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LES CONTESTATIONS DU TGV MÉDITERRANÉE

De
324 pages
Cet ouvrage analyse le conflit du TGV Méditerranée dont la durée et l'ampleur exceptionnelle ont révélé la crise des procédures d'élaboration et de décision dans le domaine des transports. Les problèmes soulevés à cette occasion continuent d'alimenter la réflexion sur les politiques de transport et leur nécessaire transformation.
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LES CONTESTATIONS
DU TGV MÉDITERRANÉE C L'Harmattan, 1999
ISBN : 2-7384-7939-1 Jacques LOUVE
LES CONTESTATIONS
DU TGV MÉDITERRANÉE
Projet, controverse et espace public
Préface de Bruno Latour
L'Harmattan L'Harmattan Inc.
5-7, rue de l'École Polytechnique 55, rue Saint-Jacques
75005 Paris - FRANCE Montréal (Qc) - CANADA H2Y 1K9
Collection Logiques Politiques
dirigée par Pierre Muller
Dernières parutions
MOQUAY Patrick, Coopération intercommunale et société locale,
1998.
BOISSEAU DU ROCHER Sophie, L'ASEAN et la construction
régionale en Asie du Sud-Est, 1998.
AL WARDI Sémir, Tahiti et la France. Le partage du pouvoir, 1998.
JULIEN Christian, Les politiques régionales de formation
professionnelle continue, 1998.
LEIBFRIED S , PIERSON P., Politiques sociales européennes, 1998.
IHL Olivier, Cérémonial politique : les voyages officiels des chefs
d'Etat, 1998.
KALUSZYNSKI Martine, WAHNICH Sophie (dir.), L'Etat contre la
politique ? 1998.
SAVARESE Eric, L'ordre colonial et sa légitimation en France
métropolitaine, 1998.
KINGSTON de LEUSSE Meredith, Diplomate, une sociologie des
ambassadeurs, 1998.
ENGUÉLÉGUÉLÉ Stéphane, Les politiques pénales ( 1958-1995),
1998.
BRECHON Pierre, CAUTRES Bruno (dir), Les enquêtes
euroharomètres : Analyse comparée des données socio-politiques,
1998.
BORRAZ Olivier, Les politiques locales de lutte contre le sida, 1998.
LANDAU Alice, La diplomatie internationale en Europe centrale,
1998.
MICHEL Hervé, Intercommunalités et gouvernements locaux, 1999.
LAVIGNO FIE GUERIN Elodie, Expertise et politiques européennes
de développement local, 1999.
DAGUERRE Anne, La protection de l'enfance en France et en
Angleterre, 1980-1989, 1999.
BUTSCHI Danielle, Le raisonnement dans les processus
démocratiques, 1999.
La coopération nordique, 1999. SIMOULIN Vincent,
BAFOIL François (ed), Chômage et exclusion en Europe
postcommuniste, Allemagne de l'Est, Pologne, 1999. COMMENT APPRENDRE DE L'EXPÉRIENCE
COLLECTIVE
A travers l'expérience passionnante du TGV Méditerranée,
Jacques Lolive offre une contribution importante pour les sciences poli-
tiques et pour ces nouvelles politiques de la science qui vont devenir, au
siècle prochain, la définition commune du politique. En effet, comme
l'affirme un conseiller d'État, Max Querrien, dans le très officiel journal
des Annales des ponts et chaussées, nous avons perdu l'innocence. Après
l'affaire du sang contaminé et la crise de la vache folle, voilà que les
controverses sur les projets d'autoroutes ou de TGVs mettent en doute la
capacité de l'Etat à définir le bien public. Décidément, nous avons chan-
gé de monde, mais les procédures qui permettent d'en saisir la forme nou-
velle n'apparaissent pas encore clairement.
Les premières enquêtes publiques n'avaient d'autre but que de protéger
les propriétaires contre les empiétements abusifs de l'administration. Le pro-
jet technique était déjà là, ficelé, indiscutable : on ne pouvait chipoter qu'à
la marge. Avec la loi Bouchardeau de 1983, on va déjà plus loin, puisque le
commissaire enquêteur enregistre les avis qui peuvent déborder bien vite le
cadre étroit de la solution technique proposée. C'est d'ailleurs ce déborde-
ment qui a poussé, en 1992, à la mise en place d'une nouvelle procédure, dite
de la circulaire Bianco, propre aux autoroutes et aux voies ferroviaires. Par
cette formule, on ouvrait la discussion bien avant la phase du tracé -soumis
plus tard à l'enquête publique. Procédure paradoxale, aux effets politiques
inattendus, puisqu'elle agite toute une région, alors que le tracé ne menaçait
que les seuls riverains. Pourtant, malgré l'ouverture des choix, la solution
technique demeure intacte: on peut rejeter ou accepter le TGV ou l'autorou-
te, on ne peut les transformer en pistes cyclables ! La différence entre l'in-
novateur, le concepteur, le financeur, l'utilisateur et le riverain a quelque peu
diminué. A force de petites modifications, le modèle de décision publique
commence à changer.
Naguère, le technocrate rassemblait dans sa main les trois pouvoirs :
technique, politique et administratif. C'était l'âge de l'innocence dont par-
lait Max Querrien. Une fois l'instruction du dossier terminé, on avait en
main à la fois la bonne procédure, la meilleure solution technique et l'in-
térêt général. Il ne restait au riverain, réduit à ses intérêts et à son igno-
rance, qu'à négocier des indemnités ou à faire dresser des murs
anti-bruits. Aujourd'hui, les procédures s'inventent peu à peu, l'intérêt
général reste à composer, les solutions techniques s'ouvrent au milieu de
controverses de plus en plus vives. Le technocrate s'aperçoit avec
quelque tremblement qu'il ne possède plus aucun des trois pouvoirs : il ne
connaît pas d'avance l'intérêt général, il ne connaît pas la nature des faits,
il ne sait pas quelle procédure mettra sa décision à l'abri du soupçon. On
peut faire l'hypothèse que l'institution du débat public, introduite par col-
lage et bricolage dans un corps administratif qui lui était étranger, préfi-
gure la démocratie de l'avenir. Celle-ci sera technique ou ne sera pas,
c'est-à-dire qu'elle portera sur les choses autant que sur les humains. La différence se voit aux conditions de l'apprentissage. Dans l'ancien
modèle technocratique, les riverains menacés par une infrastructure
apprennent comment se défendre contre elle, mais ses promoteurs, quant
à eux, n'ont rien de plus à apprendre : ils savent. Tout change si l'on parle
d'expérience collective. L'apprentissage concerne tout le monde. Person-
ne, au début de l'enquête, ne sait encore avec précision comment compo-
ser l'intérêt général, comment trouver la meilleure solution technique. Il
faut justement apprendre, enquêter, expérimenter. Il y faut une procédu-
re qui permette une courbe d'apprentissage aussi rapide et aussi vertueu-
se que possible.
Les ingénieurs, administrateurs et chefs de projet devraient emprun-
ter aux sciences expérimentales quelques-uns de leurs secrets. Entre le
savoir et l'ignorance, tout le monde au laboratoire le reconnaît, il y a l'ex-
périence. On peut la rater ; elle peut être significative ; on peut se trouver
forcé d'abandonner une piste de recherche ; personne, en tout cas, n'aurait
jamais l'idée saugrenue d'agir sans recueillir en permanence, par un pro-
tocole bien soigné, l'effet des épreuves subies. Or, où se trouve, dans l'ad-
ministration, dans l'État, dans les grandes entreprises, les
expérimentateurs chargés de recueillir en permanence le résultat, positif
ou négatif, des épreuves que subissent en permanence les projets en
cours ? Qui définit le protocole ? Pour utiliser un terme militaire, qui
rédige le debriefing des missions ? Imagine-t-on un chercheur qui ne tire-
rait jamais aucune leçon de ses échecs, un laboratoire qui ne noterait
jamais le résultat de ses expériences ?
Plus étrange encore : que fait-on quand on ne sait pas, quand les certi-
tudes manquent ? Va-t-on dessiner un chemin d'épreuves pour tâtonner, afin
d'apprendre peu à peu, sur des modèles réduits, sur des pilotes, sur des échan-
tillons représentatifs comment anticiper les réactions de l'avenir ? Pas du
tout : on va décider ; on va trancher. Le bon sens cumule alors les deux incon-
vénients : il imagine un ingénieur qui sait avant d'agir et un politique qui
tranche sans savoir. De l'expérience, de la suite des échecs, de l'enchaînement
des réussites, on n'apprendra donc rien. On recommencera le coup d'après,
sans avoir accumulé aucun apprentissage. Le temps aura passé en vain.
Il faut donc imaginer un pouvoir nouveau qui ne se définisse ni par
son savoir, ni par son aptitude à trancher, mais par sa capacité à suivre les
expériences en cours et à estimer la qualité de leur apprentissage. Une
mauvaise expérience n'est pas celle qui échoue, mais celle dont on n'ap-
prend rien pour la suivante. Une bonne expérience, à l'inverse, est celle
dont les épreuves viennent très tôt mettre en péril les évidences qui ser-
vaient à définir le projet. La quête de la falsification, chère à Karl Popper,
n'est pas une vertu du seul laboratoire : il faut l'étendre à toutes les expé-
riences collectives dans lesquelles nous nous trouvons engagés, à notre
corps défendant. De ce pouvoir, nous n'attendons pas qu'il nous dise ce
qu'il faut faire et ne pas faire, mais qu'il documente avec obstination l'ap-
prentissage auquel nous nous soumettons. C'est à l'esquisse de cette nou-
velle définition de la politique que ce livre est consacré sur un exemple
qui passionnera tout usager du TGV et plus encore les riverains des
lignes ... actuelles ou à venir.
Bruno Latour
8 AVERTISSEMENT
Cet ouvrage présente en partie une thèse de science politique, soute-
nue en janvier 1997, intitulée Les contestations du TGV Méditerranée :
la mise en oeuvre controversée d'une politique de réseaul. Consacrée à la
politique des grandes vitesses ferroviaires, elle analysait le rôle joué par
le projet technique dans une politique publique de transport et celui des
associations contestataires dans la mise en oeuvre territorialisée de cette
politique. Le professeur Michel Miaille a dirigé cette thèse. La publica-
tion de cet ouvrage est aussi une occasion de le remercier et de lui témoi-
gner mon amitié.
