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Les effets du développement durable

De
305 pages
La notion de développement durable s'est imposée dans les médias comme une évidence. Alibi politique ou véritable élément de stratégie, ce concept reste encore largement méconnu et incompris. Il est aussi bien trop le fait d'une catégorie de publics limitée. Il est pourtant devenu un extraordinaire fédérateur d'idées et de projets novateurs. Les journées d'études de l'Espace Mendès 2004-2005 ont permis d'approfondir des thématiques : la gouvernance et les territoires ; l'agriculture et la consommation ; les entreprises ; l'éducation.
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LES EFFETS DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

Sous la direction de

Patrick Matagne

LES EFFETS DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

Gouvemance, agriculture et consommation, entreprise, éducation

Préface de Sylvain Allemand

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique; FRANCE
L'Hannattan Hongrie Espace Harmattan Kinshasa L' Fac..des Sc. Sociales, Pol. et Adm. ; BP243, KIN Xl Université de Kinshasa

75005 Paris

Kônyvesbolt Kossuth L. u. 14-16 1053 Budapest

- RDC

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti, 15 10124 Torinn ITALIE

L'Harmattan Burkina Faso 1200 logements villa 96 12B2260 Ouagadougou 12

http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr

@ L'Harmattan, 2006 ISBN: 2-296-01479-8 EAN : 9782296014794

Actes desjoumées d'études organisées en 2004-2005 par l'Espace Mendès France, Centre de Culture Scientifique Technique et Industrielle du Poitou-Charentes

En partenariat avec la ville de Poitiers, le Comité d'Agglomération de Poitiers, l'Université de Poitiers, l'Institut Universitaire de Formation des Maîtres de Poitou-Charentes (IUFM)

Avec la contribution du Rectorat de l'Académie de Poitiers, la délégation à l'Éducation Artistique et à l'Action culturelle, l'Institut de formation et de recherche en éducation à l'environnement en Poitou-Charentes (Ifree ORE)

Avec le soutien de la Caisse des Dépôts-Région Poitou-Charentes

Remerciements
Nous tenons à remercier Didier Moreau, Directeur général de l'Espace Mendès France, pour sa confiance et son soutien, ainsi que Anne Bonnefoy, responsable du pôle histoire des sciences et des techniques, et Mario Cottron, Directeur adjoint de l'IUFM Poitou-Charentes, chargé de la recherche, tous deux membres du Comité scientifique développement durable, pour leur disponibilité et leur efficacité. Nos remerciements vont également à Yannick Bruxelle, Sylvain Allemand, Olivier Dubigeon, Jean-Pierre Michel, dont le professionnalisme a contribué à structurer et animer nos journées d'études. Nous remercions aussi vivement nos auditeurs fidèles et actifs.

Sommaire
Présentation: Didier Moreau Préface: SylvainAllemand
Première partie Vers une gouvernance territoriale locale et globale Gilles Pinson. Développement durable, gouvernance et démocratie. p. 19 Christophe Beaurain. Politiques publiques de l'environnement et dispositifs territoriaux: vers de nouvelles formes d'interventions de l'État. p. 29 Yves Jean. Urbain, rural, péri-urbain, rurbain... : quel territoire, quelle politique, quel développement ? p. 47 Pascal Chauchefoin. Le développement durable des territoires: enjeux locaux et déterminants globaux. L'exemple des conflits d'usages de l'eau sur le bassin versant de la Charente................ ... .. .... . .... . ... ... ..... .... .. .. .. .. p. 67 Deuxième partie Agriculture et consommation durables Martin Bruegel. « La difficulté de manger le pain des autres» : un regard historique sur les identités alimentaires p. 91 Yannick Rumpala. Une «consommation durable» pour en finir avec le problème des déchets ménagers? Options institutionnelles, hypocrisies collectives et alternatives sociétales p. 113 Maud Etevenard. L'intégration du développement l'agriculture durable à l'échelon du territoire et de p. 147

p. 9 p. Il

Jacques Morineau. En marche vers l'agriculture durable: l'expérience du GAEC Ursule et du Réseau agriculture durable p. 163

Troisième partie Les entreprises: acteurs du développement durable

Olivier Dubigeon. Développement durable et performance globale: transformer le risque sociétal en une opportunité d'un business acceptable p. 173 Pascal Dubois. Sortir de la crise par le développement durable (un extrait des échanges avec la salle) .. .. .. ... .. .. . ... p. 195 Olivier Bergossi, Sabrina Brullot-Dermine. Premières expériences d'écologie industrielle en France ... .. .. ... .. .. .. .. ... .. p. 199 Marie-Noëlle Auberger. Intégrer dans le management.. le développement durable p. 223

Serge Charles. Témoignage sur la difficulté à mobiliser les acteurs de l'économie aux problématiques du développement durable......
.. . . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . ... p. 235

Quatrième partie Les conceptions et les pratiques éducatives Francis Thube. Contexte national et international.. p. 245

Yannick Bruxelle. Le développement de l'EEDD (Éducation à l'environnement pour un Développement durable) au sein du système scolaire français p. 253 Dominique Ellinger. De l'éducation à l'environnement à l'éducation à l'environnement vers un développement durable: quinze ans d'engagement de l'IUFM Poitou-Charentes p. 269 René Bonnet. Sport, éducation et développement durable p. 283

