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Le règne des entourages

De
880 pages
Pas une ligne de la Constitution française ne les mentionne et pourtant
les « collaborateurs de l’ombre » — de moins en moins discrets — qui
entourent nos dirigeants politiques n’ont cessé de prospérer au fi l des
régimes, au point que notre Ve République hyper-présidentielle est
devenue une République de conseillers. Rien ne s’accomplit sans ou
contre eux.
Quel paradoxe qu’aucun ouvrage savant ne leur ait été consacré
depuis plus de trente ans ! Loin des polémiques et des caricatures, ce
livre répare l’oubli. Il réunit une équipe d’historiens, politistes, juristes,
sociologues et anthropologues, dont maints spécialistes étrangers,
ainsi que d’anciens membres de cabinets. Des « créatures » du roi,
comme les désignait le Grand Siècle, aux dir’ cab’ et jeunes entourages
des présidents Sarkozy et Hollande, en passant par la « cabinetocratie »
bruxelloise et les conseillers de la Maison-Blanche, il montre la
généralisation du phénomène à tous les échelons du pouvoir dans les
démocraties contemporaines.
Érudit autant que savoureux, cet ouvrage ouvre des pistes de réfl exion
pour enrichir le débat sur le rôle et l’infl uence des conseillers du Prince.
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Le règne des entourages
Cabinets et conseillers de l’exécutif
Sous la direction de Jean-Michel Eymeri-Douzans Xavier Bioy Stéphane Mouton
Ouvrage publié avec le concours de l’Université Toulouse 1 Capitole et de l’Institut d’études politiques de Toulouse
Catalogage Électre-Bibliographie (avec le concours de la Bibliothèque de Sciences Po) Le règne des entourages : cabinets et collaborateurs de l’exécutif / sous la direction de Jean-Michel Eymeri-Douzans, Xavier Bioy, Stéphane Mouton. – Paris : Presses de Sciences Po, 2015. ISBN papier 978-2-7246-1825-9 ISBN pdf web 978-2-7246-1826-6 ISBN epub 978-2-7246-1827-3 ISBN xml 978-2-7246-1828-0 ISSN 2430-7122 RAMEAU : – Cabinets ministériels : France – Décision politique : France – Réseaux de politique publique : France – Pouvoir exécutif : France DEWEY : – 352.24 : Gouvernements, cabinets et comités de niveau gouvernemental Couverture : Jean-Léon Gérôme (1824–1904),L'Éminence grise, 1873, huile sur toile, Museum of Fine Arts, Boston, legs de Susan Cornelia Warren, 03.605. La loi de 1957 sur la propriété individuelle interdit expressément la photocopie à usage collectif sans autorisation des ayants droit (seule la photocopie à usage privé du copiste est autorisée). Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, du présent ouvrage est interdite sans autorisation de l’éditeur ou du Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC, 3, rue Hautefeuille, 75006 Paris). © Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 2015.
Ontcontribuéàcetouvrage
– Thomas ALAM, maître de conférences à l’Université Lille-2-Ceraps. – Éric ANCEAU, maître de conférences habilité à diriger des recherches à l’Université Paris-Sorbonne et à Sciences Po Paris. – Valentin BEHR, doctorant en science politique à l’Université de Strasbourg-UMR 7363 SAGE (Sociétés, Acteurs, Gouvernement en Europe). – Christian BIGAUT, docteur en droit, inspecteur général de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche, ancien membre de cabinet ministériel. – Xavier BIOY, professeur de droit public à l’Université Toulouse 1 Capitole, directeur de l’Institut Maurice Hauriou. – Marc BOUVET, professeur d’histoire du droit, Université d’Angers. – Jean-Régis CATTA, docteur en droit public, chef de cabinet du commissaire général à l’Investissement. – Matthieu CARON, ancien élève de