications

-

égalité? in La transformation de la relation entre l'administration et les usagers (recherche de l'Institut français des sciences administratives -IPSA sous la direcqonde CélineWiéner pour le Commissariatau Plan, réaliséeen 1986-1987) [Economica] 1991.

n Ouvrages
~

- L'État-patron: théories et réalités (le rôle des entreprises publiques, en France, depuis la Libération) préface du pr Hubert Brochier [Syros, diiDCujas] 1973. - Les Nationalisations Gallus (quand la Droite se sert de la Gauche) avec Jacques [Cerf, coIn Objectifs] 1974.

- Propositions pour sortir de la crise (signé Michel Rocard et collaborateurs) chapitre sur le téléphone [Cerf11974.

- Entreprises nationalisées et socialisme (rentabilité, service public, autogestion) préface de Laurent Fabius [Cerf11978. - Corruption et sous-développement Marocain") 3eédition
. Science et Sociétés t. 1 Concepts,

au Maroc ("Descartes n'est pas [L' Harmattan] 1992.
(1993)

thèmes,fondateurs

t. 2 Textes choisis (1994)
- L'administrationfrançaise

[Publisud]. (à parmtre)
et service public

entre souveraineté

TABLE DES MATIÈRES
INTRODUCTION
1ère partie

p.4
DE TERRAIN

-DES EXPÉRIENCES

p.12
p.13 p.29 p.40 p.57 p.74

ch.1. GRANDE-BRETAGNE ch.2. ITALIE ch.3. EDF: CO~cruALISATION ET PARTENARIATS chAoSNCF: LE DUALISME RENTABILITÉ-SERVICE PUBLIC ch.5. UNE D.D.C.CRF. 2de partie PARTENARIAT DE SERVICE PUBLIC ET RÔLE

DES ASSOCIATIONS ch.6.FONDEMENTSTHÉORIQUES ch.7.LESASSOCIATIONS DANSL'ESPACEPUBLIC ch.8.ORGANISMESPUBLICSET PARTENARIAT CONCLUSION

p. 81 p. 82 p.95 p. 104 p.U3

ANNEXES I - D'ORDRE THÉORIQUE p.121

AI LE SERVICE PUBLIC INDUSTRIEL ET COMMERCIAL DANS LA sOCIÉIÉ FRANÇAISE AUJOURD'HUI (extraits) 1980 p.122 BI LA PLACE ET LE RÔLE DES USAGERS DES SERVICES PUBLICS (résumé de lecture) 1983 p. 126

CJLA MODERNISATION DES RELATIONS SECTEUR PUBLICUSAGERS (extraits) 1989 p.134 DI CULTURE ADMINISTRATIVE ET PRATIQUES ASSOCIATIVES PEUVENT-ELLES COHABITER? (entretiens)1990-1993 p.136 Fi POUR UNE DIFFÉRENTIATION DES ASSOCIATIONS
(extraits) 1991

p.150

4

LE PARTENARIAT DE SERVICE PUBUC

n - D'ORDRE

TECHNIQUE

p.tS3 p.153 p. 159 p.163 p.l64 p.l71 p. 175 p.178 p. 184 p.l86 p. 188 p.189
p. 189 p. 193
DES COLLECTI-

AI LA CHARTE DU CITOYEN (G.-B.) (extraits) 1991 BILES INDICATEURS DE PERFORMANCE VI1ÉS LOCALES (G.-B.) (extraits) 1992

C/OBJECrIFS DE J..'ÉV ALUATION DES PERFORMANCES DES AUTORITES LOCALES (G.-B.) (extraits) 1987 DI LE GUIDE DE LA CHARTE (G.-B.) (extraits) 1993 FI APPRENDRE LA CONSULTATION (G.-B.) (extraits) 1993

F/NQUVELLES UGNES DE CONCERTATION POUR LA RÉALISATION DE 1RA V AUX (ITALIE) 1990 G/EDF: PLAN S1RATÉGIQUE (1993-1995) (extraits) D'EN1REPRISE

H/NOUVEAU PROTOCOLE D'ACCORD EDF-ORGANISATIONS DE CONSOMMATEURS (1983) J/LOI D'ORIENTATION (extraits) 1983 DES TRANSPORTS INTÉRIEURS

J/CON1RAT DE PLAN ÉTAT-SNCF (1990-1994) (extraits) KI CHARTE DE LA SNCF (1991) UPROTOCOLED'ACCORDENTRE 190RGANISATIONSDE CONSOMMATEURS ET D'USAGERS ET LA SNCF (1990) MI ARRÊTÉ CRÉANT UN COMITÉ USAGER-ARTISAN NI ARRÊTÉ RELATIF AUX cOMITÉs DÉPARTEMENTAUX

