Le territoire pour politiques : variations européennes

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EAN13 : 9782296299757
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LE TERRITOIRE POUR POLITIQUES: VARIATIONS EUROPÉENNES

COLLECTION

"Logiques Politiques"

Dirigée par PIERRE MULLER

Dernières parutions:
5 FRIEDBERG Erhard et MUSSELIN Christine (sous la dir.), Le
gouvernement des universités, 1992. 6 - SIWEK-POUYDESSEA U Jeanne, Les syndicats des grands services publics et l'Europe, 1993. 7 LE GALÈS Patrick, Politique urbaine et développement local. Une comparaison franco-britannique, 1993. 8 - WARIN Philippe, Les usagers dans l'évaluation des politiques publiques. Etude des relations de service, 1993.

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9 - FILLIEULE Olivier, PÉCHU Cécile,Lutterensemble,lesthéories
de l'action collective, 1993. 10 ROY Jean-Philippe, Le Front national en région centre,1984 1992, 1993. 11 - MABILEAU Albert, A la recherche du local, 1993. 12 - CRESAL, Les raisons de l'action publique. Entre expertise et débat, 1993. 13 - BERGERON Gérard, L'Etat en fonctionnement, 1993. 14 - MENY Yves (ed.), Les politiques du mimétisme institutionnel. La greffe et le rejet, 1993. 15 - DELCORDE Raoul, Le jeu des grandes puissances dans l'Océan Indien, 1993. 16 - HUDON Raymond et FOURNIER Bernard (sous la direction de), Jeunesses et politique, T.I :Conception de la politique en Amérique du Nord et en Europe, 1993. 17 - HUDON Raymond et FOURNIER Bernard (sous la direction de), Jeunesses et politique,T.II :Mouvements et engagements depuis les années trente, 1993. 18 - GERBAUX Françoise, La montagne en politique, 1994. 19 - HECKLY Christophe et OBERKAMPF Eric, La subsidiarité à l'américaine, quels enseignements pour l'Europe ?, 1994. 20 - FONT AINE Joseph etLE BART Christian (sous la direction de), Le métier d'élu local, 1994. 21 - JOBERT Bruno (sous la dir.), Le tournant néo-libéral en Europe. Idées et pratiques gouvernementales, 1994. 22 PONGY Mireille, SAEZ Guy, Politiques culturelles et régions en Europe, 1994.

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Richard BALME, Philippe GARRAUD, Vincent HOFFMANN-MARTINOT, Évelyne RIT AINE
(avec des contributions de Laurence BONNEr et Sonia MAZEY)

LE TERRITOIRE POUR POLITIQUES: VARIA TIONS EUROPÉENNES

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

@ L'HARMATTAN, 1994 ISBN: 2-7384-3083-X

Sommaire

Préface. ................. ...
Présentation des auteurs

...

...

... ... ....... ..

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Il en Europe .,. au prisme de 15 et de la 39

Préliminaires: le territoire ses paradigmes. Richard BALME

1- Allemagne: la dialectique de l'union division. Vincent HOFFMANN-MARTINOT

2- La centralité du local dans les mutations de l'Etat britannique. Laurence BONNET 73 3- Italie: territoires au bord de la crise politique.
.. . . . . .. . . ... ... ... ... ..
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Evelyne RIT AINE . .

4- Le processus «autonomique» l'exception espagnole. PhilippeGARRAUD

et

la

fin

de 161

5- La France saisie par la décentralisation: britannique. Sonia MAZEy .., 6- L' «Europe des régions» comme générique du territoire européen. RichardBALME ... Bibliographie générale ...

aperçu 203 catégorie .,. ... 235 269

PRÉFACE

Le pari de cet ouvrage est d'amorcer une démarche comparatiste sur les politiques et les processus territoriaux en Europe occidentale. Il a pour ambition d'ouvrir un débat et de
contribuer
à l'accumulation

scientifique

sur ces thèmes.

Il rassemble des chercheurs travaillant depuis longtemps sur les terrains concernés (l'Allemagne, la GrandeBretagne, la France, l'Italie, l'Espagne, l'Union Européenne) et poursuivant des objectifs communs:

-Analyser les enjeux territoriaux à l'oeuvre sur ces terrains: réformes des institutions territoriales, programmes d'aménagement du territoire, processus sociaux travaillant le territoire.
- Réfléchir
les recherches scientifiques. aux principaux paradigmes utilisés dans sur ces objets, selon les différentes traditions

- Contribuer au développement des études comparatives en diffusant l'information utile en termes
empiriques ou analytiques.