l’École normale supérieure de Cachan et docteur en droit public, PRAG de sciences économiques. – Ines CIOLLI, chercheuse en droit public et constitutionnel, Université de Rome-La Sapienza, Italie. – Françoise DREYFUS, professeur émérite de science politique à l’Université Paris-1-Panthéon-Sorbonne-CESSP-CRPS, ancienne membre de cabinets ministériels. – Alain ERALY, professeur ordinaire de science politique, faculté de philosophie et sciences sociales, Université libre de Bruxelles, Belgique, ancien membre de cabinet ministériel. – Jean-Michel EYMERI-DOUZANS, professeur de science politique et directeur adjoint de l’Institut d’études politiques de Toulouse-LaSSP, président du groupe d’études permanent « Sociologie de l’État » du Groupe européen pour l’administration publique (GEAP). – Julia FLEISCHER, maître de conférences, département d’administration et théorie des organisations, Université de Bergen, Norvège. – Julien FRETEL, professeur de science politique à l’Université Paris-1-Panthéon-Sorbonne-CESSP-CRPS. – Oonagh GAY, docteure en science politique, directrice de recherches au Parliament and Constitution Centre, Royaume-Uni. – Jacques GERSTLÉ, professeur de science politique à l’Université Paris-1-Panthéon-Sorbonne-CESSP-CRPS. – Marie GÖRANSSON, professeure, faculté de philosophie et sciences sociales, Université libre de Bruxelles, Belgique, ancienne membre de cabinet ministériel. – Jacques KRYNEN, professeur d’histoire du droit à l’Université Toulouse 1 Capitole et à l’Institut universitaire de France, directeur du Centre toulousain d’histoire du droit et des idées politiques (CTHDIP). – Sylvain LAURENS, maître de conférences à l’École des hautes études en sciences sociales (EHESS)-Centre Georg Simmel. – Gilles LE BÉGUEC, professeur d’histoire contemporaine à l’Université Paris-10-Nanterre, président du conseil scientifique de la Fondation Charles de Gaulle. – Xavier MAGNON, professeur de droit public à l’Université de Toulouse 1 Capitole-Institut Maurice Hauriou. – Michel MANGENOT, professeur de science politique à l’Université de Lorraine (ISAM-IAE de
Nancy)-IRENEE, chercheur associé à l’UMR SAGE (Université et Institut d’études politiques de Strasbourg). – Igor MARTINACHE, PRAG de sciences sociales à l’Université Lille-1 et doctorant en science politique au Ceraps (CNRS-Université Lille-2). – Julien MEIMON, docteur en science politique, chef de cabinet de Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la Justice, chargé de cours à l’Institut d’études politiques de Paris. – Sébastien MICHON, chargé de recherches au CNRS, SAGE-Université de Strasbourg. – Stéphane MOUTON, professeur de droit public à l’Université Toulouse 1 Capitole-Institut Maurice Hauriou. – Jérémie NOLLET, maître de conférences en science politique à l’Institut d’études politiques de Toulouse-LaSSP. – B. Guy PETERS, professeur titulaire de la chaire « Maurice Falk » de gouvernement américain à l’Université de Pittsburg (Pa.), États-Unis, professeur de politique comparée à l’Université Zeppelin, Allemagne. – Yves POURCHER, professeur de science politique à l’Institut d’études politiques de Toulouse-LaSSP. – Maria Grazia RODOMONTE, chercheuse en droit public et constitutionnel, Université de Rome-La Sapienza, Italie. – Philippe SÉGUR, professeur de droit public et directeur du master « Administration publique » à l’Université Via Domitia de Perpignan. – Gildas TANGUY, maître de conférences en science politique à l’Institut d’études politiques de Toulouse-LaSSP. – Floran VADILLO, docteur en science politique, chercheur associé au CMRP, Université de Bordeaux.
INTRODUCTION/ UNE RÉPUBLIQUE DE CONSEILLERS ?
