//img.uscri.be/pth/f128a41e83e99c44034483c8afb0327e2035e45d
Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 30,75 € Lire un extrait

Lecture en ligne (cet ouvrage ne se télécharge pas)

Les Etats-Unis face au Tiers Monde à l'ONU de 1953 à 1960

De
503 pages
Sous le mandat d'Eisenhower s'est effectuée la transition entre une domination sans partage des États-Unis à l'ONU en début de période et une domination du Tiers Monde après 1960, tout au moins au sein de l'Assemblée générale. Des événements tels que le sommet de Bandoung, les crises de Suez, du Liban, de l'ancien Congo belge expliquent ce changement. Mais le facteur le plus important est le passage des Nations unies de 60 à 99 membres, pour l'essentiel issus de l'Afrique et de l'Asie. Comment les États-Unis, soumis en outre à la concurrence soviétique, ont-ils réagi à cette montée du Tiers Monde ? La seconde partie de cette étude est intitulée : Etats-Unis, Tiers Monde et crises internationales.

Voir plus Voir moins

Les Etats-Unis face au Tiers Monde à l'ONU de 1953 à 1960

Logiques historiques Collection dirigée par Dominique Poulot
La collection s'attache à la conscience historique des cultures contemporaines. Elle accueille des travaux consacrés au poids de la durée, au legs d'événements-clés, au façonnement de modèles ou de sources historiques, à l'invention de la tradition ou à la construction de généalogies. Les analyses de la mémoire et de la commémoration, de l'historiographie et de la patrimonialisation sont privilégiées, qui montrent comment des représentations du passé peuvent faire figures de logiques historiques.

Déjà parus
C. L. VALLADARES DE OLIVEIRA, Histoire de la psychanalyse au Brésil: Sâo Paulo (1920-1969), 2004. Pierre GIOLITTO, HENRI FRENAl: premier résistant de France et rival du Général de Gaulle, 2004. Jean- Yves BOURSIER, Un camp d'internement vichyste. Le sanatorium surveillé de La Guiche, 2004. Gilles BERTRAND (Sous la direction de), La culture du voyage. Pratiques et discours de la Renaissance à l'aube du XXe siècle, 2004. Marie-Catherine VIGNAL SOULEYREAU, Richelieu et la Lorraine, 2004. Rachid L'AOUFIR, La Prusse de 1815 à 1848, 2004. Jacques VIARD, Pierre Leroux, Charles Péguy, Charles de Gaulle et l'Europe, 2004. Dominique PETIT, Histoire sociale des Lombards, Vie - VIlle siècles, 2003. Gilles DAL, Aux sources du conflit social. La sécurité sociale à ses débuts: réactions suscitées, arguments échangés, 2003. Maria G. BRATIANU, L'Accord Churchill-Staline de 1944 ou l'Arrangement,2003. Irène HILL, L'Université d'Oxford, 2003 Samuel DEGUARA, Robert Fabre, un radical sous la Ve République, 2003. Anna TRESPEUCH, Dominique et Jean-Toussaint Desanti une éthique à l'épreuve du vingtième siècle, 2003. Paul GERBOD, Voyager en Europe (du Moyen Age au Illè millénaire), 2002.

André Urban

Les Etats-Unis

face au Tiers Monde à l'ONU de 1953 à 1960
Aux origines d'un affrontement

Préface de Robert Frank

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique; FRANCE
L'Harmattan Hongrie Espace Fac..des L'Harmattan Sc. Sociales, BP243, Université Kinshasa Pol. et Adm.

75005 Paris

Kônyvesbolt Kossuth L. u. 14-16 HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALJE

L'Harmattan

Burkina

Faso

1200 logements 12B2260

villa 96 12

KIN XI

Ouagadougou FASO

1053 Budapest

de IGnshasa

- RDC

BURKINA

www.librairieharmattan.com e-mail: harmattanl@wanadoo.fr cg L'Harmattan, 2005 ISBN: 2-7475-9003-8 E~:9782747590037

SIGLES UTILISES

AFL-CIO AG AID AlEA AlP AC ANC BAT BID BIRD CAC CAT CEA CENIS CENTO CEPAL CIA CIC CIJ CNUCED CS CT DLF ECAFE

ECOSOC
FAO FBI FMI FUNU GATT GONUL GOP GPRA HCR ICA

American Federation of Labor - Congress of Industrial Organizations (USA) Assemblée générale (ONU) Association internationale de développement (Banque mondiale) Agence internationale de l'Energie atomique American Israel Public Affairs Committee Armée Nationale Congolaise Bureau de l'Assistance technique (ONU) Banque Interaméricaine de Développement Banque internationale pour la reconstruction et le développement (Banque mondiale) Comité administratif de coordination (ONU) Comité de l'Assistance technique (ONU) Commission économique pour l'Afrique (ONU) Center for International Studies (MIT, USA) Central Treaty Organization Commission économique pour l'Amérique latine (ONU) Central Intelligence Agency (USA) Commission internationale de Contrôle Cour internationale de Justice (ONU) Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement Conseil de sécurité (ONU) Conseil de Tutelle (ONU) Development Loan Fund (USA) Economic Commission for Asia and the Far East (Commission économique de l'ONU pour l'Asie et I'Extrême-Orient) Economic and Social Council (Conseil économique et social, ONU) Food and Agriculture Organization (Organisation des Nations unies pour l'Alimentation et l'Agriculture) Federal Bureau of Investigation (USA) Fonds monétaire international Force d'urgence des Nations unies General Agreement on Tariffs and Trade (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce) Groupe d'Observation des Nations unies au Liban
Great Old Party (parti républicain, USA)

Gouvernement provisoire de la République algérienne Haut Commissariat des Nations unies pour les Réfugiés International Cooperation Administration (USA)

IMCO

METO MIT NAACP NSC OACI OCC OCDE OEA OECE OIT OMI OMS ONG ONU ONUC ONUST OPEX OTAN OTASE PAM PCUS PEAT PNUD RAU ROV SDN SFI

SUNFED
UNESCO

UNICEF UNKRA UNRRA

UNRWA

USIA USUN

Inter-governmental Maritime Consultative Organization (organisation intergouvernementale consultative de la Navigation maritime) Middle East Treaty Organization Massachusetts Institute ofTechnology National Association for the Advancement of Colored Peoples (USA) National Security Council (USA) Organisation de I' Aviation civile internationale Organisation de Coopération commerciale Organisation de coopération et de développement économiques Organisation des Etats américains Organisation européenne de coopération économique Organisation internationale du Travail Organisation maritime internationale Organisation mondiale de la Santé Organisations non gouvernementales Organisation des Nations unies Opération des Nations unies au Congo Organisme des Nations unies chargé de la Surveillance de la Trêve Operational and Executive Personnel (ONU) Organisation du traité de l'Atlantique nord Organisation du traité de l'Asie du Sud-Est Programme alimentaire mondial Parti communiste de l'Union soviétique Programme élargi d'Assistance technique (ONU) Programme des Nations unies pour le développement République arabe unie République démocratique du Nord Viêt-nam Société des Nations Société financière internationale (Banque mondiale) Special United Nations Fund for Economic Development (Fonds spécial des Nations unies pour le développement économique) United Nations Educational, Scientifical and Cultural Organization (organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture) United Nations International Children Fund (Fonds international des Nations unies pour le secours à l'enfance) United Nations Korean Reconstruction Agency (Agence des Nations unies pour le relèvement de la Corée) United Nations Relief and Rehabilitation Administration (Administration des Nations unies pour le secours et la reconstruction) United Nations Relief and Works Agency (Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient) United States Information Agency United States Mission at the United Nations

Préface

Ce travail, riche et novateur, est le produit d'une longue recherche, dans le cadre d'une thèse de doctorat, commencée sous la direction du regretté René Girault, remaniée et transformée en un livre tout à fait réussi. Le sujet est ambitieux, puisque, retraçant les années 1953-1960, André Urban traite ensemble trois acteurs internationaux fondamentaux de l'époque. L'ONU est le premier d'entre eux, à la fois cadre et auteur de l'action. Les travaux d'historiens sur les organisations internationales, même si, heureusement, ils commencent à percer et à influencer l'historiographie, sont encore insuffisamment nombreux pour que l'on ne continue pas de les encourager. Travailler sur les sources imprimées de ces institutions, il faut le dire, n'est pas toujours gratifiant, tant elles laissent transpirer une « langue de bois », une sorte de langue morte et ennuyeuse dont la volonté irénique lisse les formules, désamorce les débats, cache les conflits entre Etats, entre décideurs. Le grand mérite d'André Urban est d'avoir décodé cette langue et d'être allé plus loin: il a dépouillé les «archives» de l'ONU elles-mêmes. A la différence de ce qu'il trouve dans les publications officielles, le chercheur trouve dans ces coulisses de l'organisation un langage bien vivant, qui ne dissimule ni les enjeux ni les rapports de force. L'Amérique constitue le deuxième acteur de la pièce, le plus puissant, ce qui ne signifie pas nécessairement qu'il réussit en toutes choses. La période étudiée coïncide avec celle des deux mandats du président Eisenhower. Le troisième acteur est le troisième monde, ou Tiers Monde dont l'émergence politique se situe précisément pendant ces années. En analysant la politique américaine face au Tiers Monde au sein de l'ONU entre 1953 et 1960, André Urban montre avec éclat que toutes les relations internationales ne passent pas à l'époque exclusivement par les relations Est-Ouest, ou par les relations transatlantiques. Toutes ces relations sont modifiées par l'entrée en scène de ces nouveaux acteurs d'Asie, d'Afrique et d'Amérique latine. La guerre froide et ses enjeux ne sont jamais loin, mais les relations avec le Tiers Monde ont aussi leur autonomie. Du coup, cette étude qui met en perspective, sous un éclairage nouveau, la politique étrangère des Etats-Unis, le poids du Tiers Monde et l'histoire de l'ONU, donne matière à réflexion sur le temps présent. Sur l'administration Eisenhower, les apports de l'ouvrage sont considérables. C'est bien elle qui inaugure une politique américaine du Tiers Monde, et ce, avant l'administration Kennedy. Le rôle des hommes est fondamental. Le président lui-même est très actif, sensible au fait qu'il ne faut pas

laisser à l'URSS le monopole de de la défense de ces pays nouvellement indépendants. Son secrétaire d'Etat, Foster Dulles, dont les positions sur le tiers Monde sont plus conservatrices, n'est pas toujours d'accord avec Ike, mais il fmit toujours par le suivre dans son action d'ouverture. Quant à Henry Cabot Lodge Junior, le chef de la mission américaine à l'ONU, il mesure bien le poids de ces nouveaux membres à l'Assemblée générale de cette institution; il comprend très tôt que le temps est fmi où les Etats-Unis obtenaient facilement des majorités en leur faveur, et son influence sur le département d'Etat et la Maison-Blanche est fmement analysée dans le présent ouvrage. Le rôle des Etats-Unis à l'ONU à cette époque s'exerce à travers trois « clés », bien décrites par André Urban: la part américaine dans le financement de l'organisation, le lobbying de Washington pour les élections des différents instances et les pressions sur le secrétariat général. André Urban apporte aussi beaucoup sur l'action du Tiers Monde à l'ONU, sur la naissance du groupe arabo-asiatique et sa transformation en groupe afro-asiatique. Là encore l'ouvrage insiste d'une façon vivante, sur le rôle des personnalités: Nehru, le bouillant Krishna Menon, Sukarno, Nasser, etc. Nul doute que ce fut la période où le Tiers Monde montre le plus un front uni; néanmoins, les divergences existent, et le présent ouvrage démontre comment les Etats-Unis ont su en jouer pour contrer l'influence grandissante de l'URSS sur l'Asie et l'Amque. L'ouvrage analyse aussi d'une façon remarquable la façon dont l'ONU agit, sert de caisse de résonance à une nouvelle opinion internationale naissante, s'érige en scène pour le jeu des puissances, petites et grandes. La stature du Secrétaire général, Dag Hammarskjold, est bien mise en valeur: si l'Amérique a des moyens de faire pression sur lui, sa marge de manœuvre existe et il a su l'utiliser pour influencer à son tour Washington. Des explications fort intéressantes et nouvelles sont données sur la gestion des crises: par exemple, Algérie, Suez en 1956, Liban en 1958, Congo en 1960. Finalement, vis-à-vis de l'ONU et du Tiers Monde, grand est le contraste entre les attitudes de l'administration républicaine des années cinquante et celles de George W. Bush et de son équipe aujourd'hui. C'était l'époque où l'Amérique défendait le principe du multilatéralisme et afftmlait la fonction de légitimation de l'ONU de toute action internationale. Au nom de ce principe, le président des Etats-Unis se payait le luxe de dire le droit et de critiquer la politique du « fait accompli» d'Israël, de la France et de la Grande-Bretagne aux dépens de l'Egypte en 1956. Enfm, l'ouvrage suggère une belle réflexion historique sur l'histoire des relations internationales elles-mêmes. André Urban montre un théâtre où le jeu des acteurs s'explique assez peu par les grandes idées et les grands idéaux, même si les beaux discours en sont imprégnés. Mais, cette recherche révèle aussi qu'une interprétation trop strictement réaliste, mettant tout sur le compte des rapports de 10

puissance et des intérêts nationaux des Etats représentés à l'ONU n'est pas non plus satisfaisante. Entre idéalisme et réalisme, André Urban plaide pour un « entre-deux» méthodologique. Sa démonstration est fort instructive: d'un côté, l'Amérique toute puissante ne peut pas tout, surtout à l'époque où elle est contestée par l'URSS; de l'autre, l'ONU, impuissante en bien des domaines, peut malgré tout s'imposer sur la scène mondiale - et c'est encore valable aujourd'hui - moins par sa force intrinsèque que par le besoin que la communauté internationale a d'elle. Ce besoin d'ONU, qui se fait précisément sentir à partir du moment où le Tiers Monde y a pris sa place, les présidents des Etats-Unis, d'Eisenhower à Clinton, ont eu raison de le respecter et de le prendre en compte.