Cette recherche a pu commencer grâce au soutien de la DATAR dans le cadre de l'appel d'offres «Prospective et Territoires» en 1990 (Groupe «Évolution des territoires et des institutions» animé par J.-c. Némery et S. Wachter). L'équipe des éditeurs de l'ouvrage (R Balme, P. Garraud, V. HoffmannMartinot, E. Ritaine) a travaillé plusieurs années, au sein du Centre d'Etude et de Recherche sur la Vie Locale (Institut

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d'Etudes Politiques de Bordeaux), sur les thèmes de cet ouvrage et publié par ailleurs une partie de ses analyses *.

Ce groupe a ensuite eu leplaisir d'accueillir d'une part un jeune chercheur prometteur, L. Bonnet, allocataire de recherche au CERVL, qui travaille sur les politiques urbaines comparées en France et en Grande-Bretagne,. d'autre part un chercheur anglais, S. Mazey, Churchill College, Cambridge University, dont le regard croisé sur la France a semblé un contrepoint précieux, en ce qu'il nous donne à voir ce qui, du
débat français, est saillant pour un observateur extérieur.

Le présent ouvrage est publié grâce au soutien de l'Institut d'Etudes Politiques de Bordeaux dont nous tenons à remercier le directeur, P. Sadr an, pour son permanent appui à ce travail collectif.

Notre gratitude va aussi à J. Lagroye, Université
Paris I-Sorbonne, dont l'amitié a accompagné ce travail.

Enfin nous tenons à remercier M. Ducournau et C. Pucheu, au secrétariat du CERVL, pour leur infinie patience et leur gentillesse à notre égard. Ainsi que tous ceux qui ont à un titre ou à un autre participé à cette recherche: P. Le Galès, B. Barbedienne, J. Capdeville, F. Galli-Dupis, S. Le May, S. Lautard, B. Lessing,
M. -P. Zanettin.

* Balme R., Garraud P., Hoffmann-Martinot V., Ritaine E., (avec Bonnet L., Le May S.), : - Les politiques tenitoriales en Europe de l'ouest, Revue Française de Science Politique, 43, 3, 1993. - Une comparaison des politiques territoriales, in Némery J.-C., Wachter S., (eds), Entre l'Europe et la décentralisation. Les institutions territoriales françaises, Datar/Editions de l'Aube, 1993. - Analysing Tenitorial Policies in Western Europe, European Journal of Political Research, Annual Review 1994.

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PRESENTATION

DES AUTEURS

Richard BALME est Chargé de recherche FNSP au Centre d'Etude et de Recherche sur la Vie Locale, et il enseigne la sociologie politique à l'Institut d'Etudes Politiques de Bordeaux. Ses travaux portent sur l'action collective et les politiques publiques. Il a effectué des séjours de recherche au Département de sociologie de l'Université de Chicago et au Research Survey Center de l'Université de Californie, Berkeley. Il a notamment publié "L'action collective rationnelle dans le paradigme d'OIson", L'année sociologique, 40, 1990, pp. 263-285 ; "Choosing the Budget'Size: Mayors' Spending Preferences in a Cross-national Perspective, in Mouritzen (P.E.), Managing Cities in Austerity, Sage, 1992, pp. 101-121 ; "French Regions facing European Integration", in Jones (8.), Keating (M.), Regions in the European Union, Oxford, Oxford University Press, 1994; "La politique régionale communautaire comme construction institutionnelle", communication au colloque Politiques Publiques en Europe, Paris, Association Française de Science Politique, Mars 1994, à paraître. Ses recherches actuelles s'orientent vers l'analyse des transformations de l'action publique induites de l'intégration européenne.

Laurence BONNET est titulaire d'un DEA «Gouvernement local et Administration locale» obtenu à l'Institut d'Etudes Politiques de Bordeaux. Elle a participé à plusieurs opérations de recherches du Centre d'Etude et de Recherche sur la Vie Locale. Titulaire d'une allocation de recherche auprès du CERVL, elle travaille actuellement, après un séjour à Birmingham, à une thèse comparatiste sur les professionnels de l'urbain en France et en Grande-Bretagne.

Philippe GARRAUD est Chargé de recherche CNRS au Centre de Recherches Administratives et Politiques (CRAP) et enseignant à l'Institut d'Etudes Politiques de Rennes. Il a publié: Profession homme politique. La carrière politique des maires urbains, Paris, L'Harmattan, 1989; «Politiques

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nationales: élaboration de l'agenda», L'Année sociologique, vol. 40, 1990; «Transformation des dispositifs de lutte contre le chômage et adaptation de l'action publique», (avec R. Balme), dans C. Guitton et H. Sibille (dir.), Former pour insérer: évaluation d'une politique de lutte contre le chômage de longue durée, Paris, Syros-Alternatives, 1992; «Le métier d'élu local: les contraintes d'un rôle», dans J. Fontaine et C. Le Bart (dir.), Le métier d'élu local, Paris, L'Harmattan, 1994. Aujourd'hui, il travaille plus particulièrement sur l'action publique à l'épreuve du chômage et les systèmes politiques périphériques en Espagne.