Bio-bibliographie des auteurs

p. 291

Présentation
Didier Moreau Directeur général de l'Espace Mendès France
La notion de développement durable est apparue depuis quelques années, elle s'est imposée dans les médias comme une évidence. Alibi politique ou véritable élément de stratégie, ce concept aux contours flous et malléables, reste pourtant encore largement méconnu et incompris. Il est aussi, si ce n'est confisqué, bien trop le fait d'une catégorie de publics limitée. Quoiqu'il en soit, cette approche est devenue un extraordinaire fédérateur d'idées et de projets novateurs. Elle suscite débats et échanges, idées et projets, si l'on accepte de la partager. Ce constat a amené les acteurs de la culture scientifique réunis en réseau autour de l'Espace Mendès France à lancer une démarche structurée, fondée et documentée, cherchant à explorer des voies pour une autre approche de nos modèles de société. « Enjeux de société mais aussi enjeux de civilisation» disait dans nos murs Edgar Morin en octobre 2003, appelant à dépasser les conceptions actuelles. Il rappelait également les grands principes de cette notion de développement durable qui vise à réconcilier le développement économique et social, la protection de l'environnement et la conservation des ressources naturelles. Il s'agit ainsi de voir cet ensemble comme un «développement répondant aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs ». Le développement durable vise donc trois objectifs: l'intégrité écologique, l'équité entre les nations, les individus et les générations, et l'efficacité économique. Vaste programme aux composantes à l'évidence parfois contradictoires. Les journées organisées en 2003-2004 à l'Espace Mendès France ont fait l'objet d'une large diffusion par l'édition d'un ouvrage

collectif coordonné par Patrick Matagnel. La richesse des approches et des propositions permet à la fois de diffuser les multiples contributions émises mais également d'approfondir les pistes évoquées. La programmation de l'année 2004-2005 s'inscrit dans cette volonté de mutualisation, de capitalisation et de partage par la diffusion auprès du plus grand nombre des apports ainsi faits. Elle approfondit ainsi des thématiques: la gouvernance et les territoires; l'agriculture et la consommation; les entreprises; l'éducation.

1

P. Matagne (dir.), Les enjeux du développement durable, Paris-Budapest-Turin,
Mendès France, 2005, 214p.

L'Harmattan-Espace

10

Préface
Sylvain Allemand
Ving ans après la publication du rapport Brundtland qui fit connaître la notion de développement durable, on ne compte plus les colloques, séminaires et autres manifestations dédiées à ce thème, à l'initiative de laboratoires de recherche, d'écoles ou d'universités, de municipalités, de départements ou de régions, d'ONG, d'associations ou de fondations. Dans cette nébuleuse de rencontres et de débats publics plus ou moins institués - et qui témoigne reconnaissons-le au passage d'une appropriation par une large diversité d'acteurs d'une notion dont l'usage n'était il y a encore peu que l'apanage d'experts - il faut ménager une place particulière à l'Espace Mendès France (EMF), un centre de diffusion des savoirs techniques et scientifiques, situé en plein cœur de la ville de Poitiers. Depuis 2003, il poursuit une réflexion sur le développement durable à travers des cycles de journées d'études auxquelles sont conviés des hommes et des femmes de différents horizons pluridisciplinaires et professionnels. Sociologues, économistes ou socioéconomistes, anthropologues, historiens, politologues, géographes, etc. se sont ainsi succédé aux côtés de cadres d'entreprises, d'ingénieurs, de représentants d'associations et d'élus. Les journées d'études combinent exposés théoriques et témoignages d'acteurs de terrain. Afin de coller au plus près des attentes de ces acteurs, leur thématique est le plus souvent définie en concertation avec les participants en fonction de l'état de la réflexion. Ce dispositif dans lequel on pourra reconnaître une logique d'intelligence collective favorise une mutualisation des connaissances, entre experts et praticiens, et évite les discours convenus. Tout en prenant la notion de développement durable au sérieux, les journées d'études de l'EMF ne renoncent pas à un examen critique de ce nouveau mot d'ordre des organisations internationales, des gouvernants et des multinationales, en se faisant l'écho d'alternatives à ce

développement durable (comme, par exemple, la décroissance durable). En cela, les journées d'études ne sont pas sans rappeler les colloques organisés depuis 1999 dans le cadre du Centre International Culturel de Cerisy (CCIC) autour de la « prospective du présent », une nouvelle conception de la prospective qui mérite quelques mots de présentation. Mise au point à l'initiative d'Edith Heurgon dans le cadre de la mission prospective de la RATP, elle ne vise pas à élaborer des scénarios à partir d'une simple extrapolation de tendances, comme la prospective classique mais, pour un enjeu de société donné, à co-construire non seulement un diagnostic partagé mais encore des « futurs souhaitables», c'est-àdire voulus par les acteurs concernés. Pour y parvenir, elle confronte des savoirs savants (ceux des experts et d'universitaires de tous horizons disciplinaires) avec les savoirs profanes (ceux que l'on acquiert à travers une expertise d'usage) et en se mettant à l'écoute de «signaux faibles» : des initiatives et expériences annonciatrices de dynamiques de changement sur lesquelles la coconstruction de futurs souhaitables est susceptible de s'appuyer. En juin 2005, un colloque portait spécifiquement sur les conditions de possibilité d'un développement durable partagé entre entreprises et territoires. En juin 2006, un autre devait se dérouler sur « L'économie des services pour un développement durable ». À l'origine des journées d'études organisées par l'Espace Mendès France autour de cette problématique, il y a le défi lancé par Edgar Morin en personne de procéder à une «déconstruction» du concept de développement durable, en mettant notamment au jour les conceptions contradictoires dont il peut faire l'objet et les visions idéologiques qui les sous-tendent. L'Espace Mendès France est-il parvenu à relever ce défi? Au lecteur d'en juger à la lecture de cette seconde publication qui reprend des interventions des journées d'études organisées au cours de l'année 2004-2005 autour des «effets» du développement durable. L'ensemble est organisé en quatre parties qui abordent tour à tour: les implications pour l'action publique (partie 1) ; les formes d'agriculture et de consommation durables (partie 2); les 12

