Les administrations publiques africaines

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L'administration publique en Afrique et notamment au Bénin semble bloquée et ne présente aucun signe de développement. Il y a un manque d'outils ou de plan réel de renforcement des capacités administratives et institutionnelles, ce qui laisse place à une gestion inefficace et peu transparente de la chose publique. Ceci entraîne la dégradation du cadre éthique au sein de l'Administration publique et crée la corruption. Celle-ci se nourrit d'une attitude de tolérance de la part des populations et d'une certaine culture de l'impunité.
Publié le : vendredi 1 février 2008
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EAN13 : 9782336279183
Nombre de pages : 185
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Les Administrations publiques africaines
Sortir de l'inefficacité: le cas du Bénin

Etudes Africaines
Collection dirigée par Denis Pryen et François Manga Akoa

Dernières parutions Côme KINATA, Prosélytisme chrétien au Congo français, 2008. Alain KISITO MÉTODJO, Devenir maire en Afrique.
Décentralisation et notabilités locales au Bénin, 2008. Simon-Pierre E. MVONE-NDONG, Médecine traditionnelle. Approche éthique et épistémologique de la médecine au Gabon,

2008. Simon-Pierre E. MVONE-NDONG, La nature, entre rationalité et spiritualité, 2008. Jean MPISI, Antoine Gizenga. Le combat de l 'héritier de P. Lumumba,2007. Auguste ILOKI, Le droit du mariage au Congo. Le prémariage, le mariage à l'état civil, 2008. Vincent AUCANTE, L'Afrique subsaharienne et la mondialisation,

2008. Noel K. TSHIANI, Vision pour une monnaie forte au Congo, 2008. Bernardin MINKO MVE (sous la dir.), Manifeste contre les
crimes rituels au Gabon, 2007. Bernardin MINKO MYE, Stéphanie NKOGHE, Mondialisation et sociétés orales secondaires gabonaises, 2007. Louis MILLOGO, Introduction à la lecture sémiotique, 2007. Daniel KÜNzLER, L'éducation pour quelques-uns? Enseignement et mobilité sociale en Afrique au temps de la privatisation: le cas du Bénin, 2007. Fulbert Sassou ATTISSO, De l'Unité africaine de Nkrumah à l'Union africaine de Kadhafi, 2007. Sylvain Sorel KUATE TAMEGHE, Jalons d'une habilitation à diriger des recherches. Une expérience à partir du droit issu du traité OHADA, 2007. Adama Baytir DIOP, Le Sénégal à l'heure de l'indépendance, 2007. Fédération des Congolais de l'étranger, La renaissance de la République Démocratique du Congo, 2007. Fédération des Congolais de l'étranger, L'avenir de la question noire en France, 2007.

Judith Houedjissin

Les Administrations publiques africaines
Sortir de l'inefficacité: le cas du Bénin

Préface de Jacques Bourgault

L'Harmattan

@

L'HARMATTAN,

2008 75005 Paris

5-7, rue de l'École-Polytechnique; http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan 1@wanadoo.fr

ISBN: 978-2-296-05014-3 BAN : 9782296050143

Dédicace

À tous les citoyens et citoyennes honnêtes et aux autorités de bonne foi qui s'efforcent de sortir l'Afrique du gouffre de la pauvreté et de l'exclusion ,.
À mes parents.

Re111ercie111ents

Il est de tradition de remercier tous ceux qui ont apporté une contribution significative à la réalisation d'un livre. Mais je voudrais simplement présenter mes sincères remerciements à toutes les personnes qui m'ont assisté directement ou indirectement dans la rédaction de cet ouvrage. Tous ont été très ouverts et attentifs à mes préoccupations et m'ont aidé de bien des façons dans mes réflexions et mes questionnements pour la réalisation d'une bonne partie des affirmations inscrites dans cette étude. Un grand merci à Euloge Aïdasso, journaliste béninois. Par ailleurs, je tiens particulièrement à remercier Jacques Bourgault, professeur au département de science politique à l'Université du Québec à Montréal qui, depuis le début, était présent. Il n'a pas cessé de me dire quoi faire pour aboutir et présenter une bonne œuvre.
De tout cœur, merci.

