Le service public au XXIe siècle

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Les multiples réformes qui ont touché les administrations publiques ont profondément transformé l'environnement de travail des employés, les projetant dans une ère nouvelle appelée ici "l'après-fonctionnariat". Ils font actuellement face à de nouvelles conditions d'emploi et manières de travailler ayant pour objectif de rendre le service public davantage performant. Avec quels impacts sur leurs identités et leurs motivations au travail ? Voici les résultats d'une recherche réalisée en Suisse.
Publié le : vendredi 1 octobre 2010
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EAN13 : 9782296266735
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Le service public au XXIème siècle
Identités et motivations au sein de l’après-fonctionnariat

Collection « Conception et dynamique des organisations »
Fondée et dirigée par Alain Max Guénette et Jean-Claude Sardas
Ouvrages parus :
Dans la série principale : Sait-on piloter le changement ?, sous la dir. de J.-C. Sardas et A. M. Guénette, 2004, 350p., 29€ Paradoxes de la gestion publique, d’Y. Emery et D. Giauque, 2005, 250p., 21,50€ Changement dans les organisations, sous la dir. de J.-C. de Crescenzo, 2005 : Tome 1, Stratégie, processus et performance, 250p., 21,50€ ; Tome 2, Communication, négociation et interventions, 230p., 20€ Management de la santé et de la sécurité au travail : un champ de recherche à défricher, sous la dir. d’E. Abord de Chatillon et Olivier Bachelard, 2005, 468p., 39€ Capital immatériel, connaissance et performance, sous la dir. d’A. Bounfour, 500p., 41€ L’art de l’innovation, sous la coord. de N. Mottis, 2006, 266p., 23.5€ La facilitation des changements organisationnels: méthodes, outils et modèles, de J. Bec, F. Granier et J. Singery, préf. de M. Lallement, 2006, 302p., 24€ Les performances des organisations africaines. Pratiques de gestion en contexte incertain, sous la dir. de J. Nizet et F. Pichault, 2007, 298p., 25,50€ Comprendre et organiser : quels apports des sciences économiques et sociales ?, sous la dir. de J.-C. Sardas, D. Giauque et A. M. Guénette, 2007, 546p., 45€ Fantasmes, mythes, non dits et quiproquo. Analyse de discours et organisations, sous la dir. de R. Ocler, préf. d’Y. Pesqueux, 2010, 280p., 27€ Etre homme ou femme dans les organisations. Contributions é l’éclosion de l’économie de la connaissance, sous la dir. de L. Guéret-Talon et F. Sala, préf. de T. de Swarte, 2010, 412p., 38€ Le management humain des organisations. Grandeurs et misères de la fonction de dirigeant, sous la dir. de F. Ben Hassel et B. Raveleau, préf. de G. Bedouelle, 370p., 34€ L’utopie au défi du marché. 50 ans de développement du Cesi, de Marc Uhalde, 2010, 450p., 44.5€ Dans la série PUBLI-THÈSES : La bureaucratie libérale : nouvelle gestion publique et régulation organisationnelle, de D. Giauque, préface d’Y. Emery, 2003, 324p., 27€ Le service social du travail à l’épreuve de la GRH : la fonction de Tiers-Social, de D. Paturel, préface de J.-M. Peretti, 2010, 338p., 30€ Dans la série SYNTHÈSES : Les nouvelles organisations du travail face à l’immobilisme des entreprises, de J.C. de Crescenzo, 2209, 110p., 11,5€

Yves Emery et Noémi Martin

Le service public au XXIème siècle
Identités et motivations au sein de l’après-fonctionnariat

Conception et dynamique des organisations
Éditions L’Harmattan 5-7, rue de l’École Polytechnique 75005 Paris

Collection « Conception et dynamique des organisations » Fondée et dirigée par Alain Max Guénette et Jean-Claude Sardas

Les auteurs remercient toutes les personnes qui ont accepté de participer à cette recherche et de partager leur passion du service public, mais également leurs craintes face à certaines évolutions en cours. Ils remercient également Joëlle Sanchez, Carole Wyser et Stéphane Quarroz pour leurs contributions importantes à la recherche qui est à la source de cet ouvrage.