Robert Frank

Professeur à l'université Paris I Panthéon Sorbonne

Il

Introduction

La diversité des questions abordées à l'ONU, la multiplicité de ses acteurs en font un sujet qui ne peut plus être négligé lorsque l'on étudie les relations internationales contemporaines. Dans le même temps, rares sont les thèmes plus propices à l'approximation, aux jugements hâtifs. Or l'histoire est probablement la mieux outillée pour rompre avec ces travers, en commençant par apporter une chronologie, puis en exploitant les sources systématiquement. Ce qui ne l'exonère pas, bien sûr, de se référer à ce qui a déjà été fait, en science politique ou en droit international. Quel que soit le mode d'approche, en fait, l'organisation des Nations unies ne se laisse pas facilement enfermer dans des catégories. Elle tient un peu du milieu entre rien et tout, tant est grande la distance entre ce qu'elle est et ce qu'elle pourrait être. L'étudier sous l'angle de ses relations avec les Etats-Unis est une bonne façon de fIXerun cadre à un sujet aux multiples ramifications. Ceci peut apparaître comme une acceptation implicite des présupposés de l'école réaliste, (ou « néoréaliste »), selon laquelle le multilatéralisme n'est que la poursuite du nationalisme par d'autres moyens, plus contemporains. «Un voile pour cacher les motifs réels des grandes puissances, un forum pour obtenir l'accord des moins puissants », selon une formule de Charles Zorgbibe. Dans le cas qui nous occupe, on pourrait remarquer que l'expression «multilatéralisme» fut lancée par les AméricainsI pour tirer des conclusions définitives sur les limites que ceci induit. Mais alors, à quoi bon étudier les organisations internationales? Peut-être pour tenter également d'isoler ce qui échappe aux grandes puissances, ce qui peut leur échapper. L'angle des relations entre les Etats-Unis et l'ONU n'est pas réducteur si l'on constate que l'évaluer, c'est aussi lui fixer une limite. En outre, introduire une variante supplémentaire (en l'occurrence, le Tiers Monde) permet d'élargir la perspective défmitivement. La confrontation au
1

ZORGBffiE (Charles), préface au livre de LAULAN (Yves-Marie), Lafaillite des « machins ».
(Marie-Claude), Les organisations internationales.

Paris, Les Belles lettres, 1996. p. x. SMOUTS Paris, Armand Colin, 1995. pp. 23, 29.

sein des Nations unies de deux influences politiques très différentes, proches du point d'équilibre en 1960, a produit de nombreux résultats imprévus, qui n'auraient guère été obtenus par la diplomatie traditionnelle. La seconde partie des années cinquante correspond à une véritable phase d'expansion pour les activités politiques et économiques de l'ONU. Elle est aussi marquée par le « dégel» entre l'Est et l'Ouest, dont sut tirer parti le Secrétaire général de l'époque, Dag Hammarskjold. Que l'organisation fit à de nombreuses reprises la une des grands quotidiens internationaux pourrait sufflfe à répondre au scepticisme des historiens, singulièrement français, les ayant conduits à négliger son étude. Il est vrai que, en dépit de la présence de grandes figures comme Mendès France, puis de Gaulle, la période, marquée par la décolonisation, est douloureuse pour l'histoire nationale, comme pour celle du Royaume-Uni, ou de la Belgique... Mais là encore les défaites subies, et souvent imputées à l'ONU, devraient conduire à s'interroger sur les pouvoirs d'une organisation si souvent décrite comme « impuissante». 2 Au fond la question à se poser n'est pas de savoir si les organisations internationales comptent, mais comment elles comptent, par quels moyens, ce qui permet de répondre à la question: dans quelle mesure. C'est toute l'ambition de cet ouvrage. Nous nous classons dans une catégorie particulière, celle des « réalistes insatisfaits» : oui, les Etats sont de loin les acteurs les plus influents au sein des organisations internationales, d'où leur paralysie, leur inefficacité si souvent dénoncées; même si, comme le déclara Winston Churchill, l'ONU ne fut pas créée pour nous emmener au paradis, mais pour nous préserver de l'enfer. Notre sujet de thèse reflète donc l'état actuel des relations internationales. Mais nous pensons que sur le long terme, l'ONU verra ses pouvoirs et son efficacité accrues, face à la nécessité de rationaliser la mondialisation, et, sans doute, après de nouvelles crises internationales. Le débat entre réalistes d'un côté, et « idéalistes» ou fonctionnalistes de l'autre, qui croient à un rôle propre de l'ONU, recoupe, il ne faut pas se le cacher, certaines questions éthiques. Bien souvent on ne trouve pas normal qu'une grande puissance comme les Etats-Unis puisse exercer un pouvoir dominant au sein d'une organisation internationale. (Un même réflexe survient lorsqu'il s'agit d'étudier des relations entre «David» (les petites Etats du Tiers Monde) et « Goliath» (la première puissance mondiale). Pourtant le véritable recul historique ne se soucie guère de critères moraux. En outre, comme l'a écrit un spécialiste, «que les politiques des Etats cherchent à utiliser les organisations
2 Voir à ce propos GIRAUL T (René), « Encore une histoire des relations internationales: I'histoire des organisations internationales », Relations internationales. Paris, automne 1993, n° 75. pp. 27175. p.273. Nous remercions au passage le continuateur de René Girault, le directeur de thèse qui a accompagné cette étude jusqu'à sa parution, Robert Frank. 14

internationales, cela n'a rien de condamnable en soi. Les organisations sont créées par les Etats pour qu'elles leur soient utiles. (...) Sur ce point, tous les Etats sont d'accord et celui qui n'aurait pas de politique à l'égard des organisations internationales qui l'intéressent, c'est qu'il n'aurait pas de politique extérieure. »3 En effet, quoique, à propos de politique utilitaire, tout soit dans le dosage: on ne dépasse pas certaines limites sans porter atteinte au fondement multilatéral d'une organisation comme l'ONU. Revenons à notre point de départ. Où commence, où s'arrête l'étude d'une organisation internationale? Il s'agit avant tout de se pencher sur les débats au sein des différents organes, les positions, leur élaboration, les compromis qui sont adoptés. Il ne faut pas ignorer les lignes générales d'une politique étrangère, les politiques bilatérales, et les liens avec la politique intérieure; mais il ne faut pas non plus se laisser submerger par toutes ces données. Mentionner l'essentiel pour ancrer l'ONU dans la réalité des relations internationales, se montrer très sélectif sur tout ce qui alourdirait la démonstration, est un exercice difficile, mais indispensable. Plus une organisation internationale est «poreuse », autrement dit plus elle a de domaines de compétences, et contient d'acteurs pour lesquels elle n'est qu'un lieu parmi d'autres de la diplomatie, plus il devient nécessaire d'établir des degrés de comparaison externes. Dans le cas de l'ONU, le degré de porosité est extrême. Ainsi, pour notre sujet, qui dit Etats-Unis dit URSS. Que fIrent les Soviétiques pour tenter de sortir d'une position très minoritaire au sein de l'organisation, et comment les Américains réagirent-ils à leurs efforts? Qui dit ONU dit OTAN, OEA, OTASE, etc. Quelles organisations régionales furent privilégiées par les Etats-Unis pour contourner l'ONU lorsque cela correspondait à leurs intérêts? La géographie, les ensembles régionaux représentent de toutes façons un niveau de précision indispensable. Qui dit enjeux économiques à l'ONU dit aussi Banque mondiale, FMI, OCDE, programmes régionaux ou bilatéraux, et la même question se pose concernant l'attitude américaine. Qui dit enfm politique des Etats-Unis via l'ONU dit également politique américaine hors des Nations unies. Y avait-il des différences entre les positions à l'ONU et la diplomatie américaine générale? Existait-il des questions que Washington préférait ne pas voir abordées au sein de l'organisation? Lesquelles? Leur énoncé risque d'être aussi révélateur que celui des sujets abordés.

3

LACHARRIERE (Guy de), Politiques nationales et organisation internationales. Cours de
d'études politiques de Paris, 1975-76. Fascicule 1, p. 8.

l'Institut

15

Notre étude commence en 1953 avec la fin de la guerre de Corée, un conflit déjà étudié dans ses relations avec l'ONU. Elle s'achève en 1960, une année qui constitua une étape très importante dans l'ascension du Tiers Monde au sein des Nations unies, avec l'entrée dans l'organisation de dix-sept Etats, dont seize africains, et le vote d'une résolution déterminante en matière de décolonisation. Une année qui vit également la conclusion provisoire du conflit du Congo, avec la mise en échec des ambitions soviétiques, via l'ONU. Cette crise, après celles de Suez ou du Liban, pour ne citer que les plus importantes, marqua une nouvelle réussite pour la diplomatie américaine aux Nations unies. Le changement des rapports de force au sein de l'organisation suggérait néanmoins que de tels succès se feraient plus rares, le temps où, encore en 1953 et 1954, les Américains dominaient sans peine l'ONU étant plus ou moins révolu. Il s'agit en résumé d'étudier comment les Etats-Unis négocièrent cette très importante phase de transition. La datation ne s'explique donc pas, du moins en premier lieu, par la présidence d'Eisenhower, comprise entre les mêmes dates. (De même que, grosso modo, le Secrétariat général de Dag Hammarskjold). Néanmoins un certain nombre d'autres facteurs nous ont amené à privilégier cette période, pour laquelle beaucoup de conditions étaient réunies. D'une part le fait que l'essentiel des archives américaines fussent déclassifiées - nous renvoyons sur ce point à la bibliographie en fin de volume. D'autre part la possibilité de bénéficier d'un grand nombre d'ouvrages parus récemment, dans la foulée. Comme l'a écrit un spécialiste en 1993, en introduction à un article bibliographique très fourni, «Pour les historiens des relations extérieures des Etats-Unis, les dix années passées ont été les années Eisenhower. Des livres et des articles sur la politique étrangère du président Dwight D. Eisenhower ont paru à un rythme accéléré ».4Un rythme qui n'a guère ralenti avant la fin des années 1990. Ceci a conduit à une réévaluation du rôle du président et de sa politique étrangère. Avec des résultats contrastés: Eisenhower joua un rôle à la mesure de son intelligence, mais qui ne tourna pas forcément à l'avantage des attentes du Tiers Monde, ou de ses différents sous-ensembles régionaux. 5 Etant donné l'insuffisance, involontaire ou volontaire, des systèmes archivistiques des pays en développement,6 mais aussi, devant l'ampleur d'une
4

RABE (Stephen G.), «Eisenhower Revisionism: A Decade of Scholarship», Diplomatic

History. Malden (Mass.), hiver 1993, vol. 17 n° 1, pp. 97-115. p. 97. 5 McMAHON (Robert 1.), «Eisenhower and Third World Nationalism: A Critique of the Revisionists », Political Science Quarterly. New York, automne 1986, vol. 101 n° 3. pp. 453-73. 6 BEZANCON (Pascale), CAMARA (Ruben), MANDE (Issiaka), SCHLUPMANN (Jakob), éd., Les sources historiques dans les Tiers Mondes: approches et enjeux. Paris, L'Harmattan, 1997. pp. 13-14.

16

tâche insurmontable, nous nous sommes tournés, concernant les sources au Tiers Monde, vers les débats officiels de l'ONU. Ils comportaient, du moins à l'époque, autant d'éléments révélateurs que de « langue de bois ». Les petits ou les jeunes Etats étaient d'abord soucieux de présenter leurs vues. Certains le faisaient même pour la première fois. La faiblesse de leurs moyens les conduisait bien souvent à aller « droit au but ». Certes, les facteurs idéologiques (guerre froide, neutralisme, mouvement décolonisateur) amenaient souvent à des discours convenus, néanmoins le poids même de ces facteurs dans les années cinquante conduit à ne pas sous-estimer les modes d'expression qui les véhiculaient. Par ailleurs la nature des Nations unies portait moins au secret que la diplomatie traditionnelle. Les débats économiques et sociaux en commission obligeaient souvent à entrer dans les détails les plus révélateurs. Quant aux sujets les plus délicats (conflits en cours, relations bilatérales, avec les grandes puissances), il suffisait bien souvent de « lire entre les lignes ». Au final, l'étude de ces jeunes Etats, au moment où tout pour eux paraissait possible, s'est révélée passionnante. Mais si leur diplomatie était encore souvent dans « l'âge de l'innocence », nous avons souhaité les traiter sans complaisance. Nous avons pu enfin consulter certaines archives du Secrétariat des Nations unies à New York: notes politiques, documents des opérations de maintien de la paix, comptes rendus des réunions de direction autour du Secrétaire général, archives personnelles de son directeur de cabinet, Andrew W. Cordier, personnage clé des relations entre les Américains et le Secrétariat. Ces archives, même incomplètes, renseignent sur les capacités d'initiative de l'organe, et donnent une vue d'ensemble des différentes influences nationales s'exerçant sur lui. En effet les sources américaines ne disent pas si telle ou telle rencontre d'un haut responsable du Secrétariat avec la mission des Etats-Unis ne trouvait pas sa contrepartie avec des rencontres entre ce responsable, ou l'un de ses collègues, et les missions soviétiques, britanniques, françaises ou de certains pays du Tiers Monde. La précaution traditionnelle consistant à ne pas étudier une seule version nationale des faits est plus difficile à appliquer dans le cadre du multilatéralisme, qui multiplie les chantiers à entreprendre. Elle doit donc encourager à l'étude des archives des organisations internationales elles-mêmes. Pour comprendre ce que représentait l'ONU pour les Etats-Unis, il faut se pencher sur les conditions de sa création, évoquées par Pierre Mélandri, spécialiste de la politique étrangère américaine. «Le monde de l'ONU, du FMI et de ce qui en 1947 devait s'appeler le GATT conciliait, à un double niveau, intérêt et idéal, selon une tradition américaine désormais célèbre. Tout d'abord, il garantissait la prospérité par la paix en même temps que la paix dans la prospérité à un peuple aussi soucieux de son épanouissement économique que de son idéal, 17