contributions possibles des entreprises (partie 3) ; enfin, les conceptions et pratiques éducatives (partie 4). Pour mémoire, les précédents actes sont revenus sur les enjeux du développement durable2. Ainsi, au fil du temps, les journées d'études de l'Espace Mendès France auront permis de faire un tour d'horizon quasi exhaustif des initiatives et innovations rangées sous la bannière du développement durable (le commerce équitable, l'écologie industrielle, la microfinance, etc.) non sans interroger leur contribution réelle et leur pertinence. Par un effort de mise en perspective historique et comparative, elles auront permis de relativiser la nouveauté ou l'exceptionnalité de ces initiatives. Le participant assidu aura également pu découvrir la facilité avec laquelle le développement durable se prête à une déclinaison apparemment illimitée de ses principes d'actions: en un tourisme durable, une consommation durable, une ville durable, une agriculture durable, etc. Autant de thèmes abordés au cours des journées d'études. Il n'est pas jusqu'à une possible contribution du sport à un développement durable qui n'ait été traitée (un contributeur y revient dans le présent ouvrage). Ce faisant, les journées d'études auront autorisé à formuler l'hypothèse suivante: le développement durable serait une notion « transitionnelle », en ce sens qu'il semble avoir contribué à faire glisser la réflexion autour de l'avenir des sociétés, du paradigme « développementaliste » (dominant dans les débats académiques et politiques depuis au moins les années 1950) vers celui de la durabilité (ou soutenabilité). Une hypothèse à considérer cependant avec précaution tant cette notion de développement durable n'est plus si nouvelle qu'on continue à le supposer (elle a désormais plus de vingt ans d'âge si l'on compte les années précédant le rapport Brundtland au cours desquelles elle était débattue entre scientifiques et experts) et elle s'est semble-t-il imposée... durablement comme horizon de nos sociétés (tandis que la France l'a intégrée dans sa constitution, l'ONU a déclaré la décennie 2005-2014 celle du développement durable).
2

P. Matagne (dir.), Les enjeux du développement durable, op. ci!. 13

Un autre intérêt des journées d'études de l'Espace Mendès France est de faire ressortir les implications concrètes de ce développement pour les pouvoirs publics et les collectivités locales mais aussi les entreprises et l'École non sans rendre compte des changements effectifs qu'il aura déjà entraînés notamment dans les formes de gouvernance, aussi bien locale que nationale, des institutions publiques comme des entreprises. Gouvernance: quoique ancienne, la notion s'est imposée dans les débats publics ces vingt dernières années concomitamment avec celle de développement durable, suggérant une relation étroite entre les deux. De fait, en incitant à la coopération entre des acteurs aux intérêts contradictoires, le développement durable implique de nouvelles formes de régulation non sans questionner du même coup la démocratie, en promouvant une conception plus locale ou participative que représentative. Les journées d'études n'ont naturellement pas éludé le sujet en allant jusqu'à interroger la réalité de cette démocratie locale elle-même (voir notamment la contribution de Gilles Pinson qui montre comment le principe de la délibération est désormais admis par les acteurs locaux dès lors qu'elle se déroule à l'écart du grand public...). Que le développement durable soit un enjeu de connaissance, les journées d'études auront été aussi l'occasion de le montrer en soulignant jusqu'à ses implications théoriques et épistémologiques. Entre autres illustrations, on peut citer la théorie des parties prenantes dont le développement durable aura permis la valorisation en questionnant la responsabilité sociale et environnementale de l'entreprise. Pour mémoire, cette théorie consiste à appréhender une firme en distinguant, d'une part, les détenteurs du capital (les stockholders), d'autre part, des acteurs concernés par ses activités (les shareholders, littéralement les « détenteurs d'enjeu », traduit en français par parties prenantes). Soit les salariés, les managers et les actionnaires mais aussi les sous-traitants, les fournisseurs, les clients, les créanciers, etc. On le voit: le développement durable recouvre des enjeux suffisamment divers pour ne pas en laisser le monopole à quelque discipline. Sa définition en termes de piliers économique, éthique 14