Le thème de l' ouvrage est légèrement différent : le conflit du TGV
Méditerranée nous permettra d'interroger le caractère démocratique
d'une politique à haute teneur technologique. Des choix techniques et
politiques se sont étroitement mêlés dans les années 70, avant de devenir
le référentiel durci d'une politique dans les années 90. Que se passe-t-il
quand cette politique est remise en cause ? Le conflit du TGV Méditerra-
née parviendra-t-il à rouvrir cette boîte noire ? L'analyse et le suivi des
controverses fourniront sans doute de précieuses indications sur les
modalités d'une démocratisation souhaitable.
L' ouvrage n' analyse pas l'élaboration de la politique des grandes
vitesses. Mais il conserve les principaux résultats de la thèse concernant
le processus d'innovation-décision du TGV Sud-Est et l'élaboration du
schéma directeur dans la mesure où cette genèse de la politique des
grandes vitesses définit les contraintes qui pèseront sur sa mise en oeuvre.
L'usage veut qu'un compte rendu d'enquête respecte l'anonymat des
personnes. Mais comme il semblait inutile d'affubler d'un pseudonyme
un ministre des Transports ou un président de Conseil régional, l'identité
des responsables politiques a été conservée. En revanche, nous avons res-
pecté cette exigence pour les représentants associatifs et les fonction-
naires.
J. LOLIVE, Les contestations du TGV Méditerranée : la mise en oeuvre controversée
d'une politique de réseau, Thèse de science politique, Université de Montpellier I, janvier
1997, 646 p.+ bibliographie et annexes. INTRODUCTION
«Cézanne, réveille-toi, ils sont devenus fous !» 2
Il fallait invoquer ce grand maître du paysage pour rendre compte de
l'indignation qu'a provoquée le passage d'un projet de TGV dans les plus
belles campagnes provençales. La fin de l'année 1989 fut marquée par le
déclenchement du conflit du TGV Méditerranée dont la durée et l'am-
pleur exceptionnelle ont révélé la crise des procédures d'élaboration et de
décision dans le domaine des transports. Les problèmes soulevés à cette
occasion continuent d'alimenter les réflexions sur la politique des trans-
ports 3. Tout se passe comme si le laboratoire s'était déplacé et si les asso-
ciations se constituaient en expérimentateurs pratiques qui «éprouvent»
les politiques de transport. Mais comment passe-t-on de Cézanne aux
politiques de transport ? C'est simple ... il suffit de suivre le TGV Médi-
terranée.
Nous avons choisi ce conflit du TGV Méditerranée comme terrain
d'investigation parce qu'il pose, avec une singulière acuité, trois ques-
tions complémentaires :
en quoi les contestations associatives transforment-elles l'analyse des poli-
tiques publiques ?
en quoi nous obligent-elles à recourir à d'autres théories ?
en quoi renouvellent-elles la conception même du politique ?
Notre problématique se situe dans le cadre théorique des politiques
publiques mais nous emprunterons quelques concepts à des théories
complémentaires, notamment à la sociologie de l'innovation, pour pou-
voir analyser l'imbroglio politico-technique qui caractérise ce type de
contestations.
I. Les apports de la théorie des politiques publiques et ses
insuffisances
Les analyses du «modèle français de politiques publiques» 4 ont
caractérisé ce système d'action relativement cohérent et spécifique par
2 Titre d'une affiche de la CARDE, une coordination associative opposée au TGV Médi-
terranée. A ce propos une liste des abréviations se trouve en fin d'ouvrage.
3 Parmi les mesures directement suscitées par le conflit, citons la tenue du Débat National
sur les infrastructures de transport, dit mission Carrère, qui dura d'octobre 1991 à juillet
1992 et la circulaire du 15 décembre 1992 relative à la conduite des grands projets nationaux
d'infrastructure, dite circulaire Bianco. Mais ces dernières mesures ont à leur tour inspiré les
nouvelles dispositions en matière de participation du public inscrites dans la loi du 2 février
1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite loi Barnier.
4 Cf. P. MULLER, «Entre le local et l'Europe, la crise du modèle français de politiques
publiques», Revue française de science politique, vol. 42, n° 2, avril 1992, p. 275-297.
Les contestations du TGV Méditerranée
trois grandes structures de comportements et de normes : centralité de
l'État dans les procédures de médiation sociale, corporatismes sectoriels
organisés autour d'une expertise professionnelle, mise en oeuvre étatique
des politiques publiques dévalorisant le rôle des élus. Ce modèle connaît
une sorte d'apogée au cours des années d'après-guerre, plus particulière-
ment au cours des débuts de la Cinquième République. C'est parce que le
premier TGV est conçu et réalisé durant cette période que la politique des
grandes vitesses ferroviaires en porte encore les marques.
Le rôle essentiel de la mise en oeuvre
Une approche systémique des politiques publiques 5 a permis de
«réhabiliter» la phase de mise en oeuvre et son rôle essentiel dans la
constitution d'une politique publique. Cette phase structure le champ
d'action dans lequel de nombreux acteurs interviennent : ceux prévus par
les prescriptions, ceux en principe représentés mais non convoqués qui
pourtant se mobilisent (associations de défense, petits élus locaux, etc.).
Notre étude sera plus particulièrement centrée sur ces derniers acteurs,
moins étudiés que les autres. Pour analyser leur rôle de metteurs en
oeuvre «officieux», nous utiliserons la distinction entre processus et
structure de mise en oeuvre. Le processus de mise en oeuvre désigne les
prescriptions, la manière dont les concepteurs et les décideurs perçoivent
et définissent la mise en oeuvre. Ce schéma prescriptif est confronté à la
structure de mise en oeuvre, le visage concret qui se dégage de celle-ci à
l'épreuve du terrain. Ce cadre analytique a déjà été utilisé pour étudier
une autre politique de transport, celle du transport routier de fret par les
politistes François Dupuy et Jean-Claude Thoenig 6. Cependant les asso-
ciations contestatrices ne sont pas des assujettis comme les autres et les
mécanismes par lesquels elles interviennent sur la définition de la poli-
tique publique restent à préciser.
Les transformations du référentiel au sein des forums
L'évolution de la notion de référentiel va nous permettre de mieux
analyser ces mécanismes de transformation de la politique des grandes
vitesses. Les travaux de Bruno Jobert et de Pierre Muller 7 ont défini le
référentiel d'une politique publique comme «l'ensemble des normes et
images de référence en fonction desquelles sont définis les critères d'in-
tervention de l'État ainsi que les objectifs de la politique publique consi-
dérée». Le référentiel peut se décomposer en trois éléments :
le référentiel global est «une représentation générale autour de laquelle
vont «s'ordonner et se hiérarchiser les différentes représentations secto-
rielles» ;
le référentiel sectoriel est «une image du secteur, de la discipline ou de la
profession». Il doit se conformer à la hiérarchie globale des normes existant
5 Parmi les auteurs qui se réclament de cette approche en France, citons François Dupuy et
Jean-Claude Thoenig.
6 Cf. F. DUPUY, J.-C. THOENIG, L'administration en miettes, Fayard, 1985.
7 Cf. B. JOBERT, P. MULLER, L'État en action (politiques publiques et corporatismes),
PUF, 1987.
12
Introduction
dans le référentiel global ;
les opérateurs de transaction sont des normes, «des préceptes opératoires 8
qui réalisent l'encastrement du référentiel sectoriel dans le référentiel glo-
bal».
Dans un article récent 9, Bruno Jobert revient sur les analyses initiales de
L'État en actioni° pour en proposer une «conceptualisation plus rigoureuse».
Il adopte une conception plus restrictive du référentiel global. Cette vision du
monde, hégémonique dans une société donnée, devient un ensemble de
recettes qui orientent l'action publique. Nous sommes passés de la première
définition du paradigme kuhnien «ensemble des croyances de valeurs recon-
nues et des techniques qui sont communes à un groupe donné» à sa deuxième
définition : «les solutions concrètes qui, réemployées comme modèles ou
comme exemples, peuvent remplacer les règles explicites en tant que bases de
solutions». Cette nouvelle conception du référentiel permet de comprendre les
transformations des politiques publiques à travers un processus permanent de
réinterprétation qui modèle l'action publique au-delà même des grandes déci-
sions de principe et des grands affrontements entre visions du monde opposées.
La construction des référents de l'action publique est un processus complexe et
controversé qui s'effectue au sein de divers forums (scientifiques, de commu-
nication politique, ...).
L'analyse détaillée des associations d'environnement
L'analyse très fine des modalités d'action associative par Pierre Las-
coumes 11 dégage trois idées-forces :
l'incitation paradoxale à la participation. La politique de l'environnement
institue les associations comme un partenaire important mais les pratiques
concrètes des pouvoirs publics ont régulièrement vidé de leur sens ces posi-
tions de principe ;
la classification des associations selon l'intérêt qu'elles défendent. P. Las-
coumes distingue ainsi quatre types d'associations selon qu'elles protègent :
un intérêt local ponctuel (exemple : action contre un projet immobilier) ; un
intérêt focalisé (exemple : protection d'une espèce protégée) ; un intérêt
local diversifié (exemple : action de défense générale d'une commune ou
d'un site) ; un intérêt pluridimensionnel (exemple : défense sur un plan
départemental ou régional des principales dimensions en matière d'environ-
nement) ;
l'influence des réseaux associatifs sur les actions locales. Elle s'exerce
dans la mesure où les réseaux peuvent fournir des personnes, des ressources
de tous ordres, mais surtout des modèles d'action légitime.
Ces indications constitueront une de nos principales références lors
de l'analyse de la mobilisation associative contre le TGV. Par ailleurs,
8 Ces opérateurs «définissent à la fois la nécessité et les modalités de l'action». Les auteurs
en citent de nombreux exemples, comme «les agriculteurs sont trop nombreux, il faut dimi-
nuer le nombre des exploitations».
9 Cf. B. JOBERT, «Rhétorique politique, controverses scientifiques et construction des
normes institutionnelles : esquisse d'un parcours de recherche», in A. FAURE, G. POL-
LET, P. WARIN (dir.), La construction du sens dans les politiques publiques : Débats
autour de la notion de référentiel, L'Harmattan, 1995, p. 13 -25.
10 Cf. B. JOBERT, P. MULLER, L'État en action (politiques publiques et corporatismes),
op. cit.
