Le sous-préfet à la ville

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Publié le : lundi 1 janvier 0001
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EAN13 : 9782296304758
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LE SOUS-PRÉFET À LA VILLE

DU MÊME AUIEUR

Catherine

GRÉMION

Professions Décideurs.. Pouvoir des hauts fonctionnaires et réforme de l'Etat, Paris, Gauthier-Villars, 1979. Les lieutenants de Dieu, Les Evêques de France et la République, avec Philippe Levillain, Fayard, 1986. En collaboration Où va l'administration française ?, Michel Crozier, Erhard Friedberg, Catherine Grémion, Pierre Grémion, JeanClaude Thoenig, Jean-Pierre Worms, Les Editions d'Organisation, 1974. Le Sacre des Notables, Jacques Rondin (pseudonyme), Fayard, 1985. La région de de Gaulle à nos jours, in Léo Hamon (éd.), Editions MSH, 1993.
Christian MOUHANNA

Police, Justice, Prison, in Werner Ackermann L'Hannattan, 1993.

(éd.),

Catherine , GREMION

Christian MOUHANNA avec la collaboration de Laure della GIUSTINA

,

LE SOUS-PREFET À LA VILLE

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

COLLECTION

"Logiques Politiques"

Dirigée par PIERRE MULLER

Dernières parutions :
11- MABILEAU Albert, A la recherche du local, 1993. 12 - CRESAL, Les raisons de l'action publique. Entre expertise et débat, 1993. 13 - BERGERON Gérard, L'Etat en fonctionnement, 1993. 14 MENY Yves (00.), Les politiques du mimétisme institutionnel. La greffe et le rejet, 1993. 15 DELCORDE Raoul, Le jeu des grandes puissances dans l'Océan Indien, 1993. 16 HUDON Raymond et FOURNIER Bernard (sous la direction de), Jeunesses et politique, T.I : Conception de la politique en Amérique du Nord et en Europe, 1993. 17 HUDON Raymond et FOURNIER Bernard (sous la direction de), Jeunesses et politique ,T.U : Mouvements et engagements depuis les années trente, 1993. 18 GERBAUX Françoise, La montagne en politique, 1994. 19 - BECKL Y Christophe et OBERKAMPF Eric, La subsidiarité à l'américaine,quels enseignementspour l'Europe 1, 1994. 20.. FONT AINE Joseph et LE BART Christian (sous la direction de), Le métier d'élu local, 1994. 21- JOBERT Bruno (sous la dir.), Le tournant néo-libéral en Europe. Idées et pratiques gouvernementales, 1994. 22 - PONGY Mireille, SAEZ Guy, Politiques culturelles et régions en Europe, 1994. 23. BALME R., GARRAUD P., HOFFMANN-MARTINOT V. et RIT AINE E., Le territoire pour politiques: variations européennes, 1994. 24. MÉNY Y., MULLER P., QUERMONNE J.-L. (OOs),Politiques publiques en Europe, 1995. 25. BRUGIDOU Mathieu, L'élection présidentielle, 1995. 26. SABOT Jean- Yves, Le syndicalisme étudiant et la guene d'Algérie, 1995.

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1995 ISBN: 2-7384-3381-2

@ L'Harmattan,

Avertissement
Le sous-préfet chargé de mission pour la politique de la ville. ou "sous-préfet à la ville" pour la plupart de ses interlocuteurs. manifeste le retournement des préoccupations de l'Etat dans la gestion de l'espace au cours des dix dernières années.
L'inscription de ce nouvel agent de l'Etat dans les structures administratives et dans le travail de terrain. comme sa réception dans les territoires du ressort de sa mission méritaient un regard attentif. C'est ce qui est proposé ici. Ce livre constitue donc un document de recherche réalisé à partir d'une étude sur trois sites. TIoffre au lecteur une restitution de l'action. et des perceptions de l'action de ces nouveaux acteurs de la vie publique locale par leurs interlocuteurs. leurs collaborateurs. et les protagonistes de ce qu'il est convenu d'appeler la "politique de la ville" : élus locaux. fonctionnaires. responsables associatifs. Cette restitution est complétée par une sélection des documents produits sur les sites étudiés. au moment de la réalisation de l'enquête. par ou sur les sous-préfets à la ville; cette production faisant partie intégrante de leur activité. Ce travail est certes limité dans le temps et dans l'espace et ne peut à l'évidence cerner la totalité de l'expérience des sous-préfets à la ville. Il espère néanmoins rendre compte des succès et des limites de ce nouveau mode d'intervention face aux défis des zones urbaines en difficulté. Il n'élude pas les problèmes que l'adaptation d'une administration rigide à l'action souple et rapide nécessaire dans les zones difficiles pose au citoyen et à la démocratie.