et environnemental rend d'ailleurs indispensable une approche pluridisciplinaire et transversale. À cet égard, l'intérêt des journées d'études de l'Espace Mendès France est double: non seulement, elles contribuent à cette approche pluridisciplinaire en puisant leurs intervenants dans un large spectre de sciences mais encore elles font apparaître comment la problématique du développement durable contribue en retour à renouveler leur discipline. Que ce soit la science économique à travers l'approfondissement d'une économie de l'environnement soucieuse de prendre davantage en considération les externalités négatives ou de la contestation portée, avec plus ou moins de capacité de conviction, par une écologie économique. Ou que ce soit la science politique, la géographie et même la sociologie que les implications des politiques environnementales en matière d'aménagement du territoire amènent à prêter plus d'attention aux nouvelles formes de conflit et d'action collective. Au vu de ces diverses implications, on peut se demander si en matière de pédagogie, on doit se limiter à la mise en place d'enseignements dédiés au développement durable dans le cadre d'options ou de chaires qui s'ajouteraient aux enseignements classiques. Ou si, au contraire, le développement durable ne doit pas être intégré dans ces mêmes enseignements (comme il devrait d'ailleurs l'être dans les politiques publiques). C'est précisément l'enjeu de la réflexion menée par le ministère de l'Éducation nationale en vue de la généralisation de l'Éducation à l'Environnement pour un Développement Durable (EEDD) dont le présent ouvrage fait également écho à travers les contributions réunies dans la quatrième et dernière partie. Revenons pour conclure à notre interrogation: l'Espace Mendès France est-il parvenu à déconstruire le développement durable? Une chose est sûre: en soulignant les interdépendances aussi bien spatiales (entre les territoires), que dans le temps (entre les phénomènes de courte et de longue durées), l'approche du développement durable proposée dans le cadre des journées d'études de l'Espace Mendès France aide à prendre conscience de la nécessité de dépasser cette vision binaire (opposant, par exemple, marché et État; échelle locale et échelle mondiale; etc.) 15

qui organise encore trop souvent les débats publics. Ce faisant, elle concourt à la construction d'une pensée de la complexité. PS: Que la préface du présent ouvrage ait été confiée à un journaliste, certes intéressé de longue date aux questions du développement durable pourra surprendre. Il faut y voir une manifestation supplémentaire de cette volonté de l'Espace Mendès France de favoriser le croisement des points de vue sans accorder à l'étiquette plus d'importance. Que les concepteurs et animateurs des journées d'études de l'Espace Mendès France - Anne Bonnefoy, Mario Cottron, Patrick Matagne et Didier Moreau soient remerciés de l'honneur qu'ils me font ainsi.

16

Première partie Vers une gouvemance territoriale locale et globale
On définit traditionnellement le développement durable en présentant les trois piliers sur lesquels il repose ou bien les trois sphères autour desquelles il s'est construit: économique, sociale, écologico-environnementale. Le développement durable peut également se définir par une série de grands principes qui constituent, d'une certaine façon, sa charte. Ces principes sont notamment: la gestion intégrée, le long terme, la précaution, la prévention, la responsabilité, la subsidiarité, la solidarité, la gouvernance. Gouvemance est un terme qui nous vient du Be siècle. Il désignait l'action et la manière de gouverner, de gérer, d'administrer. Alors pourquoi avoir mobilisé cette vieille notion :&ançaise pour symboliser une forme de modernité? Car depuis les années 1990, gouvernance est devenu un lieu commun, notamment dans le domaine de l'aménagement du territoire, dans les discours politiques, dans l'entreprise. Quels sont les maîtres mots de la gouvernance ? La gouvernance est-elle porteuse d'innovation démocratique? Conduit-elle à redéfinir le rôle de l'État, à envisager de nouveaux territoires? S'agit-il d'une nouvelle forme de gouvernement qui permet de mieux intégrer les contraintes environnementales et le développement?

La journée du 22 février 2005 a été pensée sur la base de questions posées à des politologues, des économistes et géographes. Conférences, tables rondes et débats animés Sylvain Allemand et Jean-Pierre Michel ont permis de croiser regards sur la gouvernance et les territoires.

ces des par les

P. Matagne

18

Développement durable, gouvernance et démocratie Gilles Pinson
Les termes de développement durable et de gouvernance sont aujourd'hui fréquemment associés. Tout se passe comme si l'on considérait désormais qu'une bonne prise en charge des problèmes d'environnement et de développement économique ne passait plus uniquement par le recours à des systèmes technologiques écocompatibles ou à des modèles économiques soucieux de la préservation des ressources naturelles et des équilibres sociaux, mais aussi par la mise en place de systèmes organisationnels, de systèmes d'action collective, bref de systèmes de gouvernance permettant aux acteurs d'intégrer le caractère fini du monde et de ses ressources, et d'agir en conséquence. Christian Brodhag, un des papes en France du développement durable, parle à propos de la gouvernance de « quatrième pilier du développement durable »3, avec l'efficacité économique, l'équité sociale et la préservation de l'environnement. Ceci vaut autant pour les échelles globales que pour les échelles locales. Mais ce sont plutôt à ces dernières que nous nous intéresserons ici. Essayons d'aller au-delà du caractère naturel de ce lien établi dans les discours officiels entre développement durable et gouvernance et de décortiquer ce lien. Pourquoi le souci de durabilité impliquet-il nécessairement une refonte des systèmes d'organisation politique et d'action collective?

