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LEADERSHIP POLITIQUE ET TERRITOIRE

De
316 pages
Depuis les réformes de la décentralisation, le système politico-administratif est marqué par la territorialisation du pouvoir et la relocalisation des politiques publiques. Quelle est la place des leaders et de leurs suiveurs dans ce contexte ? Quelle est leur influence sur les collectivités ? L'observation rigoureuse du fonctionnement de quelques leaders (Faure dans le Lot, Poncet en lot-ert-Garonne, Emmanuelli dans les Landes), montre que le leadership territorial résulte du travail politique d'élus et de " technocrates ", organisés en équipes hiérarchisées et contrôlant l'accès au pouvoir sur un territoire, tant par la rétribution que par la sanction…
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LEADERSHIP POLITIQUE
ET TERRITOIRE

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller

Dernières parutions

BERTOSSI Christophe, Les frontières de la citoyenneté en Europe, 2001. BUI-XUAN Olivia, Lesfemmes au conseil d'État, 2001. RIHOUX Benoît, Les partis politiques: organisations en changement, 2001. Jacques GERSTLÉ (sous la direction de), Les effets d'information en politique, 2001. Jérôme LAFARGUE, Protestations paysannes dans les Landes, 2001. Serge TERRIBILINI, Fédéralisme, territoires et inégalités sociales, 2001. Philippe ZITTOUN, La politique du logement, 1981-1995, 2001. Valérie CANALS, Formation-insertion et transformation de la relation salariale, 2001. Valérie AMIRAUX, Acteurs de l'Islam entre Allemagne et Turquie, 2001. Josepha LAROCHE, La loyauté dans les relations internationales, 2001. Mario PEDRETTI, La figure du désobéissant en politique, 2001.

Michel-Alexis MONTANÉ

LEADERSHIP POLITIQUE ET TERRITOIRE
DES LEADERS EN CAMPAGNES

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris France

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan ItaIia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

(Ç)L'Harmattan,

2001

ISBN: 2-7475-1159-6

INTRODUCTION

Le leadership politique demeure peu exploré dans ses formes tenitorialisées, et suscite de nombreuses intelTogations théoriques. La réflexion sur les dimensions constitutives du leadership politique dans les espaces Ïnful-nationaux restait à mener. Un regard porté sur les équipes et les leaders politiques est susceptible de révéler les effets structurants de la compétition pour les positions de direction sur d'autres aspects du politique, comme l'action publique ou les logiques institutionnelles. Le leadership est aussi conflit et pouvoir dans les collectivités, les partis et les tenitoires. Dans le système politico-administratif ftançais, les conséquences politiques et institutionnelles des réformes de la décentralisation ont rendu ces phénomènes plus saillants, en accentuant et en généralisant les tendances à la constitution de leaderships territorialisés déjà à l'œuvre localement. En 1982, le transfert des exécutifs locaux et la fin de la tutelle ont consacré le rôle dirigeant des élus (Mabileau, 1992), faisant suite à la politisation plus marquée des élections locales et au développement progressif des politiques des autorités Ïnful-nationales (Mény, 1985). Les enjeux du contrôle et de la gestion des collectivités territoriales n'ont cessé de gagner en importance. Les parcours des nombreux professionnels de la politique qu~ avec ou sans dimension nationale, inscrivent leur action dans le cadre tenitoria~ attestent de ces évolutions. Cette filière de pouvoir électït: plongeant ses racines dans les espaces locaux, fournit le terrain de la présente étude. Le leadership politique est un phénomène de portée générale, ayant trait au pouvoir sur les personnes, à l'inégalité de puissance entre les acteurs du jeu politique et au contrôle des institutions et des partis. C'est aussi un phénomène complexe, suscitant des controverses qui sont loin d'être complètement éteintes, notamment sur la responsabilité des leaders dans l'enchaînement des événements politiques. Moment fondateur de l'étude du leadership, l'opposition, restée fameuse, entre les Britanniques Thomas Carlyle et Herbert Spencer, remonte au ~ siècle. Carlyle élabore en 1840 une théorie des "grands hommes qui font ['histoire", à la base de la vision héroïque mais aussi des théories psychologiques ou intentionnalistes du leadership. Très opposé à cette première vision du phénomène, Spencer développe en 1873 une approche déterministe selon

laquelle c'est l'environnement social qui fait le ''grand homme". Suivant cette deuxième vision, "leaders do not matter" face aux structures sociales. Spencer rejoint ainsi Tolstoï pour lequel, si Napoléon n'avait pas été, quelqu'un d'autre eût certainement rempli le même rôle dans l'inéluctable affiontement des peuples des deux grandes puissances d'alors: la France et la Russie. L'impasse suscitée par l'extrémisme des premières conceptions à visée scientifique du leadership, tarde à être sunnontée, la divergence des approches continuant d'alimenter le débat1. Entre héroïsme et déterminisme, acteur agissant et système contraignant, le leadership pose le problème de la dualité du social. Difficulté supplémentaire, la dimension morale de la question du leadership est exacerbée. On pense spontanément aux bons et aux mauvais leaders, basculant ainsi dans les jugements de valeur. Le sens commun reste attaché à la recherche des qualités du leader ou des finalités du leadership, et tous les travaux n'échappent pas à ces biais. Bien que moins nombreuses que sur d'autres sujets, les recherches ont pennis d'avancer dans la connaissance du leadership, phénomène qui s'avère difficile à définir, ni institution politique, ni organisation partisane, mais ne pouvant, pour autant, se réduire à un acte individuel. On sait désonnais que le leadership n'est pas seulement un pouvoir sur autrui, mais implique aussi une équipe ou un ''groupe de référence", dont les membres reconnaissent la légitimité du leader (Janda, 1972). Au-delà de l'exercice d'une domination, le leadership comporte un échange entre le leader et ses suiveurs. Ceux-ci ont aussi des intérêts à défendre (Bums, 1978) dans le leadership. Philippe Braud (1996) note ainsi que "le phénomène de leadership est une structure d'interaction qui engage dirigeants et "suiveurs" (followers) dans un rapport d'influence à la fois dynamique, réciproque et inégal. " Aux yeux des membres de l'équipe ou du groupe, le leadership remplit en outre des fonctions de définition de la situation, de prescription d'objectifs ou de mobilisation (Tucker, 1981). Même au bout de plusieurs décennies de recherches, on retombe aisément dans l'opposition stérile de l'héroïsme et du détenninisme ou, comme le dit avec plus de raffinement B. D. Jones (1989), d'un monde "biologique" dans lequel les leaders trouvent des marges de manœuvre et d'un monde "newtonien" où ils sont réduits à une attitude simplement réactive. La recherche du "bon leader" ne s'est pas inten-ompue (Bounicaud, 1953) et même la distinction qu'opère James MacGregor Bums (1978) entre leaderships de transaction et de recomposition n'est pas
1 Pour un exposé interdisciplinaire plus développé des travaux
Daloz, Michel-Alexis Montané (2000).

sur le leadership, cf. Jean-Pascal

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exempte de travers volontaristes 1. Les hésitations persistent à propos de la primauté du leadership ou de l'institution, de la responsabilité des leaders ou de la "mission" du leadership (Blonde~ 1987). On peine à se défaire de la croyance commune, bien identifiée par Murray Edelman (1991), selon laquelle "certains individus seraient nés pour diriger,. les chefs posséderaient certaines qualités (l'esprit d'initiative, l'originalité, le courage, la capacité de prévision, des talents de médiateur, le goût du sacrifice pour le bien public) à un plus haut degré que le commun des mortels ". Les a priori sur le leadership ne devraient pas entraver son observation. Nicolas Machiavel avait déjà montré comment réfléchir aux règles du pouvoir en écartant les jugements moraux, sans perdre pour autant toute visée éthique. Comme fonne organisée, le leadership ne recherche pas essentiellement des fins particulières, que ce soit le salut de l'humanité ou au contraire sa perte. L'orientation la plus constante qu'on pourrait lui trouver serait sa propre conservation ou expansion. L'anthropologie du politique, après Machiavel, montre qu'il est possible d'analyser le leadership en échappant aux digressions nonnatives. L'œuvre de F.G. Bailey (1971) occupe ainsi une place majeure dans l'étude du leadership. L'analyse qu'il développe s'intéresse moins aux fins qu'aux moyens du politique, ces derniers étant conçus comme des pratiques obseIVables et d'efficacité variable: "Notre but n'est pas de trier les bons des mauvais mais de distinguer les tactiques efficaces de celles qui ne le sont pas et de dire pourquoi elles le sont". Loin de surestimer ou sousestimer le rôle du leadership (ce n'est pas son problème), Bailey centre son analyse conjointement sur les équipes politiques et le rôle des leaders. Il montre la diversité que peuvent prendre les fonnes de leadership et les relations entre leaders et suiveurs. Bailey établit des distinctions heuristiques, comme la comparaison du pouvoir des leaders et de celui de leurs supporters. Cette comparaison relative passe par celle des ressources. Ainsi, on aura des leaders forts ou faibles, selon leur degré de dépendance vis-à-vis de la contribution de leurs supporters et selon ce que représente cette contribution pour ces derniers. Dans ce travail, quand nous parlons de force du leader, c'est au sens de Bailey. Le cadre d'analyse de l'anthropologie, appliqué aux systèmes politico-administratifs complexes, gagne à être complété par la prise en compte de la dimension organisationnelle et surtout institutionnelle, en vue de saisir les configurations de leadership. Même si des jeux identiques se
l n tend aussi à reproduire l'illusion finaliste lorsqu'il écrit, à propos du manque de connaissance du leadership et de critères pour effectuer des "distinctions vitales entre les types de leaders", que fIles dirigeants et les tyrans sont des pôles opposés". Pour lui, cela reste un problème de ne pas pouvoir distinguer entre les leaders et les "despotes".