11 P. LASCOUMES, L'écopouvoir. Environnements et politiques, La Découverte, 1994.
13
Les contestations du TGV Méditerranée
l'analyse des politiques publiques d'environnement de Pierre Lascoumes
pourrait s'appliquer aux politiques de transport. En effet, pour lui les poli-
tiques publiques d'environnement constituent, malgré leur piètre efficaci-
té, un terrain d'analyse exemplaire pour adopter une conception non
essentialiste, construite, ascendante et non linéaire des politiques
publiques. La politique publique est une partition qui n'existe réellement
qu'après avoir été interprétée de différentes manières par des instrumen-
tistes sociaux et évaluée par des auditeurs. Définies comme «une action
collective de recyclage», les politiques publiques «sont toujours en train
de se faire ou de se refaire dans un système d'interactions structuré, mais
toujours mouvant» où la réutilisation, la recombinaison des vieilles pièces
prévaut largement sur l'introduction d'éléments nouveaux. Ce, modèle
herméneutique et incrémentai est globalement très séduisant, mais il nous
semble incomplet. D'abord, l'utilisation des politiques d'environnement
comme analyseur conduit à mettre l'accent sur la fragilité et l'inefficacité
des politiques publiques. Paradoxalement, certaines résistent ; il faut alors
s'interroger sur cette solidité résiduelle, qui nous semble liée à la spécifi-
cité des objets auxquels elle se rapporte. En d'autres termes, si l'approche
constructiviste est pertinente, la spécificité des dispositifs de transport est
tout aussi fondamentale. Ensuite, la conclusion de l'ouvrage dévoile
l'émergence d'une nouvelle rationalité politique, l'éco-pouvoir, fondée
sur un projet totalisant de protection du vivant. Mais cette évocation trop
générale d'une seconde étape du bio-pouvoir foucaldien ne nous permet
pas d'analyser les articulations entre pouvoir et technique. Il en va de
même lorsque l'auteur cite G. Miguel et G. Ménard reprenant les thèses de
J. Ellul pour dénoncer «les ruses de la technique : c'est-à-dire le fait que la
technique se déploie selon une logique de développement autonome qui
avance toujours modestement masquée par ses vertus utilitaires» 12 .
Comme le reconnaît l'auteur, «la critique de la raison technique reste à
faire», or, c'est un de nos axes de recherche.
La territorialisation des politiques publiques
Les approches classiques 13 abordent les sociétés locales à partir de la
prise de décision centrale. Cette approche décisionnelle sous-estime le
rapport entre la politique et le territoire, c'est-à-dire la manière dont la
politique s'inscrit dans l'espace et le découpe. Le territoire est rabattu sur
le territoire institutionnel. Dans un article ançien d'Yves Mény 14 sur les
politiques locales, le terme local est rapporté aux deux collectivités terri-
toriales reconnues ou créées par la Révolution, le département et la com-
mune : les politiques locales se confondent avec les politiques des
autorités locales. L'auteur définit une typologie des politiques locales
selon la capacité et la volonté d'agir des autorités locales mais, dans cinq
P. LASCOUMES, op. cit., p. 302. 12
13 Ces analyses sont le plus souvent antérieures à la décentralisation, plus exactement, elles
ont été réalisées avant que les transformations causées par la décentralisation ne soient plei-
nement visibles.
14 Cf. Y. MÉNY, «Les politiques des autorités locales», in M. GRAWITZ, J. LECA (dir.),
Traité de science politique, tome 4, PUF, 1985, p. 423-465.
14 Introduction
cas sur six, il ne s'agit que de réactions aux initiatives des autorités natio-
nales. Le sixième laisse entrevoir la possibilité d'une action autonome
mais, au lieu de la définir, l'auteur met l'accent sur les contraintes struc-
turelles et financières provoquées par l'État. Depuis, les effets de la
décentralisation se sont fait sentir, suscitant des analyses plus nuancées.
Ainsi Pierre Muller, dans un article de septembre 1990, analyse la «relo-
calisation des politiques publiques» 15. Le modèle français des politiques
publiques entre en crise à partir des années 1970 et, parmi les nombreuses
manifestations de ces changements, deux sont particulièrement impor-
tantes : l'émergence du marché comme norme dominante et la décentra-
lisation. Ces transformations convergent pour remettre en cause la
centralité de l'État, redéfinir les rapports entre secteurs et territoires et
constituer progressivement un nouvel espace public. Le local apparaît
comme un lieu de mise en cohérence de l'action publique, un lieu d'inté-
gration de ses différentes dimensions : une relocalisation des politiques
publiques s'amorce. Un autre politiste, Jean-Pierre Gaudin, préfère parler
de «territorialisation des politiques publiques». À partir de l'étude des
politiques urbaines contractuelles, il définit trois critères de territorialisa-
tion 16
«la capacité de coordination administrative» puisque les politiques contrac-
tuelles supposent l'existence d'une superposition d'actions publiques
diverses sur un même périmètre ;
«la capacité à entretenir une mobilisation politique locale, en même temps
qu'à prendre appui sur elle» : J.-P. Gaudin évoque la capacité des élus à
mobiliser largement l'électorat sur des enjeux localisés d'aménagement et
l'utilisation de ces mobilisations locales comme des ressources dans la
conduite de certaines politiques publiques ;
«l'émergence de démarches locales de «projet» formulant des priorités cor-
respondant à des engagements d'action, priorités hiérarchisées et organisées
entre elles en visant une cohérence d'ensemble».
Ces critères définissent une territorialisation forte où un réseau
d'opérateurs s'approprie une politique pour en redéfinir le mode d'em-
ploi sur un territoire donné. Cette notion nous intéresse particulièrement
car elle associe trois dimensions : une politique, un projet 17 et une mobi-
lisation territoriale. Nous l'utiliserons pour évaluer l'influence des
15 P. MULLER, «Les politiques publiques entre secteurs et territoires», Politiques et mana-
gement public, vol. 8 n° 3, septembre 1990. Cf. également, sur le même thème, son article
«Entre le local et l'Europe, la crise du modèle français de politiques publiques», Revue
française de science politique, vol. 42, n° 2, avril 1992.
16 Cf. J.-P. GAUDIN, Les nouvelles politiques urbaines, PUF, coll. Que sais-je ?,1993, p. 109-111.
17 Certes, lorsque J.-P. Gaudin évoque les démarches de projet, il nous faut transposer car
l'auteur traite de politiques urbaines plus faiblement «instrumentées» que les politiques de
transport où les projets sont également des dispositifs techniques. Mais sa démarche se rap-
proche de la mienne lorsqu'il insiste sur les «réseaux de projet» qu'il définit comme des
«coalitions d'intérêts et de motivations, nées en fonction de la négociation amont des pro-
jets, qui spécifient les «modes d'emploi» des politiques nationales, manifestant l'engage-
ment coordonné des services de l'Etat sur le terrain et concrétisant des mobilisations
locales. On verra plus loin que cette notion est voisine de celle des réseaux d'alliances. Cf.
infra, Deuxième Partie, Chapitre I, 1. «Le Collège des experts (mai 1992 - septembre 1992)
: un dispositif d'évaluation pluraliste».
15
Les contestations du TGV Méditerranée
18 . Mais contestations associatives sur la politique des grandes vitesses
cela suppose de compléter cette notion destinée aux politiques contrac-
tuelles afin qu'elle puisse également caractériser la dynamique territoria-
le des conflits. Nous reviendrons sur ce point en faisant appel aux
théories aménagistes 19 .
La marginalisation de la dimension technique
Mais ces différentes contributions de la théorie des politiques publiques,
aussi fondamentales soient-elles, présentent l'inconvénient d'atténuer le rôle
joué par un projet technique dans une politique. Or les entretiens que nous
avons réalisés mettent l'accent sur le fait que la politique des grandes vitesses
se présente avant tout comme un ensemble de projets. Il est apparu très rapi-
dement que la Direction des Transports Terrestres, chargée de mettre en
oeuvre le Schéma directeur national des lignes à grandes vitesses — le plan
d'ensemble de développement du réseau TGV — , considérait l'existence
d'une politique publique des grandes vitesses comme «une hypothèse un peu
osée» puisqu'elle ne voyait là qu'un ensemble d'opérations sans politique
générale. La dimension technique était si forte dans la perception de ces
acteurs qu'ils dissolvaient totalement l'action politique dans les projets. Il fal-
lait donc la prendre en considération ; c'est pourquoi nous avons orienté nos
recherches vers des travaux intégrant la dimension technique dans l'analyse
des politiques publiques.
La notion de «colbertisme high-tech» est proposée par le politiste
Élie Cohen 20 pour analyser l'économie du grand projet, c'est-à-dire l'in-
tervention de l'État français dans sa relation aux industries de pointe de
l'après-guerre à nos jours. À partir de l'étude des transformations des
Telecom, l'auteur définit les cinq traits qui caractérisent cette économie
du grand projet :
le grand projet nécessite «l'État de passe-droit» : la constitution d'un hybri-
de administration-entreprise qui fonctionne sur le double registre de l'auto-
rité régalienne et de la logique d'entreprise ;
l'innovation n'est pas nécessairement importante ; elle réside parfois plus
dans la mise en relation opérée ou les nouvelles formes institutionnelles que
dans la recherche de pointe ;
la relation entre l'État et les entreprises est réversible : l'État a au départ la
haute main sur les industriels qui tendent ensuite à s'émanciper de sa tutelle ;
le grand projet ne «démarre» que lorsque ses responsables parviennent à
mobiliser un salariat autour de valeurs ;
le grand projet implique la capacité des acteurs à comprendre le contexte
dans lequel ils évoluent pour enrôler le politique au service d'un projet sec-
toriel.
Nous retrouverons certaines caractéristiques du colbertisme «high-tech»
dans le projet du TGV Sud-Est : l'innovation limitée ; la mobilisation de la
18 Nous supposerons que ces deux notions sont dans un rapport de proportion : une forte
influence associative déterminant une territorialisation importante de la politique publique.
19 Cf. «Le recours à des théories complémentaires» dans cette même Introduction .
20 Cf. É. COHEN, Le colbertisme «high-tech», Hachette, 1992 et l'article «Dirigisme, poli-
tique industrielle et rhétorique industrialiste», Revue française de science politique, vol. 42,
le 2, 1992, p. 197-219.