Design de la collection Samantha Guénette et F. Paolo Sciortino Agence B+ (bpositive.pa@gmail.com)

© ÉDITIONS ROMANDES, 2010 ISBN : 978-37255-6183-4 EAN : 9783725561834 © L'HARMATTAN, 2010 5-7, rue de l'École-Polytechnique ; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr ISBN : 978-2-296-13049-4 EAN : 9782296130494

Sommaire
Première partie : Introduction Chapitre 1 : Les agents publics dans l’aprèsfonctionnariat .............................................................................. 11 1/ Le service public en profonde mutation…................................ 12 2/ Pourquoi s’intéresser aux agents publics aujourd’hui ? ............ 17 3/ Le concept d’ « après-fonctionnariat »...................................... 18 4/ Objectifs de la recherche et construction de l’ouvrage ............. 19 Deuxième partie : Développements théoriques Chapitre 2 : Que savons-nous de l’identité d’agent public aujourd’hui ? ................................................................... 25 1/ Les fondements du modèle bureaucratique et du fonctionnariat ................................................................................ 25 2/ Du fonctionnariat classique à « l’après-fonctionnariat » .......... 29 3/ Quels référentiels identitaires pour les agents publics dans l’après-fonctionnariat ? ......................................................... 32 4/ Lacunes et limites de la littérature existante ............................. 42 Chapitre 3 : Quels ancrages identitaires possibles dans l’après-fonctionnariat ? .............................................................. 49 1/ Les différents niveaux de l’identité au travail........................... 49 2/ Les différents niveaux d’ancrage identitaire au sein du service public ................................................................................ 52 3/ Le concept de « mondes » de l’après-fonctionnariat ................ 54 4/ Cadre d’analyse de la recherche................................................ 59 Troisième partie : Développements méthodologiques Chapitre 4 : Design de la recherche........................................... 65 1/ Positionnement épistémologique et démarche méthodologique............................................................................. 65 2/ Constitution de l’échantillon..................................................... 67 3/ Thématiques générales abordées dans les entretiens ................ 71 4/ Traitement des dimensions analysées ....................................... 73 5/ Limites de la recherche ............................................................. 74 7

LE SERVICE PUBLIC AU XXIème SIECLE

Quatrième partie : Analyses et résultats Chapitre 5 : Quatre facettes de l’identité de l’agent public actuel ............................................................................................ 79 1/ Représentations du service public et de l’agent public ............. 79 2/ Valeurs associées au service public et à sa profession.............. 87 3/ Facteurs de motivation et de démotivation au sein du service public ................................................................................ 95 4/ Comportements individuels et collectifs au travail................. 108 5/ D’une approche bipolaire à une approche multidimensionnelle inspirée des « mondes »............................. 117 Chapitre 6 : Quelle identité d’agent public aujourd’hui ? .... 121 1/ Quelle représentation des mondes communs de Boltanski et Thévenot ?............................................................... 121 2/ Typologie exploratoire des mondes de l’aprèsfonctionnariat .............................................................................. 133 3/ Une identité d’agent public multidimensionnelle ancrée sur trois niveaux principaux ........................................................ 156 Cinquième partie : Conclusion générale Chapitre 7 : Conclusions et recommandations....................... 165 1/ Constats récapitulatifs sur l’après-fonctionnariat.................... 165 2/ Recommandations pour le management et la gestion des ressources humaines.................................................................... 169 Sixième partie : Autodiagnostic Chapitre 8 : Quel profil d’agent public vous correspond-il le mieux ?............................................................ 175 1/ Huit profils d’agents publics ................................................... 176 2/ Profil « test » : à quel type d’agent public appartenezvous ? .......................................................................................... 241 Bibliographie citée..................................................................... 245 Liste des tableaux présentés ..................................................... 259 Table des matières..................................................................... 261

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Première partie :