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développent d'un système politique à un autre, comme Marc Abélès (1989) l'a montré dans le cas du département de l'Yonne, Jean Blondel (1987) insiste avec raison sur la variable institutionnelle dans la constitution du leadership. Si le leadership ne peut se réduire à la simple occupation d'une position de gouvernement dans les institutions politiques, celles-ci représentent dans notre système politique les "trophées" dont parlait Bailey, objets, avec la direction des partis, de la concurrence des équipes politiques. Les ressources et les règles de l'institution participent de la constitution du leadership, même si celui-ci se forme aussi en marge des cadres institutionnels. Il faut de toute manière contextualiser l'étude du leadership car, contrairement à ce que pensait Bums (1978), les études menées depuis n'aboutissent pas à une forme ou une définition universellement valable du leadership (Jones, 1989). Institutions, culture politique (Ellis, Wildavsky, 1989), emboîtement des structures politiques, etc., pèsent sur la manière dont le leadership et les rôles de leader sont configurés, même si des régularités existent dans les règles du jeu politique. On aborde ainsi la question de l'insertion du leadership dans le système politique et, de manière parallèle, celle du rapport entre leaders et leadership. La notion de configuration, telle qu'elle est développée chez Anthony Giddens (1987), permet de lier l'acteur et la structure, l'un participant de la (re )production de l'autre et donc, aussL d'unir le leader et le leadership, ou le leadership et son environnement, en une configuration de leadership. On pourrait aussi se référer à Norbert Elias (1993). La controverse entre Carlyle et Spencer se résout dans la théorie de Giddens qui raisonne, non pas par opposition, mais en terme de dualité du structurel et de récursivité des pratiques sociales. Judith Lazar (1992) explique que ''selon cette thèse, les systèmes sociaux sont produits par des acteurs, qui par leurs activités mêmes contribuent à la constitution et à la reconstruction permanente de ces mêmes systèmes de rapports sociaux. Les agents et les structures ne sont pas considérés comme indépendants, ils se lient dans une relation mutuelle complexe et complémentaire'~ L'élection démocratique et les politiques publiques sont devenues les processus majeurs au travers desquels se réalise cette articulation entre les équipes de leadership et le reste du système politique et administratït: au-delà des seuls suiveurs directs. Si la question du leadership politique, telle qu'elle est posée dans la présente étude, porte sur un milieu restreint de leaders et de suiveurs concourant suivant des règles communes pour les mêmes trophées, et se distingue par conséquent d'une analyse de politiques publiques ou de sociologie électorale classique, ces différents sous-aspects du politique demeurent interdépendants. Elections périodiques des

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représentants et sphère des politiques publiques fonnent une part majeure du contexte de constitution des leaderships politiques. Or, l'élection comme l'action publique ont induit des découpages de l'espace, qui fonnent autant de cadres contraignants pour la lutte pour le leadership. Les multiples circonscriptions électorales et territoires institutionnels des collectivités initiatrices de politiques publiques, s'apparentent à ce que Bailey appelait des structures politiques emboîtées. La question du territoire, enjeu de contrôle (Chevallier, Loschak, 1978), échelle d'action ou encore délimitation d'un espace institutionnel, interpelle directement l'analyse du leadership politique. Cette question de la dimension spatiale du politique (Dumas, 1989) implique de réfléclllr à la fois aux interactions entre niveaux de gouvernement, aux fonctions dévolues à chacun, à la locàlisation des luttes pour le pouvoir politique et à sa légitimation. La question du leadership politique appelle celle du territoire, parce qu'il prend ftéquemment la fonne d'un pouvoir territorialisé. C'est le pouvoir qui pennet de "passer" de l'espace au territoire politique et, lorsque les équipes de leadership entrent en lutte pour l'exercice du pouvoir, en particulier institutionnel,leur lutte tend à s'inscrire et à se concrétiser spatialement. En somme, le leadership politique est
pouvoir territorialisé

- ceci

pouvant

se dire à condition

de ne pas s'enfenner

dans une conception géophysique du territoire. Selon Pierre Legendre, le mot territoire vient de "terreur", bonne introduction étymologique aux implications politiques de son contrôle (cf Di Méo, 1998). On doit s'intéresser à la production du territoire qui résulte, d'un côté, du contrôle exercé par les collectivités publiques et les leaders sur leurs espaces! et, de l'autre, de l'usage politique et social de ces espaces (Ritaine, 1991). On verra par la suite que ces deux logiques ne convergent pas toujours, et que la production institutionnelle du territoire ne s'effectue pas dans le vide d'un espace abstrait. Dans notre système politicoadministratif: la rencontre de ces logiques croisées du pouvoir et de l'espace (cf Robert Ferras in Bailly, 1998), de l'action publique et des mobilisations localisées, s'effectue de manière privilégiée à un niveau infta-national, en raison de facteurs historiques comme le couple centralisation / décentralisation, et de facteurs plus politiques comme la vigueur de la démocratie communale, l'influence des élites locales dans le système national, ou bien encore les conséquences du cumul des mandats sur l'activité politique. Outre la commune, unité politique de base, ce

l Par rapport à la simple dimension spatiale ou géophysique, qu'est-ce qui fait d'un espace un territoire? Selon Roger Brunet (1990) et une large majorité des géographes contemporains, la notion de territoire s'applique à un "espace approprié". Cette notion traduit "une appropriation par une collectivité sur un espace auquel elle s'identifie peu ou prou" (Frémont, 1999). Il

niveau infta-national est particulièrement marqué par l'existence biséculaire de l'échelon départemental. Le département occupe en effet une position institutionnelle et représente un cadre, dont le caractère structurant n'est plus à démontrer. Il apparaît historiquement comme l'instrument du contrôle étatique du territoire par le quadrillage administratif de l'espace national, ainsi que l'un des moyens de l'unifonnisation de cet espace. A ce titre, le Départementl représente la collectivité préférée des jacobins et autres centralisateurs, portant une certaine vision de la République, unitaire, égalitaire et indivisible (Frémont, 1997). Toutefois, et dès avant la réforme de la décentralisation, le département constitue aussi le cadre de la "médiation", associant les notables représentant les espaces sociaux locaux et l'administration de l'Etat. Le préfet, par la négociation et l'adaptation des normes édictées au "centre", est alors au centre de cette médiation (WOTIllS, 1966). A l'issue des lois de décentralisation, le jeu se déplace, et le rôle de l'échelon départemental est renforcé. Le Conseil général, collectivité départementale, devient plus "politique" et moins administratif: Doté de nouvelles compétences et d'une légitimité accrue au regard de l'action publique, exerçant à travers son président l'exécutif du territoire, il demeure élu et donc responsable vis-à-vis des populations dont il a la charge. Cette nouvelle dimension de l'action publique transforme l'arène politique départementale et le rapport de cette collectivité à son espace. Le département forme ainsi le territoire, approprié par l'institution Conseil général (le Département), dont les équipes de leadership territorial se disputent le contrôle monopolistique. Le territoire institutionnel rejoint alors la territorialité ou l'espace vécu, ce qui permet à Annand Frémont (1997) d'écrire que "les circonscriptions administratives existent socialement avec plus de force que tous les découpages de la recherche géographique. Au moins celles qui ont le plus de poids politiquement, juridiquement, financièrement, et, en définitive, socialement... " Ces dernières années, le niveau territorialisé du politique n'a pas perdu en importance, bien au contraire. Après la poussée du néorégionalisme (Balme 1996 ; Keating 1998), le mésogouvemement représente la forme plus générale du gouvernement intermédiaire en Europe, objet de concurrence démocratique et enjeu de leadership. Niveau d'action et d'élection situé entre le centre du système politique et sa base municipale ou communale (Sharpe, 1993), c'est un élément crucial d'une démocratie décentralisée (ou d'un état fédéral), qui développe des politiques publiques et anime la vie politique à ce niveau intermédiaire. En France, le mésogouvemement prend la forme de leaderships associant des
1 Avec un "D" majuscule, on désigne la collectivité territoriale, sinon il s'agit du territoire.

