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Les conservateurs et la réforme de l'état et des services publics en Grande-Bretagne

De
394 pages
En 18 ans les gouvernements Thatcher et Major ont restructuré l'Etat et les services publics en profondeur. Cette transformation de l'action publique a contribué à redynamiser l'économie britannique. Mais le coût social des réformes fut énorme : explosion des inégalités, précarisation du travail, refus de toute forme de dialogue social. Cet ouvrage décrit les détails du programme conservateur. Il démontre comment la Grande-Bretagne a ainsi rompu avec sa propre histoire de l'action publique progressiste, s'éloignant aussi de ses partenaires européens.
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Les Conservateurs et la réforme de l'Etat et des services publics en Grande-Bretagne (1979-1997)

site: WW\vJibrillrieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr e.mail: harmattan1@wanadoo.fr <QL'Harmattan, 2005 ISBN: 2-7475-9989-2 EAN : 9782747599894

Nicholas Sowels

Les Conservateurs et la réforme de l'Etat et des services publics en Grande-Bretagne (1979-1997)

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique; 75005 Paris FRANCE
L'Hannattan Hongrie Kônyvesbolt Kossuth L. u. 14-16 1053 Budapest Espace L'Harmattan Kinshasa L'Harmattan Italia L'Harmattan Burkina Faso

Fac..des Sc. Sociales, Pol. et Adm. ; BP243, KIN XI Université de Kinshasa - RDC

Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALlE

1200 logements villa 96 12B2260 Ouagadougou 12

Logiques politiques Collection dirigée par Yves Surel
Créée en 1991 par Pierre Muller, la collection «Logiques politiques» a pour vocation principale de publier des ouvrages de science politique, ainsi que des livres traitant de thématiques politiques avec un autre angle disciplinaire (anthropologie, économie, philosophie, sociologie). Elle rassemble des recherches originales, tirées notamment de travaux de doctorat, ainsi que des ouvrages collectifs sur des problématiques contemporaines. Des séries thématiques sont également en cours de développement, l'une d'entre elles visant à publier des ouvrages de synthèse sur les systèmes politiques des États-membres de l'Union européenne.

Dernières parutions Marco GIUGNI, Florence PASSY, Le miroir de la nation, 2005. Sandrine DEVAUX (dir.), Les nouveaux militantismes dans l'Europe élargie, 2005. Pierre MARTIN, Dynamiques partisanes et réalignements électoraux au Canada (1867-2004), 2005. Martin AGUILAR SANCHEZ, Mouvements sociaux et démocratie au Mexique. 1982-1998,2005. Gregor STANGHERLIN, Les acteurs des ONG, 2005. Philippe HAMMAN, Les transformations de la notabilité entre France et Allemagne, 2005. Damien HELL Y et Franck PETITEVILLE (sous la dir.), L'Union européenne, acteur international, 2005. V. REY, L. COUDROY de LILLE et E. BOULINEAU (dirigé par), L'élargissement de l'Union européenne: réformes territoriales en Europe centrale et orientale, 2004. Guillaume DEVIN (dir.), Les Solidarités Transnationales, 2004. Jean-Baptiste LEGA VRE (dir.), La presse écrite: objets délaissés, 2004. Philippe ESTEBE, L'usage des quartiers. Action politique et géographie dans la politique de la ville (1982-1999), 2004. Johanna SIMEANT et Pascal DAUVIN, ONG et humanitaire, 2004.

Remerciements
Je remercie vivement Jean-Claude REDONNET qui a dirigé la recherche sur laquelle cet ouvrage est fondé, ainsi que Jean-Marie LE BESNERAIS, Jacques CARRE et Roxana NAD lM pour leur aide précieuse à la relecture du texte.

Table des Abréviations
Terme en anglais / Traduction française officielle et/ou traduction utilisée dans le texte Adam Smith Institute Banque centrale européenne British Medical Association / Association britannique de médecine Compulsory Competitive Tendering / Politique de mise en concurrence obligatoire Communauté économique européenne Union européenne Centre for Policy Studies Department of Economic Affaires / Ministère des Affaires Economiques District Health Authority / Autorité locale de santé Department of Trade and Industry / Ministère du Commerce et de l'Industrie Exchange Rate Mechanism (of the European Monetary System) / Système monétaire européen Fonds monétaire international Financial Management Initiative / Initiative de la gestion financière General Agreement on Tariffs and Trade / Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce Institute of Economic Affairs Industrial Reorganisation Council / Conseil pour la réorganisation économique Local Education Authority(ies) / Autorité(s) locale(s) d'éducation Local Public Spending Body(ies) / Organisme(s) local de dépenses publiques Monopolies and Mergers Commission / Commission des monopoles et des fusions Monetary Policy Committee / Comité de la politique monétaire Medium Term Financial Strategy / Stratégie financière à moyen terme National Audit Office / Bureau national d'audit National Board ofPrices and Incomes / Conseil national des prix et de revenus National Consumer Council / Conseil national de la consommation Non-Departmental Public Body(ies) / Organisme(s) public(s) non ministeriel(s) 8

ASI BCE BMA CCT CEE UE CPS DEA DHA DTI ERM/SME FMI FMI GATT lEA IRC LEA(s) LPSB(s) MMC MPC MTFS NAO NBPI NCC NDBP(s)

NEB NEDC NEDO NHS NIC NPM NRA NUM NUT OCDE OFSTED OFTEL OFW AT ONS OPEP OPM(s) OPRAF ORR OTAN PAC PFI PIB PRO PSA PSBR REC(s) SERPS TUC UEM

National Enterprise Board / Conseil national de l'industrie National Economic Development Council / Conseil national du développement économique National Economic Development Organisation / Organisation nationale du développement économique National Health Service / Système national de santé National Incomes Commission / Commission nationale des revenus New Public Management / Nouvelle gestion publique National River Authority / Autorité nationale des fleuves National Union of Mineworkers / Syndicat national des mIneurs National Union of Teachers / Syndicat national des enseignants Organisation de coopération et de développement économiques Office for Standards in Education Office of Telecommunications Office of Water Services Office ofN ational Statistics / Bureau national des statistiques Organisation des Pays Exportateurs de Pétrole Output Performance Measure(s) / Mesure(s) de production et de performance Office of Passenger Rail Franchising Office of Rail Regulator Organisation du Traité de l'Atlantique Nord Politique agricole commune Private Finance Initiative / Initiative de financement privé Produit intérieur brut Public Record Office / Achives nationales Public Service Agreement(s) / Accord(s) de(s) service(s) public(s) Public Sector Borrowing Requirement / Besoin de financement du secteur public Regional Electricity Company(ies) / Société(s) régionale(s) d'électricité State Earnings-Related Pension Scheme / Régime public de retraite complémentaire Trades Union Congress / Confédération des syndicats Union économique et monétaire

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Introduction

Grâce à quatre victoires électorales successives, le Parti conservateur britannique garde le pouvoir sans interruption de 1979 à 1997. C'est une continuité sans précédent dans l'exercice du pouvoir en Grande-Bretagne, depuis 1830. Elle permet aux gouvernements de Margaret Thatcher et de John Majorl de restructurer l'Etat et les services publics britanniques en profondeur. C'est d'abord l'abandon défInitif des politiques keynésiennes de plein emploi. Puis, progressivement, tous les domaines de l'intervention publique dans l'économie et la société sont réformés. Les gouvernements conservateurs successifs privatisent les entreprises publiques, restructurent les services publics tels que l'éducation et la santé et réorganisent le fonctionnement de l'administration centrale de l'Etat ainsi que celui des Autorités locales. Il est généralement admis que ces réformes constituent une rupture avec la politique dite consensuelle qui s'installe au lendemain de la Seconde Guerre mondiale et qui se développe pendant les années cinquante. Mais quelle est la nature de cette rupture? S'agit-il d'une réaction conservatrice, d'un simple retour en arrière vers une société libérale et vers une économie de marché? Ou s'agit-il davantage de la construction d'un nouveau type d'Etat qui présenterait une plus grande cohérence avec le développement des économies industrielles avancées de la fin du XXesiècle ? Cet ouvrage tente de répondre à ces questions, en analysant la refonte de l'Etat et du secteur public britanniques, dans leur contexte historique, économique et social. Ce sujet a déjà suscité d'abondants commentaires et s'il existe des recherches relativement nombreuses dans ce domaine elles restent
1