DE LA CONSOMMATION 1987

p.l94

01 CIRCULAIRE

RELATIVE AUX coMITÉS

D'USAGERS

(1990) p. 197

-=-=-=-=-=-=-=-=-

INTRODUCTION
Commençons par définir de quoi il s'agit. "Partenariat" suppose de prendre part à un ensemble:! il s'agit là en l'occurrence de partager la décision pubHque - ou une partie d'entre elle. Et l'ensemble en question, c'est précisément le service public, qui est réalisé comme tel par le partenariat. Autrement dit, le partenariat constitue de la part des organismes de service public (administratifs et marchands) le comportement au travers duquel ils se conforment aux principes du service public, remplissent leurs "missions". Mais d'autre part, si le partenariat est une «,association d'entreprises, d'institutions en vue d'une action commune,» [petit Robert], comment donc peut-il
être

question de partenariat entre une administration et ses usagers?2 Seule en

effet, la première dispose des moyens et de la permanence, alors que le partenariat suppose une certaine égalité entre partenaires. Et pourtant, l'application effective des principes du service public suppose une connaissance des attentes, des besoins et des situations des usagers, à deux niveaux: pour l'application de la réglementation existante d'une part, et pour préparer la décision démocratique d'une nouvelle réglementation d'autre part.3 Ceci pour l'administration proprement dite. Et pour les services publics industriels et commerciaux, ces deux niveaux sont les décisions de production courante d'une part et d'investissement d'autre part. Si le partenariat est la démarche indispensable au respect des principes du service public, c'est parce que l'admini~tion n'est pas en mesure de satisfaire complètement à eUe seule le besoin de connaiqance des usagers. Ceci parce que ces derniers sont le résultat des activités des services: elles génèrent bien une certaine connaissance des usagers, mais marquée par leurs points de vue et intérêts.4 Ce biais se révèle lors des dysfonctionnements des services par l'expression des mécontentements des usagers: les usagers réels surgissent alors sur la scène sociale, porteurs de leurs expériences propres de la relation de service. C'est

1 Selon l'observation que me fit Pierre Naville le 6 avril 1993. 2 n existe plusieurs problématiques de l'usager. J'ai esquissé la mienne dans l'inttoduction de ma contribution au conoque de l'I.F.SA UJ tr~ormation de la relation entre l'administration et IJwizu[Économica] 1991 pp.1l3-121. 3 Cf. la brochure L'usaver de l'administration à une relation *3 De la dépendance
contractuelle de partenariot [La Documentation française, colD "Les cahiers du renouveau'11991. 4 Ce biais se retrouve dans les sondages où l'évaluation quantitative de l'usager obtenue reproduit le point de vue de l'administration «parce que les questions posées ne sont pas toujours cenes qu'il se pose lui-même. Parce que l'évaluation obtenue est produite et contrôlée par les seu1s services» [supra note 3 A4 Comment prendre en compœ le point de vue de l'usager].

6

LE PARTENARIAT DE SERVICE PUBUC

précisément ce décalage enlre le point de vue officiel de l'organisme public sur l'usagee et celui de l'usager sur les services qui se joue dans les conflits, plus ou moins chrirs selon le degré d'expression des usagers comme acteurs directs de ces conflits. Ce décalage est produit par la '1ogique d'appareil" de l'organisme: les agents au contact des usagers sont conduits à faire de leur expérience un atout dans les stratégies de pouvoir internes.s L'impératif de participarion (sous des formes diverses) des différents types

d'usagers au fonctionnement des services publics découle donc de la
reconnaissance que la qualité des services rendus suppose que le point de vue interne de l'administration sur l'usager accepte de dialoguer avec le point de vue autonome de l'usager sur les services. Ceci en quelque sorte à titre prévenrif: pour empêcher que les dysfoocrionnements des services ne bousculent Je fragile impératif de continuité du service public. Ce n'est que dans cette mesure que le service est bien "public" et non "étarique". En défmirive, remplir ses missions de service public suppose de la part de l'organisme que sa tendance incoercible à la souveraineté soit équilibrée par J'incitation permanente que constitue la
démarche de partenariat avec ses partenaires externes.

Mais cet impératif se heurte à toute l'inertie bureaucratique de J'administration, à sa logique d'appareil. C'est pourquoi la politique de
renouveau du service public du gouvernement de Michel Rocard (1988-1991) at-elle inclue la participation parmi les principes d'action du service public. Développée au début des années quatre-vingts dans le débat parlementaire sur les lois de décentralisarion et reprise dès 1983 par Michel Sapin,6 cette idée a reçu le 23 février 1989 un commencement de reconnaissance officielle avec la circulaire du Premier ministre Michel Rocard relative au renouveau du service public. Pourtant, l'idée que la participation est partie intégrante des principes du service public comme condition de leur effectivité renconlre bien des obstacles et des réticences. En témoignent la faiblesse de la mise en œuvre de la 4° partie de la circulaire Rocard (<<une politique d'accueil et de service à l'égard des usagers») ainsi que l'absence de contenu donné à cette notion de participarion dans la Charte des services publics "décidée" en conseil des ministres le 18/3/1992. Si ces réticences sont si fortes, c'est qu'elles expriment la convergence de deux conservarismes: celui des corporatismes administratifs d'une part et celui de la conceprion tradirionnelle de la démocmtie parlementaire basée sur une notion exclusive de représentation fondée sur le seul vote d'autre part. Mais parce que l'action administrarive comme la représentation polirique traditionnelle sont l'une et l'aulre en crise, l'État est contraint de bousculer ces conservatismes: il expérimente defacto des relarions où la participarion se conjugue avec d'auttes formes de représentation, à l'occasion des conflits sociaux qui ont
Sa. Philippe Warin Lu usarers dans l' balualion service [L'Hannattanll993. tin poliliques publio~s Élude tin relalions de

6 a. son rappoIt sur La mace elle raie des usallers tin services Dublics [La documentation çaise] 1983. n est résumé annexe I-B.

