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Les défis de la relation transatlantique

207 pages
Les États-Unis se trouvent face à un paradoxe : fustigés par le passé pour leur hyperpuissance envahissante, ils se voient dorénavant critiqués pour leur impuissance et extrême prudence, notamment au Moyen-Orient. Dès lors, comment Barack Obama envisage-t-il de remodeler cette puissance et de l'adapter aux contraintes du monde contemporain ? Le numéro traite aussi d'aspects internes de la diplomatie américaine : le fonctionnement du Sénat, l'influence des think tanks, les difficultés d'établissement du budget national.
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POLITIQUE AMÉRICAINE N°22
Les dés de la relation transatlantique
ÉtatsUnis–Union européenne : quel partage du fardeau stratégique mondial ?
La réévaluation des alliances des ÉtatsUnis
Les facteurs internes de la politique étrangère américaine : Congrès, budget,think tanks
Directeurs de la publicationConseil scientifiqueetrédacteurs en chefAkhil Reed AMAR, professeur de droit et de science politique, Faculté de droit, Université Yale AlexandraDEHOOPSCHEFFER Suzanne BERGER, professeur de science politique, M.I.T., Massachusetts Institute of TechnologyBruce CAIN, professeur de science politique, Université Stan-François VERGNIOLLE ford, Californie DECHANTALJames W. CEASER, professeur de science politique, Université de Virginie Jack CITRIN, professeur de science politique,Institute for Go-vernmental Studies, Université de Californie, Berkeley John D. DONAHUE, professeur de science politique,John F. Comité de rédaction Kennedy School of Government, Université Harvard Daniel BÉLAND Francis FUKUYAMA, professeur de relations internationales, Université de la SaskatchewanSchool of Advanced International Studies, Université Johns Hopkins Charles O. JONES, professeur émérite de science politique, Université de Wisconsin-Madison Anne-Lorraine BUJONRobert O. KEOHANE, professeur de relations internationales, Université Duke DEL’ESTANGCharles A. KUPCHAN, professeur de relations internationales, Institut des hautes études Université Georgetown sur la justiceDavid R. MAYHEW, professeur de science politique, Université Yale Sidney MILKIS, professeur de science politique,Miller Center, Frédérick DOUZETUniversité de Virginie Joseph S. NYE, professeur de relations internationales,John F. Université de Paris VIII Kennedy School of Government, Université Harvard Robert B. REICH, professeur d’économie politique, Université de Californie, Berkeley Denis LACORNEAndrew RUDALEVIGE, professeur de science politique, Centre d’études Bowdoin CollegeLarry J. SABATO, professeur de science politique, Université de et de recherches internationales Virginie (CERI Sciences-Po) Saskia SASSEN, professeur de sociologie, Université de Colum-bia Steven SKOWRONEK,professeur de science politique, Univer-Vincent MICHELOTsité Yale Institut d’études politiques de LyonAnne-Marie SLAUGHTER, professeur de relations internatio-nales,Woodrow Wilson School of Public and International Affairs, Uni-versité Princeton Julien ZARIFIANRogers SMITH, professeur de science politique, Université de Pennsylvanie Université de Cergy-Pontoise Ezra SULEIMAN, professeur de science politique, Université Princeton Serge SUR, professeur des universités, Université de Paris-Panthéon-Assas Bruno TERTRAIS, maître de recherches, Fondation pour la Recherche Stratégique Margaret WEIR, professeur de science politique et de sociologie, Université de Californie, Berkeley.