Introduction

Chapitre 1 : Les agents publics dans l’aprèsfonctionnariat
Depuis une vingtaine d’années, la fonction publique est confrontée à de nombreux changements qui sont introduits de manière plus ou moins importante selon les différentes organisations publiques et qui donnent lieu à de nouvelles conditions de travail et d’emploi se rapprochant peu à peu de celles du privé. Cet alignement de la gestion publique sur des principes de management issus des entreprises privées a été considéré comme la solution miracle aux dysfonctionnements de la bureaucratie traditionnelle, permettant d’éliminer les problèmes classiquement reprochés au service public et aux fonctionnaires (inefficacité, manque d’investissement au travail, performance minimale, etc.). Il s’avère dès lors intéressant de découvrir de quelle manière les personnes employées dans le secteur public sont touchées par les mutations du service public, plus précisément si elles essaient d’intégrer les grands changements en cours, et les nouvelles logiques qui les accompagnent, ou au contraire si elles s’en distancient et continuent à travailler selon les principes traditionnels du fonctionnariat. Cette publication a été réalisée à partir d’une recherche menée par l’Unité « Management public et gestion des ressources humaines » de l’Institut de Hautes Etudes en Administration Publique (IDHEAP) durant deux années consécutives sur le vécu des personnes employées dans le service public dans le contexte suisse d’importantes réformes. L’enjeu de la recherche était de déceler l’état d’esprit des employés publics dans leur environnement de travail actuel, de mettre à jour leurs craintes et leurs engouements, leurs contrariétés et leurs plaisirs, leurs échecs et leurs réussites, leurs réalisations et leurs rêves et de prendre ainsi la température de l’ambiance générale à l’intérieur des organisations publiques pour poser un diagnostic sur les effets des grandes réformes en cours. Dans cette introduction à l’ouvrage, il s’agit tout d’abord de présenter brièvement les grandes transformations auxquelles ont été soumises les organisations publiques ces dernières années.
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Ensuite est expliquée l’opportunité de mener une recherche sur les personnes employées dans le service public suisse actuellement. Puis, une définition est donnée de ce qu’est l’« aprèsfonctionnariat », concept utilisé pour qualifier le contexte dans lequel évoluent les employés publics aujourd’hui. Finalement sont présentés les objectifs de la recherche sur laquelle est fondée cette publication et la manière dont l’ouvrage est construit.

1. / Le service public en profonde mutation
Dans le contexte des années 1990, marquées par la pensée néolibérale et le courant du New Public Management (Nouvelle Gestion Publique - NGP), vantant la suprématie des mécanismes du marché sur toute autre forme de régulation sociale, les organisations publiques mettent en place de nombreuses réformes générant un nouvel environnement de travail se rapprochant peu à peu de celui du privé. Les facteurs ayant déclenché ces réformes sont nombreux (Pollitt and Bouckaert 2003) : - Le développement de critiques récurrentes à l’encontre du fonctionnement de l’administration publique et de ses différentes instances étatiques. - Les déficits publics démesurés, dus à des difficultés conjoncturelles persistantes, et la nécessité d’entreprendre des programmes d’économies drastiques. - Une modification des attentes et des besoins des clients / usagers auxquels il faut s’adapter : les citoyens deviennent de plus en plus exigeants en matière de qualité des prestations fournies, n’acceptant plus les dysfonctionnements bureaucratiques traditionnels et souhaitant des comptes sur l’utilisation des deniers publics. - La pression de l’opinion publique et de la presse en particulier, souhaitant une transparence accrue dans les actions de l’administration publique sous l’impulsion des nouvelles « lois de publicité » portant sur la transparence et l’accès à l’information. - Les cadres et les chefs de projets s’inspirant des pratiques novatrices d’autres services publics dans leur propre pays et à l’étranger, voire d’entreprises privées pour lesquelles ils ont travaillé précédemment.
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Dans beaucoup de pays de l’OCDE, les conditions traditionnelles d’emploi dans la fonction publique sont fondamentalement remises en question par l’application des principes de la NGP, considérée comme la solution miracle aux dysfonctionnements de la bureaucratie traditionnelle (Emery 2000; Bossaert 2005; du Gay 2005) : augmentation de la proportion des employés publics soumis à un rapport de travail de droit privé ; accent mis sur la performance, le rendement et les résultats au moyen de la fixation d’objectifs et de critères d’évaluation ; incitation à la formation continue et à la mobilité à l’intérieur de l’organisation publique ; suppression du « statut » de fonctionnaire ; nouvelles valeurs organisationnelles mettant l’accent sur la qualité, la compétitivité et l’esprit d’entreprise ; introduction de systèmes d’incitations financières ; redéfinition des rôles et des attentes formulées à l’encontre des employés publics et des managers publics. Les réformes administratives mises en œuvre ces deux dernières décennies mobilisent en partie les mêmes techniques et outils que ceux utilisés dans le secteur privé, et représentent ainsi une forme de « managérialisation » de la gestion publique, reflétant une hégémonie du modèle de l’entreprise privée et de la philosophie managériale comme moyens les plus efficaces de gérer les ressources humaines et les organisations de travail (Pollitt 2000; Chanlat 2003). Ces changements sont tellement importants que les fondements mêmes de la bureaucratie classique, au sens wébérien du terme (Weber 1956) 1 , sont totalement redéfinis aujourd’hui, ce qui amène nombre d’analystes à parler de changement de paradigme. Les pratiques inspirées de la NGP se sont en effet construites, à bien des égards, en contre-pied du modèle bureaucratique, dans un effet de balancier à 180°, considérant le modèle du marché comme la clé pour résoudre les problèmes publics. La NGP est apparue d’abord dans les pays anglo-saxons et ses préceptes ont été peu à peu diffusés dans l’Europe entière avec plus ou moins de succès selon les pays. La tendance générale est à la
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Pour une présentation détaillée du modèle bureaucratique wébérien, voir chp. 2, pp. 25-26.