Jean-Michel Eymeri-Douzans et Xavier Bioy
Un constat s’impose : l’on trouve des ministres aux sommets de tous les États et en plus grand nombre qu’il y a un siècle. Or ces ministres ont des collaborateurs : ce sont les entourages de l’exécutif, dont les cabinets ministériels à la française ne sont qu’une des formes possibles. Une première partie de cette ample introduction s’attache à l’examen comparé de ce phénomène générique des entourages, à la fois général et en voie de généralisation dans les démocraties contemporaines. Y sont recherchées les causes d’un tel « triomphe » des entourages, qui conduit les exécutifs à ne plus jamais gouverner seuls ni travailler sans collaborateurs : nos régimes politiques sont devenus des « républiques de conseillers » dont le procès est partout instruit de façon rituelle. En second lieu, cette introduction identifie les singularités des cabinets ministériels français, qui tiennent en six constats : ils sont le produit d’une historicité particulière devenue un fait culturel ; ils sont une institution pour l’essentiel coutumière ; leur volume est tel qu’il emporte des conséquences décisives ; au point qu’ils forment la société de cour de la « monarchie républicaine » française ; tout en étant la proie d’une « administrafication » qui en fait le truchement privilégié d’un exercice partagé du pouvoir d’État en France entre dirigeants politiques et hauts fonctionnaires de carrière ; et ce dans le cadre de liens de loyauté entre ministres et collaborateurs bien plus ténus, pluriels et conditionnels qu’on ne l’imagine. Mots-clés :cabinets ministériels – comparaisons – conseillers du Prince – entourages – exercice partagé du pouvoir – présidents et ministres – secrétariats particuliers – singularités françaises – sommets de l’exécutif
u commencement était le Prince, et le Prince fit des ministres… » « A Comme le rappelle l’étymologie latine –ministersignifiait « serviteur » dans la Rome antique –, la fonction de ministre s’est institutionnalisée peu à peu en la personne de certains hauts serviteurs de la « Maison du roy », laquelle forme l’embryon d’un appareil d’État en cours de structuration au fil de la trajectoire de sortie de la féodalité, depuis la Renaissance jusqu’à l’Âge classique, qu’ont connue certains pays de la pointe occidentale 1 du continent européen , en particulier les royaumes de France et d’Angleterre, ainsi que ceux de la péninsule e Ibérique. À partir du milieu du XVI siècle, ces serviteurs-ministres qui viennent s’adjoindre aux grands officiers de la couronne reçoivent le titre de « secrétaires d’État », c’est-à-dire de gardiens des secrets de l’État, tandis que le chef du Conseil, le Chancelier de France, est même (hormis rares cas de dissociation des deux fonctions) le « garde des sceaux » de l’État – titre et fonction qui ont survécu au bénéfice du ministre de la Justice. Il n’en est pas allé autrement en Angleterre, avec lessecretaries, terme repris par les constituants américains de 1787 et encore en usage aujourd’hui pour désigner les ministres au Royaume-Uni, aux États-Unis et dans les anciens dominions britanniques. L’apparition des ministres, ou secrétaires d’État, à la Renaissance puis leur rôle grandissant à l’Âge classique sont une innovation institutionnelle remarquable : si l’on s’inscrit dans le cadre de la théorie des « deux corps du 2 roi » établie au début de la période , les ministres permettent au « corps physique » du roi, à la personne forcément limitée dans son temps et ses capacités qu’est le monarque en exercice, de se démultiplier en autant de personnes physiques qu’il est nécessaire pour que le « corps mystique » de la couronne, dit en langue d’aujourd’hui la « personne morale » qu’est l’État, soit doté, pour chacun de ses « membres », chacune de ses bureaucraties alors en forte croissance et en voie de spécialisation fonctionnelle, d’une « tête ». Il importe au propos du présent ouvrage de souligner qu’en maints pays, dont la France absolutiste, lesdits ministres étaient souvent des « créatures » du roi – pour l’exprimer comme au Grand Siècle –, des hommes de rang social sinon inférieur du moins des bourgeois ou des robins, de modeste extraction face aux princes du sang, aux pairs et à la haute noblesse d’épée dominant la société d’ordres et de cour. Ces créatures ministérielles ne devaient leur élévation qu’à la faveur royale et travaillaient dans l’ombre du monarque, alors que les gouverneurs placés à la tête des provinces, les ambassadeurs envoyés auprès des souverains étrangers, les maréchaux commandant aux armées étaient souvent choisis parmi la plus haute aristocratie. Alors que ceux-ci représentaient le roi et donc l’État, les ministres ne faisaient que seconder le souverain, l’entourant de leurs conseils et orchestrant le travail 3 des commis des ministères . Certes, les choses diffèrent d’une époque et d’un pays à l’autre : l’autonomie comme « principal ministre » d’un Richelieu (issu d’ancienne bien que modeste noblesse) ou d’un Mazarin (venu d’ailleurs) est indéniable, par opposition à la situation plus subordonnée d’un Colbert ou d’un Louvois sous le règne actif de Louis XIV, ou de leurs successeurs sous Louis XV et Louis XVI. Quant à comparer la France et l’Angleterre, l’on voit outre-Manche se constituer, sous les Hanovriens, un « cabinet » de ministres (où la haute