Vincent HOFFMANN-MARTINOT est Chargé de Recherche CNRS au Centre d'Etude et de Recherche sur la Vie Locale à l'Institut d'Etudes Politiques de Bordeaux. Ses recherches portent sur la comparaison des gouvernements urbains et des politiques territoriales des pays industrialisés. Il a également effectué des séjours d'enseignement et de recherche à l'Institut Franco-Allemand de Ludwigsburg, aux Universités de Bielefeld, Barcelone, Chicago, Harvard, et du Michigan à Ann Arbor. Il est notamment l'auteur de Finances et pouvoir local.' l'expérience allemande (Paris: P.U.F., 1987), et a dirigé avec Richard Balme l'ouvrage Local and Regional Bureaucracies in Western Europe, Talence, CERVL, 1991. Il assure la coordination du Groupe de Recherche sur le Gouvernement Local de l'European Consortium of Political Research.

Sonia MAZEY est Fellow à Churchill College et enseigne la science politique à l'Université de Cambridge au Royaume Uni. Ses travaux portent sur la régionalisation et la décentralisation en France, la vie politique française et les politiques publiques de l'Union Européenne. Elle a récemment publié. en co-édition avec Jeremy Richardson, Lobbying in the European Community, Oxford. Oxford University Press 1993; "The Regional Lobby in Brussels", in M. Rhodes (Ed.), Regions in the New Europe. Manchester University Press, 1994; et en co-édition avec John Loughlin, French Regionalization 1982-1992. à paraître. Londres, Frank Cass Publishers, 1994.

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Evelyne RITAINE est Chargé de recherche FNSP au Centre d'Etude et de Recherche sur la Vie Locale à l'Institut d'Etudes Politiques de Bordeaux, où elle anime également des séminaires sur les questions territoriales, ainsi que le groupe de travail CERYL «Territoires, Appartenances, Mobilisations». Elle a travaillé sur les questions territoriales en Italie et dans la France méridionale et publié notamment: «Prato ou l'exaspération de la diffusion industrielle». Sociologie du travail, 2, 1987; «La modernité localisée? Leçons italiennes sur le développement régional», Revue Française de Science Politique, 2, 1989 ; «Territoire: espace du jeu politique», Quaderni, 13/14, 1991 ; «Territoire et politique en Europe du sud», Revue Française de Science Politique, 1, 1994. Ses recherches actuelles concernent l'Europe du sud (Italie, Espagne, France méridionale), et portent sur les processus territoriaux ainsi que sur les médiations politiques dans les villes. Elle effectue en 1995 un séjour de recherche à l'Institut Universitaire Européen à Florence.

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- Préliminaires

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LE TERRITOIRE EN EUROPE AU PRISME DE SES PARADIGMES

Richard

BALME

"Entre le regard déjà codé et la connaissance réflexive, il y a une région médiane qui délivre l'ordre en son être même" . (M. Foucault, 1966, p. 12)

Le territoire est une invitation au voyage. En offrant à la curiosité ses perspectives de découverte, Terra Incognita est par essence l'objet du désir de nouveauté et d'altérité, l'objet de convoitise aussi, constitutif de la modernité. L'explorateur, figure au charme aujourd'hui désuet du voyageur guidé par la raison, reste le personnage caché derrière le comparatiste contemporain. La tentation persiste d'un parcours nécessairement initiatique, entrepris au-delà des limites du monde perçu, inventoriant ses découvertes selon un relevé ordonné pour en construire un énoncé, pour transformer l'expérience en connaissance. Privé du don d'ubiquité, le voyageur, renonçant à embrasser l'univers dans sa totalité, doit choisir les lieux et les moments de ses observations. Loin d'un vagabondage, l'itinéraire, inévitablement perturbé, exige toute son attention. Il exprime sa réflexion pour guider l'exploration, il en constitue la méthodologie en définissant une mise en situation sélective. C'est par la cartographie et le récit qu'il expose un nouveau savoir, qu'il dévoile de nouveaux objets et qu'il opère une transformation du regard. Les grands navigateurs sont à leur façon épistémologues *. Malgré la force de son attraction sur l'imagination des esprits curieux, «le territoire» est paradoxalement une idée qui voyage mal. Passées les bornes de l'espace familier admis comme référence, les notions de frontière, de distance, de hiérarchie spatiale, et a fortiori celles qui prennent une dimension plus directement politique comme la ville, la région, * Bibliographie de ce chapitre: p. 271.