face au bellicisme européen, de pacifisme missionnaire. L'ONU serait le grand legs des Etats-Unis à 1'humanité, la Pax Americana par la sécurité collective. Mais à un second niveau, idéologique, cette fois, idéal et intérêt se confondaient: le monde de l'après-guerre, tel que le conçurent les fonctionnaires du State Department, était une reproduction fidèle, à l'échelle internationale, du système de valeurs dont les Etats-Unis s'étaient faits les champions. Forts de leur réussite politique et économique, peu à peu, les Américains s'étaient convaincus qu'ils détenaient les clefs de tous les succès. Leur devoir n'était-il pas, pour leur plus grand bien, mais aussi pour celui du monde entier, d'étendre universellement les formules auxquelles ils devaient leur prospérité et hors desquelles ils ne concevaient point de salut? (...) Tout en s'assurant une prépondérance inévitable dans un monde qu'ils allaient reconstruire à leur image et, en conséquence, à leur mesure, les Etats-Unis approchaient de l'accomplissement final de leur mission nationale: exportation du modèle américain de démocratie politique et de libéralisme économique, du type occidental d'assemblée représentative et du système concurrentiel. »7 Indépendamment des groupes de pression et des courants intellectuels qui militèrent en ce sens, il faut mentionner le génie personnel d'un homme politique qui sut comme personne mêler le réalisme à l'idéalisme. Franklin Roosevelt mena à bien le projet de Woodrow Wilson, tout en ménageant l'intérêt national. Singulièrement, en faisant des Etats-Unis le membre pivot au sein du futur Conseil de sécurité, entre les Européens, l'URSS, et la Chine de Chiang KaÏshek. Après sa mort, la composition majoritairement pro-occidentale de la conférence de San Francisco montra que les Etats-Unis joueraient également un rôle central au sein de l'Assemblée générale. Robert Riggs, sans doute le meilleur politiste de l'ONU pour notre période, insiste sur la fonction, attribuée aux Nations unies, de « légitimation» de la politique étrangère américaine.8 Obtenir la caution de l'organisation pour les combats menés par les Etats-Unis était essentiel. Tout d'abord dans le cadre de la guerre froide, contre l'URSS, notamment en Europe, mais aussi, ensuite, lorsque les enjeux se déplacèrent au Tiers Monde. Et c'est logiquement qu'il constate les difficultés progressives que les Américains éprouvèrent pour légitimer leur politique, avec la montée des oppositions à l'ONU. Face aux succès de l'impérialisme soviétique au Tiers Monde, les EtatsUnis purent tout de même pendant un temps utiliser les Nations unies pour ce qu'un autre auteur a appelé «l'impérialisme préempteur ». Il s'agissait de

7

MELANDRI (Pierre) Les Etats-Unis et le « défi» européen, 1955-58. Paris, Publications de la Sorbonne, 1975.p. 14. 8 RIGGS (Robert E.), US / UN, Foreign Policy and International Organization. New York, Appleton Century Croft, 1971. Chapitres 1 et 2. 18

prévenir le passage d'un pays du Tiers Monde dans la sphère d'influence soviétique en le maintenant, via l'organisation internationale, hors de cette orbite.9 Ce schéma se reproduisit souvent durant notre période. Plus loin, les Américains, considérant qu'une évolution vers le neutralisme n'était qu'une étape vers le basculement, volontaire ou non, dans le communisme, virent dans ce neutralisme un nouveau danger, contre lequel il fallait lutter au sein de l'ONU. De fait, si les Nations unies n'étaient qu'un des lieux de la confrontation entre l'Est et l'Ouest, partout on constatait que la guerre froide, devenue rapidement une guerre de tranchée en Europe, se déplaçait vers le Tiers Monde, seul endroit où la guerre de mouvement restait possible. Comme l'a écrit Henry Kissinger, qui fit ses premières armes en tant qu'expert stratégique du temps d'Eisenhower, «si la situation demeurait verrouillée en Europe, le reste du

monde bougeait ». 10
Le terme de Tiers Monde, apparu en France juste avant notre période, n'avait que rarement franchi l'Atlantique en 1960. Pourtant sa plasticité, son contenu politique aussi bien qu'économique, mis en avant par Alfred Sauvy dès

le départ,Il en faisaient un terme irremplaçablepour résumer les différents débats
agitant l'ONU. Les Américains le trouvaient sans doute trop vague, trop vaste. Ils préféraient distinguer (contrairement à l'intuition initiale de Sauvy) les Latinoaméricains et les Afro-asiatiques, dont les situations économiques étaient comparables, mais les liens politiques avec Washington différents. En fait les responsables américains auraient même souhaité pouvoir se passer de l'expression «afro-asiatique », dans la mesure où elle reconnaissait au groupe ainsi désigné une cohésion défavorable aux intérêts des Etats-Unis. Toujours estil que cette étude concernera le Tiers Monde dans ses acceptions économiques aussi bien que politiques. (Nous emploierons l'expression «Tiers Monde politique» comme synonyme de l'afro-asiatisme). Le fait que l'Asie et l'Afrique remplissent les deux critères expliquera qu'on leur accorde un peu plus d'importance. Pour le reste, sachant que l'on n'a jamais réussi depuis les années cinquante à donner une définition incontestable du Tiers Monde, nous nous tiendrons à un certain empirisme, en partant de la problématique de notre sujet. Sur le plan purement économique, nous emploierons l'expression de «pays en développement ». Bien qu'apparue récemment, elle présente l'avantage
9

SMITH (Tony), The Pattern of Imperialism. New York, Cambridge University Press, 1981.

Chapitre 4. Cité par: GREGG (Robert W.), About Face? The United States and the United Nations. Boulder (Col.), Lynne Rienner, 1993. p. 14. 10 KISSINGER (Henry), Diplomatie. Paris, Fayard, 1996. p. 469. Il SAUVY (Alfred), « Trois mondes, une planète », L'Observateur. 14 août 1952, n° 118. p. 5. 19

de la neutralité entre celles, plus marquées idéologiquement, de «pays sousdéveloppés », employée couramment depuis la fin des années quarante, et de «pays en voie de développement », apparue peu après notre période. Le changement sémantique témoignait du passage d'un ethnocentrisme dépassé à un volontarisme guère moins artificiel, mais tenant compte d'une victoire idéologique du Tiers Monde. Entre temps, on eut droit à la fin des années cinquante à l'expression «pays insuffisamment développés» (en anglais «less developed countries»). Sur le plan purement politique, nous emploierons le terme de « neutralisme », très courant durant notre période. On parlait peu des «nonalignés»: l'expression ne s'imposerait qu'après la conférence de Belgrade en septembre 1961. A noter que les Américains, outre «neutralism », employaient l'expression «uncommitted countries », définition négative témoignant d'un ethnocentrisme guère moins marqué que dans le cas des «underdeveloped countries ». Notre sujet nous conduira à étudier le comportement de groupes politiques de pays au sein de l'ONU, un phénomène dont le développement fascinait les auteurs des années cinquante, et qui marque encore aujourd'hui l'organisation. Comment des Etats du Tiers Monde parvinrent-ils, malgré leur nationalisme, et souvent leurs différences politiques, à s'unir pour compenser leur faiblesse individuelle? L'accroissement de leur groupe ne risquait-il pas de poser à terme des problèmes plus importants de cohésion? Quelles furent leurs priorités, et qu'obtinrent-ils réellement? Comment les Etats-Unis réagirent-ils? Cet ouvrage ne pouvait se passer d'une présentation pédagogique de l'ONU, par laquelle nous commencerons. relativement

20

PREMIERE PARTIE

ACTEURS ET
MOTIV ATIONS

Chapitre un Mécanismes onusiens et influence des Etats-Unis

A Les principaux organes de l'ONU en 1953

La Charte de l'ONU, signée à la Conférence de San Francisco, était le document de base de l'organisation.! Les organes principaux tels que définis en son article 7 étaient l'Assemblée générale, le Conseil de sécurité, le Conseil économique et social, le Conseil de Tutelle, la Cour internationale de Justice et le Secrétariat. Si les deux premiers cités étaient en eux-mêmes les plus importants, les deux suivants: Conseil économique et social, et Conseil de Tutelle, ne l'étaient pas moins pour le sujet qui nous concerne. En fait seule la Cour internationale de Justice n'avait qu'une importance mineure. Quant au Secrétariat, le seul organe avec la CIJ établi, du moins en principe, en dehors du fonctionnement étatique, son étude fera l'objet de la dernière partie de ce chapitre. 2
I Nations unies, Charte des Nations unies et statut de la Cour internationale de Justice. New York, Service de l'information des Nations unies. 2 Pour la description et l'évaluation éventuelle des organes de l'ONU, nous avons préféré employer l'imparfait, même si nombre de règles et d'observations restent valables plusieurs décennies après la

L'Assemblée générale était composée de tous les membres de l'organisation, disposant chacun d'une voix, quelle que soit leur taille, leur population ou leur puissance. Elle était par conséquent le plus démocratique des organes, et le plus prisé des petits Etats, dont ceux du Tiers Monde. C'est une des raisons qui explique le fait qu'elle soit le plus important des organes pour notre sujet. Bien d'autres éléments indiquent sa primauté dans la période. L'augmentation du nombre de ses membres était un signe de dynamisme: ils passèrent de soixante en 1953 à quatre-vingt dix-neuf fin 1960, soit une augmentation en pourcentage jamais égalée, avant ou après ces deux dates. De par ses attributions l'Assemblée était au carrefour de tous les autres organes, dont elle enregistrait les rapports annuels ou spéciaux. Elle votait le budget général de l'ONU et les contributions des Etats membres, élisait seule ou avec le Conseil de sécurité les membres de tous les autres organes. Depuis 1950, elle pouvait hériter des attributions du Conseil de sécurité en cas de blocage de ce dernier. Des sessions extraordinaires d'urgence eurent lieu au moment des crises de Suez, de Hongrie, du Liban ou du Congo, soit à un rythme également inégalé avant ou après notre période. Elle était enfin la seule à délibérer sur tous les sujets, politiques, économiques, sociaux ou juridiques. Lieu privilégié pour les discours de politique générale, elle n'excluait pas en effet des débats plus techniques au sein de ses commissions, ouvertes elles aussi à tous les Etats membres. Ces commissions étaient au nombre de sept, récapitulées dans l'annexe 2. Première commission: questions politiques et de sécurité; commission politique spéciale; deuxième commission: questions économiques et financières; troisième commission: questions sociales, humanitaires et culturelles; quatrième commission: questions de tutelle et des territoires non autonomes; cinquième commission: questions administratives et budgétaires; sixième commission: questions juridiques. On aura noté le statut particulier de la commission politique spéciale; sans numéro, elle était une première commission bis, avec pour but de «désengorger» la première. Constituée ad hoc jusque fin 1956, elle devint

fin de l'époque étudiée. Nous nous sommes inspirés principalement des ouvrages suivants: Nations unies, L'ONU pour tous: la structure et les activités de l'organisation des Nations unies et des institutions qui lui sont rattachées au cours des années 1945 à 1958. New York, Service de l'information des Nations unies, 1960. BAILEY (Sidney), The General Assembly of the United Nations, a Study of Procedure and Practice. Londres, Stevens, 1960. LUARD (Evan), A History of the United Nations, vol. 1 : The Years of Western Domination, 1945-1955. Londres, Macmillan, 1982. CHAUMONT (Charles), L'ONU. Paris, PUP (Que Sais-je ?), 13ème éd., 1992. BERTRAND (Maurice), L'ONU. Paris, La Découverte, 1994. LEWIN (André), L'ONU, pour quoi faire? Paris, Gallimard (Découvertes), 1995. 24

ensuite permanente; ceci indiquant un accroissement de l'activité de l'Assemblée. Tous les présidents de ces commissions étaient élus annuellement, de même que le président de l'Assemblée générale, et les vice-présidents, qui passèrent de huit à treize dans la période. Ils formaient ensemble le bureau de l'Assemblée. L'Assemblée générale tenait sa session annuelle à partir du troisième mardi de septembre, et généralement jusqu'en décembre. Pour éviter que son déroulement n'interférât cependant avec les élections générales aux Etats-Unis, le gouvernement américain obtint en 1956 qu'elle commençât ses travaux le douze novembre, soit après la date de ces élections. Le fait suggère le particularisme des relations entre l'ONU et l'Etat hôte. La prééminence américaine se vérifiait également dans le fait que le représentant des Etats-Unis (en général, le secrétaire d'Etat) était le deuxième orateur inscrit au débat général de l'Assemblée. Le premier étant le représentant du Brésil, dont le temps de parole était calculé pour permettre à son successeur une couverture médiatique en « prime time ».3 Chaque pays était représenté durant la session par une délégation, de cinq membres titulaires. (A ne pas confondre avec les missions nationales, représentant de façon permanente chaque Etat, à la façon d'ambassades). En séance plénière, les décisions étaient prises à la majorité des Etats membres représentés et votants, sauf pour les questions dites importantes: maintien de la paix, budget, admissions ou exclusions, élection des membres des conseils, régime de tutelle - toutes prises à la majorité des deux tiers. Dans les commissions, les décisions étaient prises à la majorité des membres présents et votants, quelles que fussent les points abordés. Ce qui fait qu'une question importante pouvait être adoptée en commission mais se heurter à la barrière des deux tiers en séance plénière. Les Américains, connaissant bien cette règle, pouvaient ainsi manifester leur sympathie aux Afro-asiatiques en commission tout en se ralliant sagement aux Européens en séance plénière. D'autant qu'ils hésitaient souvent. Les résolutions de l'Assemblée générale n'avaient qu'une valeur de recommandation, contrairement à celles du Conseil de sécurité, en principe suivies obligatoirement d'effets. Elles comprenaient deux parties: les considérants, ou attendus, et le dispositif, décisionnel. Enfin l'Assemblée pouvait créer des organes subsidiaires travaillant sous son contrôle. Dans la période fonctionnèrent notamment la commission pour l'unification et le relèvement de la Corée, la commission de conciliation des
3

PEDERSEN (Richard F.), «National Representation in the United Nations », International
Boston, hiver 1961, vol. XV, n° 1. pp. 256-66. p. 263.