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« normalisation » des conditions d’emploi publiques, mais selon les traditions politico-administratives, cette tendance est très différente d’un pays à l’autre (Bossaert, Demmke et al. 2003). Les pays anglo-saxons, en particulier l’Angleterre et l’Australie, sont allés très loin dans la logique de la NGP, obligeant par exemple les organisations publiques à être en concurrence systématique avec des entreprises privées pour la fourniture des services publics. D’autres pays, comme la France, demeurent plus proches de la bureaucratie traditionnelle, les décideurs politiques restant convaincus que le statut public avec concours d’entrée et système de carrière est une forme juridique appropriée pour la fonction publique. La plupart des pays de l’Union européenne ont néanmoins conservé une forme de sécurité de l’emploi pour les employés publics largement supérieure à celle dans le privé. À ce jour, cette vague de NGP a démontré certains aspects positifs, mais aussi et surtout ses limites : les organisations publiques ont atteint une sorte d’impasse quand il s’agit de modernisation (Emery and Giauque 2005; Lienhard, Ritz et al. 2005). Les réformes en cours se heurtent en effet à un héritage bureaucratique encore très présent au niveau institutionnel, organisationnel mais aussi au niveau des mentalités, révélant les difficultés et les obstacles soulevés par la transposition pure et simple au secteur public d’éléments empruntés au secteur privé. En outre, les différents changements mis en place modifient peu à peu l’environnement quotidien de travail des personnes employées dans le service public. Un nouvel univers de travail émerge lentement produisant une série d’effets potentiellement positifs et négatifs sur le personnel des administrations publiques. Ce dernier est en effet confronté actuellement à des messages ambigus et contradictoires produits par la multiplication des points de référence différents (public et privé), pouvant engendrer de la confusion, voire une crise identitaire, mais aussi un terrain pour l’émergence de nouveaux référentiels. Cette question a constitué le point de départ de la recherche au fondement de cette publication. Le courant de la NGP, apparu dès les années 1990 en Suisse, a connu un vif intérêt dans les milieux politiques et les réformateurs ont tenté d’appliquer ses principes à la gestion des organisations publiques. Ils ont, de ce fait, procédé à différents ajustements,
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réorganisations et restructurations, à tous les niveaux du fédéralisme (administration fédérale, cantons, communes), avec comme objectif de rendre le service public plus performant et efficient. L’État suisse, relativement décentralisé, a donné naissance à un grand nombre de modèles de mise en œuvre différents ; il existe cependant une gestion publique à la suisse, caractérisée par son pragmatisme et son ouverture 2 aux valeurs et aux méthodes du secteur privé. Par exemple, l’accent porté sur les résultats et les produits des politiques publiques est pratiqué depuis le tout début de la NGP (Schedler and Proeller 2000), invitant à une évaluation non seulement des prestations publiques, mais aussi des effets de l’action publique. Il faut relever que les réformes sont mises en œuvre dans un environnement caractérisé également par des transformations majeures dans les politiques publiques, comme d’importantes coupes budgétaires ou des changements législatifs rendant certaines politiques plus restrictives (éducation, environnement, social), et plus généralement un durcissement marqué au niveau de l’octroi des services et des prestations (augmentation des contrôles). Parmi les réformes les plus spectaculaires menées en Suisse, il faut relever la suppression de la nomination des fonctionnaires, et par là-même de la sécurité de l’emploi, dans l’administration fédérale (en 2002 avec l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur le personnel de la Confédération – LPers), dans plusieurs cantons (par exemple les cantons de Berne, Vaud, Bâle, Zürich) et dans certaines communes. Ainsi, contrairement à la plupart des pays de l’Union européenne, la Suisse a radicalement changé le statut même des fonctionnaires et leurs conditions d’emploi, la sécurité de l’emploi représentant la caractéristique principale résidant au cœur du fonctionnariat classique. En outre, un nombre croissant de réductions de postes (réduction du temps de travail, départs et absences non remplacés, partage de temps de travail sur plusieurs postes, principe de