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élus et des équipes administratives, qui exercent les pouvoirs exécutifs et président les assemblées dans les villes, les régions et, bien sûr, les départements. S'il ne faut pas négliger les technocraties locales de plus en plus étoffées (Le Galès, 1995) ni le maintien, sous des fonnes renouvelées, du rôle de l'Etat, le mésogouvemement représente d'abord, on a eu tendance à l'oublier une fois la décentralisation entrée dans les mœurs, une régulation politique et des rôles de direction dont le contrôle est enjeu de lutte. On touche là aux leaderships politiques infta-nationaux, que le retour à des analyses prenant en compte les questions de légitimité et de pouvoir ou les rôles de coordination, a remis en lumière (Duran, 1996 ; Genieys, Smith, 1999). En France, les pouvoirs locaux sont, traditionnellement, des éléments importants du système politique. Les spécialistes ftançais du pouvoir local, sous l'influence des analyses politologiques américaines (notablement Qui gouverne? de Robert DahL 1971), ont décrit les interrelations entre la politique locale et nationale et montré que le pouvoir local n'est pas un élément secondaire du système politiquel. Dans la sphère de la compétition électorale, les leaders des départements, des villes et des régions, tiennent de longue date les structures départementales et locales des partis politiques et sont en mesure d'influencer le leadership politique national. Le choix des candidats pour les élections, en concurrence avec les instances nationales des partis, comme l'utilisation locale des ressources politiques et financières ou les possibilités d'implantation politique, sont réputés être sous contrôle des leaderships dirigeant aussi les collectivités. Après la décennie 1970, durant laquelle on a pu déceler au contraire une tendance à la nationalisation de la vie politique (voir chapitres 1 et 3), la décision de décentraliser davantage a, dans les années 1980, de nouveau accentué la territorialisation du politique. Des leaderships présidentialistes, centralisés et personnalisés, pour beaucoup déjà en place à la tête des conseils généraux et des municipalités, ont appliqué les lois de décentralisation en recherchant le maintien de leur influence et le renforcement de leur autonomie, au mépris parfois de la répartition des compétences ou de la démocratisation affichées par les textes. Les administrations centrales de l'Etat négocient d'autant plus avec les leaders territoriaux (Rondin, 1985), que des politiques publiques sont élaborées ou mises en œuvre par le mésogouvemement (Wachter, 1987). Toutefois, dans les années 1990, le jeu a eu tendance à se complexifier avec la multiplication des arènes de négociation et de contractualisation (Gaudin, 1995, 1999) et le renforcement du rôle des experts et des agents
1 Birnbaum, 1973 ; Crozier, Thoenig, 1975 ; Grémion, 1976 ; Lagroye, 1977, 1993.

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intennédiaires (Gaudin, 1996) dans la gestion locale et les relations entre niveaux d'action. En outre, l'Etat reste bien présent, au travers de ces multiples dispositifs. La "centralité" (pour jouer sur le paradoxe) du mésogouvernement ne semble pas remise en cause mais le rôle des leaders tenitoriaux a peut-être évolué, comme la place exacte d'une collectivité comme le Département ou la structure du leadership tenitorial. Il faut étudier où en est le "pouvoir local", 20 ans après la décentralisation, et comment il s'est adapté durant ces deux décennies de profonds changements dans l'organisation des pouvoirs Ïnfta-nationaux. Départements, villes moyennes, tissu des petites communes structuré par l'intercommunalité, par leurs espaces, leurs budgets, l'organisation de la solidarité entre tenitoires, leurs investissements dans la modernisation des équipements publics ou le développement local, constituent un soussystème tenitorial dont la direction politique est âprement disputée par les forces politiques. Là réside en effet la majeure partie des fiefs politiques sur lesquels se fondent les carrières du personnel politique national ou, vu autrement, l'enracinement démocratique de la République. En particulier, les "grands notables" dont on parlait après la décentralisation posent question: quelle est la structure exacte de leur leadership, a-t-elle évolué sous l'effet de la limitation du cumul de mandats, de la montée en puissance de leurs collectivités, des changements dans l'action publique? La littérature sur les évolutions du gouvernement local ou les nouveaux modes d'action publique tenitoriale, fournit une base étendue pour l'étude plus spécifique du leadership. Il serait vain de vouloir présenter en peu de lignes ces travaux, mais on peut dresser le tableau suivant: enchevêtrement institutionnel, complexité tenitoriale et financements croisés dessinent la situation actuelle des pouvoirs Ïnftanationaux. Elle a accéléré le passage à de nouvelles méthodes de gestion, comme la contractualisation, et leur généralisation. Cette recherche de solutions à la marge a donné un nouveau souille à l'intercommunalité, aux "pays" et à tout dispositif pennettant de ne remettre en cause aucun équilibre politique ou institutionnel existant. Les espaces de projet et d'action publique se sont déplacés, parfois fort loin des tenitoires politiques traditionnels. Se pose alors le problème de la coordination des leaderships dans l'action publique... Ou de la coordination des actions publiques par le leadership. Et ces leaderships, que sont-ils devenus en tenne de personnalisation, de positionnement dans l'action publique, de partisanisation? Pour comprendre l'adaptation des pouvoirs Ïnfta-nationaux et du personnel politique tenitorial à la nouvelle donne de la décentralisation, la manière dont ils pèsent sur les réfonnes institutionnelles ou sur les politiques publiques, il faut maîtriser les processus de constitution du

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leadership politique au niveau territorial, de ses équipes, de ses dispositifs de pouvoir et son rapport au territoire. En particulier, l'étude de l'action publique a besoin de connaître la lutte des équipes, leur maîtrise des activités électorales et partisanes, leur contribution à la légitimation des collectivités et à la construction des territoires. Le pouvoir ou le rôle des élus se différencie dans l'influence variable de leaders et de suiveurs hiérarchisés, assistés d'équipes techniques de plus en plus étoffées. Le mode d'insertion des élus dans l'interinstitutionnel et l'action publique est affecté par les dynamiques du leadership. Les approches du métier politique et les travaux sur la professionnalisation des élus (Gaxie, 1973 ; GEMEP, 1990) fournissent des bases sur la compréhension des rôles et des pratiques mais il reste à comprendre l'organisation des équipes, des dispositifs de pouvoirs, l'articulation des leaderships aux positions institutionnelles et leur rapport aux temtoires. Ce n'est qu'à partir de là qu'on pourra dégager des régularités expliquant le positionnement des élus actuellement au pouvoir dans les collectivités, en particulier dans l'action publique, mais aussi dans le fait partisan et la recomposition des territoires. Dans cette recherche, l'action publique est abordée sous l'angle de ses effets sur les relations des équipes de leadership et la réputation des leaders, et du point de vue des contraintes et des ressources qu'elle introduit dans la lutte politique. On s'intéresse aussi au positionnement que les leaders adoptent dans l'action publique, aux dispositifs de contrôle et de travail qu'ils mettent en place autour des politiques publiques, aux logiques que les équipes de leadership présentent à cette occasion. Bref: on tente de saisir la construction politique du positionnement, des rôles et des orientations que les leaders développent dans l'action publique. Il ne s'agit donc pas d'une recherche sur les effets socio-économiques localisés d'actions publiques que l'on attribuerait aux leaders politiques. Tout juste s'intéresse-t-on aux changements dans les orientations d'une direction de collectivité en matière de politiques publiques, que les évolutions dans le leadership politique peuvent entraîner, mais sans tenter d'évaluer la mise en œuvre ni les effets de ces politiques. De toute manière, si l'on tient à parler de "paternité" d'une action publique, ceci ne peut désigner en système complexe une responsabilité univoque ou une appropriation exclusivel, mais seulement l'impulsion de départ (à défaut de l'idée), le fait de retenir la solution technique conçue comme faisable ou bien encore de détenir la capacité à sunnonter les obstacles et les oppositions politiques (et non pas
1 Situation difficile à rencontrer dans un système de compétences partagées et de financements croisés comme le système politico-administratif ftançais. L'attribution des réalisations représente en elle-même une lutte, avec ses règles tacites, ses ressources, ses vainqueurs et ses perdants. Le maire y est sans doute le personnage le plus avantagé, en raison de sa forte visibilité. Sur le cas du maire, cf. Le Bart (1989). 15