16
Introduction
culture d'entreprise en faveur du projet ; l'intéressement des responsables
politiques. Mais les relations entre la SNCF et l'État sont bien plus com-
plexes que dans le modèle. D'abord, la SNCF n'est pas une administration :
à la différence des Telecom, elle a toujours été considérée comme une entre-
prise. Ensuite, dans le système d'acteurs ferroviaires, ce n'est pas la SNCF,
mais plutôt le constructeur de matériel GEC-Alsthom qui, après avoir béné-
ficié des commandes publiques françaises, privilégie actuellement son inser-
tion dans le marché international. Enfin, le projet du TGV Sud-Est a été
élaboré par la SNCF seule sans intervention de l'État. On est très loin de la
«logique de l'arsenal» définie par Élie Cohen comme une stratégie où toutes
les ressources financières, techniques, politiques, réglementaires sont mises
au service de la réalisation d'un chantier technico-industriel dans lequel les
pouvoirs publics jouent le rôle d'architecte industriel, sans aucune préoccu-
pation de rentabilité ni de satisfaction des attentes des consommateurs.
Comme nous le verrons plus tard, ces traits conviennent bien mieux à l'Aé-
rotrain.
Malgré son intérêt, le modèle d'Élie Cohen ne convient pas pour
l'analyse de l'innovation du TGV Sud-Est. Nous venons d'examiner les
raisons empiriques de cette inadéquation, mais les raisons théoriques ne
sont pas moins importantes. Puisque cette analyse porte sur l'ancrage et
le rôle du grand projet dans la politique industrielle française, on pouvait
s'attendre à ce qu'elle intègre cette dimension technique située au coeur
de la politique industrielle. D'ailleurs l'auteur semblait se garder de tout
réductionnisme lorsqu'il écrivait :
«L'acteur industriel se définit comme un centre d'initiative et de pouvoir
fabriquant sa stratégie à partir de briques diverses (marché, technologie,
finance, organisation interne, réseaux d' alliances)» 21 .
Mais la promesse n'a pas été tenue. L'efficacité propre de la tech-
nique n'a pas été pensée comme l'indique la citation suivante :
travail de l'entrepreneur est de construire des objets marchands «Le
(objet technique-usage social-valeur d'échange) qui lui assurent un
micro-monopole temporaire. Pour ce faire, l'entreprise mobilise quatre
types de ressources : scientifico-techniques (pour abaisser les coûts ou
mettre au point de nouveaux produits) ; technico-sociales (techniques de
l'organisation interne et de la connaissance des marchés et des concur-
rents) ; financières (internes ou externes) et d'imagination stratégique» 22 .
Ainsi, la perspective adoptée par Élie Cohen dissout l'objet technique
dans la marchandise et rabat la technique sur l'économie. Privées de toute
consistance, les «ressources scientifico-techniques» ne peuvent s'articuler
avec les exigences du marché : elles sont entièrement phagocytées par lui.
Comment analyser une politique publique dont l'objet est la constitution
et la réalisation d'un réseau de transport ou de communication ? Un politiste,
E. Négrier, s'appuyant sur l'analyse des réseaux territoriaux 23, propose la
21 É. COHEN, «Dirigisme, politique industrielle et rhétorique industrialiste», op. cit., p. 199.
22 Idem, p. 200.
23 Sur ce point, on se rapportera aux analyses de Gabriel Dupuy et aux recherches du Grou-
pement de Recherche «Réseau» (GDR 903) du CNRS. Cf. G. DUPUY (dir.), Réseaux ter-
Paradigme, 1988 et «Réseaux (Philosophie de l'organisation)», Encyclopaedia ritoriaux,
Universalis, vol. 19, 1989, p. 875-883. Pour avoir une connaissance des activités du GDR,
on consultera avec profit sa revue Flux diffusée par la Documentation Française.
17 Les contestations du TGV Méditerranée
notion de politique de réseau. Son choix consiste à encadrer les séquences de
la politique publique par le développement du réseau d'infrastnicture 24. Il
définit ainsi quatre phases de la politique de réseau :
une première phase des tronçons marquée par l'isolement technique et ins-
titutionnel des différentes lignes.
une deuxième phase de développement accéléré marquée par l'extension
des lignes, par leur connexion, et surtout par la réalisation d'un plan d'en-
semble au niveau étatique.
une troisième phase de stabilisation marquée par un moindre développe-
ment des lignes, le renforcement du maillage et le développement des per-
formances du réseau du fait de l'utilisation optimale de ses potentialités
techniques et de sa correspondance avec les activités économiques et socia-
les de son temps ;
enfin une phase de déclin marquée par la rupture entre le réseau et le cadre
socio-économique, et par l'émergence d'autres technologies, d'autres inno-
vations qui viennent se substituer au réseau.
Nous appliquerons cette périodisation à la politique des grandes vitesses
pour distinguer une phase des tronçons marquée par la conception du TGV
Sud-Est, sa mise en service et la conception du TGV Atlantique et une phase
de développement accéléré marquée par la conception des schémas directeurs
français et européen, véritables plans d'ensemble du développement du réseau.
D'une manière générale, l'analyse d'E. Négrier réalise une première étape
dans l'intégration politique d'un dispositif technique : le réseau technique n'est
plus extérieur au système d'acteurs. Sa constitution et sa configuration sont le
résultat des jeux de pouvoirs et des stratégies croisées des acteurs. Mais ce pre-
mier essai d'articulation entre politique publique et réseau technique nous
semble insuffisant. Le réseau technique n'est qu'un produit passif des interac-
tions politiques et sociales. Simple terrain d'application d'initiatives exté-
rieures, son statut subordonné évoque un peu celui du local dans l'analyse
centre-périphérie.
2. La construction du modèle d'analyse
La non-prise en compte de cette spécificité technique nous oblige à
recourir à des théories complémentaires afin de mettre au point notre
propre modèle d'analyse.
2.1. Le recours à des théories complémentaires
Nous utiliserons la sociologie de l'innovation pour étudier la contri-
bution du projet technique à la politique des grandes vitesses, la théorie
de la justification pour examiner la mobilisation associative et les théo-
ries aménagistes pour analyser la dynamique territoriale du conflit.
24 Nous suivons ici l'analyse d'Emmanuel NÉGRIER sur le plan câble : cf. E. NEGRIER,
La maîtrise politique des réseaux de communication (le cas des politiques publiques de
câblage à Metz, Montpellier et Rennes), Thèse de l'Université de Montpellier I, février
1989, p. 71-93. Lui-même s'était inspiré des recherches de Iskander GOKALP. Cf. I.
GOKALP, «Réflexion sur la notion de réseau artificiel», Bulletin de l'IDATE, n° 13,
octobre 1983 et I. GOKALP, L. BAGLA, «On the analysis of large scale systems», contri-
de Recherche «Réseaux», 20-21 mai bution à la Première Table ronde du groupement
1992, GDR «Réseaux».
18
Introduction
La sociologie de l'innovation pour analyser le rôle du projet technique
dans la politique des grandes vitesses
Les théories de Bruno Latour, de Michel Callon et de leurs collègues
du Centre de Sociologie de l'Innovation (CSI) de l'École des Mines de
Paris prennent en compte les différentes dimensions sociales de l'objet
technique. Nous nous contenterons d'en présenter les thèmes qui s'ac-
cordent avec notre démarche.
Le premier apport de la sociologie de l'innovation 25 concerne l'ana-
lyse des projets innovants. Dans un ouvrage de 1992 26, B. Latour analy-
se les processus d'innovation technologique à travers l'échec d'un projet
de métro automatique, Aramis. «L'autopsie» à laquelle se livre l'auteur
permet de préciser les principales conditions de l'innovation. Durant la
phase de conception, on distingue :
le travail d'intéressement : Convaincre ne suffit pas, il faut intéresser des
financeurs et des institutions, c'est-à-dire les recruter pour les faire participer
à la construction de l'objet technique ;
l'opération de traduction : Pour intéresser des alliés, le promoteur du projet
doit les persuader que la réalisation de leurs objectifs passe par la réalisation
de son projet. Une chaîne d'intérêts relie les alliés au projet ;
les porte-parole : Les arguments des acteurs s'appuient sur des besoins, des
intérêts supposés dont les acteurs sont (se prétendent) les porte-parole, les
représentants.
Ces opérations permettent de constituer le réseau d'innovation qui se
transformera tout au long du processus. Ainsi, le passage à la phase de réali-
sation signifie des besoins accrus de ressources et d'alliés. Le projet doit inté-
resser des hommes politiques plus importants. La part relative de la technique
diminue. Le projet doit se placer dans un contexte socio-politique 27 et il a
besoin de passer des compromis «socio-techniques» : ceux qui le portent
acceptent de le transformer, voire de le «dénaturer», «pour lier son sort au sort
des ambitions politiques, grandes ou petites». L'échec d'Aramis provient du
refus de ses concepteurs de le renégocier.
Les recherches du CSI nous fournissent également un mode de des-
cription des controverses. Lors d'une intervention à un séminaire 28 ,
B. Latour cite l'exemple d'une controverse qui porte sur la transition
forêt-savane dans un petit secteur d'Amazonie. Pour l'auteur, elle révèle
la fin du modèle classique qui permettait de séparer l'expert scientifique
d'une part, qui sait ce que sont les faits, et l'homme politique de l'autre,
chargé des questions de représentations et des valeurs. Cette question de
savoir si c'est la forêt ou la savane qui avance divise la communauté des
25 Ces théories sont également désignées sous les termes de sociologie des sciences et des
techniques ou d'anthropologie des sciences et des techniques.
26 B. LATOUR, Aramis, ou l'amour des techniques, La Découverte, 1992.
27 Pour Bruno Latour, le contexte n'est qu'un petit réseau de personnes, de représentants
qui choisissent de «contextualiser» (ou pas) le projet. C'est ce travail de mise en contexte
— une variante du travail d'intéressement — qui rend le lien d'un contexte et de son projet
totalement imprévisible.
28 B. LATOUR, «Pourquoi le modèle d'action-négociation ne peut tenir lieu de théorie
sociologique», contribution au séminaire CEPEL Construction et Négociation des Poli-
tiques Publiques, dir. par Jean-Pierre Gaudin, 21 octobre 1993 - 21 juin 1994, séance du 21
juin 1994.