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Le secteur public suisse s’inspire d’un « système ouvert » ou « système de postes », et non d’un « système de carrière » comme en France. Il permet une plus grande mobilité du personnel entre les secteurs privé et public.

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l’enveloppe 3 ) ont lieu au niveau fédéral, principalement par le biais de restructurations de services et de Départements, ou de fusions entre différentes organisations publiques. Dans certains cas, les administrations ont procédé à des licenciements économiques (Blunschi and Ley 2004), en raison de la fermeture d’un certain nombre de leurs bureaux. Par ailleurs, des programmes de réduction des coûts, conçus par le Parlement pour les organes fédéraux, ont été progressivement mis en œuvre au cours des dernières années. Les administrations cantonales ne sont pas en reste puisqu’elles ont également procédé à de nombreux programmes de restrictions budgétaires et de réductions d’effectifs. Les programmes d’économies des coûts comprennent, dans la plupart des cas pour les employés, la suppression des augmentations automatiques salariales, la perte d’une classe de salaire ou la diminution des annuités. Si les licenciements demeurent rares, les postes supprimés ont été nombreux ces dernières années. De nombreux autres changements importants ont lieu, aussi bien au niveau fédéral, cantonal que communal. Nous énumérons ici uniquement les changements qui ont été mentionnés dans les entretiens menés auprès des agents publics dans le cadre de notre recherche 4 , donnant un bon aperçu des changements qui ont effectivement eu lieu concrètement dans la réalité et qui ont été perçus par les employés publics sur le terrain : - le développement de nouveaux outils de gestion des ressources humaines (fixation d’objectifs à atteindre, entretiens d’évaluation ou de collaboration ; mesure de la performance au travail, notations et statistiques ; formations continues) ; - le recours au système de récompenses de la productivité au travail (bonus, salaires au mérite, hiérarchisation des postes de travail) ; - la mise en place d’une nouvelle logique de management (stratégie d’entreprise) ;
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Le nombre de postes à pourvoir est diminué ou augmenté selon les besoins extérieurs. 4 Voir les explications sur la recherche, chp. 4, pp. 65-76.

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une réorganisation des structures administratives, passant souvent par une centralisation, donnant lieu à une rationalisation des procédures ; une intensification des processus administratifs (contrôles de la gestion du temps et des dépenses au travail) ; le développement de nouveaux outils de gestion de la clientèle (ticketing ; gestion du temps passé avec les clients) ; un fort accent porté sur l’orientation client et les prestations à la clientèle ; l’introduction d’une nécessité de rentabilité par un volet « vente » ; le recours à des processus de contrôle qualité ; la mise en place de chartes éthiques ; une modernisation de l’équipement au travail (par exemple l’informatique) ; une délégation de certaines tâches au privé.