Organization.

25

Nations unies pour la Palestine, l'Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés du Proche-Orient (UNRWA pour le sigle anglais), le comité consultatif pour la Force d'urgence des Nations unies, le comité du SudOuest africain, la commission sur la souveraineté permanente sur les ressources naturelles, le comité des renseignements relatifs aux territoires non autonomes. Le Conseil de sécurité avait selon la Charte la «responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales ». (Article 24). Pour ce faire, et tirant argument des échecs de la Société des Nations, il avait été conçu comme devant être exécutif, restreint, disponible à tout moment, non soumis à la règle de l'unanimité, préservant néanmoins la souveraineté de ses membres permanents par le jeu du veto, et doté de larges pouvoirs de coercition, notamment militaires. Les événements montrèrent que le caractère restreint du Conseil fut l'élément le mieux respecté, avant même la disponibilité ou le veto.4 Le statut des membres permanents était celui de membres concentrant les pouvoirs. L'ensemble de ce qui ce qui leur était attribué se vérifiant plus encore pour l'Etat le plus à même d'en user étant donné le poids de son influence: les Etats-Unis. Il faut savoir que les membres permanents du Conseil de sécurité étaient seuls membres du comité d'état-major (émanation militaire du Conseil), et d'office, ou après un vote de pure forme, vice-présidents de l'Assemblée générale, membres du Conseil économique et social, du Conseil de Tutelle, juges de la Cour internationale de Justice, responsables de la sélection du Secrétaire généra1... pour n'évoquer que les attributions les plus visibles. John Foster Dulles déclara dans un discours le 22 février 1946 : «Le Conseil de sécurité n'est pas, et ne peut être maintenant transformé en gouvernement mondial agissant par votes à la majorité. C'est un outil, sur lequel chaque grande puissance garde une main contraignante. »s Outre les cinq membres permanents: Etats-Unis, URSS, Royaume-Uni, France, Chine, le Conseil comprit jusqu'en 1965 six membres non-permanents. (TIs passeraient alors à dix). Ces six membres étaient élus pour deux ans par l'Assemblée générale, et renouvelés tous les ans par moitié. Leurs sièges étaient répartis selon un « gentlemen's agreement» de 1946, qui, excluant bien sûr les membres permanents, accordait deux sièges à l'Amérique latine, un à l'Europe de l'Ouest, un à l'Europe de l'Est, un aux pays du Commonwealth, et un pour le Moyen-Orient ou l'Asie.
4

Sur l'évaluation du Conseil de sécurité, voir LEPRETTE (Jacques), «Le Conseil de sécurité

comme organe de sécurité collective. ONU: théories et réalités », Relations internationales. Paris, été 1996, n° 86. pp. 109-17. 5 Cité par: PRUESSEN (Ronald W.), John Foster Dulles: The Road to Power. New York, Free Press, 1982. p. 408. 26

Le Conseil de sécurité était organisé de manière à pouvoir se réunir à tout moment, et tenu à des réunions régulières. Il était présidé à tour de rôle par chacun de ses membres pour un mois. Les membres permanents et non permanents mis à part, tout Etat partie à un différend discuté au Conseil pouvait être invité à participer au débat, mais sans droit de vote. Le scrutin requérait une majorité de sept voix sur onze pays pour les questions de procédure, celles des membres permanents devant en faire partie pour les questions de fond; à moins qu'ils ne se contentent de s'abstenir. Un vote négatif d'un membre permanent sur une question de fond était un veto. Les Américains n'y eurent recours aucune fois dans la période, le premier veto des Etats-Unis n'intervenant qu'en 1970. On peut interpréter ce fait de deux façons différentes: soit en le mettant à l'honneur des Américains, soit en expliquant qu'ils n'en avaient pas besoin, ayant d'autres moyens d'action. On sait en tous les cas l'usage qu'en firent les Soviétiques: 92 vetos déposés jusqu'en

1960. 6
Etant donnée la sous-représentation des Afro-asiatiques - deux représentants au plus sur onze jusqu'en 1960 - ils ne furent pas étrangers à l'effacement relatif du Conseil dans la période. Cependant la possibilité, souvent utilisée, de transférer à l'Assemblée des compétences propres au Conseil, et surtout le dégel des relations Est-Ouest à partir de 1955, expliquèrent davantage ce déclin du Conseil. Depuis 1946 l'ONU était devenue un lieu essentiel pour les confrontations de guerre froide, les débats offrant d'excellentes occasions d'empoignades idéologiques, indépendamment des problèmes discutés. La volonté ne manquait pas après 1953, mais l'air du temps favorisait une émulation s'orientant davantage vers les discours de paix et les initiatives de désarmement. Du coup le rythme de réunion du Conseil fut deux fois moins soutenu que dans la période antérieure. 611 séances en sept ans de 1946 à 1952, 311 en huit ans de 1953 à 1960.7 Cela dit le Conseil de sécurité continuait à fonctionner. Les Américains lui soumirent temporairement, via leur allié thaïlandais, la question indochinoise en 1954. De nouvelles questions de guerre froide purent apparaître dans l'actualité: ainsi la crise hongroise en 1956, ou l'affaire de l'avion U2 en 1960. Même si l'organe n'avait plus l'exclusivité des questions de sécurité, il continuait à en débattre. La question discutée avec le plus de régularité fut celle du ProcheOrient, concernant les relations entre Israël et ses voisins arabes. Le conflit du Cachemire entre l'Inde et le Pakistan fut également abordé, bien que moins
6

COT (Jean-Pierre), PELLET (Alain), dir., La Charte des Nations unies: commentaire article par
1ère à lSème année.

article. Paris, Economica, 2èmeéd., 1991. pp. 509-10. 7 Nations unies, Documents officiels du Conseil de sécurité, séances,

27

fréquemment par rapport à la période précédente. En outre les Afro-asiatiques saisirent le Conseil à propos de l'apartheid en Afrique du Sud, en 1960. Le

Guatemalale fit en 1954et Cuba en 1960,contre les Etats-Unis. 8
Parallèlement l'Assemblée générale continuait à se pencher régulièrement sur les questions de guerre froide apparues dans la période précédente. En définitive, aucun des deux organes principaux n'avait l'exclusivité d'un sujet politique. La création du Conseil économique et social montra ce qui était a priori la plus grande innovation de l'ONU par rapport à la Société des Nations, à savoir la formalisation au plus haut niveau d'activités économiques, sociales et humanitaires. Bien que s'étant développées durant l'existence de la SDN, notamment dans les années trente, elles ne l'avaient fait que sur une base ad hoc, ou dans des organismes subordonnés. Cette nouveauté institutionnelle reçut de justesse la consécration en 1945 - de même que le Conseil de Tutelle. Ils devinrent en effet, grâce à l'insistance des petits Etats, « organes principaux» de l'ONU, au même titre que le Conseil de sécurité et l'Assemblée générale; ce qui n'était pas le cas à l'issue de la conférence de Dumbarton Oaks. 9 La Charte plaçait cependant une partie importante des activités du Conseil économique et social - et du Conseil de Tutelle - sous le contrôle de l'Assemblée générale. Le Conseil économique et social était examiné seulement aux chapitres neuf et dix du document de base de l'organisation, soit bien après les deux premiers organes, ceci montrant l'ordre des priorités. Le Conseil subit encore aujourd'hui les conséquences de cette naissance difficile, malgré les nombreuses tentatives de réformes, évoquées dès le début du
fonctionnement de l'ONU.
ID

Le Conseil économique et social avait d'une part la possibilité de débattre, de rédiger des rapports et d'émettre des recommandations dans les domaines qu'indiquaient son intitulé. Les questions de développement en faisant partie, chose essentielle pour notre sujet. Cela dit les Afro-asiatiques lui préféraient l'Assemblée, où ils se retrouvaient au complet. Pour des raisons opposées, les Américains privilégiaient les institutions de Bretton Woods (FMI, Banque mondiale), de nature censitaire, tout en étant plus sûrs néanmoins du Conseil que de l'Assemblée.

8

WELLENS (Karel), Centre de droit international de l'université Paris XIII, éd., Résolutions et déclarations du Conseil de sécurité (1946-1992) : recueil thématique. Bruxelles, Bruylant, 1993. pp. 209-210, 598, 601.
9

10 Sur le Conseil économique et social, voir RUCZ (Claude), Le Conseil économique et social de l'ONU et la coopération pour le développement. Paris, Economica, 1983. 28

LUARD(Evan),Idem. pp. 12, 57.

Le Conseil économique et social avait d'autre part la tâche de coordonner l'activité de l'ensemble de l'action économique et sociale du système des Nations unies. Ce qui n'était déjà pas aisé à l'ONU même devenait chose impossible concernant les multiples institutions spécialisées (UNESCO, FAO, OIT ), toutes plus indépendantes les unes que les autres, sans parler de celles de Bretton Woods. Il faudrait en vérité écrire l'histoire de l'action, plus que vraisemblable, des Etats dans l'après-guerre, visant à instituer leur autonomie respective, de façon à « diviser pour mieux régner». La force d'inertie opposée par leurs hauts fonctionnaires internationaux, cherchant dans la foulée à conforter leurs propres prérogatives, complétant le gâchis. Les décisions au Conseil économique et social étaient prises à la majorité des membres présents et votants, au cours de deux sessions annuelles. Le Conseil, à l'époque concernée, se composait de dix-huit membres, élus pour trois ans, et renouvelés par tiers chaque année. Parmi eux figuraient les membres permanents du Conseil de sécurité. La distribution des treize autres sièges accordait quatre fauteuils à l'Amérique latine, trois à l'Asie et l'Afrique, trois à l'Europe de l'Ouest, deux à l'Europe de l'Est, et un au «vieux Commonwealth» (Canada, Australie, ou Nouvelle-Zélande).11 S'il manquait d'assises, le Conseil était renforcé par ses applications locales: les commissions économiques régionales. Non qu'elles aient plus de pouvoir que le Conseil, dont elles dépendaient, n'ayant pas de budget propre pour entreprendre aucun projet concret. Leur fonction résidait seulement dans un rôle de conseil. Simplement, la matière régionale dont elles traitaient était plus précise que les questions abordées à New York. Outre la Commission économique pour l'Europe, qui n'entre pas dans le cadre de notre étude, il existait une Commission économique pour l'Amérique latine (CEP AL), créée en 1948, une Commission économique pour l'Asie et 1'Extrême-Orient (couramment désignée par son sigle anglais, ECAFE), établie l'année précédente, et une Commission économique pour l'Afrique, créée au cours de notre période, en 1958.12Elles accueillaient les Etats membres de l'ONU de leur région respective, plus quelques puissances extérieures. Les Etats-Unis étaient membres de la CEPAL et de l'ECAFE et, bien que ne faisant pas partie de la Commission économique pour l'Afrique - afin d'éviter que l'URSS n'y soit également, comme nous le verrons - ils y siégeaient en qualité d'observateurs. Parmi les divers comités, commissions et organes spéciaux dépendant du Conseil économique et social, il fallait également noter: la commission des droits de l'homme, le Fonds international pour l'enfance (UNICEF).

Il

12

BAILEY (Sidney), Idem. pp. 175-79.
Nations unies, L'ONU pour tous..., Idem. pp. 25-26.

29

Le Conseil de Tutelle était chargé du contrôle de l'administration des territoires sous tutelle. Il le faisait sous la responsabilité de l'Assemblée générale, et du Conseil de sécurité pour les «zones stratégiques» du Pacifique sous tutelle américaine: îles Marshall, Carolines, Mariannes du Nord et Palaos.13 Les Etats-Unis échappaient donc en l'occurrence à la compétence de l'Assemblée. Ils étaient les seuls à pouvoir le faire. Les autres territoires, sous tutelle «non stratégique », et situés sur le continent africain ou dans l'Océan Pacifique, étaient le Tanganyika (administré par le Royaume-Uni), les Cameroun et Togo sous administration britannique, les Cameroun et Togo sous administration française, Nauru (Australie, NouvelleZélande, Royaume-Uni), la Nouvelle-Guinée (Australie), Samoa-Occidental (Nouvelle-Zélande), le Ruanda-Urundi (Belgique), et la Somalie sous administration italienne. Soit une liste relativement restreinte, comparée à celle des colonies échappant au système de la tutelle. Les territoires susdits étaient pour l'essentiel d'anciens mandats de la SDN, ou bien des possessions perdues par le Japon ou l'Italie à l'issue de la deuxième guerre mondiale. Une grande partie d'entre eux changèrent de statut dans la période. Le Togo sous administration britannique se joignit après plébiscite à la Côte de l'Or pour former le Ghana indépendant en 1957. Le Togo sous administration française devint indépendant en 1960. La Somalie italienne et le Cameroun sous administration française devinrent également indépendants en 1960. Ils s'agrégèrent respectivement à l'ex-Somaliland anglais la même année, et à une partie du Cameroun sous administration britannique en 1961, l'autre partie rejoignant le Nigéria.14 Enfin le Tanganyika devint indépendant en 1961. Le régime de tutelle augmentait, par rapport à la SDN, les devoirs des Etats administrants. Ce que ne manqua pas d'observer l'Afrique du Sud, qui décida que le Sud-Ouest Africain (future Namibie) resterait un mandat type SDN, quitte à entrer rapidement en conflit avec l'ONU. Il fallait, selon l'article 76 de la Charte, «favoriser le progrès politique, économique et social des populations des territoires sous tutelle ainsi que le développement de leur instruction; favoriser également leur évolution progressive vers la capacité à s'administrer eux-mêmes ou l'indépendance... ». Les prérogatives propres au Conseil de Tutelle, selon les articles 87 et 88 de la Charte, consistaient à étudier les rapports annuels rédigés par l'autorité administrante, sur la base d'un questionnaire préparé par le Conseil; à examiner
13