sociales) à sa mise en œuvre. On peut y ajouter la capacité à mobiliser les ressources, en particulier budgétaires, nécessaires à la réalisation de l'action. La réunion de tout cela constituerait déjà une capacité d'action remarquable, qu'un leadership ne peut avoir que ponctuellement, grâce à des circonstances exceptionnelles: leader membre du gouvernement, entouré d'un staff de haut niveau et bénéficiant d'une conjoncture sociale locale très favorable, par exemple. Mais une partie seulement (disons l'impulsion de départ et le choix de la solution technique) ferait d'un leadership un facteur agissant dans l'action publique, qui marquerait de son empreinte son territoire d'action même s~ par ailleurs, l'action publique constitue un univers à elle seule (Muller, Sure~ 1998), dont la structuration échappe en grande partie aux dirigeants - quels que soient leurs efforts pour en déterminer le cours. Il suffit de citer l'héritage des politiques en cours, le poids des lobbies ou l'influence des agents administratifs sur la mise en œuvre, pour relativiser le rôle d'une direction politique - surtout si celle-ci ne dure pas, ou bien repose sur une stratégie conservatrice. A défaut de trancher le vieux débat sur la part attribuable aux leaders dans le cours des événements, il est déjà utile aux recherches sur les politiques publiques, de connaître les modalités du positionnement des équipes de leadership vis-à-vis de l'action publique, leurs intérêts propres et leurs contraintes, leur vision du territoire et de l'action. C'est en tout cas aussi intéressant que les questions les plus communément posées lorsqu'on réfléchit au leadership, empreintes du sens commun. Quelles sont ces questions qui viennent presque spontanément à l'esprit, et qu'il convient de prendre en compte, pour tenter d'en mesurer la portée exacte? On en a recensé trois principales: 1) S'il remporte la lutte, accède et se maintient au pouvoir, un leader politique aurait nécessairement des qualités exceptionnelles, un "charisme", expliquant son statut. 2) Un leader serait là pour agir et, s'il ne change pas la situation socio-économique de son territoire ou n'innove pas, ce ne serait pas un (bon) leader. Un leader réalise. A la fin d'un mandat, le "qu'a-t-ilfait ?" s'impose. 3) Un leader croirait en une idéologie, ses suiveurs le suivraient pour la même raison. Il aurait en outre besoin d'une étiquette politique et se rattacherait donc à une formation partisane. Son action serait conditionnée par son étiquette, la pression de son parti, la participation des militants au pouvoir, qu'il tendrait à privilégier sur ceux qui n'appartiennent pas à son camp.

On a déjà entrevu que les travaux existants, sur le leadership politique comme sur le pouvoir loca~ mettent plutôt en avant les équipes, 16

les rôles ou les institutions. La question plus fondamentale semble être celle de la lutte pour le monopole de la représentation sur un territoire, plutôt que celle des qualités du leader, de son action ou de son parti politique. Comment accorder tout cela sans tomber dans la contradiction ou confondre les niveaux d'analyse? Etudier de manière comparative trois leaderships qui sont réputés réunir ces dimensions, dans des contextes proches, constitue une solution. Nous avons vu aussi que l'analyse du leadership politique gagne à être contextualisée, renonçant à la recherche dime définition universelle du phénomène. On choisit de se focaliser sur le niveau territorial, en particulier les départements et leurs collectivités, conseils généraux et villes moyennes. Articulé aux villes et régions (il a longtemps pesé sur les régions) par des relations complexes l, le département représente un bon terrain d'étude du leadership dans ses formes territorialisées car on sait, de longue date, qu'il est le lieu d'un pouvoir (Grémion, 1969) disputé entre des leaders (Montané, 1994), en lien étroit avec les espaces sociaux. Si l'on se centre sur les départements, c'est aussi parce que dans la période de notre étude, la région demeure en cours d'institutionnalisation et en voie d'inscription dans le système politico-administratif et les espaces sociaux (Alliès, 1989). Moins qu'un territoire politique consolidé, elle représente encore, pour l'essentiel, un budget et un centre de pouvoir, à la recherche de son espace légitime et d'une monopolisation de la gestion de certains enjeux ou intérêts sociaux. Pour Olivier Nay (1997), qui a étudié la collectivité régionale, "c'est principalement dans le département que se structurent les entreprises politiques, que se consolident les réseaux de pouvoir et que s'organise la compétition entre leaders territoriaux." On voit que la dimension territorialisée de la lutte politique Ïnfta-nationale renvoie de façon privilégiée à l'échelon départemental ou interdépartementa~ aux petites communes, aux villes moyennes et à l'intercommunalité. Pour toutes ces raisons, le département représente, avec le tissu interpénétré des villes moyennes et des communes rurales, un niveau d'étude pertinent de la territorialisation du politique. On trouve peu de travaux sur le leadership territorial, notion déjà utilisée par Olivier Nay, que nous définissons ici comme le construit politique, résultant des pratiques récurrentes et des croyances des acteurs, associant sur un territoire organisé autour du Département, à la fois des dispositifs de pouvoir (notamment institutionnels), un ensemble de
1 Le Département étai~ avant 1982, un échelon réputé administratif mais il est devenu, grâce à la décentralisatio~ une collectivité territoriale très politique représentant les zones rurales, les villes moyennes (ahnet, 1996) et les espaces rurbanisés du pays. Son assemblée, le Conseil général, en est représentative. Au plan des compétences, il a aussi bénéficié de la décentralisation en se dotant de services très étendus, et de pouvoirs élargis. 17

personnes organisées en équipes politiques et une représentation commune de ce qu'est ce leadership (ct: Montané, 1999). Il Y a davantage de recherches existantes sur les maires urbains (Garraud, 1989 ; Mabileau, Sorbets, 1989) que sur les présidents de conseils généraux ou les élus tenitoriaux cumulants (sénateurs-maires, présidents de structures intercommunales, etc.). Les travaux sont aussi plus abondants sur les élus pris en général, sans hiérarchie entre leaders et suiveurs, professionnels et amateurs de la politique. Dans les études universitaires, le leadership est parfois étudié dans des monographies départementales ou municipales, sans comparaison de configurations ou de manière très ponctuelle, à travers l'étude d'une autre question (une politique publique, un tenitoire particulier). Depuis le travail fondateur de Pierre Grémion (1969) et la tentative de Ruth Merrill (1984), on ne trouve que très peu d'études comparatives sur le pouvoir dans les départements. A l'instar d'autres recherches (Duboscq, 1986 ; Le Bart, 1989), avec notre propre perspective, on choisit ici de comparer un nombre limité de configurations départementales, présentant des caractéristiques sociales et institutionnelles proches. En effet, il ne s'agit pas d'une étude sur la détermination culturelle des pratiques politiques, même si des influences contextuelles sont à prévoir. A titre principal, il ne s'agit pas non plus d'une étude sur les "régimes" ou sur l'effet de la variation des fonnes institutionnelle sur le leadership, même si, de manière temporelle, on prend en compte la période d'avant et d'après les réfonnes de 1982, jusqu'à aujourd'hui. On veut pouvoir démêler l'influence de la personnalité du leader, la place de l'action innovante et celle du parti, dans la constitution du leadership tenitorial, toutes choses égales par ailleurs. Prendre des collectivités très différentes (une grande ville et un département, par exemple) ou des contextes sociologiquement éloignés nous aurait renseignés sur tout autre chose et aurait mélangé les déterminationsI. Des contextes politico-adnllnistratifs proches nous pennettent au contraire de revenir aux équipes, aux positions institutionnelles et au tenitoire en regardant avec davantage de précision leur apport, peut-être variable ou au contraire systématique, à la constitution du leadership, concurremment aux trois questions communes déjà exposées. On se situe donc délibérément dans le contexte tenitoriaL ni purement urbain, ni spécifiquement régional, ni national bien qu'il faille tout de suite préciser que d'intenses connexions existent avec ces niveaux

1 Pour plus de précisions sur l'adaptation de la méthode comparative à des contextes infra-nationaux, en particulier sur la comparaison de niveau et de portée intermédiaire, se reporter à Montané (1999). Sur la méthode comparative elle-même, cf. Dogan, Pelassy (1982).