2. / Pourquoi s’intéresser aux agents publics aujourd’hui ?
Les transformations radicales de l’environnement du service public, qui ont marqué particulièrement le contexte helvétique mais se retrouvent dans de nombreux pays, produisent actuellement leurs effets sur les employés publics et, plus largement, sur les organisations publiques. Le cas suisse constitue ainsi une opportunité d’analyse très intéressante pour étudier l’impact, au niveau des employés de la fonction publique, de réformes issues de la NGP et menées de manière rigoureuse dans les administrations publiques. Il convient de noter que le processus de modernisation de la NGP au niveau fédéral progresse beaucoup plus lentement qu’initialement annoncé. Cette lenteur est en partie due à certaines évaluations internes et externes intermédiaires, effectuées par le biais d’entretiens avec des représentants élus et des gestionnaires, qui indiquent que les problèmes culturels, politiques et organisationnels ont été nettement sous-évalués (Leuenberger 2005; Schmidt 2007). L’intérêt de notre recherche a été, dès lors, d’observer comment les personnes employées dans le service public,
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nommées dans la suite de l’ouvrage les « agents publics », vivent ces transformations au travail, si les fonctionnaires tels que perçus traditionnellement existent toujours, et si non quelles sont les caractéristiques actuelles des personnes engagées dans la fonction publique : leurs intérêts, leurs valeurs, leurs motivations, leurs déceptions, leurs perceptions de leur environnement de travail et de ses principaux enjeux positifs et négatifs, leurs images d’ellesmêmes, leurs objectifs de carrière et leurs comportements au travail. La prise en compte du personnel dans la conception, la mise en œuvre et le suivi des réformes dans le service public est nécessaire pour leur réussite. De même, l’importance des agents publics dans les performances et la qualité des services fournis par les organisations, tant publiques que privées d’ailleurs, n’est plus à démontrer. Leur investissement dans les processus de réalisation des prestations et les services fournis aux utilisateurs est décisif. Par conséquent, cet état des lieux des éléments principaux caractérisant les agents publics dans leur contexte actuel de travail contribue à documenter le vécu des changements actuels afin de comprendre concrètement l’impact de ces réorganisations sur le terrain au niveau des identités, des motivations, des rapports au métier et des comportements, et d’identifier les principales pistes susceptibles d’améliorer les démarches en cours.

3. / Le concept d’« après-fonctionnariat »
En supprimant l’attribut par excellence du statut du fonctionnaire qui est la sécurité de l’emploi, et en se calquant de plus en plus sur des pratiques issues du privé, les réformes ont ébranlé la logique même du fonctionnariat, raison pour laquelle l’expression d’« après-fonctionnariat » a été utilisée pour qualifier l’univers organisationnel, culturel et managérial que vivent les agents publics aujourd’hui (Emery 2006). Concernant plus spécifiquement la Suisse, le terme « après-fonctionnariat » évoque le fait que, dans la Confédération et la plupart des cantons, le statut juridique des fonctionnaires a été supprimé et le terme fonctionnaire, banni. Plus largement, il indique que la logique même sur laquelle le fonctionnariat classique s’est construit a été profondément bouleversée et a, en partie, laissé la place à de
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nouveaux éléments, issus majoritairement de la NGP, qui sont au fondement des organisations publiques « modernes » et caractérisent le contexte actuel de travail des agents publics. Ce contexte quelque peu hybride d’« après-fonctionnariat » présente des caractéristiques différentes du modèle bureaucratique traditionnel imaginé par Max Weber (Weber 1956), tout en demeurant clairement à l’intérieur de l’Etat et du droit public. Il se différencie donc clairement de la privatisation pure et simple, qui est à considérer comme l’abandon de tâches publiques au secteur privé. L’idéal-type de l’après-fonctionnariat représente des agents publics engagés selon des conditions proches de celles du privé, animés par un esprit d’entreprise et une logique client, devant répondre à des objectifs quantitatifs et qualitatifs, évalués et récompensés suivant leur performance (Emery and Giauque 2005). Toutefois, une réelle conceptualisation de l’« aprèsfonctionnariat » n’existe pas à ce jour et peu d’études sont consacrées à ses conséquences sur les agents publics, et particulièrement sur ceux de la base 5 . La question de savoir si l’après-fonctionnariat peut être conceptualisé en tant que nouvel idéal-type de l’action publique demeure ouverte, par analogie au débat ayant eu lieu sur le modèle de la nouvelle gestion publique (Hufty 1998). Au-delà des idéologies et des recettes simplificatrices, les caractéristiques de l’après-fonctionnariat méritent d’être découvertes et investies avec le même enthousiasme que les pionniers de l’administration publique l’ont fait pour le modèle bureaucratique. Il s’est avéré intéressant d’aider à combler cette lacune en apportant un éclairage sur le monde vécu par les agents publics en Suisse.

4. / Objectifs de la recherche et construction de l’ouvrage
Dans le contexte de l’éclatement du modèle classique du fonctionnariat et d’un environnement potentiellement confus pour les agents publics, notre travail poursuit l’objectif de contribuer à mieux connaître ce que nous avons appelé « l’après5

L’environnement d’après-fonctionnariat est décrit plus en détail dans la revue de la littérature, voir chp. 2, pp. 29-32.