FAIRBAIRN(Téo 1.1.),MORRISON(CharlesE.), BAKER(RichardW.), GROVES(SherryA.),

The Pacifie Islands: Politics, Econon'lics, and International Relations. Hawaï, University of Hawaï Press, 1991. p. 19. 14 Nations unies, ABC des Nations unies. New York, Département de l'information, éd. de 1994. pp. 196-97. 30

les pétitions en provenance des territoires; à procéder à des visites périodiques dans ces territoires; à faire appliquer en définitive les accords de tutelle. Le Conseil était composé à égalité d'Etats administrant des territoires sous tutelle et d'Etats n'en administrant pas. Cette règle fut proposée à San Francisco par les Américains; elle était relativement osée pour l'époque. La parité se retrouvait également dans le fait que le Conseil était présidé une année sur deux par un membre administrant, et l'autre année par un non-administrant. Les premiers formaient l'ensemble de ceux mentionnés plus haut: France, Belgique, Royaume-Uni, Australie, Nouvelle-Zélande, Etats-Unis, auxquels s'ajouta officiellement l'Italie lorsqu'elle fut admise comme membre de l'organisation en 1955. Les seconds étaient d'une part les membres permanents du Conseil de sécurité n'administrant pas de territoires sous tutelle: URSS, Chine nationaliste. Et d'autre part autant de membres non-administrants, élus pour trois ans, qu'il était nécessaire pour, s'ajoutant aux deux derniers membres, égaler le nombre des Etats administrant. La répartition accorda deux sièges aux Etats latino-américains et deux à ceux d'Asie ou d'Afrique jusqu'en 1955, puis trois à partir de 1956, pour contrebalancer l'admission de l'Italie. 15 Comme pour le Conseil économique et social, Les décisions du Conseil de Tutelle étaient prises à la majorité des membres présents et votant, au cours de deux sessions annuelles. A priori le Conseil de Tutelle avait tout pour attirer l'intérêt des Afroasiatiques. Il discutait de problèmes qu'ils avaient vécu dans une période récente. Il offrait la possibilité d'aider de façon déterminante de futurs Etats indépendants, qui leur en seraient redevables. Il offrait enfin celle de mêler les considérations politiques, économiques et sociales, comme à l'Assemblée générale. Cependant, comme pour les autres conseils, les Afro-asiatiques ne pouvaient y faire jouer leur nombre. Si tous les membres administrants défendaient des intérêts proches du colonialisme, en revanche tous les Etats non-administrants n'étaient pas anticolonialistes. L'Assemblée générale, singulièrement sa quatrième commission, chargée des questions de tutelle, présentait au contraire l'avantage numérique. Au fur et à mesure de l'accession à l'ONU de nouveaux Etats, une majorité anticoloniale s'y dessina, soumettant des textes de plus en plus offensifs, un objectif difficile à réaliser au Conseil de Tutelle. Songeons qu'aucun Etat africain ne fut représenté au Conseil avant 1959, année pour laquelle la République arabe unie (Egypte plus Syrie) fut élue. Autrement dit aucun Etat d'Afrique noire ne put être présent dans la période.

15

BAILEY (Sidney D.), Ibid. pp. 186-87. 31

Par ailleurs, le régime et le Conseil de Tutelle n'étaient en rien concernés par l'ensemble beaucoup plus vaste des « territoires non autonomes », colonies au sens classique, évoquées dans le chapitre onze de la Charte (<< Déclaration relative aux territoires non autonomes »). C'est dans cette catégorie que les Américains rangeaient en début de période Porto Rico, les TIesVierges, l'Alaska, Hawaï, les îles de Guam et Samoa américaines. La question des territoires non autonomes, et le rôle des Etats-Unis au Conseil de Tutelle, seront étudiés aux chapitres cinq et six. L'évocation de la Cour internationale de Justice sera brève, son activité relevant beaucoup moins que les autres organes de notre étude. La Cour, qui siégeait à La Haye, comme la Cour permanente de Justice internationale du temps de la SDN, dont elle s'inspira pour l'essentiel, était l'organe judiciaire principal de l'ONU. Seuls les Etats avaient la possibilité de se présenter devant elle. Un chiffre de 1959 établit que trente-huit Etats seulement avaient accepté l'autorité de la Cour.16 Les Etats-Unis n'en faisaient pas partie, le Congrès s'y opposant au nom de la souveraineté nationale. Elle se composait de quinze juges élus, parmi lesquels on retrouvait un Américain, quatre Latino-américains, et deux Afro-asiatiques, soit à peu près la

même proportion que pour les conseils examinésprécédemment. 17

B Les groupes d'Etats

Il peut paraître logique que dans une organisation internationale essentiellement politique, des Etats ayant plus d'affinités, pour des raisons géographiques, politiques ou de civilisation, cherchent à se rassembler et travailler en commun, afin d'accroître leur influence. C'est ce qui se passa rapidement à l'ONU, notamment à l'Assemblée générale. Le fait que les Etats s'y retrouvent au complet, que les procédures y soient de nature parlementaire, sans menace de veto, et que l'on y élise les membres des différents conseils, expliquait la nécessité pour chaque Etat d'appartenir à un groupe.
16 Nations unies, L'ONU pour tous..., Ibid. p.38. 17 BAILEY (Sidney), Ibid. pp. 199-200. 32

Le phénomène, bien que mOIns important dans les conseils, s'y vérifiait néanmoins. Certains délégués finirent par déplorer l'importance des groupes, qui l'emportait sur l'examen objectif des sujets débattus.18 Les relations entre Etats invités à voter pour les propositions de tel autre, en échange d'une promesse de réciprocité, d'un service, ou sous la menace, étaient bien éloignées des espérances de San Francisco. C'était pourtant ce qui prévalut. On pouvait distinguer quatre ensembles principaux dans les années cinquante. Le groupe latino-américain, le groupe européen, le groupe des pays de l'Est et le groupe afro-asiatique. Bien sûr chacun était plus ou moins important, structuré, cohérent, et subdivisé en sous-groupes. 19 A noter que plusieurs Etats ne se retrouvaient dans aucun d'entre eux: notamment la Yougoslavie, la Chine nationaliste, Israël, et les Etats-Unis. Ce qui fit conclure à certains, concernant les Américains, qu'ils n'appartenaient à aucun groupe. Il serait plus juste de dire qu'ils participaient à tous: la chose serait à peine exagérée, car en dehors du groupe communiste et du sous-groupe arabe, les Etats-Unis appartenaient plus ou moins à tous les autres, et ceci constituait leur force. S'ils étaient liés de toute évidence aux Etats occidentaux d'une part, et aux Latino-américains de l'autre, ils préféraient former des coalitions en fonction d'intérêts précis. Citons l'exemple du groupe des Seize, formé par les Etats ayant participé aux opérations de la guerre de Corée sous égide onusienne. Son importance se vérifia durant toute la période. Ces Etats étaient, outre les Etats-Unis, le Royaume-Uni, le Canada, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, la France, la Belgique, les Pays-Bas, le Luxembourg, la Grèce, la Turquie, la Colombie, les Philippines, la Thaïlande, l'Afrique du Sud, l'Ethiopie.20 Un bon échantillonnage des divers alliés de Washington, qui montrait que la première puissance mondiale pouvait adapter ses moyens à une organisation globale. La contribution du Tiers Monde à cette coalition avait beau être proportionnée à ses faibles capacités, elle ne fut pas oubliée par Eisenhower, qui l'évoque encore dans ses Mémoires, après avoir relaté sa visite du front de Corée: «Il était réconfortant de voir les soldats originaires de Thaïlande, d' Ethiopie, des Philippines et de Colombie se battre aussi bien et endurer leurs

18

HOVET (Thomas),Bloc Politics in the UnitedNations. Cambridge(Mass.), Harvard University

Press, 1960. pp. 8-10. 19 Les études consultées principalement ont été celles de HOVET (Thomas), Idem. BAILEY (Sydney), Ibid._ RIGGS (Robert E.), Politics in the United Nations: a Study of Influence in the General Assembly. Urbana, The University of Illinois Press, 1958. 20 The American Assembly, BROWN (Benjamin H.), éd., The US Stake in the UN. New York, Columbia University, 1954. p. 46. 33

épreuves sans plus se plaindre que les meilleurs soldats de l'Europe occidentale et de l'Amérique du Nord. »21 Comparativement l'OTAN en elle-même n'eut pas durant la période une influence marquante, ni à l'intérieur de l'ONU, ni à l'extérieur, en opposition. Bien sûr, les Américains n'oubliaient pas quels étaient leurs alliés, mais aux Nations unies ils les considéraient plus individuellement qu'à travers le prisme atlantique. En pratique, l'ONU fut davantage menacée avant ou après notre période. Avant, la naissance de l'OTAN en 1949 constitua un dérogation de taille à l'esprit onusien. Durant la guerre de Corée, les Américains, appuyés seulement en l'occurrence par les Britanniques, furent tentés de créer une coopération entre les deux organisations, voire des liens institutionnels plus généraux, qui auraient quelque peu «vampirisé» la seconde. Après, la crise de Chypre durant l'année 1964 suscita de nouveau à Washington et Londres l'idée de faire du maintien de la paix une des spécialités de l'OTAN.22 Mais entre 1953 et 1964 les deux organisations suivirent leur propre cours. Si les crises de notre période au Tiers Monde accentuèrent la défiance de l'OTAN vis-à-vis de l'ONU, elles eurent plutôt tendance à renforcer la seconde, sans que les Américains trouvent à y redire. La crise de Suez fragilisa l'alliance atlantique, du moins passagèrement.

Le groupe latino-américain, déjà institué du temps de la SDN, était le groupe le plus ancien. Il était aussi le plus important numériquement, du moins jusqu'au «package deal» de 1955, qui permit l'entrée de seize nouveaux Etats, notamment afro-asiatiques, à l'Assemblée générale. Il comprenait l'ensemble des républiques latino-américaines, soit vingt membres, dont dix en Amérique centrale et aux Caraïbes, et dix en Amérique du Sud; tous présents dès la conférence de San Francisco. Sa stabilité générale était établie, la composition et le nombre de ses membres ne changeant pas. Il se réunissait pour élire ses représentants dans les différents organes, parmi lesquels, à l'Assemblée générale, le vice-président latino-américain, qui faisait aussi office de président du groupe pour l'année. On abordait également les questions de fond, au cours de réunions plus fréquentes: une tous les quinze jours depuis la neuvième session en 1954?3 Il s'agissait de renforcer la cohésion du groupe afin d'accroître son influence. S'il ne connaissait pas de subdivisions notables, contrairement au groupe afroasiatique, les positions de ses membres étaient parfois incertaines, en raison de
21

EISENHOWER (Dwight D.), Mes années à la Maison-Blanche. Tome 1 : 1953-56. Paris, Robert

Laffont, 1963. p. 126. 22 SMITH (Martin A.), «At Arm's Length : NATO and the United Nations in the Cold War Era », International'peacekeeping, Londres. Printemps 1995, vol. 2 n° 1. pp. 56-73. pp. 59, 64-68.
23

HOVET (Thomas), Ibid. p. 65. 34

l'instabilité politique, voire des coups d'Etats fréquents dans cette région du monde. La marge de manoeuvre des délégués en était accrue d'autant. La cohésion était plus forte sur les sujets économiques que sur les questions politiques, singulièrement celle des droits de l'homme. Certains Etats se distinguaient en défendant moins les positions des Etats-Unis, mais la grande majorité était « dans la norme », au point que le groupe latino-américain était le plus en phase avec les positions moyennes de l'Assemblée générale. D'où un rôle central à l'Assemblée, qui, joint au poids du nombre, compensait quelque peu la réduction de ce poids en pourcentage, du fait de l'arrivée de nouveaux membres: 40 % en 1945, 20 % en 1960. L'augmentation du nombre d'Afro-asiatiques était perçue comme une menace aux positions acquises. Le groupe constituait toujours un potentiel de voix recherché par les Américains, dont les positions s'effritant à l'Assemblée générale dépendaient de plus en plus de ses votes. Ils faisaient également l'objet d'une compétition sévère entre Européens et anticolonialistes.

Les Etats d'Europe de l'Ouest ne formaient pas un ensemble homogène se réunissant régulièrement. Leur passé, leurs liens extra-européens étaient différents, et deux d'entre eux siégeaient au Conseil de sécurité. On distinguait un groupe d'origine britannique: le Commonwealth, constitué essentiellement de non-européens, mais pesant d'un certain poids. Un groupe représentant les premiers efforts d'intégration européenne, constitué par la Belgique, le Luxembourg, les Pays-Bas, l'Italie et la France. Enfin, des solidarités régionales, telle celle unissant les Etats scandinaves. Les deux points communs aux différents Etats ouest-européens était l'opposition au communisme, et le lien colonial. Les Britanniques avaient depuis la SDN l'habitude d'entretenir une clientèle particulière. Le groupe des Etats du Commonwealth à l'ONU en était l'héritage. Les rapports de force n'étant plus les mêmes, ces liens s'étaient équilibrés, néanmoins le Royaume-Uni restait dans les années cinquante le seul Etat occidental, en dehors des Etats-Unis, à représenter un poids numérique non négligeable. La situation changerait en 1960 avec l'arrivée des Etats d'Afrique noire francophone à l'ONU, assurant à la France un groupe d'influence. (De «machin », l'ONU se changerait alors pour de Gaulle en un « forum utile »24). L'importance des Britanniques pour les Américains était donc grande visà-vis d'un certain nombre d'Etats qu'il fallait garder dans l'orbite occidentale. « Le Royaume-Uni a pris apparemment un certain plaisir à nous prouver combien
24

LEWIN (André), « La France et la coopération internationale », in : LEWIN (André), coord., La
1995. p. 35.