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l'administration territoriale présentent des variations trop importantes pour ne pas questionner la démarche. Le voyageur considère-t-il des expressions différenciées d'un même phénomène, ou découvre-t-il sous une apparence commune des réalités sociales essentiellement différentes? Cette interrogation résume la difficulté primordiale de l'analyse comparative, condamnée à louvoyer entre les écueils du nominalisme et du substantialisme, du positivisme et du relativisme culturel. Sa dialectique fournit aussi une clé méthodologique permettant de pratiquer la comparaison, de spécifier l'usage qui en est retenu et d'en dégager les implications pour l'interprétation. Ces problèmes dépassent d'ailleurs le cadre du comparatisme au sens courant du terme, impliquant une dimension internationale ou un nombre de cas relativement important. Ils surgissent dès lors qu'on cherche à qualifier un phénomène sur la base de plusieurs unités d'observation, et leur existence est donc familière aux sciences sociales. Ces questions nous conduisent pour des raisons conjointement théoriques et empiriques à privilégier une approche compréhensive, c'est-à-dire à considérer le territoire moins comme un état objectif que comme un processus subjectif. Le territoire n'est pas une donnée matérielle pré-construite, un problème «traité» par le politique, mais plutôt une dynamique relationnelle de construction des rapports politiques dont cet ouvrage propose une analyse. Le territoire est un processus au sens où la distribution spatiale des activités sociales, qu'elles soient économiques, culturelles ou politiques, obéit à des tendances d'organisation telles que hiérarchie, concentration, polarisation, ruptures qui représentent l'une des modalités essentielles d'objectivation des faits sociaux. Les divisions de l'espace en territoires sacré ou profane, privé ou public, urbain ou rural, central ou périphérique, national ou local sont autant d'expressions matérielles de l'organisation sociale inscrites dans la durée et contraignantes pour les individus ou les groupes. Mais ces partitions sont aussi produites par des interactions qui travaillent l'ordre social et ses principes d'organisation. Le

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territoire n'apparaît plus alors comme un état résiduel et statique des relations sociales, irréductible car primitif dans tous les sens du terme, mais au contraire comme une dynamique par laquelle se négocient sous forme relativement contingente la définition et la répartition des opportunités sociales. L'approche comparative soutient fortement ce type d'interprétation. Elle invite à un déplacement du regard qu'il convient d'expliciter, en retraçant au préalable son cheminement. La recherche dont les résultats sont présentés ici s'est à l'origine assignée pour objet l'analyse des politiques territoriales dans les pays d'Europe de l'ouest au cours de la période récente, considérée depuis le début des années 1980. On entend par là les programmes publics dont la finalité est la gestion des territoires dans leurs dimensions politiques et socioéconomiques. Il s'agit des politiques élaborées par les gouvernements et les administrations de niveau central, régional ou local pour gérer les problèmes territoriaux, essentiellement la localisation polarisée des activités économiques et les éventuelles mobilisations revendiquant davantage d'égalité sociale et culturelle ou une plus large autonomie politique. Depuis le début des années 1980, le contexte de crise, l'orientation néo-libérale des politiques économiques et l'intégration européenne, tant au niveau des élargissements que de la création du Marché Unique, ont contribué à aviver ou à reformuler les tensions territoriales dans les pays européens. A ces facteurs se sont plus récemment ajoutés les effets induits de l'instabilité en Europe centrale, l'accentuation de la ségrégation urbaine et des difficultés accrues pour le monde rural exprimées par la contestation des accords du GAIT. Socialement et politiquement le territoire est au cours de cette période progressivement devenu ou redevenu un enjeu dans le champ politique. TIétait donc opportun d'envisager les formes et les déterminants des politiques territoriales, leurs mouvements de flux et de reflux sur l'agenda politique ainsi que leurs reformulations successives. L'intérêt d'une analyse comparative est dans cette perspective de faire apparaître les processus de

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construction et de déconstruction des politiques territoriales, en envisageant le poids respectif de variables telles que le contexte économique, l'orientation partisane de l'exécutif, l'agencement territorial du dispositif institutionnel, la culture politique et administrative, l'action des groupes d'intérêt ou la structuration des professions associées à ce champ de l'action publique.

POUR UNE APPROCHE L'ACTION PUBLIQUE

COMPREHENSIVE

DE

L'analyse des phénomènes de construction territoriale possède de nobles antécédents (Badie, Birnbaum. 1979: Eisenstadt, Rokkan, 1973; Elias, 1975; Tilly, 1992 ; Wallerstein, 1974), dont l'actualité est d'ailleurs soulignée par le contexte qui se dessine en Europe centrale et orientale depuis 1989. Pour espérer apporter une pierre à cet édifice, la démarche retenue adopte délibérément une période plus restreinte que celle de la longue durée, ce qui permet d'accorder une attention privilégiée aux interactions tissées autour des questions territoriales, à l'action publique sur le territoire plutôt qu'aux explications d'ordre macro-sociologique. Une grande partie des interventions des administrations et des gouvernements (en matière d'industrie, d'agriculture, de fiscalité ou de transports par exemple) ont à l'évidence des implications territoriales. Pour cerner le champ de l'étude, nous avons retenu les politiques les plus explicites en la matière, c'est-à-dire les politiques institutionnelles de réformes des gouvernements locaux ou intermédiaires, et les programmes visant à réduire les disparités spatiales, politiques d'aménagement du territoire, politiques régionales ou politiques de développement selon la terminologie en vigueur. Ne pouvant prétendre à l'exhaustivité nous avons centré notre approche sur les cinq grands pays européens. Allemagne, Espagne, France, Italie et Royaume Uni, auxquels