19
Les contestations du TGV Méditerranée
chercheurs ; mais ces débats scientifiques ont également un enjeu politique
énorme depuis que la très médiatique Conférence de Rio a renforcé les
liens entre le nord de l'Amazonie, les organisations internationales et les
mouvements écologistes. Des alliances se constituent entre des représen-
tants politiques qui parlent au nom des humains, de leurs intérêts, de leur
protection dans l'avenir, et des «représentants» scientifiques qui parlent au
nom du sol, de la forêt amazonienne et de son évolution dans le temps.
pédologie associée à telle politique associée à telle forme de socio- «Telle
logie associée à telle organisation internationale dessinera un type d'usa-
ge du sol et d'économie profondément différente d'une autre association
qui croira davantage en tel autre type de pédologie, tel autre parti poli-
tique, qui mettra sa confiance dans une autre définition des lois écono-
miques ou sociales et qui se fera reconnaître dans d'autres secteurs de
l'aide internationale» 29 .
Les débats passent à l'intérieur même des sciences et des politiques
et non plus entre ces sphères. Une controverse scientifico-politique est
une assemblée de porte-parole, avec des degrés de légitimités différents.
Elle réunit politiques, scientifiques et technocrates dans une même
enceinte de discussion, un espace public virtuel que Latour appelle le
«parlement des choses».
La sociologie de l'innovation permet enfin d'analyser le rôle des
«non-humains» (objets techniques, projets, concepts ...) dans les poli-
tiques. Selon B. Latour 30, il est nécessaire d'introduire les non-humains,
en particulier les dispositifs techniques, dans les analyses de la science
politique, pour expliquer la formation des asymétries de pouvoir. Il rap-
pelle un épisode de la vie d'Archimède raconté par Plutarque. Prié par
Hiéron, le tyran de Syracuse, de mettre en application ses théories, Archi-
mède était parvenu à tirer un navire de transport, avec sa cargaison et son
équipage, en utilisant une machine à plusieurs poulies de sa fabrication.
«Le roi, stupéfait et comprenant la puissance de la science (puissance de
la technique dirait-on de nos jours JL), engagea Archimède à construire
en vue de toute espèce de siège des machines, soit pour la défense, soit
pour P attaque» 31 . Avec sa poulie composée, Archimède renverse les rap-
ports de force mais il renverse aussi les rapports politiques en offrant au
roi un mécanisme réel pour rendre un homme physiquement plus fort
qu'une multitude. Les scientifiques et les techniciens apportent «des
forces fraîches» dans les rapports de forces. Cette théorie repose sur
l'idée que le pouvoir est à constitution variable. Tout pouvoir repose sur
une association d'actants (acteurs humains et non humains) ; il évolue
ensuite au gré des entrées et des départs de ces mêmes actants. Ainsi le
levier de la technique permet de créer sans cesse de nouvelles inégalités.
Cependant, le cadre d'analyse du CSI est contraignant. «La force de
29 B. LATOUR, «Esquisse d'un parlement des choses», Écologie politique, n° 10, été 1994,
p. 102-103.
30 B. LATOUR, «Pourquoi le modèle d'action-négociation ne peut tenir lieu de théorie
sociologique», loc.cit.
31 Cet extrait de la Vie de Marcellus de Plutarque est commenté par B. Latour dans Nous
n'avons jamais été modernes. Cf. B. LATOUR, Nous n'avons jamais été modernes (Essai
d'anthropologie symétrique), La Découverte, 1991, p. 147-150.
20 Introduction
cette théorie vient de sa pauvreté, de sa faiblesse» 32, selon les propres
termes de B. Latour. Ce cadre d'analyse est «rudimentaire» pour pouvoir
accueillir de nouveaux éléments, par souci de ne pas préformer afin de
mieux suivre les acteurs, les controverses, les configurations les plus
diverses. C'est peut-être aussi son principal inconvénient : «Les interac-
tions y sont réduites à des associations qui ne sont pas qualifiées» 33. Pour
Francis Châteauraynaud 34, un sociologue proche de Luc Boltanski et
Laurent Thévenot, ces modèles d'acteurs et d'action sont pauvres. Il
considère que si la faiblesse des hypothèses qui sont faites sur les com-
pétences des acteurs 35 est productive quand il s'agit d'étudier des
moments d'épreuve et de recomposition d'état, elle présente de sérieux
inconvénients lorsqu'on s'intéresse à toutes les situations, statistique-
ment importantes, de relatives stabilité et certitude sur les états des per-
sonnes et des objets 36. Pour notre part, ce problème de l'éventuelle
incompatibilité de la théorie latourienne avec les situations stabilisées ne
se posera pas puisque nous n'analyserons que des situations instables :
une période d'innovation (l'innovation du TGV Sud-Est) et une période
de controverse (les contestations du TGV Méditerranée). En revanche,
lorsque nous devrons analyser la dimension réflexive de l'action associa-
tive et le sens qu'elle revêt pour les personnes, nous quitterons le cadre
théorique de B. Latour et M. Callon pour utiliser celui de la justification.
La théorie de la justification pour étudier la mobilisation associative
La théorie de la justification est orientée vers la question de la justi-
ce. Elle n'a pas pour objet de fournir une explication générale de la
conduite des agents sociaux par la mise à jour des déterminismes qui les
feraient agir. Son objectif est plus limité. C'est un instrument pour analy-
ser les opérations qu'accomplissent les acteurs lorsqu'ils doivent justifier
leurs propos, leurs décisions, leurs actions dès lors qu'ils sont soumis à la
critique ou lorsqu'ils s'y livrent. Il vise à clarifier les principes de justice
32 LATOUR, Introduction de l'ouvrage collectif du Centre de Sociologie de l'Innovation,
Ces réseaux que la raison ignore, L'Harmattan, 1992, p. 3.
33 M. CALLON, entretien avec François Dosse. Cf. F. DOSSE, L'empire du sens : l'hu-
manisation des sciences humaines, p. 123. D'ailleurs les recherches récentes de B. Latour
et M. Callon portent sur une redifférenciation des associations en régimes d'énonciation
(Latour) ou en modalités de coordination (Callon). B. Latour nous avait fourni quelques
indications sur ces recherches récentes. Cf. B. LATOUR, " Pourquoi le modèle d'action-
négociation ne peut tenir lieu de théorie sociologique ", loc.cit.
34 F. CHATEAURAYNAUD, «Forces et faiblesses de la nouvelle anthropologie des
sciences» in DESCOMBES Vincent (dir.), «Sciences humaines : sens social»,Critique,
n° 529-530, juin-juillet 1991, p. 459 -478.
35 Dans les travaux du CSI, l'acteur humain est simplement doté comme tous les êtres d'une
capacité d'association et de dissociation.
36 B. Latour conteste cette affirmation des sociologues : «le cas général, c'est le cas de la
relativité, le cas particulier, c'est celui de la boîte noire. C'est l'inverse de ce que disent les
sociologues qui disent oui, c'est réversible, il y a des cas où c'est mouvant mais en gros, ce
qui compte, c'est le pouvoir, c'est les structures sociales, c'est l'inertie, c'est le long terme
etc. Alors que nous, c'est un argument de principe, c'est le contraire, le cas général, c'est
celui de la connexion, de la platitude, de la réversibilité, de l'acteur-réseau, etc.». Cf.
B. LATOUR, «Pourquoi le modèle d'action-négociation ne peut tenir lieu de théorie socio-
logique», loc.cit.
21 Les contestations du TGV Méditerranée
sur lesquels s'appuient les personnes placées dans ces situations. Ces
principes sont suffisamment généraux pour dépasser la contingence et le
caractère circonstanciel des interactions ; ils visent tous un bien commun.
Selon L. Boltanski et L. Thévenot, ces formes de légitimité différente,
ces cités, sont au nombre de six : «les cités civique, industrielle, domes-
tique, marchande, du renom, de l'inspiration». Ces six ordres présentent
quelques caractéristiques communes s 7 :
ils sont incompatibles entre eux : chacun vise une généralité, un bien com-
mun différent de celui des autres ; c'est pourquoi il va réduire celui des
autres à du particulier. Ces réductions critiques sont fréquentes mais des ten-
tatives de compromis existent, toutes au demeurant instables ;
la justification n'est pas réductible au discours car les acteurs doivent s'ap-
puyer sur des objets concrets, des dispositifs adéquats qui constituent des
formes de preuve. Certains registres sont fortement instrumentés, d'autres
beaucoup moins. Les ordres «industriel» ou «civique» le sont beaucoup plus
que l'ordre «inspiré»
chaque monde d'action présente des affinités avec un principe de justifica-
tion mais sans s'y limiter. Par exemple, l'administration ne se limite pas à
l'ordre civique, même si elle a à voir avec. Tous les acteurs peuvent recourir
à chacun des ordres ; ils ont une compétence égale si la situation, l'interac-
tion s' y prête.
Après cette présentation rapide, examinons les principaux points de
convergences de cette théorie avec notre démarche.
D'abord, lorsque L. Boltanski et L. Thévenot procèdent à «la mise à
plat» des différents principes de justice, ils nous fournissent la possibilité
de traiter sur un pied d'égalité des formes de légitimité différentes. Ainsi
nous pourrons accorder une plus grande place aux représentations et usages
généralement disqualifiés de la rationalité (par rapport à la rationalité tech-
nico-économique) et, rattraper une certaine symétrie entre arguments de
l'État, arguments de la SNCF et arguments associatifs, entre intérêt géné-
ral de l'État et intérêts généraux-locaux (collectifs-territoriaux). Aussi cette
théorie constitue-t-elle un des préalables méthodologiques de notre
recherche sur les contestations du TGV Méditerranée.
Mais ces analyses nous invitent à adopter une posture théorique ori-
ginale. Lorsque L. Boltanski et L. Thévenot comparent les cités qui four-
nissent les principes divers de la justice, ils indiquent toutes les sources
de dénonciation et fournissent le mode d'emploi de la dénonciation, «la
grammaire de nos indignations »38 . Ce petit décalage introduit par l'étude
systématique affaiblit la posture de dénonciation critique. D'abord, nous
nous démarquons des «procès d'intention» dressés par les acteurs 39 qu'il
37 Nous résumons ici la présentation très claire que nous avait faite Claudette Lafaye de la
théorie de la justification. Cf. C. LAFAYE, «Négociation et justification dans l'action
publique», contribution au séminaire CEPEL Construction et Négociation des Politiques
Publiques, dir. par Jean-Pierre Gaudin, 21 octobre 1993-21 juin 1994, séance du 7 juin
1994.
38 Nous reprenons ici un argument de B. Latour. Cf. B. LATOUR, Nous n'avons jamais été
modernes (Essai d'anthropologie symétrique), op.cit., p. 65 -66.