France et ['ONU, 1945-95. Condé sur Noireau, Arléa-Corlet,

35

il était difficile de s'assurer un vote des deux tiers sans son soutien », nota en février 1955 un responsable du département d'Etat, dressant le bilan de la dixième Assemblée générale.25 De fait, intérêts anglais et américains ne coïncidaient pas toujours. Ainsi, comme l'a écrit une spécialiste, «tant que l'Inde se contente du groupe arabo-asiatique à l'ONU, qu'elle mène une politique active de dénonciation des blocs, et qu'elle affirme la personnalité indépendante des pays récemment décolonisés, processus qui culmine à Bandung en 1955, la Grande Bretagne est sinon satisfaite du moins pas trop inquiète. »26Il n'en allait pas de même avec les Etats-Unis, dont la montée des Afro-asiatiques compromettait directement le leadership. L'influence de Londres, dans ses anciennes dépendances, subsistait a priori - même au Ghana, en dépit de l'activisme de Nkrumah - alors que pour Washington, tout restait à faire. A noter qu'une même divergence quant aux priorités à mettre en oeuvre s'installerait entre les Etats-Unis et la France en Indochine au cours de notre période. D'une façon générale, la crise de Suez fragiliserait sérieusement la cohésion du Commonwealth à l'ONU, de même que l'ensemble de la politique étrangère britannique. Plus précisément, ce groupe comprenait, outre le Royaume-Uni, le Canada, l'Afrique du Sud, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, l'Inde et le Pakistan, auxquels s'ajoutèrent Ceylan fin 1955, le Ghana et la Malaisie à partir de 1957. Il était évident au vu de cette composition que le degré de cohésion du groupe ne pouvait atteindre des sommets. Le seul point commun à tous ces Etats était leur statut d'anciennes colonies ou dominions de la couronne britannique; d'où un certain héritage, linguistique, culturel ou politique, constituant surtout une survivance. Plusieurs questions débattues à l'ONU opposaient des membres du Commonwealth entre eux: ainsi celle des Indiens en Afrique du Sud, entre l'Inde et le Pakistan d'une part, l'Afrique du Sud de l'autre. L'Inde, Ceylan et le Ghana, tous trois neutralistes, tranchaient sur les autres membres. En fait le groupe du Commonwealth était essentiellement un groupe de consultation. Il évitait de dramatiser certains sujets propres à créer des tensions. Il se réunissait en général une fois par semaine durant les sessions de l'Assemblée, au cours de séances présidées par un représentant britannique. Le groupe sélectionnait ses candidats aux postes électifs des organes onusiens, ce qui n'était déjà pas si mal.

25 Foreign Relations of the United States (ci-après FRUS), 1955-57, vol. Il : United Nations and General International Matters. Washington, Government Printing Office, 1988 (ci-après non mentionné). p. 48. 26 SELLIN (Catherine), «Le désengagement britannique du sous-continent indien, 1945-1956 », Relations internationales. Paris, automne 1988, n° 55. pp. 341-60. p. 358. 36

Les statistiques de vote à l'Assemblée générale montraient une cohésion plus forte sur les sujets économiques, sociaux ou juridiques.27

Le groupe est-européen à l'ONU comprenait, outre l'URSS, l'Ukraine, la Biélorussie (suite aux négociations entre Staline et Roosevelt), la Pologne, la Tchécoslovaquie, puis, après 1955, l'Albanie, la Bulgarie, la Hongrie, la Roumanie. La Yougoslavie n'en faisait plus partie depuis 1948, étant donné les relations entre ce pays et l'URSS. Il s'agissait - on s'en serait douté - du groupe ayant la plus forte cohésion dans ses votes: il s'exprimait à l'identique dans 96 % des cas, les quatre pourcent restants représentant les occasions où certains membres s'étaient contentés de s'abstenir. Encore s'agissait-il le plus souvent de défauts de coordination de dernière minute. A deux reprises seulement ces écarts eurent une signification, lorsque au cours de votes durant la crise hongroise, des représentants de ce pays et de la Pologne agirent différemment du reste du groupe, en s'abstenant là où les autres avaient émis des votes négatifs. 28 La cohésion du bloc se retrouvait d'autre part dans les tactiques mises en œuvre, et les discours prononcés. Les Américains pouvaient dénoncer cet état de fait comme étant l'oeuvre de Moscou - le signe de l'oppression idéologique exercée. Il n'en est pas moins vrai qu'il représentait un défi. Le «monde libre », en retour, se devait de serrer les rangs. Ce qui était possible sur les questions de guerre froide, mais moins sur la décolonisation. Le comportement « extrémiste» du bloc soviétique s'expliquait en partie par le fait qu'il était systématiquement minoritaire, et mis dans cette position par la «majorité automatique» (un terme alors employé par les Soviétiques) dont disposaient les Etats-Unis. L'entrée de quatre nouveaux pays de l'Est à l'ONU en 1955 fut certainement vécue comme un soulagement par les Soviétiques. Même si, avec neuf membres en tout, le groupe restait minoritaire, les mêmes discours répétés inlassablement sur toutes sortes de sujets finissaient par produire quelque effet, en particulier sur les Afro-asiatiques.

Il faut faire pour présenter les Etats du groupe afro-asiatique, sur lequel on s'attardera davantage, deux types de distinction. D'une part identifier dans le groupe ses différents sous-groupes géographiques. D'autre part mettre d'un côté
27

28

HOVET (Thomas), Ibid. pp.69-73.

Ibid. p. 55.
37

les Etats qui étaient proches de Washington politiquement, et de l'autre ceux qui en étaient éloignés. Le groupe de la Ligue arabe fut constitué dès 1945. Il était formé des Etats membres de l'ONU ayant signé précédemment le Pacte de la Ligue, au Caire, le 22 mars 1945 : Egypte, Arabie saoudite, Syrie, Liban, Iraq. Ils furent rejoints par le Yémen en 1947, la Libye et la Jordanie en 1955, le Soudan, le Maroc et la Tunisie après 1956. En 1958 l'Egypte et la Syrie fusionnèrent au sein de la République arabe unie, avec un seul siège à l'ONU. Le groupe admit en tant qu'observateur un représentant du Gouvernement Provisoire de la République Algérienne à partir de 1958. Il s'agissait à l'origine du sous-groupe afro-asiatique le plus important; du noyau dur qui permit une première dynamique. Cependant l'entrée d'un certain nombre d'Etats asiatiques fin 1955, puis d'Afrique noire en fin de période, remit en cause la position charnière du groupe arabe. Le groupe, présidé en principe par le représentant de la Ligue arabe, envoyé comme observateur à l'Assemblée générale, se réunissait presque tous les jours pendant la durée de celle-ci. Il débattait essentiellement des questions où ses intérêts étaient en jeu: Moyen-Orient, question de Palestine, réfugiés arabes, Suez, développement économique, décolonisation du Maghreb. Sa cohésion était très forte; les statistiques montrent qu'il figurait en la matière en deuxième position derrière le bloc communiste, avec soixante pourcent de votes identiques, auxquels il fallait ajouter trente autres, obtenus grâce
aux abstentions.
29

Le groupe africain fut créé après la Conférence des Etats indépendants d'Accra en avril 1958. Il commença donc son activité à la fin de notre période. Il comprit d'abord neuf membres: Ghana, Ethiopie, Libéria, Guinée, Soudan, Libye, Maroc, Tunisie, République arabe unie. Seize autres pays d'Afrique noire le rejoignirent fin 1960. L'Egypte et le Ghana étaient les deux Etats les plus influents du groupe, qui se réunissait une fois par semaine durant l'Assemblée générale. Les origines du groupe afro-asiatique remontent aux premières réunions anticoloniales de l'entre-deux guerres, en un temps où les indépendances n'étaient pour leurs participants qu'un objectif encore lointain. Ainsi le congrès des Peuples opprimés de Bruxelles, en février 1927, rassembla pour la première fois de nombreux futurs leaders nationalistes, dont Nehru.30 Les quelques points communs du futur groupe - race non blanche, hostilité au colonialisme - étaient insuffisants pour établir son identité. Au fond il se définissait moins par ce qu'il était - un ensemble protéiforme - que par la façon
29

30 GUITARD (Odette), Bandoeng et le réveil des anciens peuples colonisés. Paris, PUF (Que saisje ?), 1961. pp. 7-8. 38

Ibid. pp. 57-58, 62. RIGGS(Robert E.),Idem. p. 22.

dont il se manifestait. Raison pour laquelle il est utile de se pencher sur ses origines depuis la création de l'ONU, ceci permettant également de considérer d'où partaient en 1953 les positions américaines sur un certain nombre de sujets. 31 Le premier événement intéressant directement le futur groupe afroasiatique fut le conflit entourant la décolonisation de l'Indonésie. Il fut soumis par l'URSS, via l'Ukraine, au Conseil de sécurité de l'ONU en janvier 1946 ; soit au tout début de l'histoire effective de l'organisation. Le mois suivant le même sujet fut l'occasion pour l'Egypte de déposer la première résolution de nature anticolonialiste de l'histoire des Nations unies. Elle fut repoussée par la majorité occidentale de l'Organisation, comprenant les EtatsUnis. En 1947, à la suite de la première « opération de police» lancée par les Hollandais pour la maîtrise complète du teITÎtoire indonésien, le Conseil de sécurité fut saisi par l'Inde et l'Australie. Washington prôna le compromis, mais dans l'année et demie qui suivit elle tint davantage compte des intérêts hollandais. En revanche, après une deuxième « opération de police» en décembre 1948, les Américains, impliqués dans une « commission de bons offices» sous égide onusienne, se mirent à condamner clairement l'attitude hollandaise. La position des Pays-Bas s'affaiblit dès lors, d'autant que la situation sur le terrain n'avait pas tourné à leur avantage. » 32 Les événements indonésiens furent essentiels pour la constitution du groupe afro-asiatique. «Le vingt janvier 1949, répondant à la convocation urgente du Premier ministre Nehru, arrivaient à New Delhi les représentants de la plupart des gouvernements d'Asie. L'Afrique faisait une modeste apparition en la personne des délégués éthiopiens et égyptiens. (...) Il s'agissait en effet de mettre un terme à l'opération de police des forces néerlandaises en Indonésie (...) Le 23 janvier, le président Nehru communiquait au Conseil de sécurité une résolution tendant à l'affermissement de l'indépendance indonésienne ».33Par là même, il faisait de l'ONU le débouché naturel de l'action des Afro-asiatiques. C'est durant l'Assemblée générale de la même année que l'on vit apparaître, toujours à propos de la question indonésienne, les notions de blocs et d'intérêts communs, même si le libellé en était encore vague. On put ainsi entendre, à l'occasion d'une résolution déposée en mars 1949, «Le bloc arabe est toujours disposé à collaborer d'une façon permanente avec les Etats frères,
31 Sur les origines de l'afto-asiatisme, on peut consulter QUEUILLE (pierre), Histoire de l'afroasiatismejusqu'à Bandoung: la naissance du Tiers Monde. Paris, Payot, 1965. 32 LUARD (Evan), Idem. pp. 134, 138-40, 143, 158. Voir aussi: JOYAUX (François), La nouvelle question d'Extrême-Orient. Vol. 1: L'ère de la guerre froide, 1945-1959. Paris, Payot, 1985. pp. 112-14.
33

GUITARD

(Odette), Idem. pp. 12-13.

39

membres du bloc oriental, en vue de la réalisation de l'intérêt commun et de la consolidation de la paix dans cette région du monde. »34 Les votes lors de ces débats montraient le groupe afro-asiatique en pleine composition: Afghanistan, Birmanie, Egypte, Inde, Iraq, Iran, Liban, Pakistan, Arabie saoudite, Syrie, Yémen. On retrouva ces pays sur des positions neutralistes et pacifistes lors d'une réunion sur la Corée en décembre 1950, organisée par le chef de la délégation indienne aux Nations unies.35 L'Indonésie rejoignit le groupe lorsqu'elle entra à l'ONU en 1950. La même année, une réunion en mai à Baguio, aux Philippines, fut l'occasion d'un débat sans concessions sur l'anticommunisme et le leadership américain. Manille rejoignit le groupe tout en conservant ses liens avec Washington. 36 La victoire de Mao en Chine fin 1949 amena la création d'un pôle communiste au Tiers Monde, vis-à-vis duquel les Afro-asiatiques devraient se positionner tout autant que par rapport au bloc occidental. La Chine accréditait d'autant plus la menace communiste pour certains, la nécessité d'une troisième voie pour d'autres, que ses voisins asiatiques lui prêtèrent rapidement une volonté de puissance. Cette volonté parut confirmée par l'entrée des troupes chinoises au Tibet en 1950, l'implication de Pékin dans la guerre de Corée, et bientôt un soutien chinois à des mouvements communistes ou des communautés chinoises en Inde, en Birmanie, en Thaïlande, en Malaisie ou aux Philippines. A cette nouvelle donne les Etats-Unis répondirent par une implication anticommuniste à grande échelle en Asie. L'absence de la Chine de Pékin à l'ONU, où elle n'était pas représentée par suite de la volonté américaine, faisait beaucoup pour que les accusations la concernant ne puissent être aisément démenties. Etant donnée la présence encore réduite des Africains le groupe afroasiatique fut plutôt désigné de 1950 à 1952-1953 comme «arabo-asiatique ». Il ne devint « afro-asiatique» que lorsque s'en rapprochèrent l'Ethiopie et le Libéria, même si ce fut surtout la conférence de Bandung qui popularisa le terme. La circonstance principale de ce ralliement furent les débats prolongés à l'Assemblée générale sur les problèmes tunisiens et marocains après 1952.37Un autre élément important fut la question de l'apartheid en Afrique du Sud. Si le premier pôle de l' Afro-asiatisme était constitué par les Etats de la Ligue arabe, son autre pôle, c'était l'Inde. Aucun autre Etat ne pouvait se targuer d'avoir son influence au Tiers Monde. « Depuis l'indépendance en 1947 l'Inde
34

Cité par FARAJALLAH (Samaan Boutros), Le groupe afro-asiatique dans le cadre des Nations

unies. Genève, Droz, 1963. p. 121. 35 RIGGS (Robert E.), Idem. pp. 70-72. 36 HOVET (Thomas), Ibid. p. 80.
37