Revue publiée en partenariat avec l'Institut des Amériques et avec le soutien du Centre National du Livre et du German Marshall Fund
L’Harmattan, 2013 5-7, rue de l’École polytechnique ; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr ISBN : 978-2-343-02056-3 EAN : 9782343020563
SOMMAIREÉditorial ................................................................................................................................. ........ 5Alexandra de Hoop Schefferet François Vergniolle de Chantal Les grandes lignes du débat sur la sécurité transatlantique............................................................... 11 Aaron L. Friedberg Plus que jamais, les défis géopolitiques actuels exigent une réponse coordonnée de l’alliance atlantique. Cependant, la possibilité d’apporter une telle réponse pourrait être mise à mal par les préoccupations d’ordre intérieur qui limitent les capacités des deux rives de l’Atlantique. Les trajectoires des deux partenaires atlantiques restent donc incertaines. La nature globale de ces défis et des perspectives partagées qui demeurent, pour le moment, floues, devrait encourager le couple transatlantique à s’accorder sur une division des tâches à même de surmonter ces défis multiformes qui sont au cœur de l’ordre libéral international.La défense en période d’austérité. Implications pour la projectio............... 17 n des forces et les stratégies de coopération transatlantiques.Stephen J. Flanagan Les contraintes budgétaires de part et d’autre de l’Atlantique ont considérablement réduit les capacités transatlantiques, alors même que l’instabilité géopolitique actuelle requiert toute l’attention et les ressources des partenaires transatlantiques, et appelle à une coopération accrue. Pourtant, le processus menant à un accord sur des structures et règles communes est un chemin semé d’embûches. Que cela soit au niveau de l’OTAN ou à l’intérieur des frontières de l’Union Européenne, les difficultés à surmonter sont légions. Les structures et règles existantes sont-elles adaptées aux défis posés aux partenaires transatlantiques ? Pour une nouvelle séquence stratégique transatlantique, en Europe, dans sa périphérie et dans le monde.............................................................................. 27 Michel Foucher De nombreuses lacunes entre les États-Unis et l’Europe en matière de pensée stratégique et de projection de puissance restent à combler. Cela a pour conséquence un partenariat transatlantique déséquilibré et insuffisamment équipé pour s’adapter aux nouvelles réalités économiques et à leur corollaire stratégique. Cela signifie aussi que les États-Unis et l’Europe doivent désormais relever un défi majeur, à savoir tenter de synchroniser leurs priorités stratégiques dans un contexte où la combinaison de leurs instruments de politique étrangère et de défense pourrait être décisive pour apporter des réponses aux grands enjeux géopolitiques et économiques.La politique américaine envers la Tunisie: quelle nouvelle approche depuis la révolution? ................ 41 Lofti Ben RejebCet article présente dans une synthèse historique une analyse des relations politiques entre les États-Unis et la Tunisie depuis 1956. La nature de ces relations reposait sur un arrangement -- « le syndrome de la stabilité »-- dans lequel le gouvernement des États-Unis collaborait avec les régimes autocratiques tunisiens pour assurer leur stabilité ainsi que leur alignement sur les intérêts stratégiques américains, tant en politique régionale que mondiale, tout en négligeant les aspirations de la population tunisienne à un État de droit et à la démocratie. L’article dresse la généalogie historique de cet arrangement à travers l’ère de Bourguiba et celle de Ben Ali, et débouche sur un questionnement du nouveau départ dans les relations bilatérales annoncé par Obama à l’heure de la révolution tunisienne. Les turpitudes d’un mariage sans amour : une analyse historique et prospective de la relation pakistano-américaine........................................................................... 73 Adrien SchuLes États-Unis et le Pakistan traversent actuellement une période de tensions. Ce n’est pas la première : depuis 1947, les relations entre les deux États n’ont cessé de fluctuer. À deux reprises déjà, les États-Unis
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Sommaire