Le premier gouvernement de Mme Thatcher est élu en mai 1979 : le

deuxième en juin 1983 et le troisième en juin 1987. Mme Thatcher est contrainte de démissionner en novembre 1990 de la direction du Parti conservateur et donc du poste de Premier ministre. Elle est remplacée par John Major dont le premier gouvernement durera jusqu'à la fin du mandat électoral, au printemps 1992. M. Major et le parti conservateur sont alors à nouveau élus et restent au pouvoir jusqu'à la fin de ce quatrième mandat,

c'est-à-direjusqu'aux électionsdu 1er mai 1997.
Il

Introduction

souvent parcellaires. Peu d'études tentent de dégager une VISIon globale de la restructuration de l'Etat et des services publics qui fasse ressortir aussi bien ses fils conducteurs que sa variété et sa complexité. De même, peu de recherches essaient de placer les années Thatcher et Major dans une démarche rétrospective à long terme. Les ruptures supposées des années 1979 à 1997 sont surtout analysées par rapport à la période d'après-guerre qui, de fait, devient une période de référence. Or, pour dégager les continuités et les discontinuités profondes qui caractérisent les gouvernements Thatcher et Major il faut se placer dans une perspective à plus long terme. Dans un sens diamétralement opposé, le temps écoulé depuis 1997 permet d'entreprendre une analyse plus distanciée par rapport au projet conservateur . De ce point de vue, l'arrivée au pouvoir du Parti néo-travailliste (New Labour) sous la direction de Tony Blair en 1997 ainsi que la reconduction de son gouvernement en 2001 et encore en 2005 constituent des éléments importants de l'évaluation des réformes Thatcher et Major. L'analyse détaillée des politiques néo-travaillistes n'entre pas dans le champ de cette étude. Elle n'y est abordée que dans la mesure où le New Labour poursuit les grandes orientations politiques des gouvernements Thatcher et Major, ce qui affecte automatiquement la façon dont les années 1979 à 1997 sont évaluées aujourd'hui.

Les objectifs de la recherche
A la lumière d'une analyse rétrospective de la réforme de l'Etat et des services publics, apparaît une impression de très forte cohérence de l'ensemble des réformes mises en place de 1979 à 1997. Une stratégie globale aurait été appliquée à l'Etat et aux services publics dans un but spécifique et clairement identifié, mettant en avant une volonté de rupture avec le statu quo «social démocrate» qui s'est développé progressivement durant le XXe siècle et notamment à partir de 1945. Le programme conservateur est accompagné d'un discours qui se veut radical. Il exprime la volonté d'un retour en arrière où il s'agit de «faire reculer l'Etat» (roll back the state), de restaurer les <<valeursvictoriennes» du travail, de l'épargne, de l'individualisme, sans oublier la famille et la patrie. Les réformes effectuées par les gouvernements Thatcher et Major s'appuient sur un véritable travail de réflexion idéologique et 12

Introduction

d'analyse opérationnelle. Celles-ci sont élaborées par les organismes de recherche de la « Nouvelle droite» qui se constituent autour de quelques penseurs « néo-libéraux » et, à partir des défaites électorales des Conservateurs en février et en octobre 1974, autour de Margaret Thatcher et de ses proches à l'intérieur du Parti conservateur. Ce travail de réflexion donne une orientation idéologique assez claire et cohérente au programme de la Nouvelle droite au pouvoir, même si la mise en oeuvre de ce programme se heurte à des réalités politiques complexes. En d'autres termes, les politiques de la Nouvelle droite au pouvoir sont fondées sur une vision stratégique qui est profondément hostile à l'intervention de l'Etat dans l'économie et la société (en dehors, bien entendu, du maintien de l'ordre et de la défense de la nation). Elles guident les gouvernements conservateurs et orientent les compromis tactiques ainsi que dans l'expérimentation pratique qui marquent la mise en œuvre des réformes. C'est ainsi que progressivement, le Royaume-Uni affiche un certain nombre de signes très nets qui confmnent la rupture avec la période de l'après-guerre. S'agit-il d'un simple « retour en arrière », d'une restauration d'une sorte de société victorienne où l'Etat et les services publics n'assurent que des tâches minimes? Si « oui », la question se pose de savoir pourquoi et comment la société britannique s'est autant éloignée du modèle politique et économique qualifié de « socialdémocrate ». Quels sont les circonstances et les instruments qui ont permis à la Grande-Bretagne de remettre en cause une forme d'organisation sociale qui s'est développée historiquement un peu partout en Europe occidentale? Le gouvernement conservateur, au pouvoir pendant 18 ans, dirigé longtemps par une personnalité politique autoritaire et bénéficiant de l'appui d'une constitution politique extrêmement favorable à la concentration du pouvoir a-t-il pu aller au bout de son objectif principal et réduire la taille de l'Etat et du secteur public? Il s'agit dès lors de déterminer dans quelle mesure les années 1979 à 1997 ont donné lieu à un nouveau consensus sur le rôle de l'Etat et du secteur public dans la société britannique. Les réformes menées par les gouvernements Thatcher et Major, qui ont touché tous les domaines de l'action publique, ont-elles permis d'ériger un nouveau modèle de l'Etat et des services publics, modèle capable non seulement d'obtenir l'adhésion de la société britannique mais également de lui donner une stabilité nouvelle? 13

Introduction

Soulever de telles questions révèle tout de suite les ambiguïtés du projet conservateur qui apparaît à la fois extrême par rapport à l'histoire d'après-guerre mais également fortement contraint par les réalités de l'exercice du pouvoir. Il semble être profond de par son ampleur, et pourtant inachevé dans sa portée. L'objet de cette étude est justement d'examiner ces ambiguïtés, d'analyser le processus par lequel une vision néo-libérale de l'économie et de la société est née et a été mise en œuvre, d'explorer les percées ou les échecs de la restructuration de l'Etat et du service public de 1979 à 1997. La poursuite d'un grand nombre de réformes conservatrices par les gouvernements New Labour de Tony Blair donne à penser que l'héritage des années Thatcher et Major est désormais accepté par les grandes formations politiques. Toutefois, la crise plus ou moins ouverte de nombreux services publics (santé, éducation, transports etc.) à l'aube du XXIe siècle et l'augmentation importante des dépenses publiques pour faire face à cette crise indiquent que les nouvelles structures de l'Etat et des services publics, leur fonctionnement, ainsi que leur place dans l'économie et dans la société n'ont pas encore acquis un équilibre défmitif. De même, la décentralisation du pouvoir législatif et exécutif (devolution) en faveur de l'Ecosse et du Pays de Galles, la réforme inachevée de la Chambre des Lords, la faible participation aux élections de 2001 et de 2005, la confrontation larvée entre le gouvernement travailliste et les syndicats des services publics, sont autant de faits qui suggèrent que les équilibres politiques à l'issue des années Thatcher et Major restent instables. Certes, en ce début du XXIe la Grande-Bretagne bénéficie d'une situation économique relativement favorable par rapport à sa propre histoire depuis la Seconde Guerre mondiale, et par rapport à ses partenaires européens. Cependant, d'importantes incertitudes subsistent quant à l'avenir de son Etat et de ses services publics.

La structure de la recherche
Cette recherche s'articule en trois grandes parties. Dans la première partie l'analyse porte sur l'arrière plan de la restructuration de l'Etat effectuée entre 1979 et 1997. Il s'agit d'abord de dégager les grandes lignes historiques du développement de l'Etat et du secteur public au Royaume-Uni. Ceci permet de placer le projet conservateur des gouvernements Thatcher et Major dans son contexte historique. Il est ainsi possible d'identifier les fondements constitutionnels, 14

Introduction

philosophiques et idéologiques de l'action et de les situer par rapport aux autres influences politiques qui ont façonné la construction de l'Etat britannique. Il s'agit d'établir une référence analytique qui puisse combiner les idées-clés de la pensée philosophique et politique britannique avec la construction réelle des institutions de l'Etat et des services publics. Cette première partie de la recherche s'achève par une étude du développement de « l'Etat-providence keynésien» de la période d'après-guerre, de la manière dont il est entré en crise durant les années soixante-dix et comment les idées de la Nouvelle droite ont ensuite gagné de l'influence. A partir de cette mise en perspective historique et théorique, il a été possible dans la deuxième partie de cette recherche de présenter la restructuration de l'Etat britannique sous les gouvernements conservateurs successifs. Le plan et la mise en œuvre des réformes sont analysés en détail, afin de démontrer la concordance entre les objectifs généraux du programme conservateur et sa réalisation. Sur la base d:une analyse des changements de politique macroéconomique, des mesures de privatisation, des réformes de services publics et de la réorganisation de l'administration centrale, il a été possible de mettre en lumière l'articulation entre l'orientation globale de la politique de la Nouvelle droite et sa mise en oeuvre. Il a été également possible de démontrer la complexité de cette dernière, parfois même ses aspects contradictoires, de démontrer enfm comment la rupture des années quatre-vingt et quatre-vingt-dix a montré des discontinuités avec la montée en puissance de l'Etat et du secteur public durant le XXe siècle, tout en restant imprégnée de la tradition politique britannique. La troisième et dernière partie de l'étude cherche à évaluer les résultats de la restructuration de l'Etat et revient sur la vérification des hypothèses de la recherche. Il s'agit alors d'établir la nature de la rupture avec le consensus d'après-guerre et avec les tendances attestées par l'histoire de l'évolution de l'Etat au Royaume-Uni. Plus précisément, l'interrogation porte sur la manière dont les années 1979 à 1997 se situent dans l'évolution constitutionnelle de la GrandeBretagne, comment à cette époque a pu être modifiée la notion même de citoyenneté et comment les réformes des gouvernements Thatcher et Major ont contribué à mettre en place les structures d'un nouveau modèle d'Etat et de service public. Cette partie de la recherche se termine par une évaluation de la cohérence et de la fiabilité politique de ce nouveau modèle. 15