3 C. Brodhag, « Les enjeux de l'information en langue française sur le développement durable », Université d'Été Francophone développement durable et systèmes d'information, Saint-Étienne, 5-9 juillet 1999.

1. Équité, iuterdépendance, incertitude Selon les spécialistes du développement durable\ la notion de développement durable articule deux principes: un pnncIpe d'interdépendance et un principe d'équité. Je ne m'attarderai pas sur le principe d'équité, car c'est je pense le plus connu ou le plus facilement concevable. Selon ce principe, « la manière [que nous avons] d'assurer nos besoins, de favoriser notre croissance ne doit pas porter préjudice aux autres générations, ne pas hypothéquer leurs propres possibilités de croissance, ne pas limiter leur liberté de choix: nous avons là différentes variations stylistiques, mais qui toutes se ramènent à la notion d'équité »5. Le principe d'interdépendance est peut-être, lui, moins connu. La problématique du développement durable a, en effet, pour point de départ le constat d'un renforcement des interdépendances, constat qui apparaît fortement dans le rapport Brundtland. Ces interdépendances sont multiples. Il y a d'abord les interdépendances entre domaines, entre les différents secteurs de l'activité humaine. «L'économique agit sur le social, qui le façonne en retour. La situation écologique dépend du type de croissance privilégié ». Ces interdépendances sont également spatiales. Les pollutions atmosphériques ne connaissent pas plus les frontières internationales qu'interrégionales. Plus généralement, les échelles auxquelles se manifestent les problèmes d'ordre environnemental, économique et social, correspondent rarement aux échelles institutionnelles. Autre type d'interdépendances moins souvent mentionnées, les interdépendances temporelles. «Les effets d'une action ne se limitent pas au présent ou au court terme »6. Les acteurs agissant à un moment t+I seront tributaires non seulement des choix faits par les acteurs à un moment t mais
4 R. Laganier, B. Villalba, B. Zuindeau, « Le développement durable face au territoire: éléments pour une recherche pluridisciplinaire », RDDT, http://www.revue-ddt.orgldossier001/D001_A01.htm. 5
6

Ibid., p. 7.
Ibid., p. 4-5.

20

aussi de l'état dans lequel ces derniers auront laissé les systèmes d'acteurs et les ressources qu'ils ont à leur disposition: confiance, dispositions à la coopération, représentations communes des enjeux de l'action collective, etc. Tout ceci incite les décideurs, politiques ou non, à la modestie. Dès lors qu'il faut prendre en compte dans les processus décisionnels les décisions prises dans d'autres domaines, sur d'autres territoires, à d'autres échelles, et les décisions qu'ils devront prendre dans des phases ultérieures d'action, les conditions mêmes de la décision dont on savait déjà qu'elles divergent radicalement de la figure du décideur unique et souverain7 - s'en trouvent radicalement transformées. Les décideurs sont confrontés à une multitude d'incertitudes8 dont ils ne peuvent plus s'affranchir par le recours à des recettes techniques et scientifiques universelles. Le « contexte» et ses variations, l'environnement et son caractère mouvant, la question des ressources pour l'action dont la disponibilité n'est plus forcément garantie, envahissent la décision. À ces deux principes que les promoteurs de la notion de développement durable entendent intégrer dans les pratiques des acteurs des politiques publiques, j'en rajouterai volontiers un, en m'inspirant ici plutôt des travaux de sociologie de l'action ou de sociologie des sciences: le principe d'incertitude. Des incertitudes de plus en plus nombreuses pèsent aujourd'hui sur les acteurs des politiques publiques. Ces incertitudes pèsent d'abord sur la définition des problèmes à régler. Suis-je bien sûr d'avoir bien formulé le problème auquel je suis confronté, en ai-je appréhendé toutes les facettes? Le poids des incertitudes quant à la définition même des problèmes a pour conséquence l'appel de plus en plus fréquent à l'inter-sectorialité, à la transversalité des approches. Le croisement d'une pluralité de modes de formulation des problèmes et des enjeux, émises depuis une pluralité de postures disciplinaires (pour les scientifiques et les experts) ou d'intérêts (pour les parties
7