ont rompu avec le Pakistan, jusqu’à lui imposer des sanctions drastiques, avant de revenir vers lui pour en faire un allié stratégique. Ces changements, souvent disproportionnés, s’expliquent par la persistance de Washington à subordonner sa relation avec le Pakistan à la poursuite d’objectifs propres définis à court terme. Les États-Unis n’ont jamais eu l’intention d’établir une véritable alliance avec le Pakistan, mais ils ont souhaité pouvoir l’instrumentaliser quand leurs intérêts de sécurité le nécessitaient. Ces rapprochements occasionnels, forcés par les événements, tels l’invasion soviétique de l’Afghanistan ou les attentats du 11 septembre 2001, n’ont existé que parce que Washington avait alors besoin de la collaboration d’Islamabad, contre les Soviétiques, puis contre Al-Qaïda. Toutefois, même alliés, les deux États ont toujours conservé des intérêts fondamentalement divergents si ce n’est antagonistes. Les Américains ont constamment ignoré ces divergences, pensant pouvoir acheter l’obéissance d’Islamabad grâce à des milliards de dollars d’aide. L’échec de cette stratégie est aujourd’hui flagrant.Les modes d’influence desthink tanksdans le jeu politique américain.............................................. 97Martin MichelotEn France, lesthink tankssont un objet mystérieux et encore difficilement maîtrisé, qui évolue à la limite des mondes politiques et académiques, sans toutefois faire partie à part entière d'un de ces deux mondes. La France commence à peine à s'ouvrir à ces institutions, mais reste encore loin du niveau d'intégration au sein du système politique dont jouissent les multiplesthink tanksaméricains. Cette étude s'attachera à expliquer en quoi les think tanks sont un pur produit du système politique américain, système au sein duquel ces institutions se sont développées et aux évolutions desquelles elles se sont adaptées depuis leur création.Un spectateur ou un décideur ? Le Sénat dans la politique étrangère américaine contemporaine ..... 117 James M. Scott et Ralph G.er CartL’approche traditionnelle sur le rôle du Sénat américain a tendance à négliger son rôle dans la politique étrangère des États-Unis en dépit de ses pouvoirs constitutionnels dans ce domaine. Parfois, cette approche conventionnelle, qui fait du Sénat un corps législatif déférent, s’applique; mais pas dans d’autres cas. Dans le contexte contemporain, la participation du Sénat dans la politique étrangère américaine oscille entre un statut de spectateur et de meneur. Cela exige un cadre d’analyse plus nuancé et complexe afin d’appréhender les différents modes de fonctionnement de l’institution. Cet article établit une approche alternative pour expliquer l’activité, le rôle et l’influence du Sénat sur la politique étrangère américaine contemporaine. Une fois clarifiés la nature et le contexte du Sénat ainsi que les forces et facteurs historiques majeurs déterminant ses activités et ses interactions avec le pouvoir exécutif, l’activité contemporaine du Sénat en politique étrangère devient plus nette : c’est un mélange de consentement, de concurrence et de confrontation. Le budget fédéral de l'ère Obama : politique de la chaise vide ou de la caisse vide?......................... 155Alix MeyerDans le contexte actuel, la politique fiscale américaine paraît briller par son absence. Il s'agit d'un objet scientifique qui doit être reconstruit à partir de bribes législatives souvent contradictoires. Il convient donc d'étudier les difficultés institutionnelles aiguës qui mettent à mal la capacité du pouvoir législatif et exécutif de planifier, contrôler et ordonner la dépense publique. On peut ensuite faire ré-émerger de cet ensemble disparateune trajectoire générale et ainsi comprendre comment, derrière l'apparent dysfonctionnement généralisé, l'État fédéral américain continue de fonctionner.Annexes ......................................................................................................................................179 Livres signalés............................................................................................................................. 187 Abstracts .................................................................................................................................... 199
POLITIQUE AMÉRICAINE,N°22
Éditorial
ALEXANDRA DEHOOPSCHEFFERETFRANÇOISVERGNIOLLE DECHANTAL*
A l’heure où le président américain Barack Obama affirme que «les États-Unis ne sont plus le gendarme du monde » sur fond de fatigue de la guerre et de crise budgétaire, la question de l’avenir du leadership mon-dial des États-Unis se pose avec acuité.