Remerciements

Nous tenons à remercier en premier lieu tous ceux qui, malgré des emplois du temps toujours surchargés, ont accepté de nous recevoir souvent longuement pour nous faire part de leur expérience: foncùonnaires, élus, responsables associatifs. Sans leur coopération et leur accueil ce travail n'aurait pu être entrepris. Notre reconnaissance va également au Ministère de l'Intérieur et à la Délégation Interministérielle à la Ville qui nous ont autorisés à entreprendre cette recherche, ainsi qu'à Monsieur le Préfet de la Région du Pas-de-Calais, Préfet du Nord, Monsieur le Préfet des Yvelines, et Monsieur le Préfet de la Région Rhône-Alpes, Préfet du Rhône, qui nous ont permis de parcourir leurs départements et de poursuivre notre exploration. Nous espérons nous montrer respectueux des expériences recueillies, mais sommes seuls responsables des erreurs ou approximations ainsi que d~s interprétations

présentes dans cet ouvrage.

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Nicole Tréhondart a assuré. avec sa compétence habituelle. la frappe et la mise en forme de l'ouvrage; qu'elle trouve ici notre amicale gratitude.

CHAPITRE I

POURQUOIUN~ÉTUDEDESSOUS-PRÉFETS
A LA VILLE?

A la suite d'un séminaire gouvernemental du 7 décembre 1990, un décret du Ministère de l'Intérieur, daté du 28 janvier 1991, a mis en place 13 "sous.préfets chargés de mission pour la politique de la ville" dans les départements les plus touchés par la crise urbaine 1. Cette création découle d'évolutions survenues depuis les lois de 1982 et se voulait une réponse à une double interrogation: la capacité de l'Etat à pallier les déficits de l'action collective, et la nécessité de mieux cadrer son intervention face à la revendication de libre administration des collectivités territoriales. Elle devait également permettre d'échapper à l'éclatement de l'action étatique dans le traitement des quartiers en difficulté. Une telle innovation institutionnelle ne pouvait que susciter l'intérêt d'observateurs de la vie publique locale. Son étude s'inscrit ici tout naturellement dans la continuité d'analyses du système politico administratif local, et, depuis la décentralisation, des nouveaux équilibres centrepériphérie, menées par le Centre de Sociologie des

I Essonne. Hauts-de-Seine. Seine-et-Marne. Seine-Saint-Denis. Val-deMarne. Val-d'Oise. et Yvelines en Ile-de-France. Moselle. Nord-Pas-deCalais. Rhône. Bouches-du-Rhône. et Haute-Garonne.

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Organisations, et voudrait constituer un essai d'évaluation des réussites et des difficultés inévitables d'une telle entreprise. Cependant il est nécessaire d'évoquer les conditions dans lesquelles intervient leur action, notamment l'état des relations entre Etat et collectivités locales lors de leur apparition. Nous tenterons donc avant d'analyser l'action de ces nouveaux acteurs de la scène locale, de cerner les évolutions institutionnelles, sociales, voire spatiales, qui constituent le prélude à leur création, ce qui précisera les interrogations présentes derrière cette tentative d'évaluation.

J.

ÉVOLUTIONS SOCIALES

INSTITUTIONNELLES

ET POLITIQUES

Les lois de décentralisation de 1982 ont résulté à la fois d'une longue évolution des rapports entre l'Etat et les collectivités locales, et d'un coup de force. Longue évolution dans laquelle s'inscrit la progressive globalisation des crédits accordés aux élus locaux, et la liberté croissante revendiquée par les élus à travers le Sénat en particulier depuis les années 1970. Longue évolution de la structuration institutionnelle de la Région depuis son organisation autour du Préfet en 1964 assisté de la Coder, et son passage au statut d'EPR en 1972, jusqu'à sa reconnaissance comme collectivité territoriale par la Loi de 1982. Mais aussi coup de force de la part de Gaston Defferre. et de Pierre Mauroy, soucieux de faire accéder les villes, et les départements, à un statut d'adultes face à la tutelle préfectorale. Ce coup de force qui a posé en préalable la suppression de la tutelle, le transfert de l'exécutif au président de Conseil Général, et le passage d'un contrôle d'opportunité a priori à un contrôle de régularité a posteriori, allait être bientôt suivi de la disparition de la plupart des compétences financières du représentant de l'Etat au niveau local. Cette réduction considérable de ses moyens

