Le pouvoir aux régions

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A intervalles réguliers depuis 40 ans, les gouvernements en place lancent des projets de réforme territoriales : faut-il supprimer les départements, regrouper les communes, remettre en cause l'intercommunalité, redessiner les régions ? Faut-il nettement différencier le pouvoir national du pouvoir régional, abolir tout cumul de mandats ? L'auteur répond oui à toutes ces questions et explique pourquoi. A travers l'analyse de l'évolution des structures territoriales et du rôle des départements et des régions, c'est aussi un certain bilan critique de l'aménagement du territoire et du développement régional qui est présenté.
Publié le : lundi 1 mars 2010
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EAN13 : 9782336255644
Nombre de pages : 185
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Le pouvoir aux régions
La reconstruction géopolitique du territoire français

François HULBERT

Le pouvoir aux régions
La reconstruction géopolitique du territoire français

L’HARMATTAN

Remerciements L’auteur tient à remercier tout particulièrement Françoise Cormier pour ses nombreux et judicieux conseils prodigués tout au long de la préparation de cet ouvrage et pour le travail de mise en page et de correction du texte. Les remerciements s’adressent aussi à Larbi Meftah pour ses travaux de recherches sur l’intercommunalité et la réalisation des tableaux.

© L'H ARMATTAN, 2010 l'École5-7, rue de l'École-Polytechnique ; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr ISBN : 978-2-296-11757-0 EAN : 9782296117570

A la mémoire de Michel Phlipponneau.

Sommaire
Introduction ............................................................................. 9 Chapitre 1 ................................................................................ 11 D’hier à aujourd’hui : 40 ans de projets de réformes territoriales qui n’aboutissent pas Chapitre 2 ................................................................................ 29 Le puzzle communal : l’intouchable mosaïque Chapitre 3 ................................................................................ 51 L’intercommunalité : une "révolution à la française" Chapitre 4 ................................................................................ 63 Diversité et ambiguïté des communautés territoriales Chapitre 5 ................................................................................ 91 Le grand nombre et la répartition des élus municipaux Chapitre 6 ................................................................................ 115 Départements et régions : la rivalité permanente Chapitre 7 ................................................................................ 141 De la région victime à la région complice Chapitre 8 ................................................................................ 159 Un pouvoir régional à construire Conclusion ............................................................................... 181

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Introduction A intervalles réguliers depuis 40 ans, les gouvernements en place lancent des projets de réformes territoriales d’autant plus ambitieux qu’ils n’aboutissent pas. Aujourd’hui encore les collectivités territoriales (communes, départements, régions), mais aussi les diverses intercommunalités (communautés urbaines, d’agglomérations, de communes, pays et autres syndicats en tout genre) sont secouées par une nouvelle poussée de fièvre réformatrice. Faut-il supprimer les départements, regrouper les communes, redessiner les régions ? Faut-il différencier le pouvoir national du pouvoir régional et mettre un terme au cumul des mandats entre les deux niveaux ? Faut-il faire revivre les pays, les terroirs, l’histoire et la géographie ? La réponse est oui à toutes ces questions. L’analyse démontre que la décentralisation dont on parle tant n’est qu’apparence, que la régionalisation des années 80 est plutôt devenue une départementalisation et que la "révolution intercommunale" dans laquelle se sont réfugiées les communes et qui reçoit tant d’éloges de la part de nombreux auteurs n’est qu’une pseudo réforme qui ne règle pas les vrais problèmes. A travers l’étude de l’évolution des structures territoriales et du rôle des départements et des régions, ce livre présente aussi un certain bilan critique de l’aménagement du territoire et du développement régional, ainsi que de la responsabilité de la DATAR qui les a inspirés et qui, pendant 40 ans, a fourni le politiquement correct et le prêt à penser en la matière. 9

Les Assemblées régionales ne semblent pas vouloir conquérir le pouvoir qui devrait être le leur. Peut-on en appeler à une fronde des Régions face au pouvoir central, alors qu’elles sont devenues les complices d’un système centralisé qu’elles perpétuent par leurs pratiques ? Une mobilisation citoyenne doit s’imposer pour bousculer les élus en place qui ont prouvé, pour certains depuis trop longtemps, leur incapacité voire leur refus à engager les réformes fondamentales souvent évoquées et jamais réalisées.