Il s’agit moins de s’interroger sur le déclin relatif des États-Unis , que de reconnaître que le pays fait face à une crise d'adaptation fondamentale aux nouveaux paramètres, économiques et géostratégiques, des relations e internationales de ce début du 21siècle. Les guerres menées en Afgha-nistan et en Irak en sont sans doute le symptôme le plus notable, puisqu’elles ont achevé de démontrer les limites de la force militaire amé-ricaine et de la capacité des États-Unis à «imposer leur volonté aux autres », tandis que les conséquences de la crise économique et financière de 2008 rappellent avec brutalité qu’ils n’ont plus les moyens de leurs ambitions. Or, la Syrie l’a clairement démontré, la volonté et la capacité des États-Unis à apporter des réponses aux crises continueront à façonner la manière dont la puissance américaine sera perçue par le reste du monde. Ainsi, les États-Unis se retrouvent devant le paradoxe suivant: fustigés par le passé pour leur hyperpuissance envahissante et unilatérale, les États-Unis se voient aujourd’hui critiqués pour leur impuissance et
* Alexandra de Hoop Scheffer estSenior Transatlantic Fellow, directricedu bureau de Paris duGerman Marshall Fund of the United Stateset enseigne à Sciences-Po, Paris. François Vergniolle de Chantal est professeur de civilisation américaine à l’université Paris Diderot.
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Alexandra de HOOP SCHEFFER et François VERGNIOLLE de CHANTAL
leur extrême prudence, voire inaction, en particulier au Moyen-Orient (conflit israélo-palestinien, Syrie). Dès lors, comment Obama envisage-t-il de remodeler cette puissance américaine et de l'adapter aux contraintes du monde contemporain ? Le dilemme majeur pour les États-Unis aujourd’hui est en effet de 1 «maintenir- et non plus de l’imposer - avec desleur leadership global » moyens en constante réduction (les fameux «séquestres budgétaires», à savoir des coupes budgétaires importantes pour réduire le déficit public, y compris dans le budget de défense). Dans ce contexte, le président Oba-ma ne cherche plus à pérenniser les États-Unis dans une posture de « na-tion indispensable», mais, selon sa nouvelle formule, de «catalyseur 2 indispensable » ,présents sur la scène internationale, mais pas trop im-pliqués, en encourageant d’autres puissances à partager le fardeau. Plu-sieurs facteurs concourent à renforcer cette tendance: la situation budgétaire des États-Unis et les implications de long terme des réduc-tions du budget de la défense sur la capacité de projection de la puissance américaine ; de récents événements, en particulier les révoltes arabes, ont redessiné un espace politique et géostratégique moins propice aux intérêts américains ; une diplomatie américaine en panne, qui se fait doubler par la Russie en Syrie et qui ne parvient pas à convaincre la Chine de conte-nir son voisin nord-coréen, tandis que les sanctions économiques ne par-viennent pas à faire changer la posture iranienne sur le nucléaire; une opinion publique américaine de plus en plus réticente à utiliser la force militaire. Or, la démarche de plus en plus délégatrice du leadership américain pose problème au moment où les alliances, sur lesquelles les États-Unis se 3 sont appuyés depuis ces cinquante dernières années, sont ni capablesni volontaires pour prendre le relais du «gendarme réticent», se trouvant elles-mêmes fragilisées par la crise économique (Europe) ou ébranlées par des changements géopolitiques (Moyen-Orient), tandis que les alliés tra-ditionnels des États-Unis dans la région du Golfe et au Proche-Orient 1 Département de la défense américain,Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for st 21 CenturyDefense,5 janvier 2012. 2 “The Obama doctrine. Barack Obama’s foreign-policy goal in his second term: to er avoid costly entanglements”,The Economist,1 décembre2012. 3 L’opération militaire, menée en 2011 par la coalition française, britannique et améri-caine en Libye, a mis en exergue les limites capacitaires européennes, en même temps que la dépendance persistante vis-à-vis des capacités militaires américaines et la capacité d’entraînement des Etats-Unis pour forger des coalitions d’alliés et impulser un proces-sus de légitimation dans la région (Ligue arabe) et à l’international (ONU, OTAN).