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s'ajoute l'Union Européenne dont la construction et les politiques affectent de plus en plus ouvertement l'agencement territorial des Etats-membres. Les pays retenus se sont imposés au regard des critères géographiques, démographiques et culturels comme susceptibles de présenter des enjeux territoriaux suffisamment forts et des politiques afférentes assez nettement diversifiées. TI convient néanmoins de dire ici que ce choix ne sous-estime en rien l'importance de ces problèmes et la vigueur des débats qu'ils suscitent dans les autres pays. Le lecteur doit, faute de mieux, être averti de l'importance de la régionalisation mise en place en Belgique et conduisant à l'instauration d'un Etat fédéral, ou des réformes plus modérées avancées au Portugal ou aux Pays-Bas, que le format de cette recherche ne permet pas d'aborder ici. La mise en oeuvre de l'analyse comparative est riche d'implications méthodologiques, intéressantes en elles-mêmes, mais les difficultés qu'elle rencontre sont surtout fortement révélatrices du phénomène qu'elle cherche à caractériser. Il est par conséquent essentiel de les évoquer brièvement. La plus évidente de ces contraintes est sans doute la spécificité du modèle français d'aménagement du territoire des années 1960 et 1970, sans réel équivalent européen à l'exception peut-être de la politique italienne à l'égard du Mezzogiorno, aujourd'hui caduque, et de programmes plus embryonnaires conduits par l'Etat espagnol avant la création des Communautés Autonomes. Les politiques régionales sont dans la plupart des cas moins volontaristes, moins intégrées et moins centralisées que dans l'exemple français. De la difficulté à «comparer ce qui est comparable», on peut tirer une première réflexion: c'est souvent dans d'autres secteurs et à d'autres niveaux de gouvernement qu'il convient de rechercher les actions publiques de gestion territoriale équivalentes d'un pays à l'autre. Plus généralement, les politiques publiques ne prennent leur sens que situées dans les dispositifs institutionnels qui les sous-tendent et dans les dynamiques inter-sectorielles et inter-gouvernementales qui les définissent. Cette remarque justifie la définition relativement

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extensive des politiques territoriales retenue ici, conçues comme des répertoires dont seuls certains registres sont sélectivement actualisés et agencés en fonction de configurations sociales spécifiques. Un deuxième type d'enseignement découle du caractère diachronique des politiques publiques, dont il n'est pas inutile de rappeler qu'elles sont par nature des actions séquentielles. Leur analyse comparée sur une période relativement brève impose de recourir à une dimension historique, celle de la sociogenèse des institutions, et aux contraintes de temporalité de l'action publique, dont la sociologie souligne notamment l'importance avec les concepts de culture organisationnelle et d'incrémentalisme. Les dynamiques de longue durée des politiques publiques se révèlent à l'examen essentielles pour en restituer la signification, et elles sont largement évoquées dans cet ouvrage. Cette caractéristique reste plus difficilement accessible par des études plus exclusivement monographiques. Par ailleurs, l'approche comparative relativise aussi une conception trop behaviouriste, celle de la construction d'acteurs sociaux dont les relations déterminent l'émergence et les modalités des politiques. En effet les changements de politique ne répondent pas nécessairement à une alternance gouvernementale, à la formation d'un mouvement social ou d'un corps bureaucratique. La littérature centrée sur les notions de réseaux et de policy communities montre en quelque sorte par défaut le caractère souvent ténu et volatile, toujours médiatisé, des rapports entre acteurs établis par les politiques publiques. L'existence de telles relations n'est pas en cause, mais elles sont souvent informelles, ce qui fait de leur observation une procédure nécessairement lourde et quelquefois hasardeuse. Elles semblent également moins strictement déterminantes que l'analyse politique ne tend généralement à le supposer. On peut ainsi enregistrer des fluctuations de l'agenda politique qui s'opèrent à configuration relationnelle sensiblement équivalente.