fran-

7 Je désigne ainsi à la fois les administra1iœs et les entreprises plbliques à missiœ de service public.

INTRODUCTION

7

les organismes de service public? comme enjeu Cette évolution dans l'attitude de l'administration est souvent une condition de possibilité d'application de ses décisions. En témoigne celle prise début 1992 par le ministre de l'Équipement

de reprendre la concertation pour le tracé du T.G.V. Provence. Mais l'annulation
en 1981 du projet deconstruction de la centrale nucléaire de Plogoff en est aussi un exemple a contrario, dont EDF a su tenir compte pour ses centrales ultérieures. Ainsi les attitudes des organismes de service public à l'égard de leurs usagers se situent-elles entre ces deux pôles que sont le principe de souveraineté8 et la norme de participation relevant des principes du service public.

souveraineté
8 information consultation concertation partenariat

service public
8

Ces différentes attitudes sont les suivantes:

l'information minimale (diffusée centralement et uniformément, selon l'interprétation restrictive de la maxime «nul n'est censé ignorer la loi») conforme au principe de souveraineté;
la consultation, où leurs avis sont bien demandés à certains administrés, mais où la prédominance de la souveraineté se traduit par le fait que l'administration n'accepte de partager aucun aspect de la décision (ni la date des réunions, ni les invités, ni l'ordre du jour, ni surtout ne s'engage à tenir compte des avis émis); la concertation qui se distingue de la consultation à partir du moment où les décisions prises tiennent compte des points de vue exprimés. Elle illustre la dynamique de la participationdécentralisée à partir d'ayant droits: quand elle prend corps, l'attitude unilatérale de pure souveraineté n'est plus tenable de la part de l'administration, parce que ses interlocuteurs ne supportent pas de parler pour rien et que les fonctionnaires eux-mêmes en viennent à intégrer certains apports de leurs interlocuteurs par la dynamique du dialogue, et parce que cela les valorise.9 C'est ce qu'explique avec le sens pratique qui fait partie du génie britannique Steve Monis dans le guide Apprendre la consultation; 10

.

.

.

8 D'origine religieuse et monarchique, la souveraineté est prise ici au sens de concception exclusive et absolue du pouvoir. Cf mon ouvrage L'administmtion francaise entre souvemineté et service ~(àparai'tre). C'est pourquoi l'attitude de consultation a sa cohérence pr<¥e qui implique de rompre avec les ''tentations'' de la concertation. C'est entre les deux que passe le clivage entre souveraineté et service public. 10 Œ. annexe 11- E. 11 Qui peut être évolutive et est le plus souvent conflictuelle.

8

LE PARTENARIAT DE SERVICE PUBUC

le partenariat qui suppose une certaine institutionnalisation de ]a pratique de la concertation ainsi qu'une stabilité et reconnaissance mutuelle des partenaires. Pour fonctionner efficacement d'une manière stable,11 il suppose ml consensus sur le domaine des décisions qui sont partagées et sur leur mode d'intégration dans les organismes publics. Les conservatismes qui s'opposent à ]a reconnaissance du partenariat comme partie intégrante des principes du service public s'appuient sur les ditTlcuités et les limites objectives de ce deInier. Les cerner suppose de préciser les dift'érents types de partenariats possibles. Ds ont en commun le fait pour un organisme de service public d'accepter de partager certaines décisions avec les usagers. C'est dans ]a nature de ces derniers et les modalités du partenariat que résident les différences.

.

les mettent en effet en situation d'usagers les uns des autres.12 Le partenariat consiste là pour deux services relevant en général de deux administrations différentes à dépasser leurs relations administratives traditionnelles cloisonnées pour accepter de coopérer entre elles. C'est à ce genre d'innovation que se réfè-

- Un

premier

~

ce sont les services

eux-mêmes:

leurs relations

de uavail

rent en génératles fonctionnaires quand ils parlent de

partenariat.13

Un second ~ a lieu avec les usagers pris individueUement chaque fois que des moyens de communication sont mis .à leur disposition pour solliciter leurs avis ou suggestions, avec une sorte d'engagement moral d'en tenir COOlpte, qui coYncide avec l'intérêt bien compris de l'organisme. Du point de vue des droits des usagers, ce type de partenariat se distingue mal de l'obligation de motivation des actes adminisuatifs. Il reste emprunt de souveraineté en ce sens qu'il met en présence l'organisme public d'un côté et l'usager individuel de l'autre. Il est souvent systématisé comme substitut à d'autres types de partenariat tout en pouvant aussi leur êcre complémentaire.14 Il est un acte de ~ent, Sui COOlportecet "avantage" pour l'ocganisme (à ]a différence des assoctations) d êcre complètement contrô]able.