Première partie Une mise en perspective historique du projet conservateur

1
Construction et mutations de l'Etat libéral britannique

L'Etat britannique du XIXe siècle est généralement reconnu comme un Etat libéral, dont l'action politique est restreinte au maintien de l'ordre et à la défense nationale. C'est un Etat qui n'intervient ni dans l'économie, ni dans la société. C'est aussi un Etat fondé sur la représentativité grandissante du peuple et sur le respect des libertés individuelles. Néanmoins, c'est un Etat centralisé, qui ne s'ouvre que lentement à la démocratie parlementaire. Comparé à d'autres pays européens, l'Etat libéral britannique et les institutions politiques et juridiques sur lesquelles il repose sont le fruit d'un long processus historique. Ils n'ont pas été instaurés à un moment particulier, suite à des ruptures politiques, des bouleversements sociaux ou sous l'influence directe et normative de doctrines philosophiques. Ils ne sont donc ni statiques, ni toujours cohérents comme cela peut l'être pour un Etat fondé sur une constitution écrite. Par ailleurs, dès la seconde moitié du XIXe siècle le pouvoir politique doit faire face à des exigences pratiques qui vont contraindre l'Etat à s'éloigner du modèle libéral pur. Il en résulte d'importantes ambiguïtés dans la politique publique qui finiront par élargir le rôle de l'Etat. Ces tendances et les actions qui leur sont liées seront préconisées par les philosophes et les commentateurs politiques de l'époque. Mais, les réflexions de ces derniers restent en grande partie cantonnées à la relation de l'individu au pouvoir politique et au fonctionnement des institutions politiques (notamment le Parlement). Le discours philosophique britannique, d'inspiration libérale, tourne autour de l'étude des «droits de l'individu» et de la façon dont le pouvoir politique doit gouverner. Il s'agit de penser le fonctionnement du « gouvernement» qui s'inscrit dans une matrice de droit écrit, de lois communes et de coutumes constitutionnelles. Il ne s'agit donc pas de conceptualiser l'action de l'Etat comme expression de la vie collective ou comme moyen de promouvoir la «volonté générale ». Ce n'est que 19

1 - Construction et mutations de l'Etat libéral vers la fm du XIXe siècle et au début du XXe siècle que l'action publique commence à être théorisée à partir d'une philosophie politique inspirée d'un libéralisme rénové et d'analyses politiques social-démocrates. Cet Etat libéral, qui porte en lui le développement des droits de l'individu, est un Etat fort et centralisé, marqué par la domination conjointe de la Couronne et du Parlement. En effet, le monarque est contraint de partager le pouvoir politique très tôt dans 1'histoire britannique. Ce partage se fait avec le Parlement, et ensemble ces deux instances - la Couronne et le Parlement - sont souveraines. Par la suite, le développement de la démocratie représentative en GrandeBretagne et l'émergence de la monarchie constitutionnelle se manifesteront par un déplacement du pouvoir du monarque vers le Parlement et par la représentativité croissante de ce dernier grâce à l'élargissement progressif du droit de vote. Le Parlement, plus particulièrement les dirigeants de la faction majoritaire du Parlement (plus tard le parti politique) détiennent tout le pouvoir politique constitutionnel, dans la mesure où ils dominent aussi le pouvoir exécutif du gouvernement. Il n'existe aucune autre instance politique dotée de légitimité et d'autonomie politique indépendantes. Il en va de même pour ce qui concerne les droits de l'individu. Il n'existe pas de droits de l'homme qui soient inaliénables ou qui aient une légitimité juridique indépendante du pouvoir politique et qui puissent prévaloir sur l' action parlementaire. Il est important de noter à quel point cette souveraineté parlementaire sera soutenue par Margaret Thatcher dans sa quête pour limiter et combattre l'influence législative et juridique grandissante des institutions européennes. Aussi, les politiques conservatrices menées entre 1979 et 1997 contribueront à maintenir et à renforcer cette concentration du pouvoir du gouvernement central. En effet, les gouvernements Thatcher et Major se serviront de cette souveraineté parlementaire pour mettre en œuvre leur programme de réforme de l'Etat et des services publics.

Continuité historique des institutions politiques et concentration du pouvoir Plus que celle de tout autre pays européen, I'histoire de la GrandeBretagne est marquéepar la continuitéde ses institutionspolitiques. Il
20

1 - Construction

et mutations de l'Etat libéral

est communément admis que cette continuité repose sur quelques facteurs-clés de I'histoire politique et économique du pays. D'abord, la Grande-Bretagne établit très tôt son unité nationale au sein du système des Etats-Nations qui s'est créé en Europe. Ainsi le Pays de Galles fut formellement annexé par l'Angleterre en 1540. Puis, c'est l'accession au trône anglais de Jacques VI d'Ecosse, qui devint Jacques 1er d'Angleterre en 1603, qui crée définitivement une monarchie unique pour l'Angleterre, le Pays de Galles et l'Ecosse, sous la dynastie Stuart. Cette union territoriale est complétée en 1707 quand l'Ecosse est intégrée politiquement et administrativement à la «Grande-Bretagne »1. La question de l'Irlande restera ouverte jusqu'à nos jours. Elle pèsera sur la scène politique britannique, notamment durant la deuxième moitié du XIXe siècle, jusqu'à l'indépendance de l'Irlande en 1922, sans connaître de solution définitive jusqu'à aujourd'hui, car l'Irlande du Nord reste attaché au Royaume-Uni. Mais I'histoire de l'Irlande n'affectera que peu le développement politique et économique de cette période. La domination d'une obédience religieuse, également achevée au XVIIe siècle, est étroitement liée à cette unité nationale. Très tôt la Réforme débouche sur la création d'une Eglise nationale et « établie », d'affiliation protestante mais largement héritière des rites et des usages catholiques. Pour des raisons d'Etat, Henri VIII fonde l'Eglise d'Angleterre (Church ofEngland) en 1530, comme église d'Etat. Puis il procède au démembrement de l'Eglise Catholique et à la confiscation de ses terres et de ses biens (Dissolution of the Monastries). C'est également dans cette période -l'époque des Tudor, de 1485 à 1603 - que l'Etat, en la personne du Roi, établit un monopole de la force militaire et domine une fois pour toutes les rivalités guerrières de l'aristocratie (Hill, 33) : il s'agit là d'une étapeclé de la construction d'un Etat fort et centralisé. Cependant, la rupture avec Rome et l'établissement de l'Eglise anglicane ne sont pas achevés définitivement puisque plusieurs monarques seront ouvertement catholiques (Marie Tudor, Reine de 1553 à 1558) ou soupçonnés de l'être (Jacques II). C'est justement le renversement de Jacques II, par la «Révolution glorieuse» de 1688 (Glorious

1 La Grande-Bretagne est composée de l'Angleterre, du Pays de Galles et l'Ecosse, alors que le Royaume-Uni réunit la Grande-Bretagne et la Province d'Irlande du Nord. 21