L. Sfez, Critiquede la décision,Paris,Pressesde la FNSP, 1976.

M. Calion, P. Lascoumes, Y. Barthes, Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique, Paris, Seuil, 2000. 21

8

prenantes de l'action) est censé enrichir la compréhension des problèmes que se forgent les acteurs. Les incertitudes pèsent non seulement sur la défmition des problèmes et enjeux, elles pèsent aussi sur la définition des fmalités de l'action. Comment bien décider dès lors que les Dieux de la science ont déserté le monde de l'action publique, dès lors que les recettes font défaut, que les savoir-faire techniques ne suffisent plus pour formuler des réponses satisfaisantes. On l'a bien vu en matière de développement, les recettes du type « industrie industrialisante », «pôle de croissance» ont fait long feu. On est revenu de la capacité des hommes à cogiter, planifier le développement. Pour paraphraser Braudel, si le futur peut certes se préparer, il se prévoit difficilement. Dès lors, les recettes toutes faites n'ont plus la cote. Enfin, les incertitudes portent sur les ressources. Nous vivons des temps de rareté dans lesquels les acteurs des politiques publiques et à plus forte raison les acteurs des politiques locales - peuvent rarement savoir à l'avance sur quel stock de ressources ils peuvent compter pour agir. Interdépendances et incertitudes ont pour effet de changer radicalement les conditions de l'action. Et c'est là que la gouvemance intervient. Il y a deux idées simples derrière l'idée de gouvemance. Il y a d'abord l'idée que les acteurs des politiques publiques, les différentes institutions qui se partagent la souveraineté sur un territoire ne peuvent plus se contenter d'agir seuls. Il y a ensuite l'idée que l'on ne fait plus « agir ensemble» les acteurs comme avant et que, notamment, le recours à l'autorité, au commandement hiérarchique n'est plus aussi opérant qu'avant. D'abord, donc, le poids des interdépendances et des incertitudes rend illusoire l'efficacité de l'action unilatérale d'un acteur public ou d'une institution et rend également les acteurs plus disponibles pour des formes négociées et coopératives d'action publique. Afin de mieux articuler les différents domaines, échelles et temporalités de l'action collective, mais aussi afin d'essayer, autant que faire se peut, de maîtriser les incertitudes qui pèsent sur cette action collective, les acteurs des politiques publiques - ceux d'une commune par exemple - ne peuvent plus se contenter d'agir seuls. Ils doivent constituer ou s'intégrer dans des coalitions, des réseaux, 22

bref des systèmes d'action collective durables. Ces coalitions permettent de mieux prendre en compte et maîtriser les interdépendances, de réduire les incertitudes quant à la définition des problèmes, quant à l'interprétation de l'environnement. Elles permettent aussi d'articuler les ressources. Elles permettent aussi de partager un projet. Et c'est important de nos jours. Aujourd'hui, on ne plus guère fonder les choix sur la science, il vaut mieux donc les fonder sur un consensus. Le bon projet est le projet partagé. Je crois qu'on ne peut pas comprendre aujourd'hui le succès de l'intercommunalité en France sans prendre en compte le poids que peuvent jouer les incertitudes et les interdépendances sur les élus. Je sais que l'on m'objectera que seule la carotte financière prévue par la loi Chevènement a pu permettre de dépasser la « dureté» des intérêts municipaux, mais cela n'est qu'une partie de la vérité. Je pense que ces incertitudes et interdépendances multiples ont fait apparaître un nouveau modèle d'acteur des politiques territoriales. Cet acteur nous éloigne de la figure héroïque du « décideur ». La reconnaissance des interdépendances amène les acteurs des politiques à prendre en considération les logiques d'action et les priorités d'acteurs opérant dans d'autres secteurs ou dans d'autres domaines, à négocier davantage leurs objectifs avec leur environnement. On voit ainsi apparaître un nouveau modèle d'acteur « autolimité », plus ouvert aux raisons de l'Autre, plus ouvert à la perspective de construire une raison intersubjective. Bref, un acteur susceptible de se plier aux préceptes de la « bonne gouvernance» que promeuvent les adeptes du développement durable. Mais ce nouvel acteur des politiques publiques durables ne se plie pas à cette action collective, à ces jeux coopératifs à n'importe quelles conditions. Et c'est là que la deuxième idée force de la gouvernance intervient. II faut aménager les conditions dans lesquelles les décisions sont élaborées et mises en œuvre pour que ces dispositions à coopérer soient confortées, pour que les coalitions d'acteurs soient durables. C'est pour cela aussi que les promoteurs du concept de développement durable prônent la mise en place de nouveaux dispositifs de gouvernance, de nouvelles formes d'action. 23

2. Gouvernance et dynamiques durables d'action publique Ces nouvelles formes d'action, ce sont les projets, les contrats, les chartes, etc9. Elles se caractérisent par un certain nombre de traits communs: - des processus collectifs de construction des problèmes et des enjeux;

- des formes de décision interactionnistes, par ajustement mutuel réciproque; - des
dispositifs délibératifs, dont « le but, indique J. Elster, est d'arriver à une approximation qui marche plutôt qu'à la vérité» ID;

- des dispositifs relativement acentriques, dans lesquels tout est fait pour que chacun des acteurs impliqués ait l'impression - même si cela ne correspond pas forcément à une réalité - de se plier à des objectifs qu'ils ont contribué eux-mêmes à élaborer;
- des modes de coordination basés sur la confiance ou sur la réciprocité plutôt que sur la hiérarchie ou l'obligation formelle. Derrière toutes ces formes d'action, il yale même souci. Faire en sorte que le collectif d'action, le réseau, la coalition, se consolide au cours du processus de décision et d'action car c'est la garantie, à la fois de pouvoir prendre en compte la pluralité des enjeux sectoriels, des échelles et des temporalités mais aussi de pouvoir agir à nouveau dans l'avenir. Autrement dit, ces dispositifs de gouvemance, ces nouvelles formes d'action que l'on range sous le label de gouvemance visent à faire en sorte que l'action collective ne consume pas du« capital social »11,c'est-à-dire le patrimoine de confiance, d'identité commune, de représentations partagées et de
G. Pinson, « Le projet urbain comme instrument d'action publique », in P. Lascoumes, P. Le Galès (dir.), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po, 2004, p. 199-233. loP. Gaudin, Gouverner par contrat, Paris, Presses de Sciences-Po, 1999. 10 J. Elster, Deliberative Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 1998, p. 9. Il A. Bagnasco, « Teoria del capitale sociale e political economy comparata », Stato e Mercato, n° 57, 1999, p. 351-372. 24 9