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En d'autres termes, les variations des politiques publiques excèdent en amplitude celles de l'organisation des intérêts qui leur sont associés. La comparaison fait apparaître que ce n'est pas tant la nature des problèmes territoriaux que leur définition politique qui varie d'un pays européen à l'autre et conditionne la forme des programmes publics. Les intérêts concernés par les localisations industrielles, la crise urbaine ou la désertification rurale sont sensiblement comparables en Europe de l'Ouest, tout au moins entre des ensembles à structures sociales raisonnablement proches. La. diversité des interventions publiques ne se réduit pas au «reflet» des inégales capacités d'accès et d'influence des groupes concernés. Elle est considérablement amplifiée, voire générée par des facteurs culturels nationaux, par une «texture signifiante» (Schutz, 1987) qui confère au format des actions publiques sa pertinence subjective et sa légitimité politique. La comparaison invite indéniablement à considérer les politiques publiques sous cet angle cognitif. Finalement, la démarche retenue exige le recours à la littérature existante pour accéder aux phénomènes considérés. Les analyses qui suivent, formulées par des auteurs bénéficiant d'une expérience de recherche sur leurs objets respectifs, s'appuient largement sur les travaux de chercheurs étrangers dont on espère dégager la richesse. Le corpus de textes disponible dans les langues originales se révèle très diversifié sur le fond comme dans la forme. L'«habit d'Arlequin» ainsi constitué n'est pas le produit d'un incorrigible amateurisme des sciences sociales ou de leur résistance au positivisme. Cette hétérogénéité reflète en effet celle des conditions sociales de production des approches scientifiques du territoire. Elle résulte des facteurs précédemment évoqués de différenciation institutionnelle et des difficultés d'observation des politiques étudiées. Elle répond également à des traditions intellectuelles et universitaires différentes et à la constitution plus ou moins établie des sciences du politique. Surtout les préoccupations des chercheurs, leurs

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objets et leurs méthodes d'investigation présentent des écarts sensibles, manifestement corrélés à la saillance et à la nature des enjeux territoriaux dans leurs contextes nationaux respectifs. Les sciences sociales ne s'énoncent pas dans un vide institutionnel mais participent d'un espace de débat public dont la dimension nationale reste malgré d'importantes convergences encore prédominante. n convient par conséquent d'assumer cette réalité, le premier et peut-être le plus important des résultats présentés ici, pour en tirer les enseignements méthodologiques et formuler des perpectives d'analyse renouvelées. Les politiques envisagées sont soumises à d'importantes variations nationales parce qu'elles résultent d'une définition politique des enjeux territoriaux marquée par l'histoire et la culture. La définition de ces enjeux s'opère dans le cadre d'un paradigme, d'un ensemble de représentations et de polémiques admises comme légitimes et relativement stables. Ce paradigme, que les sciences sociales contribuent à énoncer et à transformer, se révèle à l'observation décisif pour comprendre les formes de la politique publique et au-delà, les significations qu'elle peut prendre. Le paradigme peut en effet être compris comme une matrice sémantique, comme l'espace relationnel générateur des motivations et des dispositions associées à la politique publique, définissant le sens ou plus exactement les sens des interactions sur lesquelles elle repose. La diversité des approches et des débats relatifs au territoire en Europe n'apparaît plus dès lors comme une lacune des sciences sociales, mais bien comme un révélateur des formes adoptées par la politique publique et finalement comme suggestive de son principe de fonctionnement. Chemin faisant, on passe d'une analyse étiologique à une approche compréhensive de l'action publique. Les politiques publiques ont une histoire. Leur développement sous l'apparence qui est la leur aujourd'hui, celle de programmes sectorialisés approchant l'idéal-type de la grille de C.O. Jones (Jones, 1970), correspond à la constitution de l'Etat contemporain, organisateur du social guidé par un principe

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de rationalité. La différenciation des interventions de l'Etat en «politiques publiques» produit un découpage du temps social et de l'espace social qui définit les modalités légitimes de désignation et de traitement des «problèmes», c'est-à-dire des enjeux dont se saisit l'action publique. C'est la raison qui fonde cette représentation de l'Etat: la démocratie politique est la technique institutionnelle d'élaboration de la volonté collective, la bureaucratie du modèle weberien est celle de l'administration capable de transformer le monde par une action rationnelle en finalité. La sociologie empirique a largement montré les écarts par rapport à ce modèle et nourri de ses résultats la compréhension des processus politiques, plus fragmentaires, plus contraints par les phénomènes d'organisation et de culture, en un mot davantage dominés par la complexité que par la rationalité. La science politique ne peut cependant s'en tenir à ce constat, fût-il fondamental. En effet cette représentation de l'Etat demeure socialement prévalante, elle participe au moins dans les démocraties occidentales des fondements normatifs du politique: la société est traversée de problèmes qu'il appartient à l'Etat ou plus généralement au politique de chercher à résoudre. L'objet de l'analyse est de rendre compte de la définition de ces problèmes, de leur émergence, de leur délimitation, des modalités de leur énonciation et de l'élaboration des répertoires d'action qui leur sont associés. Le territoire est intrinsèquemènt constitutif de la définition du politique, et il ne se conçoit pas sans l'exercice d'une forme d'autorité ou de contrainte. Les politiques considérées ici se distinguent des formes plus classiques d'administration territoriale telles qu'organisation, justice, recensement, extraction fiscale, conscription, développement des transports dont l'origine est associée à la genèse de l'Etat dans ses tendances de longue durée. C'est au cours du vingtième siècle, d'abord dans le contexte de crise des années 1930 avec la politique américaine du New Deal et l'aménagement de la vallée du Tennessee, et en Grande-Bretagne avec la publication en 1939