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(Arabie saoudite et Israël) mais aussi en Asie (Japon, Philippines) doutent de la volonté politique américaine de continuer à assurer la sécurité dans leur région, face aux menaces persistantes de l’Iran pour les premiers et de la Chine pour les seconds. Les résultats de 2013 du rapport annuel duGerman Marshall Fund of the United States,Transatlantic Trendsmontrent qu’une majorité des Européens interrogés par l’étude continuent de souhaiter un leadership fort des États-Unis pour gérer les affaires internationales et les faits mon-trent qu’en l’absence d’une position ferme des États-Unis, c’est toute l’action internationale qui vacille et stagne, laissant un vide décisionnel qui bénéficie alors à d’autres acteurs aux intérêts contradictoires à ceux des puissances occidentales. Cette combinaison risquée d’un leadership américain délibérément plus en retrait («leading from behind») d’une part et d’un déficit de par-tenaires sur lesquels les États-Unis puissent s’appuyer pour agir à l’international d’autre part a des implications stratégiques importantes qui sont étudiées dans ce numéro spécial dePolitique Américaine,au tra-vers de plusieurs axes complémentaires : Le premier dossier, constitué d’une série de papiers de réflexion issus 4 des travaux de laTransatlantic Security Task Force, analyse les implica-tions de long terme des contraintes économiques pour les ambitions stra-tégiques et les capacités militaires des partenaires transatlantiques. Le papier d’Aaron Friedberg campe le décor et décrypte les différents en-jeux (émergence d’autres puissances, la Chine en particulier; diffusion des technologies; sécurité énergétique) qui détermineront l’environnement international dans lequel les États-Unis et leurs parte-naires devront agir. Or, les contraintes budgétaires de part et d’autre de l’Atlantique ont considérablement réduit les capacités transatlantiques, alors même que l’instabilité géopolitique actuelle requiert toute l’attention et les ressources des partenaires transatlantiques, et appelle donc à une coopération renforcée. Stephen Flanagan montre ainsi comment la nouvelle posture américaine tournée vers l’Asie impose aux 4 LaTransatlantic Security Task Force,par le bureau de Paris du inauguréeGerman Marshall Fund of the United States enjuillet 2012, est un groupe de travail réunissant une trentaine d’experts, de responsables politiques et militaires ainsi que des représen-tants de l’industrie de défense américains et européens de haut niveau afin d’explorer les défis en matière de sécurité et de défense qui se poseront aux relations transatlantiques dans les années à venir et qui devront faire l’objet d’un dialogue renforcé et de réponses coordonnées, le but étant d’engager, autour d’un « noyau dur » d’experts américains et européens, un dialogue transatlantique tri-annuel à Paris sur ces questions.
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Européens des exigences supplémentaires, par exemple pour diriger les opérations en cas de conflit imprévu de faible intensité à leur périphérie, comme ce fut le cas en Libye. Le Traité de défense franco-britannique de 2010 et les initiatives de mutualisation et de partage de capacités initiées par plusieurs pays européens sont encourageants, mais insuffisants. Dans le contexte du retrait militaire d’Afghanistan, l’OTAN entre, une nou-velle fois, dans une phase d’introspection, le débat étant de savoir si la priorité devrait être donnée aux objectifs de défense collective par rapport aux deux autres missions essentielles de l’Alliance – la gestion de crise et la coopération en matière de sécurité. Les Alliés devront parvenir à un consensus sur les capacités prioritaires puis se mettre d’accord sur le choix des États membres qui garderont ou développeront ces capacités, suggère Flanagan. Michel Foucher renchérit en soulignant que l’enjeu pour les Européens est d’élaborer une stratégie qui leur soit propre et identifiable par leurs partenaires et leur allié américain. Ceci est d’autant plus impor-tant que, comme le constate l’auteur, la moitié des crises majeures ont eu lieu à la périphérie de l’Europe et la plupart des interventions militaires de l’Union européenne s’y déroulent. Il en va de même en ce qui con-cerne les engagements diplomatiques (la Syrie, le sud du Caucase, le Soudan, et le Sahel). Mais les contraintes budgétaires risquent de com-promettre