dispositions à coopérer au sein d'une communauté d'acteurs. On considère que les dispositifs d'action verticaux, structurés autour d'une autorité politique postée en surplomb, marqués par des relations hiérarchiques non seulement ne permettent pas de prendre en compte les interdépendances multiples mais aussi consument du capital social. À l'inverse les modes d'action associés aux termes de gouvernance, basés sur la délibération et l'incrémentalisme, accordant - au moins apparemment - le même sort à tous les intérêts des parties prenantes de l'action publique, permettent de générer du capital social, de constituer des coalitions d'acteurs durables, unis par la confiance et la réciprocité et, du coup, de mieux maîtriser les interdépendances et les incertitudes. Les considérations qui précèdent justifient les grandes envolées des promoteurs du développement durable quant à la capacité de ce nouveau mot d'ordre à changer radicalement la politique et les modes de construction des politiques publiques. La conversion des acteurs de ces politiques publiques au développement durable devrait naturellement les amener à privilégier des approches participatives, délibératives, basées sur la négociation et l'écoute réciproque entre différents types de savoirs, de compétences et d'intérêts. Il ne s'agit pas ici de railler cette association faite spontanément entre souci de durabilité et renouvellement des formes de l'action publique. Pour être un de ceux qui, en science politique, explore le chantier de recherche de la gouvernance, je sais, pour l'avoir observé dans les faits, que la confrontation à des situations d'incertitudes et d'interdépendances multiples de plus en plus complexes tend à favoriser le recours à des formes d'action passant par la construction collective des problèmes, la recherche du consensus, de la mutualisation des risques et de l'articulation des ressources12. Ce renouvellement des formes de l'action tend à
12 G. Pinson, « Le chantier de recherche de la gouvernance urbaine et la question
des savoirs dans et pour l'action », Lien social et politique, n"1'50,

de la production

2003, p. 39-56. Quand on regarde l'intercommunalité, qui encore une fois est un des lieux privilégiés d'épanouissement de ces jeux coopératifs et délibératifs, on est frappé de constater que le développement d'une disposition partagée des représentants à coopérer, à accepter et intégrer la logique des autres a pour 25

redistribuer les cartes entre les différents types de savoirs et de légitimités. Je ne suis donc pas de ceux qui pensent que derrière le recours aux slogans du développement durable et de gouvernance, il n'y a que vœux pieux ou ruse néo-libérale. Pour autant, il me semble que parce que si le souci pour le développement durable est potentiellement porteur d'une évolution de la fabrique des politiques publiques vers le «modèle de la gouvernance », il n'est pas exempt de problèmes - ou de défis pour la démocratie. Autrement dit, si le développement durable et la gouvernance permettent de régler certains problèmes notamment en termes de coordination et d'articulation des échelles et des temporalités -, ils permettent dans certains cas d'ouvrir à une plus grande variété d'acteurs les processus de fabrication des politiques publiques, ils en génèrent par ailleurs d'autres, en termes notamment de visibilité et de responsabilité démocratique.

3. La démocratie au risque de la gouvernance En effet, ces formes interactionnistes, participatives, délibératives, consensualistes dont j'ai parlées, ne semblent pouvoir se déployer que dans des enceintes institutionnelles confinées, fonctionnant à l'abri des regards du public. En effet, quand on observe la fabrique des politiques locales, et notamment au sein des structures intercommunales, on est frappé de voir que les acteurs sont d'autant plus enclins à se plier à ces logiques délibératives et consensualistes que leurs interactions ont lieu à huis clos. Ils sont prêts à accepter la logique de l'autre, à négocier leurs intérêts et objectifs si cela ne les amène pas à perdre la face vis-à-vis du public de l'interaction, à savoir le peuple souverain ou, dit
contrepartie le confinement des décisions au sein du bureau des maires (lieu soustrait au regard du public, dont aucun compte-rendu ne vient révéler la teneur des discussions), l'absence de groupes politiques au sein des assemblées communautaires et, bien entendu, l'élection indirecte des représentants des communes et, au total, une opacité démocratique intégrale. G. Pinson, «lntercomunalità in Francia: tra innovazione deliberativa e "cul-de-sac" democratico », in F. Gelli (dir.), La democrazia locale tra rappresentanza e partecipazione, Franco Angeli, 2005, p. 137-157; F. Baraize, E. Négrier (dir.), L'invention politique de l'agglomération, Paris, L'Harmattan, 2001. 26