aristocratie est fort représentée)qui se réunissent hors de la présence du roi(non anglophone)sous la présidence du Premier d’entre eux et en viennent à gouverner en lieu et place du roi en assurant le lien avec le Parlement dans le travail législatif : cela aboutit à la mise en place du prototype du régime parlementaire, et au premier cas de démission d’un gouvernement après un vote de censure des Communes, celui de Lord North en 1782. Dès le e XVIII siècle et avant que ne commence, dans « le bruit et la fureur », le mouvement du constitutionnalisme moderne ouvert par les constitutions américaine de 1787 et française de 1791 (bien que la constitution Regeringsform –suédoise de 1720 leur fût antérieure), apparaissent deux conceptions possibles du statut et du rôle des ministres : d’une part, l’on trouve les ministres créatures du roi absolu régnant à Versailles ou les secrétaires créatures duchief executiveet unique détenteur de l’autorité exécutive de l’État fédéral comme seul dans le modèle dit « présidentiel » que les constituants américains ont retenu et qui est venu jusqu’à nous, imité en de nombreux pays d’Amérique du Sud et d’Asie ; d’autre part, l’on trouve les États qui ont consacré la notion de gouvernement, défini comme ce collectif de ministres réunis autour du Premier d’entre eux et détenteurs d’une autorité gouvernementale collégiale, dont la légitimité se fonde sur la confiance de la majorité ou de la coalition de partis dominante au Parlement, partis dont les principaux ministres sont souvent les chefs (dans les systèmes de représentation proportionnelle à fort émiettement partisan, comme la Belgique ou les Pays-Bas), le tout dans le cadre intellectuel du type du régime parlementaire, inventé au Royaume-Uni puis devenu le droit commun des 4 démocraties occidentales . Depuis lors, ces deux modèles se sont nuancés et hybridés en pratique à mesure que les situations historiques singulières se complexifiaient : au vrai, le président américain ne gouverne pas seul sans réunir ses secrétaires et prendre leurs avis, bien qu’il ne soit point tenu de les suivre ; le régime britannique s’est, e comme bien d’autres régimes parlementaires durant le second XX siècle, « présidentialisé », au point que le Premier ministre, quasi-élu indirect du suffrage universel, jouit d’une très forte autorité sur le cabinet qu’il 5 nomme ; enfin plusieurs pays ont mis en place, à l’instar de la France, un régime de réunion moderne des pouvoirs de type présidentialiste tout en gardant les apparences et les virtualités d’un régime parlementaire, mais où, en situation de conjonction des majorités parlementaire et présidentielle, le gouvernement et le Parlement 6 mettent leurs pouvoirs constitutionnels « à la disposition » de la volonté du chef de l’État . Selon les pays, les régimes et les époques, la situation objective des ministres n’est donc certes pas identique. Cependant, un constat s’impose partout : l’on trouve des ministres aux sommets de l’exécutif de tous les États contemporains, et même en bien plus grand nombre aujourd’hui qu’il y a cent ans. Or ces ministres, membres de la tête collégiale du Léviathan démocratique oumissi dominicidu sectoriels monarque républicain, se sont eux-mêmes adjoints au fil du temps des serviteurs, dont l’activité est censée démultiplier la capacité d’action de leurs « maîtres » : c’est là le phénomène générique des entourages de l’exécutif, dont les cabinets ministériels à la française sont une forme particulière.
Le phénomène générique des entourages : régularités et variations e La présence de conseillers personnels auprès des ministres, attestée dès la fin du XVIII siècle avec, pour s’en tenir au cas français, les exemples du jeune Talleyrand auprès du ministre Calonne ou du jeune Condorcet auprès e du ministre Turgot, s’est généralisée au cours du XIX siècle en Europe occidentale. Ce phénomène des entourages ministériels y a pris au moins deux formes typiques, dont il est remarquable qu’elles n’aient pas de relation mécanique de cause à effet avec le type de régime politique, donc de statut fait aux ministres.