-

- Le troi-nème tv})e de partenariat avec des organismes différents types d'usagers est de nature différente.

représentatifs

de

- Un premier sous-type de putenariat est celui qui a comme interlocuteurs des usagers proressionne~ ou leurs représentants. De pratique ancienne avec les chambres de métiers, il connaît ml certain renouveau avec les comités départementaux d'usagers (professionnels) et avec ceux de la consommation (grand

12 a. la remarqœ de Michel Sapin dans 8011 intervention au ooUoquedu dub Convaincre-Paris sur "la modemisatK»l des relalionssectellTpMb/icI_gus"le 20mai 1989. [1IIIrIeU -C). I
13

a. lescolloques

de l'Associaliœ

pour l'AmBioratiœ

des œppoItB enIœ l'AdminiJtmIicn

et le

Putt\c(A.R.A.P.) 11ruedeGrenelle7S007-Paris
1 Cf. le rapport nkP""i""ti_du!lV!ltè_

surle~ennowmbre

1991 etmai 1992
et la

d'étude du CERF A La oo,tÎClootÎOII tÜ$ CÎ(9YellS ail "lalllDCal 'qrhenllltif(éqJipe sous la respœsabilitéde B. Pouyet)juin 1987.

INTRODUCTION

9

public) créés depuis les années soixante-dix par le mirristère des Finances. Ds incitent les professionnels à la transparence dans l'application de la réglementation les concernant et au dialogue sur ce sujet avec les associations de consommateurs qui représentent les intérêts de leurs clienl8 (Cf. ch. 5). interlocuteurs des organismes publics. Sous différentes fonnes, il est lui aussi de pratique ancienne. Les concessions négociées au début du siècle entre compagnies d'élec1ricité et communes clientes relèvent déjà de ce type, que les lois de décentralisation ont relancé et diversifié (Cf. ch. 3). Les différenl8 types de con-

- Un

second

sous-type

de partenariat

est celui dans lequel les élus sont les

trats de Plan peuvent notaml}1entêtre considéréescommerésultantde relations de type partenarial entre l'Etat et des collectivités locales ou des entreprises
publiques. . Ce second sous-type se rapproche du troisième car les élus sont les représentanl8 des citoyens - notion voisine de celle d'usagers des services publics quoique plus globale et directement politique. Et en même temps, de ce fait-même, la rivalité les oppose le plus souvenl

ouvrage) voit les associations de consommateurs ou d'usagers reconnues comme partenaires d'un organisme de service public.
Si l'on définit le service public comme la codification des droil8 d'usagers dispersés face à l'offre monopoliste d'un bien collectif, alors l'association d'usager est dans son principe l'interlocuteur fmalls de l'organisme de service public, puisqu'elle combine la participation des usagers (ses membres) comme principe de fonctionnement interne et la représentation comme relation à l'organisme. L'association d'usagers est donc à la démocratie administrative ce que l'élu est à la démocratie politique: sa cellule de base. Ceci bien que la représentativité de l'association soit relative et panielle et se réalise surtout par leur pluralité dans le débat public. C'est d'ailleurs le fondement de leur rivalité. Ce principe était exprimé assez clairement par le mouvement associatif et consumériste des années soixante-dix.t6 Depuis, la "crise" a touché le monde associatif comme les partis politiques et la reconnaissance de son rôle de partenaire des organismes de service public, prévue dans le 3e volet des lois de décentralisation17 du début des années quatre-vingts n'a pas eu lieu.

- Le

troisième

sous-type

(celui qui est le plus directement

l'objet

du présent

IS Par analogie aux consonunaleUrs

16 Ses raisons d' être el ses revendicatiœs

avec la comptabilité nationale qui parle de consommateur "intermédiaires" que sont les professionnels.

"final"

par opposition

sont bien exprimées dans le colloque de Rooen sur 1.&

service oublic industriel el commercial dans la sociité frangJÎSe a¥iourd' hui eo-organisé par:te Am~, EDF. el Sciences Po. les 21-23 mai 1980. (publication spéciale du Am~J 1980. (cf.armexeI-A). 17 Le rapport pré-cité de Michel Sapin au ministre de la Consomma1iœ Catherine Lalwnière était préparatoire à cette loi.

10

LE PARTENARIAT DE SERVICE PUBLIC

Par contre, l'affinnation par les collectivités locales de leurs nouvelles compétences, ]a montée en puissapce des insûlUtions européennes et ]a mise en œuvre de ]a modernisation de l'État ont modifié rant l 'offre de services publics que les demandes des usagers. Résultat: le modèle de l'Êtat-providence est dépassé et un autre type de rapport des usagers aux services publics est en cours d'élaboration. Ses principaux traits ont été fonnulés par Luc Rouban : 18 a «]a plupart des services publics dont l'usage est obligatoire, constituent pour une masse croissante de citoyens un véritable cadre de vie dans lequel ils sont appelés à consacrer un temps de plus en plus long». Dès lors, «La qualité du service public se mesure davantage à sa capacité de réponse [aux demandes des usagers] qu'au nombre de ses prestations»;
b «les nouvelles revendications» ne s'exercent pas «par référence à la relation commerciale-type, mais par rapport à une affirmation d'un sens de l'action collective». «L'apparition d'une pensée ,estionnaire», d'un management public accélère le dépassement de l'oPPOsItion politico-idéologique entre ''plus'' et "moins d'Êtat". Mais l'usager des services publics ne s'identifie pas pour autant au client de l'entreprise privée.