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du rapport Barlow, qu'émergent les politiques territoriales, et c'est plus particulièrement durant les années de croissance de l'après-guerre qu'elles s'affirment et se généralisent (Lajugie, al., 1979). La distribution spatiale des activités, perturbée par l'intensité du changement social, devient objet de débat et suscite des programmes publics visant en quelque sorte à répartir les effets de la modernisation. Equité sociale et efficience économique sont alors conjointement invoquées pour justifier ces interventions et les innovations administratives qui les supportent. A partir des années 1980, la crise et l'internationalisation de l'économie associées aux tensions financières affectant l'Etat-providence relativisent considérablement le rationalisme guidant ces politiques. La dimension territoriale des inégalités pèse peu en comparaison de la recherche de la croissance par des politiques monétaristes, alors que l'impact des programmes paraît douteux, tout au moins mesuré à l'aune des ambitions de départ. Les années les plus récentes voient ce contexte à nouveau modifié par la construction économique et politique de l'Europe et provoquent une réactivation de ces politiques et une reformulation des enjeux territoriaux. Les politiques territoriales apparaissent donc constitutives de l'Etat contemporain. Elles s'intègrent aux dispositifs de l'Etat-providence, non seulement sous l'angle organisationnel de sa machinerie administrative, mais surtout comme élément de définition du lien social. Elles contribuent en effet à déterminer les inégalités sociales pertinentes par la résolution de leurs critères d'appréciation et de leurs seuils légitimes de tolérance, et à élaborer des formes concrètes de solidarité. Elles participent aussi des capacités de réflexivité et de transformation du social conférées à l'institution politique dans les sociétés complexes, marquées par des inter-dépendances généralisées. Cependant les différentes vagues de leur développement se situent dans des contextes historiques et géographiques différents, qui changent aussi le sens de l'Etat, les

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représentations auxquelles il donne lieu et les régulations qu'il opère. C'est aussi cette transformation plus globale de l'institution étatique que l'analyse comparative peut contribuer à qualifier. La comparaison des politiques publiques a, elle aussi, son histoire (Mény, Thoenig, 1989). Retracée à gros traits, elle fait apparaître le déplacement de ses préoccupations des déterminants économiques vers les déterminants politiques puis socio-politiques. Le néo-corporatisme s'est imposé comme modèle analytique de référence parce qu'il proposait une interprétation du développement conjoint de l'économie de marché et de l'Etat-providence, une explication des performances des programmes publics fondée sur l'aptitude politique au compromis entre capital et travail. Dans une perspective plus éloignée de l'économie politique, la plupart des approches contemporaines soulignent aujourd'hui l'importance de la culture, de l'histoire et des institutions sur les politiques publiques, en ce qu'elles caractérisent le mode de médiation entre les intérêts et de résolution des conflits, définissent le rôle de l'Etat dans ces processus et conditionnent son mode d'insertion dans la société. Les méthodologies retenues se font plus qualitatives que quantitatives et s'attachent à caractériser les dimensions cognitives des politiques publiques. Cette évolution est assez bien illustrée par l'émergence de la notion de «style» des politiques publiques permettant d'explorer les caractéristiques nationales de leur élaboration et de leur mise en oeuvre (Richardson, 1982). La science politique française contribue à cette évolution, en particulier avec la notion de «référentiel» forgée sur la base d'analyses sectorielles (Muller, 1990; Jobert, 1992), ou l'utilisation du concept de paradigme en un sens proche de celui retenu ici (Merrien, 1993). Sans s'engager dans d'inutiles controverses terminologiques, il est important d'apporter quelques précisions destinées à clarifier notre approche.