Deux grands modèles de structuration des entourages : rivalités européennes Pour l’exprimer avec quelque stylisation, le premier de ces modèles hérités du passé est de type britannique, quand le second est de type français. Outre-Manche à l’époque victorienne, comme dans les autres sociétés de l’ère industrielle où triomphe, même dans l’aristocratie, cette « dignité du bourgeois » qu’est le travail, tout homme de quelque importance, qu’il soit capitaine d’industrie, grand propriétaire foncier, élu politique ou penseur présocialiste désargenté – songeons au rôle d’Augustin Thierry puis d’Auguste Comte auprès de Saint-Simon – s’attache les services d’un secrétaire particulier : cet homme jeune, doté d’une solide éducation et doué de grandes capacités, est chargé de s’occuper des papiers, du courrier, des affaires, des démarches voire des intrigues de son mentor. Les leaders du Parlement de Westminster ne dérogeant pas à cet usage, lorsqu’ils sont appelés au gouvernement de Sa Gracieuse Majesté, leurs collaborateurs-confidents accompagnent bien sûr leurs patrons-protecteurs à Whitehall. Compte tenu de la masse et de l’urgence des affaires à traiter, les capacités d’un seul homme ont tôt fait de ne plus suffire, et les ministres de la couronne leur adjoignent deux à trois autres personnes dévouées : telle est l’origine duminister’s private officel’anglaise, forme dupliquée du traditionnel secrétaire à particulier. Pendant un siècle et demi et jusqu’aux mandats de Margaret Thatcher (1979-1990) qui, en ce
domaine comme en d’autres, ont marqué un tournant, les ministres britanniques n’ont ainsi été secondés que par une petite poignée de collaborateurs personnels chargés d’organiser la vie quotidienne du ministre, de gérer son agenda, de traiter son volumineux courrier, d’entretenir ses bonnes relations avec le Parlement et la presse, voire d’écrire tout ou partie de ses discours. En revanche, leur mission bien circonscrite ne s’étendait pas à l’expertise des dossiers sur le fond ni à l’étude des décisions stratégiques, et encore moins à la rédaction des projets de législations et de réglementations : toutes ces activités que la langue anglaise désigne par les notions depolicy adviceetpolicy-makingrelèvent en effet, dans la tradition de Whitehall, du dialogue quotidien et approfondi que tout ministre britannique se doit d’entretenir avec lepermanent secretary de son ministère, inamovible et 7 apolitique chef administratif du département dont le ministre est l’autorité politique . Un modèle tout différent d’entourage de l’exécutif est celui des cabinets ministériels français. Apparus sous le er régime autoritaire de Napoléon I , développés sous la monarchie des Chartes en voie de parlementarisation entre 1830 et 1848, puis sous le Second Empire, étendus sous la Troisième République démocratique et parlementaire, confortés durant l’éphémère Quatrième République, florissants enfin sous la Cinquième République présidentialisée, les cabinets ministériels jouissent en France d’un succès qui ne se dément pas et qui semble indifférent aux fréquents changements de régime de notre pays. Alexis de Tocqueville avait déjà souligné en son temps la remarquable continuité, sous-jacente à la grande instabilité de nos constitutions écrites successives, de ce qu’il suggérait fort à-propos d’appeler la « constitution administrative » de la France, de nature pour l’essentiel 8 coutumière . Or, tout semble se passer comme si, aux côtés d’autres institutions pérennes situées à l’articulation des ordres politique et administratif, telles que le Conseil d’État, la Cour des comptes, le corps préfectoral ou la Légion d’honneur, les cabinets ministériels étaient une pièce maîtresse de cet « ordre constitutionnel » français – au sens matériel du terme – qui semble défier le temps. Mais que sont au juste ces cabinets ministériels, réputés si français par le sens commun de pays voisins et amis que, comme le fameux « esprit de corps », on les désigne « en français dans le texte » dans des langues telles que l’anglais ou l’allemand ? L’on se doit ici d’aller au-delà de la fort succincte définition de l’Académie – « groupe des collaborateurs personnels du chef de l’État, d’un ministre, 9 d’un préfet, etc. » – ou de la prudente esquive du rite de la définition préalable dans le livre de référence du président Olivier Schrameck, dont l’introduction se contente d’observer qu’« aujourd’hui, le terme est consacré 10 pour