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LE SERVICE PUBLIC AU XXIème SIECLE

fonctionnariat » en mettant en évidence ses principales caractéristiques définissant l’identité des agents publics et forgeant la culture des organisations publiques. Pour ce faire, des entretiens en profondeur ont été menés avec des employés publics portant sur leurs expériences de travail au sein du service public. De la sorte, quatre dimensions principales fondant l’identité actuelle des agents publics ont pu être construites à partir de l’analyse du matériau récolté durant les entretiens : - Quelles sont les principales représentations (images) que les personnes employées dans le service public ont du service public, de l’agent public et d’elles-mêmes ? - Quelles sont les principales valeurs que les personnes employées dans le service public associent au fait de travailler dans le service public, quel sens donnent-elles à leur travail ? - Quelles sont les principales sources de motivation et de démotivation des personnes employées dans le service public en lien avec leurs conditions et contexte de travail, avec leur hiérarchie et avec leurs collègues ? - Quels sont les comportements adoptés par les personnes employées dans le service public dans un environnement en pleine mutation ? Il s’agissait de mettre à jour l’identité des agents publics en définissant leurs principaux cadres de référence actuels et les logiques qui les caractérisent et qui les distinguent à travers l’analyse de ces quatre dimensions, c’est-à-dire leurs représentations, leurs valeurs, leurs motivations et leurs comportements 6 . Nous avons ainsi brossé, à partir de témoignages, un tableau révélant qui sont les agents publics aujourd’hui dans un contexte marqué fortement par les évolutions touchant le service public suisse. La rédaction de cet ouvrage s’est basée sur les résultats de la recherche. Tout d’abord sont présentés, à travers une revue de la littérature, le modèle de la bureaucratie traditionnelle, ses transformations, les contours de l’après-fonctionnariat et les effets
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Pour l’explication détaillée de la manière dont nous avons procédé dans le choix des dimensions analysées, voir chp. 4, pp. 71-74.

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de ces mutations sur l’identité des agents publics, afin de montrer que les différentes conceptions théoriques du service public et des agents publics sont passées d’un modèle monolithique statique à des typologies multidimensionnelles évolutives. Ensuite, un nouveau cadre d’analyse est proposé permettant de dépasser les limites des recherches actuelles et de poursuivre leur objectif de diversification de l’étude des identités au sein du service public. Puis est exposée la démarche méthodologique de la recherche à la base de cet ouvrage. Suit l’analyse détaillée des quatre dimensions définies pour rendre compte de l’identité des agents publics, c’està-dire leurs représentations, leurs valeurs, leurs motivations et leurs comportements. Les résultats sont confrontés à la littérature existante, révélant certaines impasses et le fait qu’un nouveau cadre d’analyse est nécessaire pour rendre compte pleinement de la complexité de la réalité vécue au travail aujourd’hui. Notre propre cadre d’analyse est utilisé par la suite pour étudier les dimensions de l’identité des agents publics, permettant de poser le concept d’« après-fonctionnariat », de mettre en évidence ses principales caractéristiques et de l’appréhender au travers de la construction d’une typologie de « mondes de l’aprèsfonctionnariat », sources de repères identitaires au sein d’un service public renouvelé. Les conclusions de la recherche sont présentées à la suite des analyses. L’ouvrage se termine par une partie ludique, qui offre la possibilité d’effectuer, pour les personnes travaillant dans une organisation publique, un autodiagnostic de leur identité d’agent public à partir de huit profils d’employés publics construits sur la base des entretiens récoltés pour la recherche. Cet outil d’autodiagnostic permet au lecteur de découvrir à quel(s) type(s) d’agent(s) public(s) il s’identifie le plus et quelles sont les principales caractéristiques qui le définissent. À noter que les résultats de cette recherche ont d’abord été présentés dans des colloques internationaux dont le thème était en lien avec les réformes du service public et ont donné lieu à trois articles scientifiques dans des revues spécialisées (Emery, Martin et al. 2007; Emery and Martin 2008; Emery, Wyser et al. 2008). Puis, nous avons travaillé à cette publication avec comme idée de rassembler dans un même ouvrage les résultats présentés dans différents articles et d’offrir une représentation globale de ce qu’est
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LE SERVICE PUBLIC AU XXIème SIECLE

« l’après-fonctionnariat » en Suisse pour un public intéressé par le domaine de l’administration publique. Un autre objectif plus général se dessine derrière cette publication qui est de servir la fonction publique et de donner une image du fonctionnariat différente de celle basée sur des stéréotypes et des préjugés encore bien présents en Suisse et à l’étranger. Au fil des entretiens, nous nous sommes en effet rendu compte que cet objectif était essentiel au vu du nombre d’agents publics nous racontant ressentir une forme d’injustice par rapport à l’image négative du service public véhiculée à l’extérieur et vouloir « rendre justice à la fonction publique » en montrant que le « fonctionnaire » a profondément et durablement changé.