FARAJALLAH (Samaan Boutros), Idem. p. 122. BOUTROS-GHALI (Boutros), Le mouvement afro-asiatique. Paris, Presses Universitaires de France, 1969. p. 122. 40

semblait aux Américains l'Etat non-aligné par excellence, et Nehru le porte-

parole en chef du neutralisme. Pour ces raisons les relations avec l'Inde à travers
la période et jusqu'en 1960 furent témoins de la faculté américaine à traiter avec le Tiers Monde. » 38De ce point de vue, si l'on en juge par une visite officielle que Nehru effectua en 1949 à Washington, ses relations avec Truman furent assez décevantes. Les deux hommes n'avaient pas réussi à communiquer véritablement. Le premier sommet de l'après-guerre précurseur de Bandung fut organisé par Nehru en mars 1947. Anticolonialiste et antiraciste, il rassembla à New Delhi plus de 250 délégués venus de vingt-cinq pays d'Asie, dont beaucoup n'étaient pas encore décolonisés. A cette époque l'Afrique était bien éloignée des préoccupations: seule l'Asie comptait vraiment.39 Pourtant même le sentiment panasiatique était faible, il existait surtout en réaction à la colonisation européenne. Ce caractère insuffisamment mobilisateur - et la méfiance ressentie pour le panasiatisme japonais des années de guerre - expliqua en partie la facilité qu'il eût à s'ouvrir aux pays arabes, puis africains. Un élargissement qui, compte tenu du caractère parlementaire de l'Assemblée générale de l'ONU, était la seule voie possible du succès. Aux Nations unies le groupe afro-asiatique fut d'abord impulsé par le chef de la délégation indienne, Sir Benegal Rau, à partir de 1949. Durant la quatrième session de l'Assemblée il réunit pour la première fois les onze premiers Etats susmentionnés pour chercher une position commune à propos des ex-colonies italiennes, territoires sous tutelle des Nations unies. Non seulement une telle position put être définie, mais elle l'emporta au moins en partie, l'ONU décidant en 1951 l'indépendance de la Libye - une indépendance encadrée par les Occidentaux, singulièrement américains.40 Ce premier succès incita Benegal Rau et le groupe afro-asiatique à agir collectivement à nouveau lors de la cinquième session de l'Assemblée générale, en 1950, à propos de la guerre de Corée. Certes, après l'invasion nord-coréenne l'Inde avait soutenu les premières initiatives américaines à l'ONU, mais avec réticence; dès juillet Nehru écrivit à Washington et Moscou pour demander aux deux capitales de trouver un terrain d'entente. Il conjura les Soviétiques de revenir au Conseil de sécurité, qu'ils avaient boycotté, et il demanda aux Américains d'accepter le remplacement de la Chine nationaliste par la Chine communiste au sein du même Consei1.41
38

BRANDS (H.W.), The Specter ofNeutralism : The United States and the Emergence of the Third

World, .1947-1960. New York, Columbia University Press, 1989. p. 13. 39 GUITARD (Odette), Ibid. pp. 10-12. BRAILLARD (Philippe), DJALILI (Mohammad-Reza), éd., Tiers Monde et relations internationales. Paris, Masson, 1984. pp. 17-18, 31-36.
40 41

HOVET (Thomas), Ibid. p.79. BRANDS (H. W.), India and the United States, the Cold Peace. Boston, Twayne Publishers, 1990. p. 53.

41

Al' Assemblée générale Rau et le groupe afro-asiatique relayèrent ces tentatives fin 1950 - début 1951. Dans les années qui suivirent, le neutralisme indien, se heurtant aux Etats-Unis, trouva à s'illustrer dans bien des domaines: utilisation partisane par Washington de la résolution Acheson à l'Assemblée générale; traité de paix américano-japonais, dénoncé comme inégal; conflit indochinois; apartheid en Afrique du Sud, parfois comparé à la ségrégation aux Etats-Unis... Tous ces motifs de fâcherie, joints à ceux qui suivraient, assuraient à l'Inde une médaille de bronze sur le podium de l'exécration au Congrès américain, après l'URSS et la Chine. Une hostilité bientôt incarnée à New York et Washington par une véritable « bête noire », Krishna Menon. A partir de la dixième session en 1955, quelques mois après la conférence de Bandung, le groupe afro-asiatique se structura davantage et gagna en cohésion, malgré l'accroissement du nombre de ses membres, qui passa à 27, faisant de lui le groupe le plus important numériquement. Fin 1960, le groupe était fort de 45 Etats, dont cette fois une vingtaine issus d'Afrique noire. La présidence du groupe était exercée chaque mois par un Etat différent, ceux-ci se succédant selon l'ordre alphabétique. Les statistiques montraient que la cohésion passait surtout par le respect de consignes d'abstention sur les sujets opposant des membres entre eux. La solidarité était plus franche sur l'anticolonialisme, l'autodétermination ou les droits de l'homme. Elle passait aussi par la volonté de s'opposer à la majorité occidentale de l' Assemblée.42 Cela étant dit, les oppositions à l'intérieur du groupe étaient nombreuses: question du Cachemire entre l'Inde et le Pakistan, reconnaissance de la Chine communiste ou nationaliste, relations avec Israël, problèmes de frontières entre le Pakistan et l'Afghanistan, la Thaïlande et le Cambodge... Enfin il y avait d'un côté les neutralistes: Inde, Indonésie, Birmanie, Egypte, Ghana, etc., et de l'autre les Etats liés à Washington ou l'Occident. La Turquie appartenait à l'OTAN et au Pacte de Bagdad, l'Iran et le Pakistan à ce dernier pacte, le Pakistan, la Thaïlande et les Philippines à l'OTASE. Les Philippines et le Japon étaient liés à Washington par traité. Il en allait presque de même pour la Libye, le Liban, la Jordanie, le Libéria et l'Ethiopie.

42

HOVET (Thomas), Ibid. pp. 88-89. 42

C Le financement de l'ONU, l'influence américaine

première

clé de

« Le financement des organisations internationales comporte, nécessairement, des implications politiques ».43 Tel est le jugement énoncé en introduction d'un numéro d'une revue entièrement consacrée au sujet - et à l'appui duquel sont cités les exemples de l'ONU, de l'OIT, de l'UNESCO, de l'OUA ou de la Ligue arabe. Dans l'histoire des Nations unies les Etats ont utilisé les deux visages de l'arme financière: payer pour influencer, ou ne plus payer pour entraver l'action de l'organisation. Au début des années soixante, au plus fort de la crise congolaise, l'URSS et la France employèrent la deuxième solution. Les EtatsUnis ont été jusqu'à présent les seuls à utiliser pleinement les deux, même s'ils ne firent usage que de la première durant notre période.44 L'article 17 paragraphe 2 de la Charte indiquait que «les dépenses de l'organisation sont supportées par les membres selon la répartition fixée par l'Assemblée générale ». L'article dix-neuf ajoutait qu'un membre ayant deux ans d'arriérés de cotisation était menacé de ne plus pouvoir prendre part au vote. Prévu pour répondre à une des déficiences de la SDN, il n'eut pas à être appliqué dans la période. Aucune règle n'était précisée concernant la répartition des contributions, qui fut débattue après la Conférence de San Francisco, en même temps que le règlement intérieur de l'Assemblée générale. Un comité des contributions fut mis sur pied, composé de dix experts de nationalités différentes nommés par l'Assemblée, et devant conseiller la cinquième commission, responsable des questions budgétaires. L'avis de ce comité fut le plus souvent suivi. Selon l'article 161 du règlement intérieur de l'Assemblée, la répartition des dépenses du budget régulier de l'ONU entre ses Etats membres devait être fixée « approximativement d'après leur capacité de paiement ».45
43

JOUVE (Edmond), «Le financement des organisations internationales », Revue française de
Paris, 1995, n° 52. p. III.

Finances Publiques.
44

Les principales études utilisées pour ce sous-chapitre ont été: SAR (Cern), Le financement des activités de l'ONU, 1945-61. Ankara, Universitesi Basimeve, 1963. GANEM (André), «Le financement des Nations unies », in : Les Nations unies chantier de l'avenir, tome 2 : les Nations unies au service de la paix. Paris, PUF, 1962. pp. 129-44.
45

Nations unies, Règlement intérieur de l'Assembléegénérale. (Avec les amendementset additifs
31 décembre 1960). New York, février 1961.

adoptés par l'Assemblée générale jusqu'au Document A/4700. Article 161, p. 31.

43

On sait qu'à la fin de la deuxième guerre mondiale les Etats-Unis représentaient la moitié du produit brut mondial, tandis que la plupart des autres Etats se relevaient lentement de la guerre. Sur la base des statistiques du revenu national, le comité des contributions proposa début 1946 de fixer la part de Etats-Unis à 49,89 %, ajoutant que d'après ses calculs ce chiffre aurait pu monter jusqu'à 60 %. Le délégué des Etats-Unis protesta contre ce montant au nom de divers arguments, mais surtout en raison de la charge financière imposée, que le Congrès ne pourrait accepter. Le délégué en question était un sénateur, Arthur Vandenberg. Il demanda qu'un taux maximum fût fixé, taux qui serait appliqué à son pays. La part des Etats-Unis fut ramenée à 39,89 %. Celle du RoyaumeUni fut de Il,98 %, celle de l'URSS de 6,62 %, celles de la France et de la Chine de 6,30 %. Telle était la situation fin 1946, entérinée par la résolution 69 (I) de l'Assemblée générale. Bien que très élevée, la contribution américaine était donc, au regard du revenu national et par habitant, inférieure à celle des autres Etats. C'était une position que John Foster Dulles, secrétaire d'Etat, défendrait toujours onze ans plus tard, dans des instructions écrites en juillet 1957. «La part que les EtatsUnis devraient supporter est une question de principe, non de moyens. La position de Etats-Unis, telle qu'exprimée la première fois par le sénateur Vandenberg en 1946, a toujours été que, concernant le budget régulier des Nations unies, la contribution du plus grand contributeur devait relever de ce qui est correct, sage et juste entre partenaires d'une entreprise commune. »46 Les Américains revinrent sur la question en 1948, présentant avec les Canadiens un texte dans lequel il était écrit notamment: « en temps normal on ne devra imposer à aucun Etat membre une part supérieure au tiers du budget ». L'expression «en temps normal» signifiait que la période de redressement des économies après la guerre n'étant pas achevée, cette mesure ne s'appliquerait pas immédiatement. C'était la condition mise par les autres Etats pour accepter la proposition. C'est seulement lors de la septième session de l'Assemblée générale, fin 1952, qu'une date fut fixée pour l'application de la mesure. Entre temps, les Américains obtinrent une baisse à 38,92 % pour 1951, 36,9 % pour 1952 et 35,12 % pour 1953. A compter du 1er janvier 1954, la contribution la plus élevée, celle des Etats-Unis, ne devrait pas dépasser 33,33 %. 47 Les Américains revenaient chaque année sur le montant de leur participation au budget ordinaire, demandant aux autres Etats - Union soviétique
46

47 Nations unies, Documents officiels de l'Assemblée générale, Septième session. Résolutions. «665 (VII) : Barème de répartition des dépenses de l'ONU: rapport du comité des contributions », 5 décembre 1952. SAR (Cern), Idem. p. 57. 44

FRUS, 1955-57,vol. Il : UnitedNations and GeneralInternationalMatters.p. 199.

particulièrement, et Europe de l'Ouest - de payer d'avantage, en arguant de leur croissance retrouvée. Après 1955 l'argument principal porta sur l'entrée à l'ONU de nouveaux pays. Il fallait batailler ferme, car tous les autres Etats craignaient de voir augmenter leur contribution dès lors que la part américaine baisserait. Cette dernière était très en dessous de la capacité de paiement des Etats-Unis, estimée toujours à 42 % en 1957. Cette année-là la délégation américaine obtint, après négociation avec les Soviétiques, qui demandèrent à ce que leur propre contribution ne fut pas augmentée, un accord sur le principe selon lequel la part nationale serait réduite à terme à 30 %.48 Ce fut l'objet de la résolution 1137 (XII) adoptée le 14 octobre, qui ne serait appliquée que dans la mesure ou de nouveaux membres entreraient dans l'organisation. Le barème américain fut en attendant baissé à 32,51 % pour 1958. A la session suivante, aucun nouvel Etat n'étant entré dans l'organisation, les Américains n'obtinrent pas une nouvelle baisse. Le taux fixé par la résolution 1308 (XIII) du 10 décembre 1958, pour les années 1959-1961, resta à 32,51 %. L'Assemblée avait fait jouer l'article 161 de son règlement intérieur, selon lequel le barème devait sauf «changements considérables» être fixé pour «au moins trois ans ». Il faut préciser que ces barèmes concernaient un budget annuel passé de moins de cinquante millions de dollars en 1953 à près de soixante-six en 1960.49 Le fait d'être le plus gros contributeur légitimait pour les Américains (et pour un certain nombre de leurs alliés) un plus grand pouvoir de décision. «Nous devrions savoir que le paiement par les Etats-Unis d'un gros pourcentage du budget des Nations unies ajoute à notre influence dans l'organisation, nota un rapport fin 1956. Durant l'année passée les délégations syriennes et indiennes nous ont mentionné la possibilité de réduire la contribution américaine à vingtcinq pour-cent dans un futur proche, et ces deux délégations sont normalement intéressées à réduire l'influence des Etats-Unis aux Nations unies. » Il y avait en fait débat aux Etats-Unis mêmes, entre ceux attachés à l'argument psychologique du financement du tiers du budget onusien, tels Lodge, chef de la mission américaine, et ceux qui comme William Knowland, leader des républicains au Sénat, «rapportait que le sentiment au Congrès était que la part US devrait être plus proche des vingt-cinq pour-cent ».50

48

FRUS, 1955-57, vol. Il: United Nations and General international Matters. pp. 236-37,

243-45. 49 Nations unies, L'ONU pour tous..., Ibid. pp. 538-39. Nations unies, Documents officiels de l'Assemblée générale, Quinzième session. Résolutions. «1581 (XV): budget additionnel pour l'exercice 1960 », 20 décembre 1960. pp. 53-54. 50 FRUS, 1955-57, vol. Il : United Nations and General international Matters. pp. 138, 142. 45