désigner collectivement les collaborateurs attachés personnellement à un dirigeant de l’exécutif », ce qui revient à dire que le cabinet ministériel français est l’équivalent fonctionnel duminister’s private office britannique. Certes, mais encore ? Pour être plus précis, l’on doit souligner que le modèle français du cabinet ministériel se caractérise par la présence autour de chaque ministre de collaborateurs nombreux – plusieurs dizaines dans les grands ministères – dont quelques-uns, dits souvent « les politiques », sont des collaborateurs partisans ou parlementaires venus de l’extérieur de l’administration, tandis que la plupart, souvent appelés « les technos », sont des hauts fonctionnaires de carrière placés en détachement temporaire. De par sa taille, un cabinet ministériel est une véritable entreprise, très hiérarchisée, animée par un puissant directeur de cabinet qui a l’autorité d’un vice-ministrede factoet dont tous les subordonnés ne jouissent pas, de loin, d’un accès personnel au ministre. De par sa taille encore, combinée aux capacités administratives de ses membres, un cabinet français ne se contente pas d’organiser le quotidien du ministre et de gérer ses relations publiques, mais supervise l’activité des administrations centrales du ministère, intervient de façon parfois décisive dans les choix stratégiques et dans l’élaboration des politiques publiques, participe au travail de rédaction des projets de lois et de décrets, en assure le « portage » dans les réunions de coordination interministérielles à Matignon et la défense devant les sections administratives du Conseil d’État, en conçoit le « plan médias » et le met en œuvre, etc. Bien loin de n’être qu’une poignée de collaborateurs personnels, un cabinet ministériel français se présente à l’analyse tel un rouage majeur de l’appareil central de l’État et une cheville ouvrière décisive du travail gouvernemental. Ces deux modèles étant exposés, force est de constater que, par des emprunts directs et explicites ou sous l’effet 11 d’un « isomorphisme institutionnel » transnational aux tenants et aboutissants plus incertains, la plupart des pays d’Europe ont doté leurs gouvernants suprêmes d’entourages qui relèvent plutôt du style britannique ou plutôt du type français. Sans prétendre à l’exhaustivité, c’est ainsi que, dans la tradition allemande, le ministre n’était secondé jusqu’aux années récentes que par deux ou trois collaborateurs personnels et travaillait en prise directe avec leStaatssekretärde son ministère, qui est un administratif politischer Beamte(fonctionnaire politique pouvant être écarté). Les Pays-Bas ou le Danemark relèvent ou relevaient de cette tradition germanique d’un entourage réduit au minimum et d’un ministre en contact étroit avec un secrétaire général, tandis que, dans les pays scandinaves, comme la Suède, la petite taille des mini-ministères et la convivialité au travail amènent les ministres à présider en personne les réunions de travail avec les chefs de secteurs de l’administration, aux 12 antipodes du phénomène parisien de cabinets faisant « écran » entre les ministres et les services . L’on peut
encore mentionner l’Irlande, qui a conservé le système britannique duminister’s private office.Àla l’inverse, notion de cabinet ministériel et la réalité qu’elle désigne d’entourages volumineux exerçant une forte influence sur le contenu des programmes publics, tant envers les partenaires extérieurs qu’envers les services du ministère, au prix parfois d’une dépossession de ceux-ci de leurs dossiers, se rencontrent en Belgique et dans certains pays 13 latins, l’Italie et l’Espagne, ainsi que dans cette autre partitocratie appliquant leproporzqu’est l’Autriche . Si les entourages en ces pays prennent le nom et ont la taille de cabinets ministériels, ils se distinguent toutefois du cas français – comme le montrera l’étude du cas belge en dernière partie de ce livre – en ce que la présence des fonctionnaires de carrière y est limitée, au profit des collaborateurs politiques etapparatchikspartisans. Quant à la Commission européenne, les membres de son collège sont dotés depuis 1958 de cabinets : le chapitre de Michel Mangenot confirmera qu’en cette matière comme en d’autres, la culture du compromis interculturel règne à Bruxelles, puisque ces cabinets sont bien plus petits que les cabinets parisiens ou belges, qu’ils sont composés à la fois de politiques et de fonctionnaires, qu’ils sont dirigés par