PRÉFACE

Cet ouvrage est consacré à la présentation des recherches d'un programme de recherche dont l'origine remonte à 2005. Il vise à comprendre dans quelle mesure le développement efficace des capacités institutionnelles pourrait contribuer à réduire les irrégularités constatées au sein de l'administration publique béninoise mais s'applique aussi bien aux autres administrations africaines. Compte tenu des évolutions et transformations intervenues depuis ces deux dernières années, cette problématique conserve tout son intérêt, d'autant plus qu'elle propose des solutions aux crises de paralysie que vivent ces administrations à court, moyen et long terme. Ainsi, chercher à comprendre les problèmes de l'administration béninoise permet non seulement de proposer des solutions fiables mais aussi de pallier aux difficultés futures pouvant plonger encore le continent dans des conditions d'extrême pauvreté qu'il vit depuis plusieurs siècles. Le développement des administrations publiques africaines est un sujet très étudié en politique et aussi par les organisations internationales parce qu'il est question de trouver des solutions durables au développement de l'Afrique. Mais un développement doit passer nécessairement par la volonté des peuples et des dirigeants de proscrire certaines habitudes susceptibles de nuire au bon fonctionnement de leur administration et tracer des lignes directrices réelles et saines pour assurer sa survie. La corruption constitue un obstacle au développement et elle est coûteuse pour l'État. Elle fausse les règles du jeu démocratique et déstabilise toute économie qu'elle soit de marché ou planifiée. Les États doivent réduire les occasions de

corrompre ou d'être corrompus. Au cours des décennies 1970 et 1980, les politiques dirigistes du régime militaro- communiste instauré au Bénin n'ont pas permis de constater le caractère récurrent et structurel de la corruption alors que le phénomène vouait le développement du pays d'office à l'échec. La crise économique des années 1980, la faillite du système bancaire en 1988, l'effondrement général de l'économie et les réformes économiques conséquentes mises en œuvre depuis 1989 ont fait prendre conscience aux sociétés civiles du rapport étroit existant entre l'aggravation de la pauvreté et la corruption. Selon un rapport du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), les bases démocratiques au Bénin sont bien ancrées depuis quelques années et on peut croire que le pays poursuivra sa marche vers une économie de marché et un État de droit. Cependant, malgré des efforts notables, toujours est-il que le Bénin se trouve parmi les 49 pays les plus pauvres au monde.l Le fonctionnement de l'appareil étatique reste imparfait, du fait de la faiblesse de l'appareil judiciaire et des moyens de fonctionnement de l'administration publique. Suite à ces faits énoncés, il était urgent de clarifier les thèmes de réformes administratives et institutionnelles, de souligner leurs implications en vue de proposer en quoi celles-ci seraient une solution idéale pour le redressement des finances publiques et par ce fait même l'éradication des maux de malversation dont souffre le pays. Il m'apparaît important de souligner que le tout n'était pas joué de prime abord pour ce qui était d'aller chercher les informations nécessaires à la rédaction de cet ouvrage parce qu'il y avait des risques que les gouvernements concernés empêchent l'objectivité en fournissant soit des fausses données ou alors en refusant de participer à la recherche. Mais fort heureusement, tous ont été très ouverts et conciliants, ce qui a permis de produire un document exempt de spéculation et

1

Rapport de mission 1 du PNUD intitulé La réforme administrative au Bénin

déposé en décembre 2003.