Chapitre 1 D’hier à aujourd’hui : 40 ans de projets de réformes territoriales qui n’aboutissent pas Les décideurs politiques et autres déplorent régulièrement le trop grand nombre de niveaux de pouvoir et de structures territoriales en France. Pourtant, depuis une dizaine d’années, un nouveau découpage territorial s’est imposé : les communautés de communes et d’agglomérations se sont multipliées, s’ajoutant aux communautés urbaines, dont les premières remontent aux années 60, et aux cantons dont la mosaïque constitue les départements; mais il faut aussi compter avec les pays, nouvelles entités des années 90, sachant que ceux-ci définissent des territoires différents de ceux-là, sans toutefois les remplacer. Ils ne correspondent pas non plus aux pays qui font la géographie de la France depuis toujours. Alors qu’il est habituellement question de la nécessité d’une simplification et d’une recomposition des territoires, on complexifie et on additionne, les anciennes structures ne s’effaçant pas devant les nouvelles qui sont censées les remplacer. Dans ces conditions, tout se complique et la confusion s’installe avec l’enchevêtrement des fonctions, des compétences et des territoires. La grande réforme régionale des années 80 a abouti au renforcement du département tout comme l’intercommunalité conforte les 36 000 communes qui sont toujours là, alors que les pays voisins en ont considérablement diminué le nombre depuis longtemps déjà. Quant à la région, elle n’a toujours pas pris la place qu’elle devrait occuper et ne souffre aucune comparaison avec ce que sont devenues les autres régions de la plupart des pays européens. La réforme territoriale est pourtant 11

régulièrement à l’ordre du jour à travers de nombreux rapports, études et propositions diverses et à l’occasion des différentes échéances électorales. L’émiettement des territoires et des pouvoirs qui s’y inscrivent consolide le centralisme, toujours bien ancré dans l’espace, et l’aménagement régional s’en ressent fortement. On est déjà passé successivement des mesures de décentralisation industrielle et de développement régional des années 60, aux politiques des métropoles d’équilibre puis des villes moyennes des années 70, à la régionalisation des années 80, à la relance de l’aménagement du territoire des années 90 suivie dans les années 2000 de l’extension des intercommunalités à l’ensemble du territoire et de la énième relance de la décentralisation. La France serait régionalisée, alors que les Conseils généraux, plus vigoureux que jamais, continuent de la départementaliser. La France serait même devenue une « république décentralisée » puisque l’inscription de cette "révolution" en est faite depuis 2003 dans la Constitution tout comme l’existence de la région. Comme le centralisme, le cumul des mandats serait aussi chose du passé puisqu’une loi anti-cumul est en vigueur depuis 2000, succédant à celle de 1985. En réalité, chacun sait qu’il n’en est rien : les régions n’ont pas le pouvoir qu’elles devraient avoir, le cumul des mandats existe encore comme dans aucun autre pays. La décentralisation sans cesse relancée montre bien qu’elle 12

n’a jamais vraiment abouti, les métropoles d’équilibre n’existent pas réellement et la politique d’appel à la métropolisation, elle-même renouvelée, est aussi une forme de relance. Même l’aménagement du territoire, après plus de 40 ans de politique avec son bras armé la DATAR (Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale), devenue DIACT (Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires) en 2006, est lui aussi remis en cause et objet de relance ou de transformation à travers les contrats de plan Etat-région par exemple. Plus qu’une simple remise en cause de l’aménagement du territoire, certains en sont même rendus à penser que le grand déséquilibre Paris/province, base du combat d’aménagement mené depuis son origine dans les années 50, n’est plus pertinent et qu’il faut tirer profit de ce déséquilibre persistant plutôt que de chercher à le réduire. La primauté de la capitale, renforcée et élargie à l’Île-deFrance, devient un atout alors que toute la politique d’aménagement la présentait jusqu’alors comme un handicap qu’il fallait surmonter. Ceux qui pensent ainsi sont-ils en train de suggérer que l’aménagement du territoire, tel que pratiqué, n’avait pas pour objectif le rééquilibrage entre l’Île-de-France et le reste du pays, projet qui mobilisa pourtant gouvernements et ministres compétents jusque dans les années 90 ? Faut-il penser que les régions se sont laissé bercer d’illusions durant tout ce temps, qu’elles ont feint de croire aux relances successives, se contentant facilement de ce que Paris consentait à leur laisser, comme nos analyses permettent de le croire ? 13