autrement, l'électorat. Et pour cela il vaut mieux qu'il n'y ait tout simplement pas de public de cette interaction. Au final, on assiste avec les dispositifs de gouvernance à ce que l'on appelle une «évasion institutionnelle », les interactions politiques fuient les enceintes où elles sont publicisées et se réfugient dans des lieux clos. Au sein de ces lieux, les jeux sont souvent beaucoup plus ouverts, les interactions sont moins marquées par le poids des intérêts ou des idéologies des uns et des autres, les représentants de la société civile peuvent même y trouver une place de choix. Les acteurs politiques peuvent se révéler étonnamment ouverts à l'expression et à la compréhension des intérêts et priorités de l'autre - l'adversaire politique ou le concurrent territorial-, mais c'est le plus souvent au prix de la nonimplication du grand public. Ce dernier doit rester ignorant de ces logiques délibératives. Phénomène intéressant, on retrouve au niveau local, et surtout au niveau intercommunal, ce que l'on observe au niveau européen. À savoir, un jeu politique plus ouvert qu'on ne le dit souvent, qui offre plus de points d'entrée à une plus grande diversité de représentants de la société civile que le niveau national, un jeu politique qui fonctionne à l' auto limitation, à l'acceptation des logiques de l'autre, au compromis et à la politique des petits pas. Mais un jeu politique qui fonctionne à l'opacité, à la dépolitisation des enjeux, à la fragmentation de l'espace public en une myriade de petits cénacles associant politiques, techniciens et représentants de la société civile. Le « drame» de nos systèmes démocratiques, c'est pourtant qu'ils fonctionnent encore à la dramatisation des conflits, à la spectacularisation des oppositions. C'est cette dramatisation qui permet une implication du plus grand nombre à la vie politique. On peut donc se demander s'il n'y a pas incompatibilité entre ces formes traditionnelles de politisation et les dispositifs de gouvernance que l'on entend promouvoir autour du développement durable. L'enjeu pour nos systèmes démocratiques est bien celuilà. Réconcilier des formes d'action « durables », dont l'ambition, au-delà de la définition d'objectifs, est de construire des coalitions, 27

de construire du capital social, avec l'impératif d'unification de l'espace public et d'implication du plus grand nombre dans les choix de société.

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Politiques publiques de l'environnement et dispositifs territoriaux: vers de nouvelles formes d'interventions de l'État. Christophe Beaurain
Le développement durable agit aujourd'hui comme un miroir sur le mode de fonctionnement général des sociétés humaines, notamment du point de vue des rapports entre l'homme et son environnement naturel. Ce miroir nous renvoie une image assez critique, mais nous offre également un « idéal» de mode de vie qui, en dépit de son imprécision, semble de plus en plus incontournable. Les comportements économiques sont ainsi particulièrement mis à l'index dans le cadre de la problématique du développement durable, en pointant notamment les effets destructeurs de la croissance économique sur l'état de l'environnement et sur la situation sociale d'une large fraction de la population mondiale. Toutefois, la question de l'engagement des acteurs économiques dans le développement durable pose le problème des formes de l'action publique et du contenu des politiques publiques. De ce point de vue, et pour s'en tenir simplement au domaine de l'environnement, les politiques traditionnelles mises en place depuis plusieurs années par l'État s'articulent de plus en plus à des préconisations et des actions formulées à différents échelons spatiaux. D'un côté en effet, le caractère de «bien public mondial» attribué généralement aux ressources naturelles légitime l'intervention d'instances internationales à différents échelons. D'un autre côté, l'État doit tenir compte également des dispositifs locaux se mettant en place avec l'objectif d'une déclinaison locale des politiques publiques. Ces dispositifs engagent alors des acteurs ayant des objectifs et des horizons temporels parfois très différents, mais révèlent néanmoins des volontés communes de constituer un outil collectif au service de l'intégration des contraintes de respect de l'environnement. Dans

ce contexte, il faut insister sur la dimension « territoriale» de ces dispositifs, et ceci d'un double point de vue: d'une part ils offrent aux acteurs les moyens de faire face au contexte d'incertitude dans lequel les plonge la prise en compte du temps long de la durabilité, par un apport non négligeable d'informations; d'autre part, ils constituent un relais incontournable pour le positionnement des comportements d'acteurs dans l'espace. À ce double titre, l'État doit maintenant intégrer cette nouvelle dimension «territoriale» dans la mise en œuvre de ses politiques publiques. Pour développer ce point, nous rappelons d'abord les débats théoriques existants au sein de la théorie économique sur la question des rapports entre l'économie et l'environnement, en essayant de caractériser quelques points de repère sur l'évolution de l'action de l'État dans le domaine de l'environnement [1]. Puis, dans un deuxième temps, nous insistons sur l'émergence des dispositifs territoriaux d'acteurs pour la mise en œuvre du développement durable, en essayant de préciser les enjeux de ce phénomène pour l'évolution des politiques publiques [2]. Enfin, à partir de l'exemple de l'agglomération dunkerquoise, nous tentons de caractériser l'articulation spatio-temporelle offerte par ces dispositifs [3].

1. Économie et environnement: quel rôle de l'État? L'évolution de la politique publique de l'environnement en France depuis le début des années 1960 obéit à un processus complexe, qu'il serait trop long de décrire icP3. Nous souhaitons plutôt rappeler brièvement les cadres théoriques existants pour une analyse économique du rôle des acteurs publics dans la protection de l'environnement. Dans son analyse des politiques publiques de l'environnement, la théorie économique standard privilégie largement la confiance dans le fonctionnement des marchés. Depuis les années 1960, bon nombre d'économistes « orthodoxes» se sont en effet attachés à
C. Larme, Analyser les politiques publiques de l'environnement, L'Harmattan,2000. 13 Paris,

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