Quoiqu'il en soit, les Américains avaient face à eux l'ensemble des pays, alliés européens compris, plus soucieux en l'occurrence d'économies que de répercussions éventuelles en termes de pouvoirs. La part de Washington impressionna de moins en moins durant la période, parce qu'on était habitué à ses sommets initiaux, qu'elle diminuait régulièrement, et que les Américains insistaient trop sur sa diminution. D'autres arguments étaient avancés. Ainsi le fait que les Etats-Unis récupéraient une partie des sommes allouées, les dépenses de fonctionnement de l'ONU et le pouvoir d'achat de ses fonctionnaires bénéficiant surtout à la région de New York et aux fournisseurs du pays. De leur côté, les Américains pouvaient présenter un autre argument: la contribution nationale aux fonds et programmes volontaires de l'ONU dépassait largement le tiers, voire la moitié du financement des programmes concernés. Les Etats-Unis avaient dès 1946 insisté sur les deux notions. Dans le même ordre d'idée, dix ans plus tard, Francis Wilcox, assistant secrétaire d'Etat pour les organisations internationales, compara lors d'un Hearing au Sénat les contributions obligatoires à des impôts dont le citoyen s'acquitte, et les contributions volontaires au denier du culte ou aux oeuvres de la commune, très importantes aux Etats-Unis. 51 Trois fonds ou programmes volontaires d'importance étaient particulièrement financés par les Américains. L'UNRW A (Office de Secours et de Travaux des Nations unies pour les réfugiés du Proche-Orient) fut financé à 70 % tout au long de la période. Le fonds central de l'UNICEF (Fonds des Nations unies pour l'Enfance) le fut encore à 55 % en 1957, même si la tendance était à la baisse. Enfin, la contribution américaine au fonds central du Programme élargi d'Assistance technique passa de 60 à 40 % entre le début et la fin de la période.52 Ces pourcentages portaient sur des budgets s'élevant en 1959 à 34,1 millions de dollars pour l'UNRW A, 28 millions pour l'UNICEF, et 32,8 pour le Programme élargi d'Assistance technique. Soit pour l'ensemble de ces trois fonds une fois et demi le budget ordinaire de l'ONU. 53 Bien sûr les Etats-Unis en tiraient des bénéfices, en termes de prestige international, ou concernant les postes de responsabilités. Le directeur de l'UNRWA était américain (Henry Labouisse jusqu'en 1958; son successeur fut

WILCOX (Francis), «The United Nations Expanded Program of Technical Assistance », Department ofState Bulletin. Washington, 9 juillet 1956, n° 889. pp. 76-83. p. 82. 52 Pour l'UNRWA, voir Departement ofState Bulletin. Washington, 4 janvier 1960, n° 1071. p. 29. Pour l'UNICEF, voir FRUS, 1955-57, vol. Il : United Nations and General international Matters. p. 201. Pour Ie Programme élargi d'Assistance technique, voir Department of State Bulletin. Washington, 9 juillet 1956, n° 889, p. 82, et 7 novembre 1960, n° 1115, p. 732. 53 BAILEY (Sidney D.), Ibid. p. 208. 46

51

de même nationalité). Celui de l'UNICEF aussi (Maurice Pate tout au long de la période) . Ce dernier, lors d'une réunion de direction du Secrétariat de l'ONU en 1954, déclara que «dans de nombreux pays la seule chose connue sur l'ONU était le travail de l'UNICEF ».54 Au cours de ces réunions, il vantait invariablement l'action du fonds, dans des propos qui implicitement ne faisaient que saluer l'action américaine. Le fait est que, pour poursuivre l'exemple de l'UNICEF, son prestige rejaillissait considérablement sur l'image des Etats-Unis. Or son action concrète dans le Tiers Monde s'intensifiait au début des années cinquante, au fur et à mesure de la résorption en Europe des problèmes de l'après-guerre. Le viceprésident iraqien de son Conseil exécutif dressa en 1953 l'éloge de l'institution à la tribune de l'Assemblée générale, en citant des chiffres qui montraient l'importance du financement américain. L'Indien Krishna Menon, pourtant peu susceptible de sympathies américaines, salua l'année suivante en ces termes l'action du fonds: « Il s'agit d'une institution qui nous intéresse particulièrement, du fait de la faveur dont jouit l'UNICEF et de l'intérêt qu'elle éveille dans notre pays, mais surtout du fait que l'on constate partout en Inde l'effet bienfaisant de son activité ».55 Les Etats-Unis finançaient par ailleurs le tiers du programme du Haut Commissariat aux Réfugiés des Nations unies. Mais il s'agissait d'une somme réduite, le problème des réfugiés, singulièrement au Tiers Monde, ne se posant guère au cours de notre période.56 Des charges exceptionnelles apparurent en revanche avec les opérations de maintien de la paix à Suez, puis au Congo. Elles furent financées officiellement à près de cinquante pour-cent par les Américains dans les deux cas; en réalité à beaucoup plus dans leur phase initiale. Les sommes concernées représentaient 25,9 millions de dollars en 1957-58 pour la FUNU (Suez), et 30 millions de dollars en 1960 pour l'ONUC (Congo).57 Là encore, les Américains en attendaient des conséquences positives.

54 Secretary-General's Private Meetings.25 juin 1954, p. 2. DAG 1/1.1.3. United Nations Archives, New York (ci-après UNA). 55 Nations unies, Documents officiels de l'Assemblée générale, Huitième session. Séances plénières, 451èmeséance, 5 octobre 1953. Intervention de Khalidy. p. 243, paragraphe 36. Neuvième session, Séances plénières, 492ème séance, 6 octobre 1954. Intervention de Menon. p. 233, paragraphe 37. 56 «U.S. Pledges Contributions for U.N. Refugee Programs », Department of State Bulletin, Washington. 17 novembre 1958, n° 1012. pp. 798-800. 57 WAINHOUSE (David), dir., International Peacekeeping at the Crossroads. National Support: Experience and Prospects. Baltimore, the John Hopkins University Press, 1973. pp. 546, 548-49. 47

Il faut, quitte à nuancer un tableau plutôt positif, signaler la mauvaise volonté américaine concernant le financement de nouveaux programmes apparus dans la période, notamment économiques. Et mentionner une donnée psychologique: même lorsque les Américains se montraient particulièrement généreux, ils étaient encore soupçonnés du contraire. « Comme beaucoup de ceux qui ont la réputation d'être des possédants, ce sont des bienfaiteurs continuellement mis en accusation. »58 Néanmoins l'auteur de cette remarque ajoutait que la capacité financière des Américains leur donnait le pouvoir d'être pointilleux, par exemple sur le choix des programmes d'assistance technique. L'argument financier existait donc bel et bien.

D Les élections au sein des organes, deuxième clé de l'influence américaine

On a vu dans la première partie de ce chapitre que les organes de l'ONU étaient composés d'Etats membres élus. Se déroulaient donc des élections, précédées de campagnes électorales diplomatiques durant lesquelles les Etats-Unis jouaient bien sûr de leur influence. Curieusement ce rôle, bien que souvent soupçonné, n'a jamais vraiment été étudié; sauf pour les sièges de l'Europe de l'Est au Conseil de sécurité. Pourtant il s'agissait probablement de la clé la plus importante de l'influence américaine, dans la mesure où le poids international des Etats-Unis s'y traduisait directement, sans intermédiaire financier ou bureaucratique. L'importance de l'enjeu se vérifie par exemple dans le fait que les directives annuelles du département d'Etat, préparant début août l'Assemblée générale, mentionnaient toujours en premier lieu cette question des
élections.
59

A l'Assemblée générale les enjeux politiques commençaient dès le bureau, où étaient fixées les règles du jeu. Il n'était donc pas surprenant de voir
58

ABELIN (Pierre), « Les problèmes des pays sous-développés au Conseil économique et social »,

in : Les_Nationsunies chantier de l'avenir. Tome 1 : les Nations unies et lespays sous-développés.
Paris, PUP, 1961. pp. 9-20. p. 18. 59 Se reporter aux FRUS, 1952-54, vol. 3 : United Nations Affairs. 1955-57, vol. Il : United Nations and General International Matters. 1958-1960, vol. 2: United Nations and General International Matters.

48

l'ambassadeur des Etats-Unis y siéger lui-même, et non pas un autre membre de la mission ou de la délégation américaines; membres qui se répartissaient entre les multiples réunions qui avaient lieu chaque jour. Si un Etat voulait promouvoir un sujet de discussion, ou au contraire s'y opposer, c'était au bureau de l'Assemblée, avant les débats proprement dits, qu'il agissait. Ainsi Américains et Européens, avec l'aide de leurs alliés, s'entendaient pour repousser en fin de session l'examen des questions délicates et de décolonisation. Il suffit de consulter l'ordre du jour de l'Assemblée pour s'en apercevoir. En 1956, sur 71 points de l'ordre du jour - dont beaucoup étaient de nature technique ème - la question de l'apartheid en Afrique du Sud figura en 61 position, la question algérienne en 62èmeposition. En outre une plainte (éminemment politique) de l'URSS contre les Etats-Unis fut reléguée en avant-dernière position. En 1958, position, la question sur 73 points retenus, la question algérienne figura en 63ème de l'apartheid en Afrique du Sud en 67èmeposition, celle de Chypre en 68ème position.60 S'il existait quelques règles fixes concernant l'élection du bureau (les cinq membres permanents du Conseil de sécurité notamment se retrouvaient toujours parmi les vice-présidents de 1'Assemblée) le reste des sièges - autres vice-présidences, présidence, et présidence des commissions - faisait l'objet d'une compétition intense, dans laquelle les relations entre les Etats-Unis et le Tiers Monde furent très significatives. Le résultat final, ainsi que celui d'autres votes importants pour chaque organe, peut être suivi grâce aux premières pages des recueils annuels de résolutions de l'Assemblée générale.61 Le poste le plus prestigieux de l'Assemblée était bien sûr celui de son président, titulaire de la fonction jusqu'au début de la session annuelle suivante. Or a aucun moment de la période il ne fut occupé par un Etat ayant une ligne politique différente de Washington, excepté la première année, en 1953 - il faut croire que la leçon porta par la suite - lorsque Vijaya Lakshmi Pandit, soeur de Nehru, occupa le poste. Cette année mise à part, l'élection fut l'occasion de récompenser des alliés fidèles, y compris dans le Tiers Monde. Ainsi, en 1955, un Chilien fut élu; en 1956, un Thaïlandais; en 1958, un Libanais; en 1959, un Péruvien. Les Américains faisaient patienter les candidats n'ayant pas toutes leurs chances en leur faisant entrevoir un soutien ultérieur. C'est ce qui se passa pour le Thaïlandais, qui s'était présenté en 1954. En 1957 un Néo-zélandais ayant de grandes chances de l'emporter, Washington fit patienter son concurrent libanais,
60 Nations unies, Documents officiels de l'Assemblée générale, Onzième session. Séances plénières, Ordre du jour. p. xi. Nations unies, Documents officiels de l'Assemblée générale, Treizième session. Séances plénières, Ordre du jour. p. xiv. 61 Nations unies, Documents officiels de l'Assemblée générale, Huitième à quinzième sessions, Résolutions.

49

mais le soutint l'année suivante. Un Péruvien attendait depuis 1957, son tour vint en 1959.62 Le principal était d'éviter des duels fratricides dont l'URSS eut éventuellement pu profiter. Qu'importe si ces pays étaient parfois négligés par Washington, puisque ces élections permettaient au contraire d'accorder des satisfactions d'amourpropre, au grand dam très probablement de Moscou qui n'avait pas les mêmes moyens à l'ONU. Les vice-présidences offraient d'autres opportunités, assez honorifiques. En 1954, l'Equateur figura parmi les vice-présidents. En 1955, l'Ethiopie; en 1956, le Salvador; en 1957, le Paraguay et la Tunisie; en 1958, le Pakistan, l'Equateur, l'Uruguay (le nombre total de vice-présidences augmentait). En 1959, le Brésil, le Maroc, les Philippines, la Turquie; en 1960, le Japon, la Libye, le Pakistan, le Panama, le Venezuela. Autant d'alliés de Washington. Certes, dans le nombre se glissait des Etats plus distants (Birmanie en 1954, Inde en 1956, Ceylan en 1957, Indonésie, Népal en 1958, Birmanie en 1959, Soudan en 1960), mais ils restaient très minoritaires. Les présidences des commissions de l'Assemblée, instances de travail importantes, n'étaient nullement négligées. TI est intéressant d'observer à quels postes les Américains renonçaient au profit du Tiers Monde distant ou des Pays de l'Est, pour mieux obtenir ce qu'ils désiraient par ailleurs. Il s'agissait pour les « impasses », par ordre croissant, de la cinquième commission, administrative et budgétaire, les Américains ayant bien d'autres moyens de pressions sur le fonctionnement de l'organisation (Egypte en 1956, Ceylan en 1958, Tchécoslovaquie en 1959), de la deuxième commission, économique et financière (Yougoslavie en 1953, Tchécoslovaquie en 1957, Yougoslavie en 1960), de la troisième commission, sociale, humanitaire et culturelle (Tchécoslovaquie en 1954, Egypte en 1955, Roumanie en 1960) et de la sixième commission, juridique (Pologne en 1953 et 1955, Tchécoslovaquie en 1956). En revanche la première commission, politique, la plus prestigieuse, fut toujours pourvue par des Occidentaux ou pro-Occidentaux, sauf en 1960 avec Ceylan. Une seule exception également pour la commission politique spéciale: la Roumanie en 1958. Restait la quatrième Commission (tutelle et territoires non autonomes) à propos de laquelle les pressions des métropoles européennes durent jouer. A aucun moment le siège ne fut pourvu par un Pays de l'Est. Ille fut tout de même trois fois par des pays distants: Syrie en 1954, Indonésie en 1959 et Iraq (postrévolutionnaire) en 1960. Ille fut aussi trois fois par des Sud-américains (1953,
62

FRUS, 1955-57, vol. Il : United Nations and General International
Matters.

Matters. pp. 119, 208.

1958-60, vol. 2 : United Nations and General International

pp. 30, 150.

50