39 Ce qui me convient tout particulièrement. En effet, la sympathie que j'éprouve à l'égard
de certaines thèses écologistes ne peut me faire oublier mes dix années de travail dans
l'aménagement — de 1981 à 1991, j'ai été successivement chargé d'étude d'un Plan
d'Aménagement Rural, animateur de contrat de pays dans les Pyrénées-Atlantiques
22
Introduction
s'agisse des soupçons des représentants de l'administration, obnubilés
par les arrière-pensées et la duplicité des associations ou bien des asso-
ciations considérant la gestion du projet par l'administration comme une
suite de ruses et d'intrigues.
Ensuite, ces analyses interdisent la posture du sociologue classique
fondée sur le dévoilement des croyances sociales. Les sociologues «se
sont mis dans le tableau» ; Luc Boltanski en a parlé dans un article. 40
«Nous avons pénétré dans un monde sans illusions. L'illusion supposait
en effet, pour exister, un espace à deux niveaux, celui des croyances de
l'acteur et celui de la réalité profonde à laquelle le sociologue pouvait
seul avoir accès. Or, cet espace n'est plus nôtre. Nous prenons les argu-
ments des acteurs tels qu'ils se donnent, sans les soumettre à notre cri-
tique, nous contentant de les confronter à des modèles qui sont
eux-mêmes le produit d'un travail d'explicitation et de systématisation de
la compétence commune (par exemple les cités qui sous-tendent nos
41 . divers modes d'action JL)»
Cette rupture avec la position de surplomb des chercheurs en
sciences sociales nécessite la prise en compte des réelles capacités des
acteurs lorsqu'ils argumentent face à la justice. Ces compétences procè-
dent toutes par des catégorisations de la réalité dont l'usage n'est pas
réservé aux seuls scientifiques. Ainsi, les analystes de la justification pro-
cèdent à une symétrisation, à un élargissement du champ des compé-
tences, jusque-là du domaine exclusif du sociologue, vers l'acteur.
Ces analyses proposent également une utilisation audacieuse de la
circularité herméneutique 42 puisqu' elles appliquent aux sciences
humaines françaises la réhabilitation de la tradition par le philosophe
Hans-Georg Gadamer. Les questions que pose le chercheur aux actions
qu'ils étudient sont liées à une tradition de textes (philosophie politique,
et directeur de charte intercommunale dans l'Hérault — durant lesquelles j'étais moi-même
dans la position «adverse» du porteur de projet.
40 Selon la belle expression du sociologue François Dubet lors d'un entretien sur France
culture. Cette attitude était d'ailleurs déjà perceptible chez Pierre Bourdieu. Cf. P. BOUR-
DIEU, Homo academicus, Éd. de Minuit, 1984.
41 L. BOLTANSKI, «Sociologie critique et sociologie de la critique», Politix, n° 10-11, 1990.
42 La conception du cercle herméneutique, chez Schleiermacher et Dilthey, suppose un double
mouvement : pour comprendre un texte, nous devons projeter sur lui un sens (forcément partiel),
l'anticiper, ce sens initial pouvant ensuite être corrigé au fur et à mesure de la lecture.
Puis, chez Heidegger, cette notion revêt une signification pratique et temporelle. D'abord, l'être
humain se rapporte à sa propre vie sur le mode de l'interprétation ; il se comprend dans un pro-
cessus continu d'auto-interprétation, d'expérience et de réinterprétation. Ensuite, ce processus
d'interprétation indique que l'être humain est indissociable du temps. Le passé acquiert son sens
à la lumière des expériences et des projets présents tandis que le sens du présent et des projets
d'avenir est conditionné par la façon dont a été compris le passé, ce que Heidegger résume par
l'expression : l'être humain est un «projet jeté dans le monde».
Chez Gadamer enfin, ces analyses convergent dans une réhabilitation de la tradition et du préju-
gé qui rompt avec leur condamnation par les Lumières. En effet, un pré-jugé est au fond un pré-
jugement ; il désigne un jugement formulé avant que toutes les preuves puissent être évaluées. Il
est donc «falsifiable» (si l'on nous pardonne cette transposition). Ensuite, notre compréhension
est déterminée par la façon dont l'oeuvre ou l'événement ont été compris au préalable et elle
s'enracine donc dans l'évolution d'une tradition historique et interprétative. Il n'existe pas de
compréhension sans tradition. Cf. H. G. GADAMER, Vérité et méthode. Les grandes lignes
d'une herméneutique philosophique, Seuil, 1976, p. 103-184.
23 Les contestations du TGV Méditerranée
théologie ...)43. Et l'on pourrait presque dire que L. Boltanski et L. Thé-
venot «vendent la mèche» en explicitant l'ancrage de leur modélisation
des cités dans la tradition (Saint-Augustin, Hobbes, Bossuet, Rousseau,
Saint-Simon et Adam Smith). Pour une «auto-analyse» de cette posture
par les auteurs, nous nous reporterons à un article de L. Boltanski :
«On peut montrer ainsi qu'un grand nombre de théories sociales pro-
duites par des spécialistes peuvent être traitées comme des modèles de
compétence des acteurs au sens où ils réélaborent sous une forme systé-
matique, prétendant à l'explicitation et à la cohérence, des constructions
qui sous-tendent les arguments que les acteurs mettent en oeuvre lors-
qu'ils doivent rendre compte des situations dans lesquelles ils se trou-
vent, expliciter les motifs de leurs actions ou de celles des autres. Qui
plus est, le réengagement des rapports de recherche dans les débats de
l'espace public approvisionne les acteurs en ressources dont l'origine
directement sociologique peut être attestée» 44.
Compte tenu de l'élargissement des compétences théoriques aux
acteurs eux-mêmes, le cercle herméneutique suppose également la réuti-
lisation par les acteurs des rapports d'études et des théories susceptibles
de les concerner 45 .
Enfin, la théorie de la justification pourrait fournir une grille d'ana-
lyse pour l'étude des associations environnementales. Assiste-t-on à la
naissance d'une «cité verte», une nouvelle cité fondée sur l'écologie ?
C'est la question qu'analyse un article de 1993 de Claudette Lafaye et
Laurent Thévenot 46. Son grand intérêt pour notre recherche est que la
théorie de la justification est ici testée sur les associations d'environne-
ment. Il ne s'agit pas d'une recherche de terrain, mais plutôt de proposi-
tions de recherche. Les auteurs examinent en détail comment des
références à l'environnement permettent le passage du personnel au
commun, du particulier au général. Pour ce faire, ils s'appuient sur les
conflits suscités par des aménagements de la nature, en considérant les
arguments qui s'y opposent. C. Lafaye et L. Thévenot regroupent tous
ces arguments écologiques selon trois hypothèses :
les arguments s'insèrent dans les cités existantes ;
ils construisent une cité écologique selon les mêmes modalités que les cités
que l'on connaît déjà ;
ils construisent une cité écologique très différente. Les arguments écolo-
giques présentent des points de rupture avec la grammaire de la justification.
Nous testerons cette typologie sur notre terrain du TGV Méditerra-
43 Cf. N. DODIER, «Agir dans plusieurs mondes», Critique, n° 529-530, juin-juillet 1991,
p, 456-458.
44 L. BOLTANSKI, «Sociologie critique et sociologie de la critique», Politix, n° 10-11, p. 128.
45 On peut citer un exemple à l'appui de cette affirmation. Une des fédérations associatives
contestatrices, la FARE-SUD, s'est approprié une étude de Pierre Lascoumes — Conflits
d'environnement et intérêts protégés par les associations de défense, ministère de l'Envi-
ronnement, 1988 — pour alimenter un débat sur les modalités d'organisation lors de son
Assemblée Générale du 17 octobre 1992. Cf. FARE-SUD, Rapport d'activité septembre
1991 - décembre 1992, 13 septembre 1992.
46 C. LAFAYE et L. THÉVENOT, «Une justification écologique ? (Conflits dans l'aména-
gement de la nature)», Revue française de sociologie, n° XXXIV-4, octobre-décembre
1993, p. 495-524.
24
Introduction
née47. Mais l'intérêt de cet article ne s'arrête pas là : la cité de l'écologie
permet d'établir une passerelle entre la théorie de la justification et celle
de B. Latour. L'enjeu est le suivant : mettre en évidence l'existence d'une
cité verte pourrait remettre en cause un des postulats de la construction
des cités, celui de la commune humanité. En effet, la grammaire des cités
repose sur le principe d'une communauté de référence composée d'hu-
mains d'égale dignité, susceptibles de faire entendre leur voix et d'exer-
cer leur jugement. Elle est incompatible avec le parlement des choses de
B. Latour à moins que l'on n'assiste à la naissance d'une cité de l'écolo-
gie. Car la cité verte pourrait bien violer cette exigence, inclure les non-
humains dans l'interrogation sur le juste et supposer la commune
humanité avec des non-humains.
La théorie de la justification nous sera très utile mais sa mise en
oeuvre nécessitera quelques précautions pour éviter de mettre le pouvoir
entre parenthèses et de rabattre la justification sur l'argumentation. Exa-
minons d'abord la mise entre parenthèses du pouvoir. Cette limitation de
la posture constitue, en quelque sorte, le défaut de ses qualités. Puisque
cette analyse traite symétriquement des formes de légitimité différentes,
les arguments de l'administration y pèsent du même poids que ceux des
associations. Par conséquent lorsqu'elle est utilisée seule, cette démarche
tend à gommer les dissymétries de tous ordres (rapports de pouvoir,
domination, monopole étatique de l'expertise ...). Nous la compléterons
donc avec des théories qui se préoccupent davantage des phénomènes de
pouvoir (théorie des politiques publiques et sociologie de l'innovation).
Le risque de l'argumentation constitue un second risque. Pour éviter
d'être disqualifiée comme «parole en l'air», la justification doit s'ap-
puyer sur des formes de preuves, objets concrets ou dispositifs adé-
quats48 mais en retour, ces actants «muets» (objets, animaux) résistent à
la saisie par le langage ; leur matérialité «formate» la justification. En
schématisant les postures théoriques, les recherches de L. Boltanski et
L. Thévenot permettent d'analyser le premier mouvement, tandis que
celles de B. Latour expliquent davantage le second. Pour éviter que les
objets ne soient de simples supports de l'argumentation, il faudra quitter
parfois le terrain du discours persuasif pour s'intéresser à la réalité des
non-humains qui résiste au discours 49 .