1 - Constructionet mutationsde l'Etat libéral
Revolution), qui établit défmitivement la domination de l'Eglise d'Angleterre comme église d'Etat, en obligeant tout futur monarque à renier la religion catholique. La naissance de la souveraineté parlementaire La «Révolution glorieuse» parachève également et les conflits ouverts entre la couronne et le Parlement qui caractérisent le XVIe siècle. Sans schématiser à l'excès le déroulement de ces événements, on peut résumer la relation entre la Couronne et le Parlement par un ballottement qui se soldera par la domination du Parlement, sans que la Couronne soit totalement évincée de la constitution et du jeu politique. Les tractations politiques, puis les guerres civiles des années 1640 entre la dynastie Stuart et le Parlement, avec en toile de fond des clivages religieux entre catholiques, anglicans et puritains, ainsi que des rivalités anglo-écossaises, sont ambiguës et complexes (Kenyan, 11-56). Toutefois, il est possible de dégager quelques étapes-clés de cette époque. D'abord, les divers conflits qui opposent Jacques 1eret son fils Charles 1er au Parlement, et notamment à la Chambre des communes, se soldent par un renforcement très net du pouvoir parlementaire. Les forces parlementaires remportent les guerres civiles qui débutent en 1642. Elles procèdent à la condamnation et à l'exécution de Charles 1er en 1649, puis instaurent une république puritaine. Malgré certains aspects égalitaires et libérateurs, cette république (ou Commonwealth) finit par dégénérer en dictature militaro-théocratique, ce qui sape sa popularité dans toutes les couches sociales. Le résultat est la restauration de la monarchie en 1660, quand Charles II, fils de Charles 1er,devient roi. Toutefois, si les apparences du pouvoir sont celles du début du siècle, la réalité est toute autre. Au temps de Jacques 1er,le Parlement exerçait déjà le contrôle sur les finances du royaume. Après la restauration de la monarchie en 1660 et surtout suite à la Révolution Glorieuse de 1688, le pouvoir constitutionnel du Parlement est largement établi. Plus particulièrement, le Bill of Rights (Déclaration des Droits), adopté par le Parlement en 1689 interdit ou roi de changer des lois et de lever des impôts sans consentement du Parlement. Le Bill of Rights légitime également le pouvoir du Parlement pour régler la succession de Jacques II. Ce pouvoir continue à croître à tel point que c'est le Parlement qui tranche la succession de Guillaume III, de son vivant, par l'Acte d'établissement 1701 CA of Settlement). ct 22

1 - Construction et mutations de l'Etat libéral Cependant, si le nouveau monarque, Guillaume III et son épouse Marie font figure de «fonctionnaires de l'Etat» nommés par le Parlement, la Grande-Bretagne est encore loin d'être une monarchie constitutionnelle. Le pouvoir du monarque reste important durant le XVIIIe siècle, en particulier face aux divergences qui opposent les différentes factions parlementaires. Le déplacement du pouvoir politique vers le Parlement s'accompagne de la consolidation de l'Etat de droit (Rule of Law) et en particulier de la protection légale des droits individuels. C'est surtout le cas de la loi habeas corpus de 1679 qui stipule que toute personne arrêtée doit être présentée au juge dans les vingt-quatre heures. Ce dispositif est apparemment technique. Mais comme le juriste de droit constitutionnel Albert Dicey l'a montré à la fin du XIXe, c'est à partir du principe d'Habeas Corpus que découle la protection de la liberté individuelle face au pouvoir arbitraire du monarque et du gouvernement (Dicey, 216). Le Parlement et l'Etat de droit Il est significatif, toutefois, que l'assise juridique et politique de cette liberté personnelle reste limitée. En particulier, on constate que le Bill of Rights précise surtout les droits du Parlement et de ses membres vis-à-vis de la couronne. Il n'est nullement constitué d'une liste des « droits de l'individu» énoncés clairement et qui existeraient indépendamment du Parlement. Le déplacement progressif du pouvoir de la Couronne vers le Parlement est également accompagné d'une autre forme de consolidation de l'Etat britannique, à savoir la forte concentration et centralisation du pouvoir. Du point de vue constitutionnel, le pouvoir souverain en Grande-Bretagne est exercé par «la Couronne dans le Parlement» (the Crown-in-Parliament). Il n'y a pas d'autres instances gouvernementales qui aient une légitimité politique indépendante et inaliénable vis-à-vis du Parlement. Le pouvoir souverain et suprême du Parlement est renforcé par le fait que la Grande-Bretagne n'a pas de constitution écrite. A priori le Parlement est libre d'adopter n'importe quelle mesure par le simple vote d'une loi écrite. Certes, ce pouvoir du Parlement est restreint dans la réalité. Si la constitution britannique n'existe pas en tant que document unique, logiquement cohérent et complet, il existe à sa place des lois statutaires et des lois de droit coutumier (Common law), ainsi que des coutumes 23

1 - Constructionet mutationsde l'Etat libéral
constitutionnelles qui façonnent et encadrent le fonctionnement du

Parlement. La légitimité du Parlement repose in fine sur le soutien du
peuple qui pourra s'exprimer de plus en plus avec l'élargissement du droit de suffrage pendant les XIXe et XXe siècles. De fait, la souveraineté repose sur le consentement du peuple (Dicey, 73). Néanmoins, le principe de la souveraineté absolue de la « Couronne dans le Parlement» reste formellement intact jusqu'à l'adhésion de la Grande-Bretagne à la Communauté économique européenne en 1973. Selon la loi sur les Communautés européennes de 1972 (European Communities Act, 1972) qui promulgue l'adhésion britannique à la CEE, le droit britannique est subordonné au droit communautaire et aux décisions de la Cour de justice européenne. Techniquement, le Parlement garde le droit d'abroger la loi de 1972 et donc reste souverain. Mais faute de quitter l'Union européenne, le Parlement et la justice britanniques doivent adopter et appliquer la législation et la jurisprudence européenne. De la même façon, le principe de la souveraineté parlementaire a toujours primé sur «les droits de l'individu ». Si l'Acte d'Habeas Corpus est le fondement des droits civiques britanniques, le Parlement a le droit de le suspendre ou de l'abroger comme pour tout autre droit de I'homme. Dans le cadre de l'intégration de la «Convention européenne des droits de l'Homme» dans le droit britannique, la primauté du Parlement est respectée par la loi sur les Droits de l'Homme de 1998 (Human Rights Act, 1998). Quand une loi britannique existante est «incompatible» avec la Convention, les tribunaux (courts) n'ont pas le pouvoir d'invalider cette loi. Ils ne peuvent que faire une «déclaration d'incompatibilité ». Ensuite le ministre concerné peut effectuer un changement de la loi par un ordre ministériel, afin de la rendre compatible avec la Convention (ibid, Section 10, (3)). De telles précisions juridiques et techniques concernant le principe de la souveraineté du Parlement peuvent sembler davantage symboliques que réelles. Pourtant, elles gardent une importance concrète. Dans les années Thatcher et Major, la primauté du pouvoir parlementaire a permis aux gouvernements conservateurs successifs de restructurer en profondeur le fonctionnement de l'Etat et des services publics et en particulier de refaçonner le fonctionnement des Autorités locales. Le pouvoir parlementaire est également au cœur de la position thatchérienne qui est de plus en plus hostile à l'égard de 24

1 - Construction et mutations de l'Etat libéral l'Europe. Le gouvernement Thatcher signe l'Acte unique en 1986 mettant en œuvre le marché unique grâce notamment à la libéralisation des échanges intra-européens. Suite à l'adoption de l'Acte unique l'intégration européenne s'accélère. Il faut préciser que l'Acte unique introduit l'utilisation des votes à la majorité qualifiée dans le Conseil des ministres, afin de faciliter la prise de décisions concernant la législation économique et sociale nécessaire à la création du marché unique. Or, pour Margaret Thatcher ce changement dans le fonctionnement du Conseil des ministres est de plus en plus menaçant pour la souveraineté parlementaire, compte tenu de la tendance du droit européen à se développer, du souhait des autres membres de la Communauté européenne de développer le volet social de la construction européenne et des perspectives grandissantes de la création de l'union monétaire. Enfin, la signification réelle du «principe de souveraineté» se concrétise aussi dans l'extrême imbrication du pouvoir législatif, exécutif et judiciaire en Grande-Bretagne. Tous les membres du gouvernement, c'est-à-dire tous les dirigeants de l'exécutif, doivent obligatoirement siéger au Parlement. De même, la plus haute Cour de la Grande-Bretagne est constituée de juges qui sont membres de la Chambre des Lords. La notion de la séparation des pouvoirs est absente, voire complètement reniée par la constitution britannique, aussi bien au niveau théorique que pratique.
Conflits internationaux, City consolidation de l'Etat-Nation et l'essor de la