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de contrôle sur les dépenses met sérieusement en question la capacité du Préfet à demeurer un facteur d'intégration des politiques mêmes dans le cadre du département ou de la Région. Tentons de reprendre le nouveau système de pouvoir local : En cas d'irrégularité des actes des collectivités locales, seul demeurait au Préfet le pouvoir de saisine auprès du Tribunal Administratif ou de la toute nouvelle Chambre Régionale des Comptes. Il restait toutefois chargé des "affaires de l'Etat", les affaires du département passant au Conseil Général et à ses nouveaux services, celles de la Région au Conseil Régional. Les affaires de l'Etat couvraient naturellement les fonctions régaliennes, maintien de l'ordre, fiscalité, justice, ainsi que celles dont les quelque 200 lois et décrets qui suivirent le texte fondateur allaient déterminer le maintien à l'Etat, suivant le principe affirmé de blocs de compétences clairs, et de l'absence de tutelle d'un niveau sur un autre. Le premier transfert, celui de l'aide sociale, correspondait, il faut le souligner, à une croissance inquiétante de ce secteur et fut perçu par les élus comme un transfert de charges plus que comme l'octroi d'une compétence neuve. Il est vrai qu'il s'agissait avant 1982 d'une compétence exercée par le Conseil Général, qui votait l'enveloppe, et supportée par l'Etat, qui remboursait les dépenses votées à concurrence de 80 %. La passation de pouvoir correspondait donc dans l'esprit de certains de ses promoteurs à une tentative de maîtriser une source de dépense inflationniste, en "responsabilisant" les élus. Nombreux étaient parmi ces crédits les postes de dépenses obligatoires, mais il y figurait également de nombreuses subventions à des organismes privés, associations notamment, qui assuraient la prise en charge des catégories défavorisées (aide sociale à l'enfance, handicapés mentaux, foyers divers, asiles psychiatriques...). Ont suivi par la suite les secteurs de l'urbanisme, transférés aux communes, de la formation, transférés aux Régions, des Transports, de l'éducation. Les transferts

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dans le domaine de l'action économique furent révélateurs d'une évolution qui allait se développer et être à l'origine de plus d'une situation de crise dans les quartiers en difficulté. L'interdiction faite en effet jusque là aux pouvoirs publics locaux d'intervenir dans le domaine économiques par le principe de "liberté du commerce et de l'industrie", alliée à une sage prudence vis-à-vis des finances locales avait incité les élus à éviter toute ingérence dans le domaine de l'activité économique, sinon par des subventions aux comités d'expansion (et les relations anciennes avec les entreprises locales de bâtiment ou de transpon). Toutefois l'apparition de difficultés croissantes menaçant les entreprises locales et mettant en jeu l'emploi dans les collectivités ont raison des réticences traditionnelles: les pouvoirs d'aide aux entreprises accordés aux Régions furent bien vite utilisés à leur profit, et parfois à leurs dépens, par les départements et les communes. Dix ans après les lois attribuant ces pouvoirs aux Régions, 50 % de l'action économique des collectivités est exercée par les Villes et les communes, sans que pour autant le niveau de l'emploi y ait progressé. En dix ans, les maires de grandes villes et les présidents de Conseils Généraux, et dans une moindre mesure Régionaux, sont devenus les auteurs de politiques publiques locales en face desquels les préfets ne semblent plus à même de développer un rôle régulateur. Des déséquilibres cependant subsistent, qu'il convient d'évoquer ici. n. DÉSÉQUILIBRES LOCAUX ET
RÉGULA nON

SYSTÈME

DE

Sans refaire ici l'histoire des politiques sectorielles des collectivités locales, on peut affirmer brièvement qu'elles se sont caractérisées par trois tendances fortes: Rigueur dans le domaine de l'aide sociale, concurrence et compétition dans le domaine économique, protectionnisme dans le secteur de l'habitat. Nous

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reprendrons ces trois points pour faire apparaître les lieux de rencontre entre une demande sociale non satisfaite et un déficit de la capacité d'action des représentants de l'Etat comme régulateur et arbitre de l'action publique. L'aide sociale: rigueur et sélectivité Acceptée comme une nécessité par les élus, l'aide sociale a bientôt constitué pour les Conseils Généraux une ressource privilégiée. Premier budget du département, elle atteignait parfois 60 % des dépenses - elle a bientôt constitué la première source d'économies. Cabinets conseils et économistes se succèdent pour poser des diagnostics permettant d'atteindre des programmes d'économies substantielles. Certes cette tendance gestionnaire n'a pas touché l'ensemble des assemblées départementales à un même degré, mais nombreux furent les élus qui devant la nécessité de dégager des marges de liberté au sein d'un budget important, mais constitué pour l'essentiel de dépenses obligatoires, y ont vu la seule voie d'accès à une capacité d'action autonome. Les premières victimes de ces mesures de rigueur furent les associations, dont la gestion, mais aussi les finalités firent l'objet de reconsidérations systématiques. . décentralisation, les budgets sociaux des départements ont régressé de 10 % dans l'ensemble des dépenses départementales, ce qui correspondait à un recul de près . de 20 % des dépenses. Les nouvelles exigences de rigueur ont parfois été reçues positivement par les agents de l'Etat qui reconnaissent travailler auparavant en "professions libérales", parfois aussi avec consternation par ceux qui voyaient supprimer des institutions à l'utilité sociale manifeste: institutions psychiatriques ou foyers pour jeunes en difficulté, sans que le reclassement de leurs bénétïciaires soit pris en compte par les nouveaux élus. Les législateurs qui avaient procédé aux répartitions des attributions avaient par ailleurs laissé à l'Etat les catégories les plus fragiles, ou les moins valorisantes, telles que les toxicomanes ou les SDF, de crainte qu'elles ne soient délaissées par les élus. Mais de la nouvelle