Les théories aménagistes pour analyser la dynamique spatiale des
conflits de mise en oeuvre
Les approches aménagistes, représentées par deux auteurs, Olivier
Soubeyran et Michel Marié, nous permettront d'analyser les dimensions
47 Cf. infra, Deuxième Partie, Chapitre II, 2. La montée en généralité pour sortir du
NIMB Y.
48 Chaque régime d'action privilégie des manières différentes d'accéder aux objets (de por-
ter l'attention sur certains êtres, d'emprunter certains cheminements pour identifier et qua-
lifier ces êtres), des manières distinctives d'exercer un jugement sur les choses.
49 Par exemple, pour apprécier les possibilités pour des associations d'utiliser l'aigle de
Bonelli comme emblème de leur combat — c'est-à-dire de frayer un compromis entre le
monde vert et celui de l'opinion étayé sur l'aigle de Bonelli —, il faudra examiner certaines
25 Les contestations du TGV Méditerranée
territoriales d'une politique publique, en particulier la dynamique territo-
riale des conflits de la mise en oeuvre.
Le géographe Olivier Soubeyran analyse tout projet planifié comme
un espace projet" greffé sur un espace substrat 51 . Il se pose alors la ques-
tion des conditions de réussite de la greffe. Si l'on se situe dans le cadre
d'une conception frontale de l'aménagement 52, la planification centrali-
sée et autoritaire des années 60, la démarche consiste à plaquer directe-
ment l'espace projet sur l'espace substrat. En revanche, si l'on adopte
l'optique opposée du ménagement du territoire 53, il s'agirait plutôt de
gérer la gestation d'un espace projet par un espace substrat. Nous adop-
terons cette notion pour analyser la mise en oeuvre du schéma directeur
national des lignes à grandes vitesses. Un autre apport des analyses d'O.
Soubeyran réside dans l'analyse des procédures de participation. Un pro-
jet n'a pas le même sens, ni les mêmes effets selon le niveau territorial
auquel on le considère. Ainsi, lors de la mise en oeuvre au niveau local,
l'enjeu n'est plus de réfléchir sur la faisabilité sociale du projet mais sim-
plement de déterminer ses conditions d'implantation. Olivier Soubeyran
et sa collègue Véronique Barnier 54 désignent par la notion d'hétéroréfé-
rentialité le fait que la justification d'un projet, la source du sens et des
normes, est extérieure au milieu d'accueil et à la procédure de mise en
oeuvre. Cette dissociation du sens fondait la légitimité de l'action
publique ; elle tend à devenir contre-productive. Les contestations des
grands projets publics en témoignent. Aussi les procédures de participa-
tion prennent-elles de plus en plus d'importance. Pour les promoteurs du
projet, elles constituent un «contre-feu». À elles de réinjecter du sens, de
produire l'intégration de la norme externe par le milieu d'accueil. C'est
dire qu'il appartient au processus même de mise en oeuvre de fabriquer la
source du sens et des normes. Ainsi les procédures de participation,
concertation, information, même quand elles sont dénoncées par les asso-
ciations comme des «récupérations», ouvrent néanmoins la porte à la
question «explosive» du calcul de l'intérêt général, ce que les associa-
tions vont très vite remarquer.
Michel Marié, lui, nous aide à comprendre le mécanisme de la
caractéristiques de l'aigle lui-même. Cf. infra, Deuxième Partie, Premier Chapitre, 3.2.1.
«Des combats environnementaux tardifs pour atténuer l'impact du tracé».
50 L'espace projet est l'espace du projet, maîtrisé, fonctionnel, prédictible tandis que l'es-
pace substrat est le plus souvent approprié par les acteurs ; il s'identifie alors avec les terri-
toires des riverains dont nous analysons la genèse.
51 O. SOUBEYRAN, «Un territoire de la prospective», contribution au 2e rapport intermé-
diaire sur La façade Atlantique, CRISSA-CNRS, avril 1992.
52 Cf. M. MARIÉ, Les terres et les mots, Méridiens Klincksieck, 1989.
53 Idem. Le ménagement est «le contrepoint dialectique de l'aménagement (frontal
JL)...face à la tendance rationalisatrice et universalisante des aménageurs, à l'oblitération
qu'ils faisaient spontanément du sujet social, de toute une microphysique du social et du
local, le ménagement était au contraire la prise en compte de toutes les valeurs de culture et
d'histoire des groupes concrets sur lesquels je travaillais ; ou encore face aux modèles cen-
tralisateurs des aménageurs, il était le sens du particulier, du contingent ; face à la tendance
modélisatrice, il consistait en des solutions négociées localement ».
54 O. SOUBEYRAN, V. BARNIER, «Les enjeux du virage aménagiste», Loisir et Société,
vol. 8, n° 1, printemps 1985, p. 55-91.
26 Introduction
territorialisation réactive. «Une société locale, c'est toujours un jeu à
trois, jamais à deux ; il y a toujours les indigènes, le terroir et l'étranger.
Étranger-miroir mais aussi étranger actif, à la fois miroir de la complexité
locale et acteur du changement» 55. Le projet constitue le tiers étranger
qui fait (ré)exister le territoire local. L'identité des uns passe toujours par
le regard des autres. Telle une panne qui met à jour, de par son irruption
inhabituelle, les mécanismes forgés dans Phabitude 56, le projet sert
d'analyseur de l'implicite territorial, cette sphère des conduites
ordinaires qui ne posent pas de problèmes et ne sont pas soumises à
explications. Mais les territoires locaux ne sont pas «remplis à craquer»
de sens et de savoirs diffus. L'explication est aussi une création ; la
perturbation amorce chez les riverains une dynamique d'identification
progressive des territoires et des ancrages à des lieux, des habitats, des
habitudes 57. Cette territorialisation réactive n'est pas un processus
exclusivement discursif puisqu'elle «recycle» des éléments matériels 58
déjà disponibles. Ainsi, le projet peut susciter la création de territoires
nouveaux que les associations contestatrices vont mobiliser contre lui.
Nous avons choisi ces deux analyses territoriales parce qu'elles sont
«en prise» avec le projet technique. Cependant pour les utiliser, nous
devrons nous démarquer d'une conception traditionnelle du territoire qui
fait de la durée ou du temps long le constituant même du fait territorial.
Nous adopterons la critique d'une géographe, Christine Chivallon 59, qui
propose de réduire ces territoires emblématiques au rang de cas particu-
liers.
«Le territoire pourrait bien ne désigner qu'une conformation particulière
à l'espace d'un projet social parmi d'autres. Ce projet renverrait au lien
social durable et à la mémoire qui le fonde. Il s'agirait alors de recon-
naître des espaces socialisés passés par l'épreuve du temps, chargés
d'histoire, impliqués dans la longévité du groupe social et dans la perma-
nence des constituants de son identité. Ce territoire s'alimente plutôt au
Dossiers des 55 M. MARIÉ, «Questions introductives pour un séminaire de réflexion»,
séminaires. Technique, territoire et société, MELTM, DRI, n° 8/9, septembre 1989, p. 27.
Cf. également M. MARIÉ, Les terres et les mots, Méridiens Klincksieck, 1989.
n° 39, 56 A. CAUQUELIN, «Notes sur la panne», Les Annales de la Recherche Urbaine,
septembre-octobre 1988, p. 68-72.
57 Ce mécanisme nous fait songer à celui de l'identification progressive de l'action à la suite
d'un incident. Cf. L. THEVENOT, «L'action qui convient», in P. PHARO, L. QUÉRÉ
(dit.), Les formes de l'action. Sémantique et sociologie (Raisons pratiques 1), Éditions de
l'École des Hautes Études en Sciences Sociales, 1990, p. 48-49.
58 Il s'agit d'éléments constitutifs de l'espace géographique (des «témoins» ancrés dans le
passé) et d'artefacts du monde d'objets (dont parle H. Arendt). Ces éléments matériels com-
posent ce que Y. Barel appelle le «corps du social...ce «non-social qui fait partie du social»
par lequel il se constitue et prend corp». Cf. Y. BAREL, «Le social et ses territoires» in
AURIAC (F.), BRUNET (R.) et al., Espaces, jeux et enjeux, Fayard, 1986, p. 131-132.
L'analyse d'exemples précis de territorialisation réactive permettra de dépasser le caractè-
re abstrait de cette définition. Cf. infra, Deuxième Partie, Chapitre II, Section II, le § 1 «La
contestation riveraine» où chacune des trois associations étudiées s'appuie sur une territo-
rialisation réactive.
59 Cf. C. CHIVALLON, «Crise des territoires ou nécessité d'une conceptualisation autre ?»,
contribution au colloque Fin des Territoires ou diversification des territorialités ?, organisé par
le laboratoire Société Environnement Territoire (SET) CNRS URA 911, Pau, 11 et 12 octobre
1994, ronéotypé, 6 p. Voir aussi C. CHIVALLON, B. DEBARBIEUX, M. GROSSETTI,
27 Les contestations du TGV Méditerranée
principe de la proximité spatiale référant à une aire bien circonscrite ou à
une collectivité localisée. Il est assez souvent associé à l'idée d'emplace-
ments fixes, ces lieux où travaillent les repères de la mémoire contre la
succession du temps».
Sans doute, cette forme de territoires est-elle en crise et c'est pour-
quoi la perspective de recherche proposée par C. Chivallon porte moins
sur l'identification des objets territoriaux que sur celle «des procès terri-
toriaux engagés par divers types d'acteurs agissant dans un contexte ...
qui les avantage ou les déséquilibre». Cette recherche semble tout à fait
compatible avec l'analyse de la territorialisation.
2.2. L'importation des concepts
Plutôt que de tenter une difficile synthèse de ces théories fort diffé-
rentes, nous nous contenterons d'importer dans le cadre théorique des
politiques publiques un petit nombre de concepts choisis. Ils fourniront le
canevas de notre analyse et faciliteront l'articulation entre les différentes
dimensions de notre démarche.