-

-

Cette nouvelle pensée gestionnaire publique est confrontée à une nouvelle «demande pour faire de l'usager un citoyen »: non plus au sens ttaditionnel de l'application de la loi, mais dans le double registre de «l'élargissement de l'espoce politique des citoyens» et de la recherche, «dans la relation de service [de] l'expression d'un ordre nonnatif où soient reconnues davantage les compétences techniciennes que les compétences sociales». c - La ~tation de l'État a elle aussi changé: dans le modèle interventionniste de l'Etat-providence, il était encore perçu comme un acteur unique (sinon homogène) par sa centtalisation et l'organisation hiérarchique. Son l'Ôle était celui d'un médiateur arbitrant «les demandes parfois incompatibles provenant des divers groupes sociaux». Désormais, la multiplicité des acteurs sociaux ayant chacun leur autonomie stratégique est la règle, tant du côté des usagers (<< professions ne contrôlent les plus l'organisation de l'agenda public[.. .]. La médiation opérée par les professionnels en~ les usagers et les administrations tend donc à s'effriter») que de celui de l'Etat: les systèmes d'action se restructurent autour de la mise en œuvre de politiques publiques dont la complexité se traduit par le caractère inter administratif.

18 Luc ~ouban Mcxkrnisation

colloque

nA

Quoi servent les "'allers?" [16-18 janvier 1991) co-organisé par le Plan utbain, la

de l'administration

et nouveau statut de l'usager intervention

au

RATP et la DRI et dont les actes salt publiés dans le 1. 5 Droits des "'agers et co-produ£tion des services publics de La re/mion de service dans le seceur public [Atelier de reprographie du service de la présidence de la RA.T.P.] 1992

INfRODUCIION

11

d Le partenariat est désonnais pluriel: il s'exerce le plus souvent entre une pluralité d'acteurs publics d'une part et une pluralité de représentants de divers types d'usagers d'autre part. Son enjeu est la mise en œuvre de politiques publiques auxquenes concourent différents organismes de service public. «L'espace politique tend davantage à s'organiser autour d'une valeur omniprésente de négociation qu'à travers le principe républicain de délibération ». Il s'exerce aussi à deux niveaux (central et local) avec un partage des rôles entre eux.

-

- Du côté des organismes publics, la dimension inter-administrative des problèmes traités se renforce: renouveau de l'aménagement du territoire, vine. .. Dans ces négociations, les administtations rencontrent les entreprises publiques non plus selon la traditionnelle relation de tutelle, mais comme partenaires pour la mise en œuvre de politiques publiques.
- Du côté des usagers, les mutations dans les attentes (à la fois d'un nouvel espace public et d'une nouvelle effICacité par la mise à leur disposition de n0uvelles ressources techniques) créent un élargissement du champ d'action potentiel des associations. Ces dernières saisiront cette potentialité dans la mesure où elles rempliront deux conditions: se professionnaliser pour tenir leur rôle dans les négociations pour la mise en œuvre des politiques publiques dans leurs champs d'activités d'une part Et contribuer à élaborer par leurs pratiques et dans leurs domaines un espace public où se concrétisent les principes du service public d'autre part C'est dans cette mesure que l'on peut penser que s'effectuera la nécessaire décantation entre les associations d'intérêt général et les autres, tant en tennes de représentation que de financement

Les expériences de type partenarial - tant étrangères que françaises présentées dans la première partie pennettront de tester quelques unes des hypothèses avancées dans cette introduction; leurs confrontations avec différents aspects de la vie associative et avec la théorie du service public permettront de construire la notion de "partenariat de service public", réalisation des principes du service public dans un champ d'activité donné. Elles illustreront le double usage qui peut être fait de cette notion stratégique de partenariat: pour comprendre la dynamique parœnariale (ses conditions, ses obstacles, ses conséquences) d'une part, et pour analyser aussi les refus, les blocages de cette démarche: l'abus de souveraineté (ses causes et ses conséquences). Car elle cOlTeSpond une nécessité objective fondée sur la à fonction sociale de ces activités. Mais cela ne suffit pas à rendre cette démarche inéluctable. Pourtant, les décalages entre nécessité et réalité sont toujours significatifs.

première partie

DES EXPÉRIENCES DE TERRAIN

chapitre 1 GRANDE-BRETAGNE

INTRODUCTION
fi peut être utile de rappeler quelques caractéristiques du système administratif britannique. Les seules administrations d'État dotées de services extérieurs sont les . impôts, la Sécurité Sociale, l'emploi et la défense. Leurs activités sont essentiellement de type financier: ell~s collectent et payent. Par ailleurs, il n'existe pas de services dépendant de l'Etat qui partageraient des compétences comme l'équipement avec les comtés ou les municipalités. «Le gouvernement central,qui édicte et contrôle,a confié presque totalementla gestion des politiques sociales, d'éducation, de logement et d'équipement aux autorités locales qui en outre interviennent de plus en plus en matière économique».!

-

Ce qui ne signifie pas ipso facto une plus grande décentralisation qu'en France. Car il existe une puisante tutelle, mais qui ne s'exerce pas par le droit mais par des dotations et subventions: par des moyens fmanciers.
Les associations sont-elles admises comme partenaires décision publique, aux différents niveaux territoriaux? du processus de

«Prenons l'exemple de l'environnement: au niveau gouvernemental, le département de l'Environnement définit les orientations générales. Puis aux différents niveaux locaux (comtés, districts, municipalités), des débats ont lieu entre chaque autorité et les associations spécialisées, mais sur des problèmes concrets. Une question de philosophie politique importante est en gestation en ce moment:
citoyen et consommateur
.