L'évolution des institutions politiques britanniques est aussi propulsée par des événements extérieurs et par le développement économique du pays. La Grande-Bretagne reste à l'écart des conflits européens du XVIIe siècle, mais elle est largement impliquée dans les luttes entre pays européens pendant le XVIIIe sur le continent européen et dans le monde entier, avec le développement des empires coloniaux en Amérique, en Inde et en Asie. C'est l'époque de la grande rivalité avec la France qui durera jusqu'en 1815 et qui verra la Grande-Bretagne participer à d'importants conflits terrestres en Europe, notamment la Guerre de la succession d'Espagne (de 1700 à 1713), la Guerre de sept ans (de 1756 à 1763, qui comporte également d'importants affrontements en Amérique du nord et en Inde). Cette 25

1 - Construction et mutations de l'Etat libéral période se termine par les guerres contre la France révolutionnaire et napoléonienne (1793 à 1815). Ces engagements militaires et ces aventures impérialistes vont largement façonner le fonctionnement de l'Etat britannique, même si leur effet sur les institutions politiques proprement dites est limité. Les besoins fmanciers induits par ces conflits, et surtout l'endettement public entraîné par les guerres contre la France napoléonienne, vont contribuer énormément au développement de la City de Londres et des structures administratives de collecte d'impôts. Pour fmancer ces guerres, les pouvoirs publics ont recours à l'endettement massif, organisé par le biais de la Banque d'Angleterre, créée en 1694. Cela provoque une véritable révolution financière et lance la City vers son avenir comme centre international des finances. La contrepartie de ce développement se trouve dans la mise en place d'un système fort et stable de collecte d'impôts, notamment d'impôts indirects comme les droits de douane sur les importations ou les droits d' accise sur les produits de luxe. Ce système garantit la solvabilité de l'Etat et lui permet d'emprunter à des taux d'intérêts faibles. Par la suite, la création des marchés financiers qui en résulte permet à la GrandeBretagne de mobiliser, dans un premier temps, des ressources d'investissement significatives pour fmancer sa propre révolution industrielle et d'exporter, dans un second temps, ses capitaux vers le monde entier. Loin d'être simplement le fruit du libre-échange ou du fonctionnement spontané du marché, l'émergence de la City doit alors beaucoup à l'action publique (Weiss et Hobson, 113-131).

La symbiose qui émerge entre l'Etat et les financiers de la City

-

entre le Trésor (the Treasury, le ministère responsable des fmances nationales), la Banque d'Angleterre et les banques privées - pèsera lourdement sur le développement du capitalisme britannique. Placées

physiquement près du pouvoir politique, les institutions de la City qui comportaient non seulement les banques mais aussi les marchés d'assurances, de matières premières etc. - naissent et évoluent largement en dehors de l'intervention politique directe (voir, par exemple, McRae et Cairncross, 1-20). Pourtant, leur émergence avant la révolution industrielle va influencer le rôle de l'Etat pendant l'industrialisation du XIXe siècle et au-delà, car elle va favoriser une politique de libre-échange, de rigueur monétaire et de nonintervention de l'Etat dans l'économie. Si aujourd'hui on estime que l'impact direct et néfaste de la City sur l'industrie a souvent été 26

1 - Constructionet mutationsde l'Etat libéral
exagéré dans le passé, il n'en reste pas moins que le poids collectif de la City a plutôt influé sur le rôle de l'Etat dans l'économie, en faveur d'une politique économique orthodoxe et non-interventionniste, tout au long des XIXe et XXe siècles (ibid, Weiss et Hobson). La symbiose entre le pouvoir politique et la City sera réactualisée sous les gouvernements Thatcher et Major. En effet, ceux-ci poursuivront une série de politiques économiques qui stimuleront l'activité des services financiers et de la City en particulier: la déréglementation des marchés financiers, l'ouverture des marchés nationaux aux banques étrangères et le programme de privatisation dont la mise en œuvre générera d'importants revenus de transactions pour les banques qui y participeront. L'action publique pendant les années 1980 et 1990 aura donc un impact majeur sur la City et l'aidera à devenir de loin la place financière la plus importante d'Europe, alors que l'industrie britannique sortira plutôt affaiblie des années Thatcher et Major. La séparation de l'Etat et de l'économie La politique impériale de la Grande-Bretagne est aussi favorable à l'activité économique et plus particulièrement à toute activité qui est en rapport avec le commerce international (voir, par exemple, Hobsbawm, 1969, 34-55). Sans entrer dans le détail, il est possible de distinguer quelques tendances concourant à l'interaction entre l'impérialisme politique et le développement économique, et montrer comment celles-ci modifient le fonctionnement de l'Etat. On peut constater que les deux sphères, c'est-à-dire l'action publique et l'activité économique, se séparent avec le temps. Au départ, l'expansion britannique à l'étranger est en grande partie entreprise par des intérêts privés auxquels le pouvoir politique accorde des monopoles d'exploitation. Le cas le plus connu est bien sûr celui de la Compagnie des Indes Orientales (East India Company), fondée en 1600, qui assura la gestion des intérêts britanniques en Inde durant le XVIIIe siècle, jusqu'à la Grande Mutinerie de 1857. D'une manière générale, les activités économiques à l'étranger sont d'abord protégées par la réglementation publique (par la vente des monopoles, l'octroi des concessions etc.). Ceci reflète une démarche mercantiliste, qui exige que le commerce international soit explicitement géré par les pouvoirs publics pour accroître la richesse nationale composée uniquement de l'accumulation des métaux précieux (l'or et l'argent). 27

1 - Construction et mutations de l'Etat libéral Avec le temps, une telle organisation réglementée du commerce internationale cédera la place à une organisation libérale, fondée sur le libre-échange. D'un côté, l'Etat se dégage de l'orchestration directe de l'activité économique à l'étranger, de l'autre, les fonctions administratives effectuées par des entreprises privées dans l'Empire naissant passent sous le contrôle de l'Etat. Cette séparation entre le public et le privé est due en partie à la montée des valeurs victoriennes de respectabilité et d'austérité qui cherchent à assainir le comportement des hauts fonctionnaires en les tenant à l'écart des activités commerciales. En même temps, la séparation de l'administration publique des affaires privées aide l'élite politique prouver son aptitude et sa légitimité à gouverner (Harling, 84). Le mouvement de séparation légale entre l'intérêt particulier et l'intérêt public aboutira à l'instauration définitive d'un régime de libre-échange et à la mise en place d'une économie libérale. Le développement de celle-ci est caractérisé par la consolidation du droit à la propriété privée. C'est un concept qui est non seulement ancré dans la jurisprudence du droit coutumier, mais qui va également jouer un rôle essentiel dans l'évolution des droits politiques en GrandeBretagne. La loi est appliquée sévèrement pour faire respecter la propriété privée. Ainsi, au début du XIXe siècle, le taux de condamnation à mort en Grande-Bretagne était largement supérieur à celui de beaucoup de pays européens plus «autoritaires»: environ 7000 personnes furent exécutées en Angleterre et au Pays de Galles entre 1770 et 1830, la plupart d'entre elles étant condamnées pour des atteintes au droit de propriété (Harling, 57). La possession d'une propriété privée devient aussi le critère de sélection dans l'extension de l'électorat. Il est à préciser que le développement de la démocratie parlementaire en Grande-Bretagne est initiée par les deux lois de Réforme (Reform Acts) de 1832 et de 1867, face à l'influence démocratique de la Révolution française, la théorisation des droits de I'homme ainsi que la grogne populaire poussent le pouvoir politique à élargir sa légitimité démocratique. De même, la classe dirigeante va assainir le fonctionnement des élections à la Chambre des communes et va affranchir de nouveaux électeurs. Mais cherchant également à préserver la stabilité du régime politique par l'intégration des classes moyennes dans le processus démocratique, les dirigeants tories et whigs adoptent des critères de propriété pour sélectionner les nouveaux électeurs. 28

1 - Construction et mutations de l'Etat libéral La pensée politique et l'émergence de l'Etat libéral