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Deuxième Partie :

Développements théoriques

Chapitre 2 : Que savons-nous de l’identité d’agent public aujourd’hui ?
Pour tenter de saisir les composantes de l’identité des agents publics dans l’après-fonctionnariat, il est utile, à travers une revue de la littérature existante, de rappeler tout d’abord les principaux traits de la bureaucratie wébérienne sur lesquels se fonde le fonctionnariat classique et les critiques qui leur ont été adressées. Dans un deuxième temps, nous considérons dans quelle mesure certains de ces traits se sont transformés pour laisser la place à de nouveaux éléments au fondement de l’après-fonctionnariat, et présentons quelques effets de ces mutations sur l’identité des agents publics. Puis, nous exposons les référentiels identitaires mis en avant par les études récentes pour ancrer une identité d’agent public renouvelée et soulignons les limites et lacunes des approches actuelles.

1. / Les fondements du modèle bureaucratique et du fonctionnariat
Il est communément admis que le fonctionnariat, dans nos sociétés modernes, a été théorisé par Weber avec sa conceptualisation de l’idéal-type de la bureaucratie (Weber 1956). Dans son modèle bureaucratique, les fonctionnaires sont pensés comme l’un des ingrédients fondamentaux d’une organisation bureaucratique chargée de mettre en œuvre, de manière professionnelle et neutre, les décisions des gouvernants, euxmêmes légitimés démocratiquement par une élection populaire. Le fonctionnaire, dans cette vision classique, (Germann 1996; Olson 2006) : - est nommé (à vie) après avoir été sélectionné selon des critères professionnels liés aux compétences ou aux diplômes attestant du savoir professionnel. Cette nomination doit offrir une indépendance par rapport au pouvoir politique. - occupe une fonction à plein temps, sans y être personnellement attaché.

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LE SERVICE PUBLIC AU XXIème SIECLE

travaille en fonction de l’application stricte des règles définies et des instructions reçues par la voie hiérarchique (politique et administrative). - bénéficie d’un traitement correct (pour éviter la corruption) progressant selon l’ancienneté, et d’une retraite. - voit s’ouvrir à lui une « carrière », expression des postes successifs (grades) auxquels il peut prétendre, par le fait de son ancienneté considérée comme indicateur objectif du développement de l’expérience et des compétences. Ces conditions doivent non seulement assurer la neutralité et la permanence des employés de la fonction publique, mais également leur donner une certaine dignité dans l’exercice de leur fonction, voire une position sociale enviable et enviée (Crozier 1955). Les caractéristiques de l’organisation bureaucratique, notamment un fonctionnement stable et prédictible, offrant à long terme un cadre de référence clair et des mécanismes de contrôle rôdés, une hiérarchie devant être rigoureusement suivie, ainsi qu’une spécialisation des agents par une division du travail, placent les fonctionnaires dans un environnement rigide qui leur confère une appartenance structurelle et professionnelle durable, et un cadre rassurant parce que minutieusement orchestré. Cette appartenance marque à son tour leur identité, c’est-à-dire leur attachement à une organisation et aux valeurs qu’elle représente, leurs motivations et leurs comportements (Rouban 2000). Le modèle bureaucratique représente également une vision institutionnelle véhiculant un ethos public affirmant le rôle de l’Etat dans la régulation de la société, ses sources de légitimité et modes d’action. Les fonctionnaires sont, dans cette vision, soutenus par un ethos professionnel mariant sens de l’intérêt général et impartialité, garantissant une mise en œuvre de la loi conforme à l’esprit du législateur (du politique). Cet ethos public est souvent mentionné dans la littérature spécialisée en référence aux valeurs traditionnelles du secteur public, de la bureaucratie (Brereton and Temple 1999; Farnham and Horton 2005) ou encore à un ethos des fonctionnaires (Mayntz 1997), regroupant généralement des valeurs telles que l’honnêteté, l’intégrité, l’impartialité et l’objectivité, le sens de l’intérêt général, l’altruisme et le bien commun.
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