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Le terme de paradigme est utilisé en épistémologie et en sociologie de la connaissance, en particulier à la suite des thèses de T. Kuhn, pour désigner l'ensemble des concepts et théories caractéristiques d'un stade de l'histoire scientifique. L'apport de la notion est de faire apparaître que la découverte scientifique ne suit pas un développement strictement linéaire et cumulatif, dicté par l'instantanéité de la raison en actes. La science est un processus cognitif dont la progression s'effectue par paliers successifs séparés par des phases de transition généralement brutales, les révolutions scientifiques. Le paradigme désigne le cadre de référence de l'activité scientifique «normale» pour chacun de ces paliers, c'est-à-dire les questionnements et les procédures considérés comme légitimes parce qu'ils permettent de traiter de l'information en s'appuyant sur les savoirs existants. A l'encontre d'une représentation positiviste sans nuances, Kuhn souligne les contradictions qui traversent les paradigmes plutôt que leur cohérence, et leur résistance plutôt que leur propension au changement (Kuhn, 1972). La notion peut être rapprochée de celle d'«épistémê» avancée par M. Foucault dans son archéologie du savoir (Foucault, 1966). Même si la thèse de Kuhn semble avoir trouvé un écho plus favorable auprès des sociologues en rupture de positivisme qu'auprès des historiens des sciences plus sceptiques à l'égard de son appareil démonstratif, le terme de paradigme fait apparaître la production scientifique comme une activité qui n'échappe pas aux contingences culturelles, et qui s'intègre par conséquent aux représentations collectives caractéristiques d'une société et d'une époque données. Le paradigme est en quelque sorte un «gel cognitif» conditionnant l'état et les formes d'élaboration de la connaissance. Le terme suggère de considérer à son tour l'action publique comme un processus cognitif soumis à des dimensions culturelles importantes, en particulier à des formes d'irrationalité relatives aux conflits entre les valeurs et entre les moyens des interventions publiques, à des variations historiques et spatiales conséquentes, et à une relative résistance

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au changement. En d'autres termes, les motifs et les raisons de l'action publique résident davantage dans l'ordre de la culture que dans l'ordre d'une rationalité téléologique. L'introduction de la notion de paradigme dans l'analyse des politiques publiques a des antécédents, qui relèvent en particulier d'une réflexion sur l'usage problématique des sciences humaines dans les politiques sociales (Rein, 1976). En effet, les critères du positivisme s'accommodent mal de l'impuissance, souvent constatée dans ce domaine, des programmes publics, alors que le sociologue ne peut éluder une interrogation sur la traduction et l'utilisation politique de la connaissance qu'il lui revient d'élaborer. Nous préférons le terme de paradigme à celui de référentiel pour souligner plusieurs caractéristiques importantes. La première est la convocation d'une expertise qui fonde l'action publique sur le recours à la raison sinon à «la vérité» scientifique. Considérée sous l'angle des politiques publiques, la décision politique s'élabore moins par la délibération éthique que par la mobilisation de savoirs qui tendent à lui conférer un statut ontologique. Elle est plus pragmatique qu'idéologique, plus positive que normative, plus en recherche de la justesse des procédures que de la justice de ses finalités. Il faut noter que ceci questionne la nature démocratique de l'action publique, ou qualifie en tout cas sa réalité empirique. Sans s'écarter de notre propos, cet élément justifie l'analogie avec l'histoire et la philosophie des sciences. Par ailleurs, si le paradigme est bien un cadre cognitif, il peut demeurer assez largement implicite, ou être traversé de conflits importants, et ne présuppose pas l'existence d'un accord sur les valeurs ou les idéaux au nom desquels est conduite la politique publique. Il apparaît plutôt comme un espace de débat où s'élabore et se négocie la légitimité politique, comme le lieu problématique où l'existence d'un éventuel consensus est un enjeu plutôt qu'une condition permissive. Finalement, le paradigme n'est pas nécessairement la vision du monde imposée par la constitution d'un acteur

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collectif. Il forme un champ d'action relativement différencié et autonome. Les interactions polémiques qui le définissent ne se réduisent ni au reflet ni à l'homologie des interdépendances plus largement concemées par la politique publique. C'est un espace public de représentation dont l'accès est conditionné par la capacité d'organisation des intérêts et par la compétence socialement reconnue à énoncer les savoirs et les savoir-faire nécessaires à l'action publique. Experts et bureaucrates figurent au coeur de ce dispositif pour amender la partie flexible du paradigme alors que le «noyau dur» en demeure beaucoup plus permanent (Majone, 1991). Globalement, on peut ainsi tenter de distinguer les modalités d'interaction entre connaissance et politiques publiques (Wittrock, 1991).

LES VARIATIONS EUROPEENNES POLITIQUESTERRITORIALES

DES

Le concept de style de politique publique appelle des commentaires de nature différente. Il est défini comme «l'interaction entre al l'approche gouvernementale dans la résolution des problèmes et bl les relations établies entre le gouvernement et les autres acteurs par la politique publique» (Richardson, Gustafsson, Jordan 1982, p.U.). La notion de paradigme retient une dimension plus spécifiquement cognitive, mais s'articule au style de la politique publique en produisant les dispositions et les motivations qui en fondent les comportements. Les deux approches définissent des niveaux d'analyse complémentaires plutôt qu'une alternative théorique, et on les trouvera fréquemment associées dans les pages qui suivent. L'intérêt de la discussion réside ici davantage dans les hypothèses de convergence et de divergence des styles de politiques publiques.

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