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reposant sur des faits concrets et utiles à la recherche de solutions. Un tel ouvrage devrait susciter de nombreux commentaires et admirations de la part de tous ceux qui se préoccupent du développement de l'Afrique, et son impact dans l'analyse et la lecture des crises que traverse ce continent est majeur dans le sens où il laisse un espoir certain à tout militant du redressement économique. Il est heureux de constater qu'une telle initiative de recherche de solutions a été prise par un citoyen du Bénin et du continent concerné, ce qui témoigne de l'attachement et de l'écoute de l'auteure aux enjeux géopolitiques et stratégiques du continent africain. Ainsi, l'auteure, Judith HOUEDnSSIN, a sa place dans l'élaboration et la prise de décision des idéaux et solutions qui serviront à apporter un soulagement et un redressement économique certain de l'Afrique, car elle croit fortement à une Afrique développée, émancipée et indépendante de toute politique de main tendue. Je vous recommande fortement de vous joindre à cette ravissante personne qui déborde de réflexions et d'idées pour une Afrique épanouie et capable de satisfaire aux besoins de chacun de ces citoyens et surtout aux besoins de ses enfants. À cet effet, je tiens à souligner que Mme HOUEDJISSIN a un projet exceptionnel d'aide au développement auprès des populations d'Afrique et que je lui apporte tout mon soutien dans la concrétisation effective de celui-ci. Je vous recommande fortement de l'épauler dans ce projet, car il y va de l'évolution et de l'épanouissement, de l'éducation et de la santé des enfants d'Afrique, gages d'un développement continental et national.

Il

Liste des sigles et des acronym.es

ACDI : Agence Canadienne de Développement International AGB : Alimentation Générale du Bénin BM : Banque mondiale BCC : Bureau de la Coopération Canadienne CESORAI: Cellule de Suivi et d'Orientation des Réformes Administratives et Institutionnelles CME : Clarification des missions de l'État CNRA: Commission Nationale de la Réforme Administrative CPI: Continentale Nationale de Commercialisation des Produits Pétroliers CAR TAC : Centre régional d'assistance technique des Caraïbes CNDLP Commission Nationale de Lutte contre la Pauvreté CNDLP : Commission Nationale pour le Développement et la Lutte contre la Pauvreté DSRP : Document Stratégique de la Réduction de la Pauvreté DGRMA: Direction Générale de la Réforme et de la Modernisation de l'Administration DROM: Direction de la Réforme, de l'Organisation et des Méthodes FONAC : Front National de lutte contre la Corruption FUR : Fichier unique de référence FMI : Fonds Monétaire International HAAC: Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication lMA : Institut multilatéral d'Afrique

lAD : Institut Africain de développement INTOSAI : Organisation Internationale des Institutions Supérieures de Contrôle des Finances Publiques ffiETEX : Industrie béninoise des textiles MFTRA : Ministère de la Fonction Publique et du Travail MSP : Ministère de la Santé Publique MEHU: Ministère de l'Environnement, de l'Habitat et de l'Urbanisme MFE : Ministère des Finances et de l'Économie ONPB : Office National de Pharmacie du Bénin ONATHO: Office National du Tourisme et de l'Hôtellerie OCDE: Organisation de coopération et de développement économique OPT: Office des Postes et Télécommunications PNUD : Programme des Nations Unies pour le développement RSSOA: Rationalisation et Stabilisation des Structures et de l'Organisation Administrative SECOR-Inc: Société d'Études pour le Changement Organisationnel SBEE : Société béninoise d'électricité et d'eau SCB : Société des Ciments d'Onigbolo SONAGRI : Société Nationale pour la promotion agricole SONAFEL : Société Nationale des fruits et Légumes SONAPECHE : Société Nationale d'Armement et de Pêche SONAP AL Société Nationale des Produits Alimentaires SONACEB: Société Nationale de Commercialisation et d'Exportation du Bénin SOBEP ALH: Société béninoise pour le développement du palmier à huile SONIAH: Société Nationale d'Irrigation et d'Aménagement Hydro-agricole