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déjà plus étudiés, entretenues par la multipositionnalité personnelle des élus (Lagroye, 1993). Comme l'écrit Jacques Lévy (1991), "Un espace politique donné correspond à un niveau spatial particulier. Il se définit pour une part par sa relation au politique existant aux autres échelles. " Ces choix de méthode limitent les possibilités de généralisation des résultats trouvés sur la constitution du leadership en dehors du contexte tenitorial et, en même temps, comme l'étude est centrée sur les régularités dans le leadership politique lui-même, on peut croire qu'elle aura une certaine portée, au prix d'adaptations aux changements de contexte culturel ou institutionnel. Comme sites de l'étude, on a arrêté le choix des départements du Lot, du Lot-et-Garonne et des Landes, pour toute une série de raisons, reliées aux orientations qui précèdent. Ces trois départements sont contigus mais s'étalent sur deux régions, Midi-Pyrénées et Aquitaine, pour mesurer à la fois la consistance des ttontières départementale et régionale au regard du leadership, ainsi que deux cas d'émergence de l'institution régionale. Ils sont auss~ tous les trois, semi-ruraux (pas d'agglomération de plus de 50000 habitants) et marqués d'une même tradition politique radicalesocialiste. Actuellement, ils couvrent cependant l'ensemble du paysage partisan, entre droite et gauche (pour voir l'influence partisane sur le style de leadership) et sans les extrêmes (marginalisés par les modes de scrutin majoritaires ). Trois leaders connus, anciens ministres, déjà en place localement en 1982, ont dirigé ou dirigent encore ces départements. Il s'agit du radical Maurice Faure dans le Lot, de l'UDF Jean François-Poncet en Lot-etGaronne, et du socialiste Henri Emmanuelli dans les Landes. Les trois sites retenus nous offient donc trois styles de leadership réputés très différents, avec des événements récents (retrait ou retour du leader dominant, rebondissements divers), qui posent les trois questions communes soulevées précédemment: le charisme du leader, l'action innovante, la variable partisane. Restaient à étudier ces trois configurations départementales et les leaderships tenitoriaux qu'elles connaissent ou ont connu, leur genèse, leur structuration et leur changement, en soumettant les questions clés du charisme, de l'action et du parti, au crible des régularités de la constitution du leadership politique. Ce qui revenait à étudier aussi les équipes, leurs relations aux institutions et au tenitoire, les dispositifs politiques éventuels et tout autre phénomène affectant le leadership territorial, pour tenter de synthétiser ce que cette analyse comparative nous apprend de la constitution du leadership territorial. Au plan de la méthode d'enquête, on a procédé par interviews semidirectifs (Michelat, 1975 ; Blanchet, 1991) auprès de plus d'une centaine

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d'acteurs politiques dans les trois départements, par collecte de données d'archives, suivi de la presse régionale et locale et observation participante durant plusieurs mois, pour chaque site. Il était essentiel d'approcher au plus près ces équipes de leadership, qui n'ont pas d'existence officielle ni de structure fOIrnelle, et pratiquent aussi volontiers la dissllnulation des pratiques que la mise en scène du pouvoir. L'exposition du récit consiste en quatre chapitres, qui fournissent la synthèse textuelle des résultats après croisement et recoupement des divers types de données (Blanchet, 1987). Peu de chiflfes sont présentés car l'objet était essentiellement relationnel, concernait un nombre limité de leaders et de suiveurs (l'entretien était donc l'outil le mieux adapté) ainsi que des représentations et une multitude de micro événements qui, accumulés dans le temps, débouchent sur une configuration de leadership tenitorial. Les citations de discours et d'entretiens, très peu nombreuses en comparaison de la masse collectée, sont là davantage pour illustrer que pour démontrer les idées exposées.

C'est le récit lui-même qui synthétise interviews et autres données d'enquête (Demazière, Dubar, 1997), inspiré en cela de la fOIrne des ouvrages de F.G. Bailey ou de Marc Abélès. Enfin, pour une première vision des trois leaderships présentés, les notices biographiques des trois principaux leaders nous renseignent utilement et introduisent le récit: Maurice Faure est né le 2 janvier 1922 à Azerat en Dordogne. Son père était instituteur et sa mère directrice de collège. Il fait ses études au lycée de Périgueux et en facu1té de lettres et de droit à Bordeaux et Toulouse. Agrégé d'histoire et de géographie, Docteur en droit, il entame en 1945 une canière d'enseignant au lycée de Toulouse. Jusqu'en 1951, il enseigne aussi à l'Institut d'Etudes Politiques (lEP) de cette ville. Sa canière ministérielle débute dès 1947, comme attaché au cabinet d'Yvon Delbos, ministre d'Etat. Il est plusieurs fois membre de cabinet puis ministre lui-même, jusqu'à la fin de la Quatrième République. Après en avoir gravi tous les échelons, il préside le parti radical-socialiste en 196165 et en 1969-71. Au plan électï:t:Maurice Faure est député du Lot à partir de 1951 (il devient sénateur en 1983), à quoi s'ajoutent de nombreux mandats locaux, dont la mairie de Cahors (1965) et la présidence du Conseil général du Lot (1970). De nouveau ministre (1981 et 1988-89) sous les deux septennats de François Mitterrand, il termine sa canière comme membre du Conseil constitutionnel (1989-98). Jean François-Poncet est né le 8 décembre 1928 à Paris, dans le 16ème arrondissement. Il est le fils d'André François-Poncet, Ambassadeur de France. Diplômé de l'lEP de Paris, il étudie dans les universités de Wesleyan et Tufts aux Etats-Unis, puis entre à l'Ecole nationale d'administration (1953-55). Il entame sa canière au Quai d'Orsay, exerce un temps des responsabilités dans le privé (Carnaud, Marine-Wendel, 20

Wonns). En 1976, il entre brièvement au gouvernement puis devient secrétaire général de la présidence de la République. En 1978-81, il est ministre des Affaires étrangères. Au plan local, il est conseiller général (1967) puis président du Conseil général (1978-94 et depuis 1998) et sénateur (1983) du Lot-et-Garonne. Au plan partisan, il est longtemps adhérent direct de l'UDF, sans rejoindre un parti précis. D'autres mandats et responsabilités parlementaires se sont ajoutés à son parcours ministériel puis électït: notamment au Conseil régional d'Aquitaine. Henri Emmanuelli est né aux Eaux-Bonnes (Pyrénées-Atlantiques) le 31 mai 1945. Son père était électricien, membre du parti communiste. Après le lycée Louis-Barthou à Pau, Henri Emmanuelli intègre l'lEP de Paris. En 1969, il entre à l'Union parisienne de Banque, puis à la Compagnie financière de banque (banque Edmond de Rotschild). Il est directeur adjoint de cette dernière en 1976. D'abord membre de la Convention des Institutions Républicaines (CIR), il rejoint le nouveau PS en même temps que François Mitterrand. Sa première victoire électorale personnelle intervient dans les Landes, aux législatives de 1978. En 1982, il devient président du Conseil général de ce département. De 1981 à 1986, il exerce des responsabilités ministérielles croissantes. En 1992-93, il préside l'Assemblée nationale et, en 1994-95, Henri Emmanuelli prend la tête du Parti socialiste. De 1998 à 1999, il est frappé de deux ans d'inéligibilité, suite aux affaires de financement des partis politiques. Dès le début de l'année 2000, il récupère ses mandats électifs et ses responsabilités départementales et parlementaires. Ajoutons que pour bien comprendre la scène politique dans ces régions du sud-ouest de la France, il faut tenir compte, durant toutes ces années, de l'ombre proche du "système Chaban", qui a pu inspirer les leaders voisins et avec lequel ils ont eu des relations. Nous y reviendrons. Ces trois départements ont en outre compté d'autres personnages politiques célèbres. Gaston Monnerville président du Sénat au début de la yème République (ct: la biographie récente de Jean-Paul Brunet, 1997) et Georges Pompidou président de la République, s'affiontèrent dans le Lot par adversaires interposés. François Mitterrand et le jeune Alain Juppé (à ses débuts) auraient pu se croiser dans les Landes. Même Jacques Chirac, qui venait dans le Lot en voisin depuis la Corrèze toute proche, a soutenu plus récemment les tentatives landaises de l'ancien président du Centre National des Jeunes Agriculteurs. Dans chacun des trois premiers chapitres, les développements portent d'abord sur ce qui pennet de mieux comprendre le "style" attribué à chacun de ces trois principaux leaderships ainsi que leur structuration: les représentations et les pratiques politiques dans le Lot ; le projet d'action publique du leader et sa réalisation problématique en Lot-et-Garonne; le

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pouvoir présidentiel et les équipes d'élus socialistes dans les Landes. Ces traits sont con&ontés aux autres dimensions du leadership territorial. Le quatrième et dernier chapitre synthétise les régularités qui émergent de la comparaison de tous ces terrains, au fil du temps.