le rayon d’interventions au sein de cet «arc de crises». Plus que celle des États-Unis, la stratégie de l’Europe résulte plus de la nécessi-té que d’un choix. Toutefois, Foucher met en garde contre une sorte de division du travail entre l’Europe, au mieux un acteur local, et les États-Unis, seuls capables d’une projection mondiale et d’assumer leurs respon-sabilités internationales. Le partenariat transatlantique n’est pas la seule alliance à devoir se re-définir ; le deuxième dossier, composé de l’article d’Adrien Schu sur la relation pakistano-américaine et de Lotfi Ben Rejeb sur la politique américaine en Tunisie, étudie au travers d’une analyse historique les pa-radoxes et le coût politique d’une relation purement transactionnelle entre les États-Unis et deux de leurs alliés stratégiques et pourtant aux intérêts fondamentalement divergents. Dans les deux cas, c’est la conti-nuité qui prime, malgré des relations à rebondissements et des rappro-chements occasionnels et tactiques forcés par les événements: au Pakistan, Washington préfère maintenir un certain niveau de coopéra-tion imparfaite avec les autorités en place, malgré le double jeu de ces dernières, favorisant tantôt leurs intérêts de court terme (lutte contre les Soviétiques dans les années 1970 ou contre le terrorisme post-11 sep-tembre 2001), tantôt leurs intérêts de plus long terme (lutte contre la prolifération nucléaire); en Tunisie, c’est «le syndrome de la stabilité»
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qui caractérise la relation avec les États-Unis depuis les années 1950: Washington s’est appuyé sur les gouvernements tunisiens successifs pour promouvoir ses intérêts stratégiques dans la région (de la guerre froide contre l’ennemi soviétique à la «guerre contre le terrorisme» et l’Islam politique après le 11 septembre 2001 sous Ben Ali), faisant abstraction des aspirations des Tunisiens à l’état de droit et à la démocratie. Avec le printemps tunisien de la fin 2011, c’est tout le mythe de la stabilité qui s’effondre. L’administration Obama a considéré que la communication avec les islamistes était une affaire d’intérêt national parce que ces der-niers étaient devenus des interlocuteurs inévitables, tant que les nouvelles autorités tunisiennes respectaient les intérêts stratégiques des États-Unis. Ce scénario - que l’on retrouve dans l’Egypte post-Moubarak- se traduit en une version rénovée du « vieil arrangement qui convenait à la fois aux États-Unis et aux anciens régimes tunisiens, moyennant quelques diffé-rences importantes », selon Lotfi Ben Rejeb.
Le troisième dossier de ce numéro spécial complète les précédentes analyses en s’intéressant à l’influence de deux acteurs importants de la politique intérieure et étrangère des États-Unis et à la manière dont leurs modes d’influence se sont adaptés au jeu politique américain et aux événements internationaux : le Congrès et lesthink tanks. James M. Scott et Ralph Carter montrent que, selon les épisodes de l’histoire, le Sénat a oscillé entre un statut de spectateur et de meneur en politique étrangère, et ce sont les événements qui vont inciter le Sénat à s’y intéres-ser de plus près et à parfois concurrencer, voire confronter, le pouvoir exécutif après la guerre froide. Ils démontrent que l’attitude sénatoriale varie non seulement selon les épisodes historiques mais aussi selon les enjeux, de sorte que la haute assemblée présente constamment une diver-sité de facettes qui rend difficile tout jugement global sur son action ins-titutionnelle. Pour eux, la vision classique d’une chambre haute dominée par une présidence impériale est une simplification qui ne rend pas compte de la puissance législative en politique étrangère. Même si le Sé-nat ne se confronte pas directement avec la présidence, il exerce en per-manence son contrôle de manière indirecte, notamment par ses pouvoirs d’enquête, ses procédures minoritaires tel lefilibusteret son action bud-gétaire.
Alix Meyer change de focale en concentrant son propos uniquement sur la procédure budgétaire. A l’inverse des parlements européens qui sont depuis longtemps dépourvus de toute capacité d’action réelle sur la définition du budget national, le Congrès, et notamment la Chambre des Représentants, a conservé ce pouvoir, qui lui est garanti par la Constitu-tion. Cette indépendance budgétaire du législatif est traditionnellement
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