Ces développements de l'Etat britannique ne se déroulent pas simplement en réaction aux événements historiques divers. Elles sont aussi pensées et théorisées par des philosophes, même si la causalité entre la philosophie et l'action politique est rarement directe et facile à démontrer. En effet, la pensée politique britannique se structure d'abord autour des questions concernant les droits et les responsabilités des individus dans la société. Il s'agit surtout de formuler les droits des hommes (au masculin) les uns par rapport aux autres et vis-à-vis du détenteur du pouvoir, qu'il soit monarque ou le Parlement. Notre but ici est de dégager les grandes lignes de la philosophie politique britannique afin d'identifier les facteurs-clés qui ont influencé le développement de l'Etat et l'évolution de la politique publique, jusqu'au milieu du XIXe siècle et de voir comment elles se manifestent à nouveau dans la restructuration de l'Etat et des services publics durant les années 1979 à 1997. Il s'agit notarnment de présenter les origines du conservatisme d'une part et les bases philosophiques de la construction de l'Etat libéral classique de l'autre. Thomas Hobbes et l'Etat fort La philosophie politique britannique commence avec Thomas Hobbes (1588-1679). Son ouvrage principal Léviathan est publié en 1651, c'est-à-dire trois ans après l'exécution de Charles 1eret en pleine période républicaine. Ce livre reste la référence d'une société autoritaire, dans laquelle les individus se soumettent à un pouvoir central et suprême afm de vivre en paix. De toute évidence peu démocratique, la réflexion de Hobbes est néanmoins plus subtile qu'une simple plaidoirie en faveur de l'ordre social en réaction aux turbulences politiques de son temps. En effet, sa pensée ouvre la voie à une démarche rationaliste d'examen du pouvoir public et trace les premières lignes d'une société fondée sur un contrat social, incorporant la notion de droits de l'individu. Hobbes commence sa réflexion par une analyse de l'être humain, ou plus spécifiquement de l'Homme (Man - au masculin), de ses sens, de son imagination, de la manière dont il utilise le langage (speech), de sa capacité de raisonner, de ses passions, vertus et défauts (Hobbes, 85-146). Il affirme que les hommes sont essentiellement égaux dans leurs capacités physiques, 29

1 - Construction et mutations de l'Etat libéral mentales et affectives, mais qu'ils sont par nature en concurrence pour satisfaire leurs désirs, et méfiants les uns au regard des autres. Plus particulièrement, les hommes ont un désir profond du pouvoir, qui ne peut jamais être comblé:
.. .je mets au premier rang, à titre d'inclination générale de toute l'humanité, un désir perpétuel et sans trêve d'acquérir pouvoir après pouvoir, désir qui ne cesse qu'à la mort. La cause n'en est pas toujours qu'on espère un plaisir plus intense que celui qu'on a déjà réussi à atteindre, ou qu'on ne peut pas se contenter d'un pouvoir modéré; mais plutôt qu'on ne peut pas rendre sûrs, sinon en en acquérant davantage, le pouvoir et les moyens dont dépend le bien-être qu'on possède présentement. (Hobbes, traduction Tricaud, p 96)

Par conséquent, en l'absence d'un pouvoir civil commun, tous les hommes se trouvent en état de guerre les uns par rapport aux autres. Un tel état de guerre n'implique pas forcément un conflit armé, mais empêche toute sorte de civilisation de se développer et «la vie de I'homme est solitaire, besogneuse, pénible, quasi -animale, et brève» (ibid, 124). Toutefois, les hommes ne réagissent pas uniquement par rapport à leur nature. Leurs actions sont également déterminées par le Droit naturel (Right of Nature ou Jus Naturalis) et la loi naturelle (Law of Nature ou Lex Naturalis). Le premier concerne le droit de chaque homme à utiliser son pouvoir de préserver sa propre nature. La seconde consiste en une règle générale, identifiée par la raison, qui interdit à chaque homme de se comporter d'une façon qui détruira sa vie. Bref, le Droit est la liberté d'agir et la loi est ce qui contraint cette liberté. Hobbes en déduit qu'il existe alors deux lois spécifiques de la nature: la première veut que l'homme cherche la Paix dans la mesure du possible et qu'il aille jusqu'à recourir aux avantages de la guerre pour y arriver; la seconde stipule que I'homme doit renoncer à son droit à la liberté absolue, à condition que les autres hommes fassent pareil, et qu'il doit se contenter du degré de liberté qu'il est prêt à accorder aux autres. Quand ce renoncement, ou transfert de droit à la liberté d'agir, est effectué mutuellement par les hommes, ils établissent alors un contrat (ibid, 189-201). Cependant, pour assurer la pérennité d'un tel contrat face à sa nature passionnelle, il faut que l'homme érige un pouvoir fort, un Pouvoir commun (Common Power): tous les hommes doivent 30

J - Construction et mutations de l'Etat libéral «confier tout leur pouvoir et leur force à un Homme, ou à une Assemblée d'hommes, afin que leurs Volontés puissent être réduites, par la pluralité des voix, à une Volonté unique ». Cette unification de l'ensemble du peuple permettra non seulement l'instauration de la paix intérieure, mais protégera également la communauté de ses ennemis extérieurs. Cet Homme, ou éventuellement cette Assemblée, qui exprime alors la Volonté unique, est souverain (ibid, 227-228). Il est tout-puissant. Il faut, bien entendu, placer cette construction de Hobbes dans son contexte historique. L'auteur écrit son œuvre à un moment particulièrement turbulent de 1'histoire britannique. Par ailleurs, des historiens de cette époque, comme J. Kenyon, nous rappellent à quel point la vie au quotidien est rude et violente, même au niveau des classes dirigeantes (Kenyon, 52-55). La tentative de Hobbes de rationaliser le fondement politique de la société, d'aller au-delà du raisonnement purement machiavélique de l'action du Prince, présage l'élaboration des droits de l'individu et la fondation de l'Etat de droit par Locke, puis par les Lumières. Cela dit, sa prescription de la subordination extrême de l'individu au pouvoir central et non divisé théorise et préconise aussi la concentration du pouvoir politique, la souveraineté absolue de la «Couronne-dans-le Parlement », qui a caractérisé les institutions constitutionnelles britanniques jusqu'à nos JOurs.
John Locke et l'Etat de droit

Dans son ouvrage principal, The Second Treatise on Government (Second Traité du gouvernement civil) John Locke (1632-1704) reprend quelques concepts déjà formulés par Hobbes relatifs à la notion d'égalité fondamentale entre les hommes, à l'existence des droits de l'individu, et à l'engagement de chacun dans un contrat social. Mais il part avec une vision toute autre de «l'état de nature» de l'homme avant qu'il n'entre en société. Aussi pour Locke, le pouvoir n'est pas absolu ni sans entraves: sa légitimité doit être jugée in fine par le peuple. Une telle sanction populaire découle du fait que dans «l'état de nature », les hommes sont libres et égaux (Locke, para 4). A l'inverse de Hobbes, Locke ne conçoit pas cet état comme un «état de guerre ». Au contraire, il stipule plutôt que l'état de nature est gouverné par la 31

1 - Construction

et mutations de l'Etat libéral

loi de la nature, selon laquelle « nul ne doit léser autrui dans sa vie, sa santé, sa liberté ni ses biens» (ibid, para 6). Locke affmne que l'individu ne peut exercer sa liberté que sur la base de la raison (para 63). Il forge sa capacité de raisonner durant son enfance, pendant laquelle il est à la charge de ses parents. Mais la raison une fois acquise affranchit le jeune adulte du pouvoir de ses parents (para 58 et 116). Le libre-arbitre de l'homme et l'action humaine dépendent donc fondamentalement de la raison et ne sont pas simplement dictés par les passions. C'est pourquoi l'intégration de l'individu dans la société politique (Commonwealth), sa soumission au pouvoir politique des autres, dépend de son consentement. Ce consentement peut être «explicite» (express) ou « tacite» (tacit). C'est-à-dire n'importe quelle personne qui jouit des avantages de la société et de sa protection donne son consentement au moins tacitement à être gouvernée par le pouvoir public de cette société. L'individu doit alors obéir à ce pouvoir (para 97 et 119). L'autre aspect essentiel de la pensée de Locke concerne l'importance qu'il attache à la propriété privée. En effet, il considère que la raison principale pour laquelle les hommes intègrent la société vient de leur désir de préserver leur propriété et d'accéder aux structures institutionnelles qui protègent leur propriété (para 124). Cette propriété individuelle naît du fait que l'individu s'approprie des objets de la nature au moment où il «mélange son travail [avec ces objets] » (para 27). Enfin, Locke précise explicitement que le pouvoir politique ne peut pas agir sans limites. Il affmne que le pouvoir exécutif doit être subordonné au pouvoir législatif et doit lui rendre compte de ses actes (para 152). L'exercice du pouvoir au-delà de la loi et notamment quand le prince bafoue les droits de la législature constitue un acte de tyrannie. Dans ce cas, le prince (ou le cas échéant la législature) ne respecte plus la confiance que le peuple lui a accordée. Il perd par conséquent sa légitimité et le pouvoir accordé au prince peut être révoqué (para 240). Adam Smith et la liberté économique L'autre caractéristique historique du rôle de l'Etat dans la société britannique porte sur l'idée de la non-intervention des pouvoirs publics dans l'économie. Ce principe de l'Etat libéral découle du 32

1 - Constructionet mutationsde l'Etat libéral
travail d'Adam Smith, reconnu comme le fondateur de la science économique. Dans The Wealth of Nations (La Richesse des nations), Smith examine le fonctionnement de l'activité économique à l'aube de la révolution industrielle. Il analyse les gains de productivité qui peuvent être réalisés grâce à la division du travail qui à son tour dépend de la possibilité de chacun - ou plutôt de chaque entrepreneur ou producteur - d'échanger ses marchandises avec celles des autres producteurs (Smith, Livre I, ch 1-3). Plus importante encore est l'idée avancée par Smith selon laquelle le système économique arrive à coordonner son activité spontanément. Smith postule que grâce au mécanisme du marché, le bien-être de tout le monde est maximalisé si chacun cherche à maximiser son propre bien-être.
Ce n'est pas de la bienveillance du boucher, du brasseur ou du boulanger, que nous attendons notre dîner, mais de leur égard pour leurs propres intérêts. Nous ne nous adressons pas à leur humanité, mais à leur amour pour soi; nous ne leur parlons jamais de nos besoins mais de leur avantage... (Smith, Livre 1, ch 2).