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CHAPITRE 1 : LE FAURISME LOTOIS, CHARISME DU LEADER ET CONSTITUTION D'UN LEADERSHIP PERSONNALISE

Le radicalisme, la convivialité et "l'empire d'un homme"l, forment l'image commune du faurisme, configuration de leadership établie dans le Lot durant plus de deux décennies, et personnifiée par Maurice Faure, un de ces élus dont la longévité, les succès accumulés et la réputation marquent l'histoire politique. Maurice Faure, homme politique de dimension nationale, plusieurs fois nrinistre sous deux Républiques, termina sa longue carrière, entamée au sortir de la guerre, comme membre du Conseil constitutionnel jusqu'en 1998. Mais c'est surtout son leadership lotois qui étonne: aucun mandat électif ne manqua à Maurice Faure, qui ne perdit aucune élection, résista aux attaques de puissants adversaires, et parvint même à rallier à sa personne la quasi-totalité des élus de son département. Ce pouvoir territorialisé exceptionnel bénéficie d'une notoriété certaine en dehors de son département, dans la région qui l'entoure2 comme dans la presse régionale et même nationale (et: note 1). Comme l'écrit Thierry Bréhier dans Le Monde des Livres (1999, p. VIll), ''Maurice Faure est un cas. Un de ces cas qui devraient être étudiés dans toutes les écoles de sciences politiques. Un cas que devraient méditer tous les ambitieux qui se lancent dans la course aux mandats et aux portefeuilles". Il reste à tenter de comprendre les mécanismes de l'élaboration sociale et de l'entretien de cette réputation politique. Le faurisme comme configuration permet d'interroger la dimension réputationnelle du leadership, parce qu'en l'absence d'une autre explication satisfaisante, sa longévité semble tenir aux "qualités" du leader et à la

1 Cf. Le Monde, 31 mars 1994~ p. 10 ; et Lacoste (1986~ p. 1163) ; on a aussi parlé du "roi" de Cahors. (Faure~ Delacampagne~ 1999~p. 10) et du "suzerain" du fief lotois~ Le Monde~ 10 octobre 1985~p. Il. La Dépêche du Midi~ le grand quotidien régional radical-socialiste~ principal média du Lot, collectionna aussi les superlatifs illustrant le pouvoir fauriste. 2 On a pu constater qu'en Lot-et-Garonne dans les années 1990~ de nombreux élus connaissent en détail l'épopée fauriste. A Toulouse~ IUniversité produit régulièrement des études sur la politique dans le Lot~ ou bien prenant en compte ce territoire: cf. Nevers~ Vidal (1983) ; Nevers (1989) ; Ferret (1996). A l'lEP de Bordeaux aussi~ on s'est intéressé à Maurice Faure~ dans le cadre du CERVL. Cf. Lacam (1985 et 1988).

manière dont elles étaient localement ressenties. On doit se demander dans quelle mesure le pouvoir fauriste fut renforcé par sa propre image et par les discours tenus sur lui, y compris à l'extérieur du département. Maurice Faure eut un rôle national de premier plan sous la Quatrième République, ce qui est de nature à faciliter une implantation territoriale, indépendamment des questions de réputation ou de personnalité, mais il n'était pas encore le patron du département, alors dirigé par Gaston Monnerville, président du Sénat et du Conseil général du Lot. C'est d'ailleurs lors de sa "traversée du désert" nationale, de la fin de la Quatrième en 1958 à son retour au gouvernement en 1981, que Maurice Faure construisit le leadership territorial connu aujourd'hui comme le "faurisme". Durant ces 23 années de repli dans son département, devenu l'objet de tentatives très actives d'implantation gaulliste de 1964 à 1974, Maurice Faure, privé de responsabilités ministérielles ou parlementaires, vit néanmoins croître son autorité sur le Lot. fi est paradoxal que ce leader aux ressources politiques nationales déclinantes, combattu localement par de puissants adversaires, parvienne en dépit de tout à constituer le leadership fort et personnalisé que l'histoire retient. L'observateur est conduit à penser que Maurice Faure ne fut pas isolé dans son combat pour le leadership, qu'il bénéficia de conditions ou de circonstances locales favorables. Il fit auss~ très certainement, preuve de qualités exceptionnelles de leader, autrement dit d'un "charisme" particulier: c'est ce que les témoins de l'épopée fauriste, lotois ou non, ont d'ailleurs retenu. Cette idée du charisme de Maurice Faure, elle aussi largement répandue, fournit une piste de réflexion qui rejoint certaines analyses du leadership politique (Weber, 1994 ; Kershaw, 1991 ; Gaïti, 1998). Ian Kershaw, en particulier, a recours à la notion de charisme pour dépasser l'opposition stérile entre l'explication par le leader et celle qui lui dénie au contraire toute responsabilité dans les événements. Précisons toutefois que le Lot n'a pas connu les circonstances de crise généralisée ou de révolution que la littérature théorique associe souvent, comme contexte favorable, à l'émergence d'un leadership de type charismatique. Davantage qu'un leadership de temps de crise, le faurisme représente un leadership particulièrement personnalisé, reposant à la fois sur les qualités reconnues au leader et sur ses succès, sans cesse renouvelés, en particulier dans le domaine de la lutte électorale - ce qui est une autre définition classique de l'autorité charismatique. L'exceptionnalité du faurisme réside principalement dans la réussite politique du leader, puisque la situation du Lot n'avait rien d'exceptionnelle à première vueI. Le
1 Nous verrons qu'il y eut tout de même, à la naissance du leadership fauriste, une période de lutte électorale particulièrement intense, dont le souvenir a pu jouer comme celui d'une crise surmontée 24

charisme qu'on prête à Maurice Faure désigne ses qualités de tribun, de stratège et de rassembleur, non une action de redressement socioéconomique ou institutionnel de la collectivité. Ceci n'empêche pas l'autorité de Maurice Faure de reposer, conformément à la théorie weberienne, sur la ''grâce personnelle et extraordinaire d'un individu", autrement dit sur son charisme. Par ailleurs, mais toujours dans la même perspective théorique, son leadership tirait de l'élection et des institutions, comme de la tradition radicale, une légitimité plus classique. Le charisme n'épuise pas l'explication: il pose autant de questions qu'il apporte de réponses, en particulier au plan territorial, où les réputations de charisme sont inhabituelles. Finalement, sur quelles bases le leadership fauriste s'est-il constitué? Etait-il déjà, à sa naissance, "charismatique", ou bien cette grâce prêtée au leader vient-elle sanctionner a posteriori sa réussite politique? La capacité de séduction d'un leader et les phénomènes d'adhésion et d'identification qu'elle suscite, sont-ils en eux-mêmes de possibles constituants d'une direction politique durable? Ou n'est-ce là que le résultat symbolique et peu à peu mythique d'un succès politique exceptionnel, reposant, pour une part prépondérante, sur les bases plus classiques de l'articulation des équipes politiques, de leur rétribution et du contrôle institutionnel et territorial?

UN HERITAGE POLITIQUE ET UNE STRATEGIE GAGNANTE FONDENT, AVANT LE "CHARISME" DE SA FIGURE DE PROUE, LE LEADERSHIP FAURISTE
Lorsqu'un leader régit longuement un territoire politique et ses collectivités, les acteurs comme les observateurs ont vite fait d'oublier les conditions d'installation de son leadership, surtout si son "charisme" fournit une explication toute faite. Or, quelles que soient les particularités d'une configuration de leadership politique, elle trouve à ses débuts des éléments de contexte, qui s'imposent comme autant de legs du passé et de contraintes pour sa structuration. Des moments-clés peuvent être repérés dans la constitution, généralement progressive, d'un leadership, ainsi que dans le récit qui ne manque pas d'en être fait, d'abord localement. Parmi ces moments-clés, ceux des ralliements au leader victorieux sont les plus réécrits a posteriori et c'est par cette voie que peut naître la réputation d'invincibilité, de chance ou de charisme (c'est selon) d'un leader. Dans son ouvrage sur De Gaulle, "prophète" de la Ve République, Brigitte GaIti
grâce au leader. TIs'agissait ici d'une crise électorale, qui rompt le sacro-saint "consensus local" et produit de l'incertitude politique. Maurice Faure rétablit le "consensus" et réduit les incertitudes en établissant, après sa victoire, un leadership intégrateur. 25

(1998, p. 17) interroge le mythe gaullien en effectuant un "retour critique sur ces moments originels (...), découvrant ainsi les contingences de l'action des différents protagonistes, (...) les calculs, les anticipations qui sont au principe de conversions inattendues au "charme" gaullien." Revenons donc aux conditions d'installation du leadership fauriste et aux phases de sa constitution. Maurice Faure hérite en 1970 de la présidence de Gaston Monnerville, qui demeura lui-même 19 ans à la tête du Conseil général du Lot. fi s'inscrit dans une continuité politique radicale et bénéficie d'un héritage politique. Maurice Faure et les autres élus de son camp sont alors en passe de sortir vainqueurs d'une lutte locale très serrée avec les gaullistes. Sa stratégie politique personnelle s'est affinée au cours de ces années de carrière, qui précèdent le "faurisme" proprement dit. Avant que naissent les explications, notamment en tenne de charisme, du succès exceptionnel de Maurice Faure en politique, il y eut en effet la progressive implantation d'un homme politique qui ne manquait pas de métier, puis la délicate constitution d'un leadership unifié. Le charme fauriste, pour paraphraser Brigitte Gaïti, n'opérait pas encore. Les "conversions" sont venues plus tard. Nous désignons cette période, de l'après-guerre jusqu'aux années 1970, comme l'avant-faurisme.