incarnent deux conceptions différentes

- le

second étant

plus limité que le premier. TIfaut donc une synthèse entre les deux, qui n'est pas

encore au point. Le droit politiquemanifesteune certainetendanceen faveur de
l'usager qui exprime des revendications sur les services rendus, mais n'a pas la possibilité de discuter les grandes décisions qui concernent les citoyens: ce débat est en cours en Grande-Bretagne. Ainsi, le contenu de Citizen charter est-il fondé sur l'usager, alors que le titre fait référence au citoyen! Une synthèse est nécessaire, qui surmonte l'opposition entre les deux». 2

En fait, le mouvement associatif est limité par la stagnation du niveau de vie et la faible autonomie réelle des collectivités locales. De plus, le pragmatisme anglosaxon se traduit par leur peu d'intérêt pour les questions abstraites d'ordre général.

l Yves Mény Les politiques des autorités locales in t. 4 Les politiques publiques du 'I1:IJi1i..Jk. sci~nce politifJJle sous la direction de Madeleine Gmwitz et Jean Leca [p.U.F.] 1985 p. 448.

Entretien avec M. Edwards, chargé de mission à R./.P.A. (Royal Institut for Public
Administration) le 19/5/92.

16

LE PARTENARIAT DE SERVICE PUBUC

Section I - LE GOUVERNEMENT, ASSOCIATIONS
AI La conception de Cidz.en's charter

Cn'IZEN'S

CHARTER ET LES

C'était une idée travailliste que John Major a repise à son compte pour sa campagne électorale. n a creé un conseil consultatif pour sa mise au point et a demandé à la présidente de National Consumer COU1lCÜ (N.C.C.) d'y représenter les consommateurs à côté d'industriels et de fonctionnaires. N.C.C. a remis ses propositions en juin 1991, etlohn Major en a tenu compte JmÛellement en présentant "Citizen's chorter" devant le pprlement en juillet Depuis les élections législatives d'avril 1992, un secrétaire d'Etat à la Charte impulse et coordonne sa mise en œuvre: c'est en fait la politique de modernisation de l'administration dans son ensemble. À l'approche des élections législatives, il ne semble pas que les Travaillistes aient l'intention de tirer parti de la déception des usagers-citoyens pour préciser leurs critiques et propositions à l'égard de la Charte. BI La place des usagers dans la Charte 1. Les indicateurs de performance des services publics. La Charte annonce leur mise au point par une instance appropriée:
«La plupart des travaux en cours (venant du ministère de l'Industrie, des régulateurs et des associations de consommateurs) pour Irouver les priorités des usagers sont économiques. Ils évaluent les coûts et les prix. Mais la tendance est aux indicateurs de résultats. C'est plus difficile car suppose de savoir ce que veulent les usagers, plutôt que ce que vous faites, car ce que vous faitcs peut ne pas cotTespondre à ce qu'ils veulent! TIfaut donc faire des enquêtes de marché sur leurs priorités avant de metlre en place les indicateurs ,..3

.

C'est pourquoi N.C.C. avait engagé dès 1986 W1eexpérimentation de terrain, à la demande de la Commission d'audit pour les autorités locales, pour appréhender l'évaluation par les usagers des services des autorités locales.4

En effet,
«L'évaluation des avantages que les services apportent aux

[...] usagers

individuels et à la collectivité dans son ensemble est la plus importante de toutes. EUe dorme un sens à toutes les aulres et constitue un cadre dans lequel il est possible de discutez les questions d'efficacité interne - la proportion avec laquelle les ressources

sont Iraduites en emplois et le montant des ressources nécessaires pour réaliser les objectifs,.. S
3 Enlretien avec MM. Robin Sirnpsoo, directeur adjoint et David I.eabeater, chaIgé de mission à N.G.G.les 5(3 et 19/5/1992 4 Cf. annexe n - c.
S L' 'vallJLJ1.ion di! Id performance elle consommaJeur

-

luation de la performant:e

effu:ace pour le consommaleur

- raRJOrt

sur "Évaluer"

par Maurice Healy (directeur) et Jenny

- Arricle

Rendre

l' 'va-

Potter (consultant) àN.G.C.(1987).

DES EXPÉRIENCES DE PARTENARIAT, GRANDE-BRETAGNE

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.

La Charte a repris à son compte la démarche de consultation 6 et annoncé
par une instance appropriée. Et :

la mise au point des indicateurs

«La loi SUl' ks collectivités locaks pour 1992 mandate la Commission d'audit
pour qu'elle mette au point des indicateurs de.comparaison des performances entre autorités locales. Dans ce but, N.C.C. a été sollicité par la commission d'audit et l'a aidé à consulter un large éventail d'associations à travers le congrès des consommateurs ».3

Une liste provjsoire d'indicateurs de perfonnances des collectivités locales a donc été mise au point par la Commission d'audit et soumise à une large consullation de ces dernières durant le dernier ttimeslre 1992. Puis la première liste a pris effet à partir du 1cr avrill993 (début de l'année fiscale). Les premiers résullats sont vérifiés pendant l'été 1994 et publiés dans la presse locale en décembre. La Commission publiera les résullat nationaux tous les ans en début d'année à partir de 1995. Chaque année, en foncûon des résullats précédents,la liste des indicateurs retenus sera modifiée. Le dispositif est donc entré début 1993 dans sa phase expérimentale de mise en œuvre (Cf. annexe n - B).

.