d’influents chefs de cabinet, que leur implication dans la production des programmes dépend de l’état des relations avec le puissant directeur général (« à l’allemande ») de la direction générale sur laquelle leur commissaire a autorité, mais qu’ils ont un rôle majeur dans les jeux de négociation intercabinets préparatoires aux réunions décisionnelles hebdomadaires du collège. L’on relève encore que la plupart des États d’Europe centrale et orientale passés à la démocratie et entrés par les élargissements récents dans l’Union européenne, de la Pologne à la Slovénie, ont des ministres qui s’entourent d’équipes de « conseillers personnels » (comme on les désigne en roumain, par exemple), dont les effectifs oscillent entre cinq et dix personnes aux profils très politisés (ce qui n’exclut toutefois pas leur nomination ultérieure, parfois très rapide, à de hauts postes administratifs, dans ces pays où règne le patronage politique, voire les 14 systèmes de parentèle sans vergogne) . Il appert de ce succinct tour d’horizon comparatif – qui sera approfondi par l’étude de quelques cas signifiants 15 en dernière partie du livre – que cette « forme » institutionnelle singulière du phénomène générique des entourages que constitue le cabinet ministériel « à la française » n’est pas spécifique à un type de régime politique et ne semble guère corrélée au statut réel des ministres en ces régimes. C’est ainsi qu’il peut y avoir des cabinets ministériels dans les régimes à exécutif dominant et à Parlement dominé (France) comme dans le cas inverse (Italie, Belgique) ou dans des configurations plus équilibrées (Espagne) ; qu’il peut y avoir des régimes parlementaires sans cabinets ministériels (Royaume-Uni, Allemagne) et d’autres avec cabinets (Italie, Espagne) ; qu’il peut y avoir des cabinets ministériels volumineux dans des régimes stables (France) ou instables (Belgique) ; qu’il peut y avoir des cabinets pour seconder des ministres soumis au président dans un rapport très hiérarchique où la collégialité gouvernementale n’est que d’apparence (France) comme pour entourer des ministres, ou des commissaires européens, qui sont des chefs de partis ou des responsables autonomes travaillant dans la collégialité sous l’autorité d’unprimus inter pares(Belgique, Italie, Commission européenne), tandis que d’autres pays à gouvernements très collégiaux n’ont pas de cabinets (Danemark, Suède, Finlande) ; qu’il peut y avoir des cabinets dans les cultures latines (cas précités) comme dans les cultures germaniques (l’Autriche s’opposant en cela à l’Allemagne, avant que cette dernière ne s’y soit mise récemment) ; et qu’au surplus l’on relève l’existence de cabinets ministériels dans de vieilles démocraties (à commencer par la France) où les ministres sont le plus souvent des professionnels de la politique à vie et y suivent uncursus honorumascendant puis descendant bien balisé au long duquel ils s’entourent de collaborateurs, aussi bien que dans les jeunes démocraties d’Europe centrale et orientale, où le métier politique se caractérise par une faible spécialisation et professionnalisation, autorisant souvent des carrières expéditives, jusqu’à des maroquins ministériels voire jusqu’à la présidence, à des personnages improbables et à leurs improbables conseillers, qui disparaissent parfois du champ politique aussi vite qu’ils y étaient entrés.
Les entourages de l’exécutif : un phénomène général… qui se généralise Cette variété étant observée, il faut souligner combien les cabinets français, ou à la française, ne sont qu’une des formes ou modalités possibles, située dans l’histoire et dans le temps, c’est-à-dire dans l’espace-temps de telle ou telle culture nationale, d’un phénomène générique des entourages du pouvoir, qui semble universel ou peu s’en faut. Ils doivent donc être ici resitués dans ce cadre élargi. Aussi loin que l’on remonte, il semble que, dès lors que la société politique à gouverner dépasse les limites d’une 16 17 tribu pour former un vaste « groupement », au sens de Max Weber , le Prince qui la gouverne – peu importe son titre et son mode de désignation/légitimation – tend à s’entourer de collaborateurs : les « conseillers du Prince ». Qu’il suffise de mentionner les pharaons de l’Égypte antique entourés de prêtres et de scribes, ou les figures par nous plus connues de précepteurs-conseillers que furent Aristote auprès d’Alexandre le Grand ou
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