Continuité radicale et héritage politique de Gaston Monnerville Faire retour sur le passé et la genèse du leadership n'est pas tomber dans la négation des qualités propres au leader et du rôle qu'elles jouent, mais les mettre en perspective, la capacité de l'acteur s'affrontant à son contexte d'action sans qu'il faille voir, dans l'une ou l'autre, une détennination univoque. Maurice Faure, à ses débuts, faisait déjà forte impression sur les auditoires comme sur les autres élus. Nous avons pu recueillir deux témoignages de cette époque de l'après-guerre: l'un sur l'ambiance extraordinaire des cours, très suivis, que donnait Maurice Faure jeune professeur à Toulouse et qui portaient évidemment sur la politique; l'autre sur un discours tenu par Maurice Faure, jeune radical, lors d'un meeting à Bagnères-de-Lucho~ discours mémorable selon le témoin pourtant gaulliste. Maurice Faure a conservé, durant toute sa carrière, cette capacité à séduire un auditoire et à remplir les salles, qualités précieuses pour la politique locale mais pas toujours convertibles en aisance télévisuelle, comme il a pu lui-même le constater plus tard. En tout état de cause, revenir à cette période amène à constater que la réputation de "charisme" et d'exceptionnalité du leader lotois représente, pour l'essentiel, une création tardive. Durant longtemps, Maurice Faure,

même devenu l'étoile montante du département, n'en est ni le principal 26

leader, ni la figure emblématique. Jusqu'en 1970, Gaston Monnerville, président du Conseil général du Lot, occupe les positions politiques les plus prestigieuses du tenitoire. Deuxième personnage de l'Etat sous deux républiques, Gaston Monnerville n'éclipsait pas totalement le jeune Maurice Faure mais la politique dans le Lot ne se résumait pas encore, loin s'en faut, au "faurisme" : ce tenne n'était même pas en usage. Gaston Monnerville, membre du Barreau depuis 1918, fut sénateur du Lot de novembre 1948 à mars 1974, date de sa nomination au Conseil constitutionnel, ainsi que Président du "Conseil de la République" ou Sénat, durnnt pas moins de 22 ans. Principal personnage de la vie politique lotoise, il cumulait localement les fonctions de président du Conseil général. Ses responsabilités nationales ajoutaient à son prestige local une forte légitimité et lui donnaient une influence sur les élus du département, qui constituaient son collège électoral pour les sénatoriales. Dans un département réputé "légitimiste" et en même temps profondément républicain, Gaston Monnerville bénéficiait à plein de la prime électorale souvent accordée aux hommes d'Etat, aux membres du gouvernement et aux principaux personnages des Assemblées. Son implantation tenitoriale, acquise dès l'après-guelTe grâce, notamment, à l'aide apportée par le jeune militant radical Maurice Faure, était des plus solides. Tous deux ont en effet débuté quasi simultanément leur carrière élective lotoise, inscrits dans une même continuité radicale. Avant qu'il ne s'installe dans ce département, les débuts professionnels et politiques de Maurice Faure à Toulouse, en plein cœur d'une région radicale-socialiste, sont le lever de rideau d'une carrière élective et ministérielle qui se développe rapidement et tous azimuts, dans le Lot, dans le parti ainsi que dans le milieu politique de la capitale - et même sur la scène internationale. Tout cela s'effectue le long des filières du parti radicaL sans lesquelles on ne pourrait s'expliquer un tel parcours. Dès 1936, Maurice Faure intègre les Jeunesses radicales (Faure, Delacampagne, p. 177). Jeune agrégé d'histoire et de géographie, docteur en droit, Maurice Faure enseigne au Lycée ainsi qu'à l'Institut d'études politiques de Toulouse. C'est dans cette ville qu'il débute en politique et continue de militer chez les radicaux. Son ascension est rapide puisque dès 1947, il est appelé à Paris comme attaché au cabinet du ministre d'Etat Yvon Delbos, membre du parti radical-socialiste et plusieurs fois ministre sous les me et Ne Républiques 1.

1 Yvon Delbos fut proche de Maurice Sarraut~ le patron et propriétaire "historique" de La Dépêche du Midi. il écrivit dans ce joumal~ comme plus tard Martin Malvy~ l'actuel leader socialiste du Lot et de Midi-Pyrénées. La Dépêche du Midi~ toujours liée aux réseaux radicaux via la famille Baylet, a continué de fonner une filière à la fois professionnelle et militante~ pour de futurs élus de gauche. 27

Yvon Delbos fut le véritable introducteur de Maurice Faure en politique: député de Dordogne, il connaissait depuis longtemps la famille Faure. A la suite de quoi, Maurice Faure poursuivit sa canière ministérielle auprès de Maurice Bourgès-Maunomy (contre qui le jeune Faure, à ses débuts, avait pourtant mené campagne à Toulouse), au Budget puis au secrétariat d'Etat à la Présidence du Conseil, canière qui devient personnelle en 1956. Maurice Faure est alors nommé secrétaire d'Etat aux Affaires étrangères dans le gouvernement de Guy Mollet (1956-57), puis dans ceux de Maurice Bourgès-Maunomy et de Félix Gaillard (1957-58). Maurice Bourgès-Maunomy, membre du parti radical-socialiste et Résistant (comme Félix Gaillard et comme Yvon Delbos, qui fut déporté), plusieurs fois ministre, président du Conseil en 1957 Ouin-septembre), apparaît donc comme un leader peu rancunier, qui entraîne dans son sillage son jeune collègue et nouvel équipier rallié. C'est à ce moment que Maurice Faure est signataire du Traité de Rome, le 24 mars 1957. ''Le traité de Rome, le sommet de ma carrière et lafierté de ma vie", comme il le dit lui-même au Conseil général du Lot en 1994. Dans ses entretiens avec Christian Delacampagne (1999) il parle même de fIla grande œuvre de ma vie, ou, si l'on préfère ma contribution à l'Histoire". Vient ensuite le premier gros portefeuille de sa canière gouvernementale: Maurice Faure est ministre de l'Intérieur puis des Institutions européennes dans le cabinet de PieITe Ptlimlin (du 14 au 31 mai 1958). La fin de la Quatrième République interrompt pour plus de 20 ans cette ascension, dont beaucoup pensent qu'elle aurait pu se poursuivre. Entre-temps, grâce à ses multiples talents, à sa participation à la Résistance dans le corps ftanc Pommiès, au soutien des notables radicaux (les dénommés Famy, Mazet et surtout Gaston Monnerville) et de leur quotidien régional La Dépêche du Midi, Maurice Faure est élu député du Lot en 1951 : il le reste sans discontinuer jusqu'en 1983, abstraction faite de son passage éclair au premier gouvernement Mauroy en 1981 (22 mai 23 juin). Le Lot devient peu à peu son fiet: par l'accumulation des mandats et des soutiens locaux: conseiller général à partir de 1957 (cantons de Salviac puis de Montcuq), maire de Prayssac (1953-65) puis de Cahors (1965-90). Dans cette mobilité élective, typique des élus les plus entreprenants, on peut déjà voir une des clés de la réussite politique du leader lotois : que la meilleure place soit déjà occupée par un vieil élu à ménager, qu'une meilleure implantation n'apparaisse pas encore possible, le pragmatisme de Maurice Faure le conduit à patienter, jusqu'au moment où il n'hésite plus à abandonner ses premiers électeurs, pour aller solliciter les sufftages en un autre lieu. Peu importe le côté un peu dérangeant de la
Maurice Faure, lui aussi, bénéficia continûment du soutien de ce quotidien, média quasi hégémonique dans le Lot. 28