Quant au rôle des usagers et de leurs associations

dans les indicateurs:

«Les indicateurs de résultats peuvent inclure la consultaûon des usagers les associations sont rarement mises à contribution car c'est un exercice surtout technique, qui mesure certains aspects des services. Ainsi, pour le logement, les réparations sont un des points importants: il est possible d'en mesurer techniquement la qualité. C'est aux autorités locales sinon de collecter les données, du moins de les contrôler et de publier les résultats. Mais il est à craindre que ce système soit peu utilisé parce que le gouvernement central n'aime pas les gouvemements locaux! Alors que le système d'administration locale fait participer les citoyens et les consommateurs, le gouvernement ne l'utilisera pas parce qu'il ne croit pas en sa faisabilité».3

2. Les réclamations «La Charte contient [p. 42] la proposition d'organiser le lIaitement des réclamations de manière décenlIalisée, que le service soit municipal ou d'État. TI y aurait donc "guichet unique" dans ce domaine qui fonctionnerait en étroite collaboration avec les services de renseignement Certains conseils relevant de la médiation inciteraient à des solutions informel-

les, pré-contentieuses et pourraient prononcer un jugement

entre

un citoyen et un

organisme public (d'État, local ou comme les lIains ou l'école). L'étape suivante sera de préciser ce qui est nécessaire à la solution de ces contentieux».2

6 Comme

OOlIséqUence

du droit de choisi7Cf.

annexe

II - A p. 156.

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LE PARTENARIAT DE SERVICE PUBliC
«En fait, après deux ou trois brouillons inacceptables de son point de vue, le gouvernement a pris conscience que le dispositif était inapplicable. Lors de la consultation informelle, il fut critiqué de toutes parts. Il existe pourtant un consensus sur la nécessité d'un meilleur système de réclamations pour le secteur public. Actuellement, le médiateur du Parlement reçoit huit cents plaintes par an et en rejette sept cents car hors de ses compétences. C'est un système très formel et très coûteux (environ 1000 £/h.). Il faut un système qui agisse sur une large échelle».3

CI Les associations

et la Charte

Elles reflètent l'opinion courante des Britanniques. TIfaut distinguer entre les plans local et national.
c a. «La plupart des gens ont entendu parler de la Charte, même s'ils ne comprennent pas la démarche gouvernementale. Elle prendra du temps pour appliquer les indicateurs, les garanties..., pour qu'elle se traduise dans la vie de tous les jours. Plus

largement, l'opinion ne comprend pas l'administration. Elle n'a d'ailleurs pas à le faire car toute la démarche de la Charte, c'est d'affirmer que c'est aux administrations de fournir les services et pas aux usagers d'être les spécialistes des procédures.
L'application des chartes implique très peu de concertation avec les associations; surtout celles de base, qui ne se sentent pas concernées. Toutes ces chartes sont des modèles qui posent le principe de la concertation et s'en servent pour construire les normes, les réparations... Mais pour prendre l'exemple de la Sécurité Sociale, le choix est laissé aux autorités locales. Cela dépend donc de leurs orientations: un comté à majorité conservatrice recherchera l'efficacité à travers le marché; s'il est à m!\iorité libérale-démocrate, à travers la participation et la démocratie; travailliste: un peu des deux. Ainsi, l'idéologie du parti se reflète dans son rapport aux associations. Sachant que du fait de son système électoral majoritaire à un tour, les écologistes sont en Grande-Bretagne un mouvement, mais pas un parti», 3

c b. Au niveau national domine l'Association des consommateurs, qui édite le mensuel Which? C'est une coopérative dont les actionnaires sont aussi les abonnés (presqu'un million). La revue pratique un journalisme d'investigation poussé. Elle a publié en septembre 1991 une publication spéciale sur la Charte ["La
Charte du citoyen: une perspective conswnériste"

1 et

publie depuis une dizaine

d'années articles et reportages sur les services publics. Son n° de mai 1992 en contenait un sur les conditions de sécurité dans le Tunnel sous la Manche.
«Les principes de la Charte sont très importants, les idées, puissantes, mais les propositions d'application dans les mini-chartes ne sont pas à la hauteur des principes! Et Radio, T.V. sécurité, contrôle des normes alimentaires sont absentes. Autre faiblesse: ses conséquences sur les dépenses publiques, car ses idées vont coûter très cher si elles sont appliquées, alors que le gouvemement n'a pas l'intention d'augmenter les dépenses publiques. Or certains services publics sont très défectueux et ne peuvent être améliorés qu'en augmentant leurs ressources. Ainsi, la charte de British Rail est très insuffisante, ses normes sont trop basses. La réaction d'Eurotunnel à notre article a été violente: ils ont explosé à la radio et dans les médias. Ils nient le problème et refusent de donner des précisions. Nous allons

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poser de nouvelles questions, faire pression sur les honunes politiques. le mirùstère des Transports. Nous ferons poser des questions au Parlement. Chacun a pris note de noire point de vue. Même si je pense que nous ne gagnerons pas, ce n'est pas fmi!