La boîte noire, référentiel d'une politique publique
Nous partirons d'un texte de Michel Callon, le directeur du Centre de
Sociologie de l'Innovation, pour articuler le projet innovant et la poli-
tique publique :
«Quand un réseau (d'innovation JL) est fortement convergent et irréver-
sibilisé, il devient assimilable à une boîte noire dont le comportement
peut être connu et prévu indépendamment de son contenu. Il peut alors se
lier à un ou plusieurs autres réseaux d'acteurs extérieurs ... Nous dirons
qu'il se ponctualise dans d'autres réseaux à la dynamique desquels il par-
ticipe ... Ce processus de ponctualisation, qui plie un réseau tout entier
pour le transformer en point dans un autre réseau qui devient du même
coup plus général, plus englobant est le fondement de ce que l'on appel-
le l'agrégation ou le passage progressif du micro au macro »61 .
Cette notion de boîte noire va nous permettre d'analyser comment les
choix politico-techniques effectués durant le processus d'innovation du TGV
Sud-Est seront ponctualisés, pliés dans le dispositif technique. Cette mise en
boîte noire constitue le fondement de l'agrégation : il marque le passage du
projet innovant à la politique de réseau. Mais comment un dispositif tech-
nique peut-il fonder une politique ? Nous utiliserons une seconde notion,
définie par Madeleine Akrich, un autre chercheur du CSI, celle de script 62 .
A. LOVELL M PÉRALDI, X. PIOLLE, A. TARRIUS, Réseaux sociaux et territoires, Note
provisoire pour une recherche en cours. Lexique Réseaux et territoire, G.D.R. Réseaux, 1994.
bu Si j'en crois, du moins, le titre et les contributions du colloque du SET évoqué dans la
note précédente.
61 M. CALLON, «Réseaux technico-économiques et irréversibilités», in R. BOYER., B.
CHAVANCE, O. GODARD. dir., Les figures de l'irréversibilité en économie, Éditions de
l'École des Hautes Études en Sciences Sociales, 1991, p. 224.
62 Pour cette notion de script, nous nous appuyons sur les analyses du Centre de Sociologie de
l'Innovation, en particulier les recherches de Madeleine Akrich. Cf. M. AKRICH, «L'analy-
se socio-technique», in D. VINCK (dir.), Gestion de la recherche. Nouveaux problèmes, nou-
veaux outils, De Boeck, 1991, et M. AKRICH, «Les objets techniques et leurs utilisateurs», in
B. CONEIN, N. DODIER et L. THÉVENOT (dir.), Les objets dans l'action (Raisons pra-
tiques 4), Éditions de l'École des Hautes Études en Sciences Sociales, 1993.
28 Introduction
M. Alcrich analyse le dispositif technique comme «un programme d'action»
distribuant de façon plus ou moins contraignante les rôles à des humains et à
des non-humains et permettant de les lier ensemble. Il transforme les utilisa-
teurs et leur environnement63. Cette notion de script permettra d'étudier le
«scénario des objets», les prescriptions implicites contenues dans un disposi-
tif technique comme le TGV et au-delà dans le schéma directeur qui n'est
qu'une collection de projets. Le script est alors un processus de mise en
oeuvre spécifique où une bonne part de l'action est déléguée à des dispositifs
techniques (lignes existantes, projets d'infrastructure, projets de véhicules et
études diverses). C'est une boîte noire qui tient lieu de référentiel.
Les quatre dimensions de la montée en généralité
Pour pouvoir étudier les contestations associatives, nous avions
besoin d'une notion synthétique, capable à la fois de caractériser la dyna-
mique d'ensemble du mouvement contestataire et d'intégrer ses dimen-
sions essentielles qui sont l'argumentation, l'organisation, le projet et le
territoire. Nous l'avons trouvée chez les théoriciens de la justification. La
montée en généralité est définie par eux comme : «cette capacité à mettre
en rapport des choses particulières et des entités générales (qui) caracté-
rise les instruments de justification légitimes que se sont forgés les com-
munautés politiques» 64. Nous utiliserons cette notion pour analyser
l'évolution du mouvement associatif lorsqu'il passe d'une phase initiale,
marquée par les contestations riveraines et réactives des tracés, à une
autre phase durant laquelle les opposants se justifient par des contre-pro-
positions élaborées. Nous chercherons ainsi à repérer dans le discours
associatif des arguments témoignant d'une reprise des cités, qu'il s'agis-
se des formes traditionnelles de légitimité ou d'une éventuelle cité verte.
Mais nous savons également que la montée en généralité ne peut pas
s'exprimer uniquement dans le discours puisque les associations doivent
s'appuyer sur des dispositifs adéquats pour rendre légitime leur contesta-
tion. C'est à ce niveau-là que nous intégrerons les autres dimensions du
mouvement. L'organisation constitue un premier dispositif de stabilisa-
tion de l'argumentation. Ainsi, les associations de défense locales se
regroupent au sein de coordinations départementales pour représenter et
défendre un intérêt plus collectif, voire un intérêt général. Le territoire
constitue un second dispositif de stabilisation de l'argumentation : l'ex-
tension du bien commun visé par les associations passe souvent par la
mobilisation des territoires nouveaux suscités par le projet perturbateur.
Enfin, la montée en généralité s'appuie sur le projet, comme en témoigne
l'évolution entre les logiques d'opposition NIMBY «collées aux rails» et
les propositions ultérieures de reformulation du projet d'intérêt général.
L'élargissement de la politique de réseau
Nous élargirons la notion de politique de réseau d'Emmanuel
Négrier en y insérant les notions précédentes. Notre analyse de la
63 Ainsi le script aura d'emblée une dimension spatiale, ce qui facilitera sa transposition dans
la mise en oeuvre d'une politique publique où cet aspect semble également déterminant.
64 C. LAFAYE et L. THEVENOT, «Une justification écologique ?», op. cit., p. 501.
29 Les contestations du TGV Méditerranée
politique de réseau portera sur trois conjonctures transformatrices qui en
constituent les temps forts :
le processus d'innovation-décision du TGV Sud-Est pour analyser la for-
mation du référentiel initial et sa mise en boîte noire ;
l'élaboration du schéma directeur pour examiner le passage du projet inno-
vant isolé à la politique publique de réseau ;
les contestations du TGV Méditerranée pour analyser la mise en oeuvre
«éprouvante» de cette politique.
Les phases d'élaboration ou de contestation constituent les moments pri-
vilégiés de l'analyse de la politique de réseau. En effet, les controverses en
phase d'innovation permettent d'analyser la construction progressive des
compromis socio-techniques qui définiront le projet initial ; les controverses
de mise en oeuvre tentent une opération de désagrégation qui procède par
ouverture de la boîte noire, redéploiement du réseau d'innovation ponctuali-
sé et transformation du référentiel. Le tableau qui suit résume les principales
caractéristiques de la politique de réseau ainsi élargie. C'est le modèle d'ana-
lyse que nous utiliserons pour notre recherche.
Politique Phase Phase de développement accélérée
de réseau des tronçons
Terrains Genèse controversée Élaboration Contestations du TGV
d'analyse du TGV Sud-Est du Schéma Directeur Méditerranée
(Mise en oeuvre
controversée du
Schéma Directeur)
Sociologie Les choix politico- Le processus de mise Une controverse socio-
de techniques qui en oeuvre est un script technique éprouve
l'innovation constituent le réfé- inscrit dans les le script et tente
rentiel initial sont dispositifs techniques d'ouvrir la boîte noire
mis en boîte noire
Théories Montée en généralité des
de la justi- associations pour reformuler
fication l'intérêt général,
redéfinir le projet et défendre
les intérêts des territoires
Théories Greffe d'un réseau avec ses
aménagistes logiques territoriales sur les
territoires d'implantation. Les
territorialisations réactives
nourrissent des mobilisations
territoriales.
Tableau n° 1 : Le modèle d'analyse
30
Introduction
3. Le plan de l'ouvrage
Le prologue relate brièvement 65 l'émergence de la politique de
réseau des grandes vitesses ferroviaires en deux temps. Nous analyserons
d'abord la constitution et la mise en boîte noire du référentiel initial, le
système TGV, lors du processus d'innovation-décision du TGV Sud-Est
conduit par la SNCF. Puis nous examinerons le Schéma directeur natio-
nal des liaisons ferroviaires à grande vitesse, première expression de la
politique de réseau. Son efficacité prescriptive réside dans le script nor-
matif inscrit dans les projets. La genèse de la politique des grandes
vitesses définit ainsi les contraintes qui pèseront sur sa mise en oeuvre.
La première partie analyse la difficile mise en oeuvre de cette poli-
tique des grandes vitesses à travers les contestations dont fait l'objet le
projet de TGV Méditerranée, la première réalisation du schéma directeur.
Le premier chapitre analyse la tentative malaisée de greffer un projet,
«l'avion sur rail» de la SNCF, sur les territoires provençaux. Le dévelop-
pement rapide des contestations riveraines révèle les limites du script de
la SNCF et prouve a contrario la nécessité de territorialiser le projet. Le
second chapitre analyse l'évolution du mouvement associatif, sa montée
en généralité, pour défendre les intérêts des territoires, redéfinir le projet
et reformuler l'intérêt général. L'ouverture de cette controverse socio-
technique en période électorale interrompt la mise en oeuvre du projet.
La seconde partie porte sur le bilan des contestations, c'est-à-dire les
transformations de la politique qu'elles ont occasionnées. Le premier
chapitre analyse les limites du Collège des experts, le dispositif indépen-
dant d'évaluation obtenu par les associations. Pour apaiser les associa-
tions, le ministre des Transports accepte de procéder à une évaluation
pluraliste du projet de la SNCF. Le dispositif du Collège des experts
«officialise» la controverse mais c'est pour mieux la contrôler afin de
réduire les contestations. Le deuxième chapitre analyse la circulaire
Bianco. S'inspirant de l'expérience du TGV Méditerranée, la circulaire
propose une démocratisation de la conduite des grands projets. Mais pour
éviter que le débat démocratique ne remette en cause les projets et la poli-
tique des grandes vitesses, les metteurs en oeuvre de la circulaire effec-
tuent un important travail de purification. Ces pratiques multiformes
encadrent le débat démocratique, le séparent de l'élaboration du projet et
détachent le public de ses différents ancrages territoriaux.
La conclusion évoque les questions ouvertes par ces expérimenta-
tions sociales. Elles se résument à un enjeu : l'élargissement de l'espace
public en un «parlement des choses».
65 Pour une analyse détaillée de cette émergence, cf. J. LOLIVE, Les contestations du TGV
Méditerranée : la mise en oeuvre controversée d'une politique de réseau, Thèse de science poli-
tique, Université de Montpellier I, janvier 1997, en particulier la Première Partie, p. 32-231.
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