C'est la notion de la «main invisible» du marché (un terme que Smith lui-même n'emploie pas) qui guide l'activité morcelée et éparpillée de chacun vers une action collective qui est cohérente et ordonnée. Cette capacité d'auto-coordination et d'organisation spontanée réalisée par le marché est un concept très important pour toute la théorie néo-libérale. Il resurgit notamment dans l'analyse de la formation des prix et de ses conséquences chez Frederich von Hayek, comme nous le verrons dans le chapitre 4. Le rôle de l'Etat dans une telle organisation socio-économique est de ne pas empêcher le fonctionnement du marché. Le premier devoir du souverain ou de la république (Commonwealth) est de protéger la « société» (society - il ne parle pas de nation, ni de pays) contre l'invasion. Le deuxième devoir est d'administrer le système judiciaire. Or, pour financer ce dernier Smith propose d'imposer des frais de cour et un timbre fiscal (stamp duty), aux procédures judiciaires. Il part de l'idée qui consiste à faire payer les usagers des biens et des services publics. Il applique cette idée à toute une série d'activités où l'intervention de l'Etat est nécessaire parce qu'elles sont trop lourdes pour être prises en charge par des entrepreneurs particuliers ou par de petits groupes d'entrepreneurs. Ainsi, Smith envisage la possibilité de 33

1 - Constructionet mutationsde l'Etat libéral
faire payer des routes et des ponts par péage, de faire payer l'enseignement par une contribution avancée par des élèves ou des étudiants etc. (ibid, Livre V, ch 1). Cette vision du « service public» est donc essentiellement minimaliste et marchande. Edmund Burke et lesfondations théoriques du conservatisme britannique Edmund Burke (1729-1797) est généralement considéré comme le philosophe politique par excellence du conservatisme britannique. Dans un premier temps tête-pensante des Whigs, la faction parlementaire plutôt libérale et progressiste, il est surtout connu pour sa critique de la Révolution française, intitulée Reflections on the Revolution in France (Réflexions sur la Révolution de France). Cet ouvrage est publié en 1790, c'est-à-dire bien avant la Terreur ou l'essor de la France impériale de Napoléon, est devenu l' œuvre fondatrice du Conservatisme britannique. II1'est encore aujourd'hui. L'idée fondamentale de Burke est que l'histoire et la tradition sont supérieures et plus efficaces comme principes pour façonner une organisation harmonieuse de la société que ne le sont la rupture historique et la pensée abstraite. Il réfute l'existence en soi des actions humaines, et affIrme qu'elles ne peuvent trouver leur sens que dans le contexte où elles s'exercent:
Je ne peux pas m'avancer et acclamer ou blâmer n'importe quoi qui ait relation avec les actions humaines ou des préoccupations humaines sur la base d'une simple vision de l'objet tel qu'il existe tout seul, dépouillé de toute sorte de relation, dans toute la nudité et la solitude de l'abstraction métaphysique. Les circonstances (qui pour certains messieurs ne valent rien) donnent, en réalité, la couleur distinctive et l'effet discriminatoire à tout principe politique. Ce sont les circonstances qui rendent tout arrangement, civil et politique, bénéfique ou nocif pour I'humanité (Burke, 7-8).

A partir de ce constat, Burke critique la tentative de la Révolution française de repenser et de recréer le contrat social. Il considère que la liberté, quand elle s'exprime à travers un rassemblement d'hommes (men... in bodies), devient le pouvoir. Ce qui compte alors est l'exercice réel de ce pouvoir et non pas le fait qu'il soit aux mains du peuple (ibid, 9). De même, les « droits métaphysiques» trouvent leur forme réelle dans la vie au quotidien (common life). Pour Burke, la 34

1 - Construction et mutations de l'Etat libéral construction, la rénovation ou la réforme d'une république (Commonwealth) s'apparentent à une « science expérimentale» et ne peuvent pas « être enseignées a priori» (ibid, 61). Dans la lignée de Hobbes, Burke considère que les « passions» des hommes doivent être « soumises» (subjected), que leurs « inclinaitions » doivent être «contenues» (thwarted). Cela est vrai pour les individus, mais aussi pour les hommes dès qu'ils agissent en groupe ou collectivement (in body) (ibid, 60). L'organisation d'une société paisible repose alors sur le respect des institutions existantes et sur la jurisprudence. Celle-ci est l'expression de «la fierté de l'intellect humain, qui, malgré ses défauts, ses redondances et ses erreurs, est une raison qui accumulée le long des âges combine les principes d'une justice originale avec l'infmie variété des préoccupations humaines» (ibid, 95). Alors, la Révolution française, selon Burke, «a détruit toute opinion et préjugé... tout instinct qui soutient un Etat ». En balayant toutes les institutions existantes de la société, le pouvoir politique repose donc exclusivement sur l'armée. Face à la ménace de la Révolution française Burke manifeste une forte admiration pour les institutions britanniques existantes. Il fait l'éloge de leur continuité et de la très lente évolution des libertés depuis la Grande Charte jusqu'à la Déclaration des Droits (ibid., 33). Pour lui, la Révolution Glorieuse de 1688 n'était pas « un choix », un acte démocratique et volontaire, mais « une nécessité» (ibid., 18) pour préserver les lois et les libertés anciennes (ibid.,31). Il affirme que le concept « d'héritage» (inheritance) est un principe sûr pour garantir la «préservation» (conservation) et la transmission des institutions (ibid 33). Cette vision de I'homme et de l'organisation politique de la société est très enracinée dans la pensée politique conservatrice. Elle joue un rôle fondamental dans l'évolution des institutions gouvernementales britanniques. Nous la retrouverons non seulement chez d'autres auteurs du XIXe siècle, comme Bagehot ou dans une moindre mesure Dicey, mais également chez les auteurs du XXe siècle, surtout Michael Oakshott. De même, les collaborateurs proches de Margaret Thatcher et John Major font amplement référence à Burke pour légitimer le Conservatisme moderne (Willets). Ainsi, Nigel Lawson, Chancelier de l'Echiquier de 1983 à 1989, déclare dans ses Mémoires que: 35

1 - Construction et mutations de l'Etat libéral
Quiconque est imprégné du sens de [l'imperfection morale et intellectuelle chez 1'homme] ne pourra probablement pas être plus attiré par l' anarcho-capitalisme [.. . de] groupes extrémistes néolibéraux..., que par les idées de la période d'après-guerre qui cherchaient la reconstruction de la société par Whitehall (Ndt. l' Adminstration centrale). Tous deux sont des formes d'UtopÎsme qui ignorent la dépendance de la liberté politique, personnelle et économique envers la tradition d'une société ordonnée et rangée. Comme Edmund Burke a dit aux électeurs de Bristol, la liberté « existe non seulement en même temps que l'ordre et la vertu mais... ne peut pas exister sans eux ». A son tour, l'ordre dépend d'une vertu très démodée: la reconnaissance de l'autorité, de l'ordre, de rang et de préséance dûment constitués (Lawson, 6).