Dans les premières années qui ont suivi les lois de

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rigueur naissent bientôt des jeux de renvois des catégories les plus difficiles ou coûteuses d'un niveau à l'autre, ou d'un responsable à l'autre: handicapés, délinquants ou vieillesse médicalisée font l'objet de tractations qui touchent les prix de journées et les modalités de prise en charge entre les départements et l'Etat, mais aussi départements et communes, voire entre collectivités voisines2. Les réticences devant la prise en charge des catégories difficiles se manifestent par la structure des dépenses de bien des villes, les personnes âgées valides sont l'objet de tous les soins tandis que l'on renvoie aux services de l'Etat les familles en difficulté. Les lignes consacrées par les villes à l'aide sociale peuvent d'ailleurs faire l'objet d'importants reports en fin d'exercice sans qu'aucun contrôle soit effectué par l'Etat, de même que les départements soumis à l'obligation de financer l'insertion correspondant aux allocations RMI. Les dépenses réelles, pendant les premières années du RMI (et la tendance demeure) pouvaient ne représenter que 10 % à 20 % des sommes que le département aurait dû y consacrer selon les textes législatifs. Une action économique marquée par la concurrence et les politiques d'image Certes la difficulté de mettre en oeuvre des programmes d'insertion pertinents, la situation dramatique de l'emploi dans certains départements touchés par la crise de la sidérurgie ou du textile pouvaient rendre compte de ces contrastes. Ils sont néanmoins révélateurs d'une tendance des élus à mettre au premier plan de leur action une politique d'image de leur collectivité fondée sur des aspects bien éloignés du secteur social. La recherche

2Voir Jacques Rondin. Le Sacre des notables. la France en décentralisation. Fayard. 1985. 1985 et Catherine Grémion. "Quelle méthode pour évaluer la décentralisation ?",AiDA. -no20. avril 1992.

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d'emplois a été comprise bien souvent comme nécessitant une politique culturelle prestigieuse, la construction de palais des congrès, ou d'équipements sportifs. La floraison des piscines et de golfs destinés à attirer des entreprises et des taxes professionnelles paraissaient à terme susceptibles de résoudre tous les problèmes de la collectivité. Cette recherche d'image valorisante s'accompagnait d'une compétition parfois acharnée entre communes voisines et/donc/concurrentes pour la recherche d'emplois et pour conquérir une identité positive, mettre en exergue des quartiers en difficulté étant rarement un atout dans la compétition économique. Le soin pris des quartiers d'habitat social apparaissait dès lors bien souvent comme un risque de perte de temps et d'énergie, le pari le plus fréquent étant que ceux-ci bénéficieraient à leur tour de l'effort d'entraînement de l'ensemble. Il s'agissait seulement de les empêcher de "pourrir" ou, pire encore, de s'accroître. Habitat et urbanisme Une politique sélective des habitants est ainsi pratiquée depuis 10 ans avec une rigueur accrue, même là où les offices municipaux ou même départementaux bénéficiaient d'une image sociale. Et les procédures de barrages qui visent des catégories de plus en plus nombreuses de la population se renforcent; revenus insuffisants, handicapés, étrangers, contrats à durée déterminée, familles nombreuses, sont de plus en plus fréquemment exclus du logement social. Exclusion qui entraîne des phénomènes de suroccupation, de squat, ou des dérives que manifeste le nombre toujours croissant de ce qu'il est devenu classique d'appeler les SDF. Rendre les élus responsables d'une situation qui naît à l'évidence d'une structure nouvelle de l'emploi dans la production contemporaine serait une absurdité. Nier leur peu d'empressement à répondre à certaines demandes sociales et à les occulter, ou à les renvoyer à l'Etat serait de l'aveuglement. Le protectionnisme municipal s'exerce en premier lieu dans ce domaine de l'habitat, qui est celui où les structures

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