Il est certain en tout cas que les discours n’ont guère été suivis de réalisations dignes de ce nom et que les résultats ne sont pas à la hauteur des objectifs et des attentes entretenues par les gouvernements de droite comme de gauche depuis les années 60. La capacité à transformer l’échec d’une politique en un succès, voire en une ressource ou une arme nouvelle, est même devenue un exercice qui peut atteindre des sommets. Il en va ainsi du centralisme parisien comme des 36 000 communes. Alors que l’échec des fusions de communes, maintes fois tentées sous la Ve République, est patent, il ne doit plus être considéré comme tel ; on peut maintenant affirmer avec le plus grand sérieux que les 36 000 communes « font officiellement partie du patrimoine culturel de la France »1 et même voir fleurir des plaidoyers pour le maintien de cette mosaïque territoriale que les autres pays devraient nous envier alors qu’ils s’en sont départis. Avec les lois de l’intercommunalité, les gouvernements ont choisi de contourner le problème au lieu de le résoudre. Les communes l’ont bien compris en s’engouffrant à fond dans ces nouvelles constructions territoriales qui garantissent leur existence. Et voilà l’intercommunalité qui triomphe en masquant les vieilles structures communales bien contentes de survivre : c’est la voie à suivre, un modèle, une exception française de plus. Livres et articles sont nombreux qui en vantent les mérites : la "révolution intercommunale" est en marche, "révolution tranquille" pour les uns, "révolution silencieuse" pour les autres. Aménagement du territoire, centralisation, régionalisation et intercommunalité se rejoignent ainsi 14

dans une politique de mots et de formules qui laisse à penser que le changement va bon train. La moindre réforme devient "une grande affaire" même si elle tourne court. La nécessité d’une stratégie de "reconquête du territoire", formule utilisée par Charles Pasqua, ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire en 1993, et reprise par la DATAR, est utilisée indifféremment depuis, aussi bien pour parler d’aménagement que de régionalisation et de décentralisation, voire même d’intercommunalité. Le remodelage des territoires est toujours à l’ordre du jour, continuant à entretenir l’illusion d’une réforme imminente. En 2001, la DATAR en est encore à évoquer "la nécessaire modernisation de nos cadres territoriaux d’action publique" : c’est le titre du chapitre de son rapport sur l’aménagement du territoire2. Il s’agit de "repenser l’architecture des pouvoirs", de "réoxygéner la République", de "décongestionner le pays", voire de "réinventer la France"3 pour ne reprendre que quelques unes des formules manipulées par les politiques et dont la presse se fait largement l’écho. Elles sont d’autant plus percutantes qu’elles ne risquent guère de déboucher sur des résultats concrets, tout en dénaturant un peu plus à chaque fois les concepts en cause et rendant de moins en moins crédibles les réformes en question.
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Remontons à la fin des années 60 pour entendre parler de cette réinvention de l’hexagone, toujours en chantier depuis cette époque. Les appels à la réforme et à la modernisation des structures territoriales se sont multipliés sous des formes diverses au fil des années et en 15