John Stuart Mill et l'apogée du libéralisme classique Du point de vue de la philosophie politique, la construction d'une société libérale trouve son expression la plus complète dans l' œuvre de John Stuart Mill (1806-1873). Dans son essai Utilitarianism (publié en 1863), il réaffmne que le «Principe du plus grand bonheur» (Greatest Happiness Principle) doit servir à juger la validité des actions politiques et que «le but final... est une existence avec le moins de souffrance (pain) possible et aussi riche que possible en plaisir (enjoyment) »(Mill, 1962, Il). Mill donne une définition assez large à ce concept de bonheur, afin d'y inclure l'amélioration de l'esprit humain, intellectuellement et culturellement. Il cherche ainsi à dépasser la notion purement hédoniste du bonheur. En ce qui concerne l'utilité de l'individu, il avance des idées qu'il estime porteuses d'éthique et de justice: chacun doit agir comme il souhaite qu'on le traite (do as you would be done by) et chacun doit obtenir ce qu'il mérite (deserves: ibid, 16 et 40-41). Sa théorie de la philosophie utilitaire s'accompagne d'une défense de la liberté individuelle et des droits de l'individu face au pouvoir et en particulier face à la «tyrannie de la majorité ». En effet, Mill comme une grande partie de la classe dirigeante britannique se méfie de la montée de la démocratie parlementaire et de l'extension du droit de vote. Dans son essai On Liberty (Sur la liberté), il fait des propositions pour protéger l'individu contre l'oppression du peuple ou contre n'importe quel autre pouvoir central. Il souligne en particulier l'importance pour la société de garantir un certain nombre de libertés politiques, comme notamment la liberté de la conscience et de la 36

J - Construction et mutations de l'Etat libéral pensée, la liberté d'expression dans la mesure où elle ne nuit pas aux autres, la liberté d'association (combination) des travailleurs et/ou d'autres individus (ibid, 75). C'est à partir de cette idée de liberté individuelle que Mill définit le champ de l'action politique. C'est ainsi que lorsqu'une personne bénéficie de la protection de la société, elle doit en retour quelque chose à la société. Aussi, dès que l'action d'un individu est préjudiciable à un autre, c'est la responsabilité de la société entière qui est engagée (ibid, 132). Mill reste toutefois très sceptique pour ce qui concerne les compétences de l'Etat. Dans On Liberty il parle plutôt de gouvernement que «d'Etat ». Il considère que généralement les choses (things) sont mieux faites (better done) par des individus que par l'Etat, ce qui explique pourquoi l'Etat ne doit pas intervenir dans l'industrie comme il le faisait auparavant (ibid, 164). En général, il argumente que l'Etat doit stimuler l'activité individuelle au lieu de se substituer à elle (ibid, 169). C'est dans son essai Considerations on Representative Government (Considérations à propos du gouvernement représentatif), publié en 1861 que Mill précisera ses réflexions concernant la démocratie parlementaire et formulera sa vision d'un gouvernement qui dépendrait de «la vertu et de l'intelligence des êtres humains qui constituent la communauté ». Si Mill favorise la participation du peuple pour assurer ses droits (ibid, 208), il cherche néanmoins à limiter le rôle du pouvoir législatif pour maîtriser l'influence grandissante du peuple. Le Parlement doit seulement consentir ou refuser des politiques fiscales ou des dépenses publiques. Il ne doit pas les initier (ibid, 231), car une assemblée populaire n'a pas le savoir nécessaire pour administrer en détail. En effet, Mill craint qu'un gouvernement dominé par une majorité représentant les «travailleurs manuels» (manual labourers) soit tenté de légiférer en faveur des hausses de salaires ou de diminuer la concurrence sur le marché du travail (ibid, 250). Pour réduire les risques de législation en faveur de la classe ouvrière, il affImle que le Parlement devrait refléter les intérêts des travailleurs manuels et des patrons (employers of labour) d'une façon égalitaire. Préoccupé par l'idée de la «tyrannie de la majorité », Mill se dit favorable à la représentation des minorités. Mais il insiste pour que seules les personnes capables de lire, d'écrire et d'effectuer des opérations mathématiques de base aient le droit de voter (ibid, 250-280). 37

1 - Construction et mutations de l'Etat libéral L'élitisme libéral de Mill se reflète également dans son analyse du pouvoir exécutif, car il est favorable à un exécutif fort, dominé par une élite intellectuelle. Ainsi, il constate que généralement les gouvernements caractérisés par «la vigueur et une capacité mentale soutenues» sont constitués « d'aristocraties formées de fonctionnaires du public» (ibid 241). Il préconise le recrutement de cette aristocratie par voie de concours au début de la vie active, une idée qui sera effectivement reprise par la réforme de l'Administration centrale durant la seconde moitié du XIXe siècle. Pour garantir l'indépendance politique de l'exécutif, il souligne le fait que celui-ci ne doit pas être élu, critiquant en cela les pratiques américaines où un changement de la présidence affecte une partie de l'exécutif (ibid, 334-340). Si Mill résume la pensée libérale du milieu du XIXe siècle et s'il préconise un certain nombre de développements de l'appareil de l'Etat, il élargit néanmoins la voie par laquelle la pensée libérale traditionnelle pourra se transformer en une pensée progressiste durant la seconde moitié du siècle. Conformément à la science économique classique et à sa formulation rigoureuse par David Ricardo et Nassau Senior, Mill affirme que la production économique doit se dérouler d'une manière scientifique, car « .. .les lois et les conditions de la production de la richesse prennent le caractère des vérités physiques» (Mill, 1848, Livre 2, ch 1). Par contre il estime que « la distribution de la richesse dépend [...] des lois et des coutumes de la société. (ibid). Ce constat de Mill est le premier pas que la pensée libérale britannique va prendre pour se renouveler et qui par la suite marquera les débuts du Welfare State avant la Première guerre mondiale. Walter Bagehot et la critique de la démocratie parlementaire A côté de cette théorisation de la démocratie libérale entreprise par Mill, on trouve l'analyse institutionnelle de l'English Constitution (la Constitution anglaise) de Walter Bagehot (1826-1877), rédacteur-enchef du journal The Economist. Comme Mill, Bagehot se méfie de l'extension de l'électorat et de l'intégration des «classes ouvrières» (working classes) dans la vie politique. Il affirme que le développement de la «race humaine» est inégal et qu'un grand nombre de personnes vivant en Grande-Bretagne ne sont guère plus civilisées qu'il y a deux mille ans (Bagehot, 62). Mais, contrairement à Mill, Bagehot ne cherche pas à promouvoir une vision idéaliste, ou même élitiste, de la démocratie libérale et 38

1 - Construction et mutations de l'Etat libéral
parlementaire en Grande-Bretagne. Son but est de décortiquer son fonctionnement. Son approche est donc plutôt conservatrice et « burkienne »: il cherche à examiner les institutions et traditions existantes, non à les réformer à partir d'une réflexion théorique. L'observation essentielle de Bagehot concerne la distinction entre les instances constitutionnelles dites «dignes» (dignified) et celles dites

« efficaces» (efficient - ibid, 61). Les premières sollicitent le respect du public et contribuent notamment à légitimer le système politique. Il s'agit surtout de la monarchie, qui même si elle n'exerce pas le pouvoir, est facilement intelligible pour «la masse de l'humanité» (the mass of mankind). La monarchie déguise donc le véritable fonctionnement du pouvoir politique et apporte une moralité religieuse aux institutions et à la constitution. Quant aux instances dites « efficaces », ce sont elles qui détiennent le vrai pouvoir politique. Pour Bagehot, le « secret efficace» (efficient secret) de la constitution anglaise vient de la fusion presque totale du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. Ces deux instances sont liées par le Cabinet (le Conseil des ministres), qui devient alors le véritable centre du pouvoir (ibid, 65). De ce point de vue, le rôle de la Chambre des communes est celui d'une sorte d'instance de médiation entre l'opinion publique et le gouvernement. Elle doit exprimer l'opinion publique, enseigner et informer le peuple et légiférer (ibid, 151-152). Par ailleurs, on retrouve chez Bagehot une critique du pouvoir exécutif, ou plutôt de la bureaucratie gouvernementale, qui anticipe à la fois sur la théorie des bureaux de William Niskanen (cf chapitre 4) et sur les réformes de l'Administration centrale entreprises par les gouvernements Thatcher-Major (voir le chapitre 8). Bagehot affirme que la bureaucratie a une tendance à s'élargir: «une bureaucratie est sûre de croire qu'il est de son devoir d'augmenter le pouvoir de l'administration, le travail de l'administration ou le personnel de l'administration, au lieu de laisser libres les énergies de l'humanité ». Aussi, Bagehot critique les bureaucrates pour leur goût du travail routinier et leur incapacité à agir selon les principes et les pratiques du monde des affaires (ibid, 195-197).

Les mutations de l'Etat libéral
Au moment même où l'Etat libéral et la constitution anglaise sont théorisés et analysés par Mill et Bagehot leur transformation va s'accélérer et l'Etat britannique va commencer à s'éloigner de son 39