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SNAFOR: Société Nationale pour le Développement de la Forêt SODERA: Société Nationale pour le Développement des Ressources Animales SOTRACOB : Société des Transits et de Consignation du Bénin SONACOP: Société Nationale de Commercialisation des Produits Pétroliers SONICOG: Société Nationale pour l'Industrie des Corps Gras SONAPRA: Société Nationale pour la Promotion des Produits Agricoles SONAR: Société nationale d'Assurances et de Réassurances

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INTRODUCTION

La mise en œuvre des politiques nationales en Afrique reste un problème fondamental à cause essentiellement du nonrespect de certains principes de l'État de droit, de la référence « patrimoniale» et d'une politisation excessive de la structure administrative. Ainsi, après une décennie d'actions visant à rendre l'administration publique plus performante et plus apte à jouer son rôle de promoteur du développement, d'importants efforts restent à faire pour corriger les dysfonctionnements persistants et améliorer une image toujours péjorative de cette administration publique renvoyée par les usagers, les observateurs et même la majorité des agents publics. Voilà le constat fait lors de l'enquête de terrain menée au Bénin dans le cadre de la rédaction de cet ouvrage. Le développement réel des capacités devrait passer par une réforme complète de l'administration publique et une définition claire des missions de l'État. D'autre part la réforme administrative, pour être efficace et efficiente, doit reposer sur des principes compatibles d'une part, avec les exigences de la démocratie, de la modernité, de l'obligation de résultat, et d'autre part avec la rareté des ressources. L'application des recommandations de la conférence nationale de février 1990 a conduit à la tenue, en décembre 1994, des États généraux de la fonction publique et de la modernisation administrative. Les maux dont souffre l'administration publique béninoise ont été observés. Des travaux de cette rencontre, il est ressorti que les objectifs et missions de l'État ne sont pas définis avec toute la clarté requise, que les priorités entre les diverses actions publiques exercées ou envisageables ne sont pas identifiées d'une part et

que la répartition des fonctions étatiques ne s'effectue pas avec toute la rationalité attendue d'autre part; le dispositif législatif et réglementaire est incomplet, dépassé et souvent mal appliqué. La mise en place des fondements de l'État de droit est juste amorcée. Il s'ensuit que la « bonne gouvernance» caractérisée, entre autres par la responsabilité politique légale et administrative des gouvernants, est quasi inexistante du fait de la prédominance de l'État patriarcal; la culture administrative existante est fondée sur le patronage (système des protections politiques) et non sur le mérite; de ce fait, elle n'est nullement orientée vers l'amélioration continue des performances et de la qualité des prestations des services. Faute de définitions satisfaisantes des missions de l'État, l'organisation de l'administration publique présente de nombreuses lacunes qui sont des sources autant de gaspillage que de contreperformances. L'éthique publique fortement dégradée et les grands principes qui doivent guider l'action publique sont perdus de vue ou négligés. Le Fonds monétaire international (FMI), qui entend privilégier davantage 1'« internalisation» des réformes par les usagers, a axé plusieurs de ses initiatives récentes sur l'aide aux pays qui renforcent leurs capacités de formulation et d'exécution des politiques économiques. Si cet objectif apparaît souhaitable au plus grand nombre, le choix des moyens à employer pour l'atteindre suscite de vives controverses. Un forum économique organisé par le FMI sur le thème « Renforcement des capacités: quelles leçons pour l'Afrique? », et animé par Abdoulaye Bio-Tchané, alors directeur du département Afrique du FMI, a été consacré à cette question le 12 septembre 2002.2 Pour la Banque mondiale (BM), le FMI et la Banque africaine de développement (BAD) qui se sont unis en 1999 pour créer l'Institut multilatéral de l'Afrique (!MA) dans le cadre du Programme de Renforcement des Capacités, ce thème a une signification beaucoup plus économique. Ceux-ci
2

FMI bulletin, Vol. 31, Numéro 19 du 28 octobre 2002.

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