n est importantd'identifierle cadre de la décisionpublique:pour le Tunnel,sa conslrUCtionest acceptée ainsi que l'importance des sommes nécessaires et le cadre privé de la propriété. Mais ceci étant, nous pensons que la sécurité est un impératif, que les pouvoiIs publies doivent s'en préoccuper et qu'ils ont obligation de transparence. Or les services de sécurité d'EurotUnnel ne se confonnent pas au principe de ttansparence de la Charte! C'est lD'lbon exemple de ce qu'elle élève le niveau des attentes du public: si elles sont déçues, ce sera évident pour tout le monde. Nous avons eu la même relation pendant plusieurs années avec Electricity COIUICil refusait de nous communiquer le coût de l'électricité nucléaire. Ce n'est qui que juste avant la privatisation que nous l'avons connu: nous avms alors su qu'il était beaucoup plus élevé que celui du charbon ou du fioul. C'était resté secret pendant vingt ans I De même, ce n'est que maintenant ~ue nous apprenons qu'lD'l grave accident s'est produit durant les années cinquante».
Quant au Conseil National des Consommateurs, il suit régulièrement la mise en œuvre de la Charte. fi a publié en avri11993 un guide de la Chorte (Cf. annexe fi - D), en mai. un guide de la consultation dans le secteur public (cf. annexe n - C) et en novembre, un bilan critique et pratique des "régulateurs" pour l'eau, le gaz. l'électricité et le téléphone {Pqyer le prix>' Le rôle de N.C.C. est donc double: effectuer études et expérimentatioos pour la mise au point et la mise en œuvre du dispositif de la Chorte, à la demande du gouvernement. Et expritnt2' le point de vue autonome (au besoin critique) des consommateurs et usagers. Faire pression sur l'application de la Charte dans le sens de leurs

intétêts.

Section II . TROIS EXPÉRIENCES
CONCERTATION AI IIONE STOP WESTMINSTER SERVICE" DE LA

DE CONSULTATION.
MUNICIPALITÉ DE

C'est un service "guichet unique" d'une des municipalités de Londres, qui en compte lrente pour six millions d'habilants. Chaque municipalité gère ses re.lations avec le public comme elle l'entend dans ses domaines de compétences, sans relation avec les ministères. «Les opa-ations aux guichets se font selonlD'lsystème de l1ansactionsentre autorités et résidents. Seuls les opérations simples sont l1aitées à ce niveau: si le service demandé est complexe. quelqu'un de plus qualifié descend de son lmeau. Nous menons périodiquement des enquêtes ("s'occupe-t-on de vous?"), soit au

7 Entrelien avec M. Stéphane Locke, journaliste àWhich? le 211511992.

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LE PARTENARIAT DE SERVICE PUBLIC
niveau de "one stop" soit des publications de la municipalité. Elles servent à ajuster constamment nos services aux besoins des usagers: nous tenons compte des critiques comme des félicitations. Nous procédons en ce moment à de nombreux changements. Le personnel aux guichets relève des sept services de la municipalité; désonnais, il dépendra du responsable de "one stop" et aura une fonnation multidisciplinaire. n pourra donc rendre n'importe quel service, et nous réduirons les dépenses en réduisant les effectifs aux guichets. Le rôle du personnel va donc changer, d'autant que nous allons disposer de plusieurs guichets de paiement Le public souhaite que "one stop" soit ouvert un soir par semaine. C'est possible, mais avec des services limités car "one stop" dépend de tout un réseau infonnatique qui à partir de 18 h. est utilisé à d'autres fins. Un deuxième "one stop" existe dans la municipalité, et nous comptons en ouvrir un troisième. D'autres collectivités locales nous rendent visite pour s'inspirer de notre expérience». 8

BI. LE MINISTÈRE DES TRANSPORTS ET LA CONSULTATION POUR "RED ROUTES"
C'est un projet de restriction de la circulation dans le centre de Londres. Il est décidé par le ministère des Transports, qui fait faire la consultation par les municipalités concernées. Celle de Westminster a donné son accord de principe début 1992, tout en n'approuvant pas toutes les mesures proposées. «Nous avons décidé de mener notre propre consultation en envoyant aux représentants municipaux, aux entreprises et aux associations de résidents 250 exemplaires du projet du ministère accompagné de nos propositions. De plus, nous avons tenu des réunions avec eux et des responsables du ministère. Vingt à trente personnes assistaient à chacune. Nous avons reçu environ 40 réponses de résidents, ainsi que de beaucoup de gens
qui avaient entendu parler du projet

-surtout

pour Bel8..rave road, presqu'entièrement

résdentielle, où les oppositions ont été les plus fortes. A partir de toutes ces réponses, notre comité d'urbanisme et de développement a émis en mars son avis officiel au ministère: il a décidé de s'opposer aux restrictions dans certaines rues, trop nombreuses dans la partie centrale.
Nous pensons que si l'objectif est de réduire les stationnements sauvages, de rendre le trafic plus fluide, alors la police et le trafic routier qui est concentré l'obligent à passer au bord de la partie centrale plutôt qu'au milieu. "Red routes" va attirer plus de trafic. De plus, beaucoup de bus, taxis, courriers express, voitures de diplomates sont autant de trafics spéciaux que "Red routes" n'empêchera pas. Les gens qui se sont opposés au projet ont pensé qu'il allait générer plus de trafic. Certains ont mené une campagne très active contre lui. Ds ont dft se prononcer par oui ou par non. Nous leur avons répondu que nous comprenions leurs critiques et que nous allions transmettre leurs avis au ministère des Transports. Mais si leur rue est

8 Entretiens avec M. Murchie, City ofWeslminster les 613et 2115/1992.

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