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chosel ou les commentaires des uns et des autres, peu importe le risque lié à la perte de la "prime au sortant", si l'intérêt de l'équipe politique et de la carrière du leader commande de recommencer une implantation, plus sûre ou plus riche en ressources politiques. Henri Emmanuelli illustre ce même pragmatisme par son changement de canton d'élection dans les Landes. A contrario Jean François-Poncet commet l'erreur politique de ne jamais changer de canton Lot-et-Garonnais en 28 ans (1967-94), alors que ce territoire voit ses structures socio-économiques et sa démographie évoluer - sans compter l'obsolescence difficilement évitable du travail d'implantation initialement accompli. Au plan partisan, la carrière de Maurice Faure est tout aussi fulgurante. Dès 1953 et jusqu'en 1956, il est secrétaire général du parti radical-socialiste (il sera par la suite son président). Atteindre le sommet d'un mouvement partisan en moins d'une décennie de travail politique n'est pas courant. Le parti radical n'a pourtant jamais manqué de leaders ni de candidats à sa direction (pour les militants, c'est autre chose). Dans le SudOuest, en particulier, les places étaient chères et les structures du parti déjà animées par de nombreuses personnalités, à commencer par Gaston MonneIVille. Ce dernier n'a pas joué le rôle-clé, dans la carrière de Maurice Faure, qu'on pourrait hâtivement lui prêter. Gaston MonneIVille, parachuté introduit dans le Lot en 1948 via les réseaux radicaux (ayant perdu son siège de Guyane, il lui faut un nouveau fief pour rester au Parlement), bénéficia notamment de l'aide du jeune Maurice Faure, mieux enraciné que lui localement. Si les relations entre les deux leaders radicaux, le jeune et l'ancien, le tribun plein d'avenir et le Président du Sénat, demeurèrent cordiales et localement coopératives, on peut déceler une certaine ingratitude du second. Gaston Monnerville ne paraît pas avoir "renvoyé l'ascenseur". Autrement dit, il n'a pas apporté son soutien à Maurice Faure, lors des réunions officieuses de partage des portefeuilles dans la formation des cabinets ministériels de la Quatrième République. Cela étant, on sait quelle position charnière les radicaux, en tant que parti pivot, occupèrent dans cette république: Maurice Faure trouva d'autres soutiens et fit tout de même son chemin, via les structures partisanes et les complexes réseaux radicaux. Gaston Monnerville avait sans doute besoin de maintenir un fort différentiel de ressources et de prestige entre lui et son dauphin lotois, pour ne pas risquer de perdre son indispensable fauteuil de président du Conseil général du Lot. La collaboration locale des deux leaders radicaux fut
1 Les intéressés n'avaient certainement pas apprécié d'être abandonnés par leur leader. Pour preuve le fait suivant: Maurice Faure a donc occupé le canton de Salviac de 1957 à 1963, avant de se faire élire à Montcuq. Onze ans plus tard, aux élections de 1974, son fils Philippe Faure est battu alors qu'il se présente dans ce même canton de Salviac !

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malgré tout sans anicroche, comme en témoigne le discours de bienvenue de Gaston Monnerville, prononcé lorsque Maurice Faure rejoint l'Assemblée départementale: "Nous avons le plaisir, mes chers collègues, d'accueillir aujourd'hui le nouveau conseiller général de Salviac, Maurice Faure, élu brillamment au premier tour de scrutin. Qu'il me soit permis de saluer en lui l'homme d'Etat qu~ dans le poste ministériel qu'il occupe au Quai d'Orsay depuis deux années, a pris une place de choix parmi ses collègues responsables des affaires européennes et a représenté, de façon si ejJicace, notre pays dans les difficiles négociations internationales de ces derniers mois. En participant personnellement à la bonne marche de ses travaux, vous constaterez, mon cher ami, que le Conseil général par-delà les nécessaires divergences d'opinion qui sont lefondement même d'un régime démocratique, sait maintenir, dans une atmosphère courtoise et digne, une unité réelle de pensée et une remarquable constance dans l'action pour la bonne gestion des intérêts du Lot. Vous vous joignez à nous pour poursuivre cette œuvre jamais achevée. Nous sommes heureux et fiers du concours que vous nous apportez. " Gaston Monnerville, Conseil général du Lot, 27 janvier 1958. Gaston Monnerville fait bien sûr référence à la signature du Traité de Rome. L'hommage à Maurice Faure entre dans le cadre de l'entente affichée par les deux leaders radicaux. Cette entente est celle d'associés presque rivaux mais la différence de génération (chacun aura son heure) et la pression des adversaires, d'abord de gauche socialiste et communiste, puis de droite par la suite, les contraint à rester unis. Le président du Conseil général et son second firent notamment bloc face à l'Administration en 1968, sur la question très conflictuelle des subventions aux communes (voir infta). Maurice Faure n'aurait pas gagné à tenter de précipiter une succession qu'il savait lui être réservée, sans compter le risque, bien réel, qu'une division du camp radical n'entrainât une avancée électorale des autres partis. Dans les années 1960, sa position de "numéro deux" au Conseil général et chez les radicaux du Lot, ne lui est en aucune façon contestée car il est ancien ministre et président national du parti radical-socialiste. On peut aussi noter le discours de limité, qui ne gomme pas les différences d'opinion mais qui, pour autant, ne reconnaît pas explicitement les conflits d'intérêts présents dans toute assemblée représentative. Les "intérêts du Lot" apparaissent souvent moins clairement à la conscience d'un élu, que ceux de son canton ou de sa commune. Lorsqu'il faut définir des priorités dans l'équipement rura~ les subventions aux communes,

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l'amélioration des routes, etc., nul doute que les divergences entre les conseillers généraux sont plus profondes que de simples "divergences d'opinion" et, cela, dès l'époque de Gaston Monnerville. On est en 1958 : dans la décennie suivante, la lutte entre la gauche et les gaullistes succéda à cette atmosphère courtoise jusqu'alors de mise au Conseil généra~ qui convenait parfaitement au style d'autorité de Gaston Monnerville, proche du type du leader démocratique.
Les années 1967-74 et la fondation conflictuelle du leadership (auriste Dès le début de la Cinquième République, le Lot étant terre radicale et département classé à gauche, la lutte entre les gaullistes détenant le pouvoir national et leurs opposants locaux, prend l'aspect d'une lutte entre le "centre" et la "périphérie", comme dans le Limousin voisin et dans bien d'autres régions. Ici, périphérique s'entend par rapport aux centres décisionnels gouvernementaux, administratifs et partisans, dans le contexte d'avant la décentralisation, et ne signifie donc pas vide de pouvoir ni mécaniquement engagé par les décisions du "centre" (Wonns, 1966). De là les nombreux conflits territorialisés qui émaillèrent la période. Ces années constituent le seul moment où le radicalisme lotois, un temps coincé entre la droite et une partie de la gauche, a été réellement menacé au plan de la compétition politique, bien avant l'érosion sociologique de ses bases ou la montée corrélative du PS. Mais au moins dans le Lot, toutes les fonnations de gauche ont finalement fait bloc, en grande partie grâce à la coopération de leurs leaders. Les socialistes, notamment au sein de la FGDS, sont restés fidèles à la coalition locale antigaullistes, malgré leurs hésitations et celles des radicaux eux-mêmes. Ils durent transiger avec leur anticommunisme et leurs vieilles rivalités. Au milieu des années 1960, débute une phase exceptionnelle de l'histoire politique locale sous la Cinquième République: l'entreprise, planifiée par le gouvernement et la direction de l'UDR/UNR (futur RPR), de conquête gaulliste des territoires radicaux et socialistes du Limousin, du Lot et de l'ensemble de ces régions jusqu'à la Haute-Garonne et la Dordogne. Cet épisode, finalement peu connu, est relaté par Pierre Viansson-Ponté (1976, p. 80-84) pour la part concernant Jacques Chirac,

qui en fut l'un des principaux protagonistes. Jacques Chirac se vit parachuter sur la Corrèze et, plus précisément, les alentours d'Ussel. La Corrèze, le Lot et les autres départements ciblés, étaientjusque-là tenus par la gauche radicale ou socialiste, souvent divisée. L'entreprise des gaullistes était dictée par le souci du gouvernement d'assurer à sa majorité parlementaire une assise territoriale plus large, dans un contexte de 31