provenance d’horizons différents. Rappelons que le Club Jean-Moulin, en 1968 et 1969, propose de ramener le nombre de communes de 38 000 à 2 000 environ ; il évoque aussi les régions trop petites qu’il faut réduire à 12. Les départements sont remis en cause, en montrant bien que plaquer 22 régions sur les 95 départements d’alors revient à "refuser aux premières tout espoir de vie propre"4. Il en appelle aussi au renouvellement des hommes auxquels sont confiées les responsabilités, sorte de signe annonciateur de la fin du cumul des mandats. Tout cela est toujours d’actualité, 40 ans plus tard, alors que le rapport Attali propose la mise en place par regroupements et fusions d’environ 6 000 communes et la suppression des départements. Toujours d’actualité est la conquête du pouvoir régional, cheval de bataille de JeanJacques Servan-Schreiber au début des années 70. Très éphémère (13 jours) ministre des Réformes en 1974, député de Lorraine, le directeur de l’Express a publié plusieurs livres sur les changements qu’il faut apporter à la France au sortir de mai 68. « Nous sommes ici pour changer la France », reprend-il dans son éditorial de l’Express du 3-9 juin 1974, citant Valéry Giscard d’Estaing à la table du Conseil des ministres. Son combat pour donner le pouvoir aux régions tourne court. La "révolution régionaliste" n’aura pas lieu. Elle aurait pu être menée après mai 1981, mais les régions ne sont pas choisies comme la clé du changement qu’elles devraient être. On leur a préféré le département. Début 2004, avec la gauche au pouvoir dans toutes les assemblées régionales sauf l’Alsace, l’occasion était belle pour relancer le combat du pouvoir régional ; nouvelle occasion ratée pour un front des régions face au pouvoir central dans une lutte de conquête de leur autonomie politique. On a bien parlé alors de contre-pouvoir, mais 16

celui-ci ne visait en aucun cas la question régionale, c’està-dire la redistribution des pouvoirs pour des régions unies dans un combat de refus du pouvoir centralisateur national. Géographes et spécialistes de l’aménagement ont souvent montré la nécessité de repenser les structures territoriales dépassées. Parmi les tenants de la géographie régionale, on peut citer Philippe Pinchemel qui traite dans ses manuels sur la France de "la sclérose de la trame communale" en la qualifiant d’"archaïque" par rapport aux autres états européens. Il insiste sur la "contradiction fondamentale entre toute proposition de réforme des pouvoirs et des moyens des collectivités locales et le maintien de plus de 36 000 communes"5. Michel Phlipponneau, promoteur de la géographie appliquée, dénonce "le cadre trop étroit du département", mais aussi de la commune, l’un et l’autre "mal adaptés aux besoins de notre époque" et nous sommes en 19676. Il en appelle à la gauche pour qu’elle rompe ses traditions jacobines et s’engage résolument sur la voie de la décentralisation et de la démocratie régionale. Avec l’arrivée de la gauche au pouvoir en 1981, il croit la chose réalisée et considère qu’enfin "la France entame une révolution tranquille" et que la région va "accéder à sa majorité à ce moment là, après une longue marche"7. Cela n’a pas été le cas et celle-ci s’est poursuivie depuis et se poursuit encore, si tant est qu’elle est toujours en cours. Ce qui devait être l’aboutissement d’une longue marche n’a été au mieux qu’une étape. La "révolution régionaliste", dont le contenu avait été développé par Robert Lafont en 1967 et qui devait être "la 17

grande affaire du septennat" de François Mitterrand, reste à faire8. Yves Madiot et Renan Le Mestre, dans leur ouvrage sur l’aménagement du territoire, s’en prennent eux aussi à la "pulvérisation des structures territoriales qui rend difficile la définition comme la mise en œuvre d’une politique d’aménagement du territoire"9. Enfin, pour arrêter là la liste qui pourrait être longue des spécialistes de l’organisation de l’espace qui se sont prononcés dans le même sens, citons le géographe Jean Labasse qui, en 1994, qualifie de "nécessité ignorée" le remembrement des régions en vue de leur élargissement en précisant qu’avec 22 régions "les choix courageux n’ont pas été opérés"10. Dans un système où l’Etat et le gouvernement central ont une place prépondérante et omniprésente, où tout ou presque est analysé dans un cadre national avec des lunettes hexagonales, les élections dans les départements et les régions servent de test et d’appréciation des politiques nationales et de l’évaluation de la popularité des partis au pouvoir ou de l’opposition qui s’organise en vue de l’alternance. Car c’est bien là le problème. Grandes villes, métropoles régionales, départements, régions servent presqu’autant de terrains de jeu politique pour des enjeux nationaux que pour des enjeux concernant les territoires en cause proprement dits. Il s’agit de positions à prendre ou à tenir ; trop souvent, les élections dans ces territoires sont utilisées par les partis politiques nationaux pour reclasser d’anciens ministres ou les candidats malheureux d’une élection précédente qu’il s’agit de remettre en selle. S’y 18

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