Les incertitudes du grand élargissement

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Quinze ans après 1989, huit pays d'Europe centrale et balte sont admis dans l'Union européenne, qui connaît ainsi le plus grand élargissement de son histoire. Dans une approche pluridisciplinaire, cet ouvrage examine les grands problèmes de l'intégration européenne pour les sociétés des nouveaux pays membres post-socialistes : sécurité et souveraineté, relations économiques extérieures, question agraire, inégalités régionales,… Il explore les principaux domaines où règne une incertitude sur l'avenir de l'intégration européenne au cours d'un tournant critique de son histoire.
Publié le : samedi 1 mai 2004
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EAN13 : 9782296359970
Nombre de pages : 282
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LES INCERTITUDES DU GRAND ÉLARGISSEMENT
L'Europe centrale et balte dans l'intégration européenne

« Pays de l'Est » Collection dirigée par Bernard Chavance
Déjà parus

Maxime FOREST et Georges MINK, Post-communisme: les sciences sociales à l'épreuve, 2004. Marie-Claude MAUREL, Maria HALAMSKA et Hugues LAMARCHE, Le repli paysan. Trajectoires de l'après communisme en Pologne, 2003. Michel LITVIAKOV, Monnaie et économie de pénurie en
URSS, 2003.

Jean-Philippe JACCARD, Un mensonge déconcertant: La Russie au -X"Xesiècle, 2003. Wladimir ANDREFF, La mutation des économies postsocialistes. Une analyse économique alternative, 2003. Vladimir YEFIMOV, Economie institutionnelle des transformations agraires en Russie, 2003. Julien VERCUEIL, Transition et ouverture de l'économie russe (1992-2002): Pour une économie institutionnelle du changement, 2002. Sophie BRANA, Mathilde MESNARD et Yves ZLOTOWSKI (ed.), La transition monétaire russe: Avatars de la monnaie, crises de lafinance(1990-2000), 2002. Jean-Paul DEPRETTO, Pour une histoire sociale du régime soviétique (1918-1936),2001. Thomas SZENDE (ed.), La Hongrie au -X"Xesiècle. Regards sur une civilisation, 2000. Marie LAVIGNE, Économie du Vietnam. Réforme, ouverture et développement, 1999. Gilles LEPESANT, Géopolitique des frontières orientales de l'Allemagne, 1998. Cuong LE VAN, Jacques MAZIER (ed.), L'économie vietnamienne en transition. Les facteurs de la réussite, 1998. Catherine LOCA TELL!, Energie et transition en Russie. Les nouveaux acteurs industriels, 1998. François BAFOIL, Règles et conflits sociaux en Allemagne et en Pologne post-communistes, 1997. Jacques SAPIR (ed.), Retour sur l'URSS: économie, société,

histoire, 1997.

Sous la direction de Bernard CRA VANCE

LES INCERTITUDES DU GRAND ÉLARGISSEMENT
L'Europe centrale et balte dans l'intégration européenne

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L 'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRffi

L'Harmattan ltaIia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALŒ

cgL'Harmattan, 2004 ISBN: 2-7475-6420-7 EAN : 9782747564205

Remerciements

Cet ouvrage est issu d'une journée d'études «De la transformation postsocialiste à l'intégration européenne », organisée par le GERME (Université Paris 7) le 19 septembre 2003, dans le cadre du Plan pluri-formations « Europe centrale» de l'Université Paris 7, avec le concours du CEPN de l'Université Paris 13. Dominique Colas, Jean-Pierre Faugère, Jacky Fayolle, Jacques Mazier, MarieLouise Pelus-Kaplan, Jérôme Sgard, Gérard Wild, ont contribué aux débats et à leur organisation. L'aide du CEMI (EHESS) et le travail éditorial de Dominique Lebleux ont permis une prompte saisie du manuscrit de l'ouvrage, à partir des contributions révisées et mises à jour pour la présente publication.
Que toutes et tous soient ici remerciés. Bernard Chavance

Introduction

L'Europe centrale et balte dans le grand élargissement
Bernard Chavance

Le 1er mai 2004, dix nouveaux pays sont devenus membres à part entière de l'Union européenne, pour le plus grand élargissement qu'aie connu l'Union depuis sa fondation. La population de l'Europe des 15 augmente de 75 millions d'habitants, soit près de 20 %. Le poids économique des nouveaux adhérents n'accroît cependant que de 5 % le PIB communautaire, illustrant l'écart relatif de développement entre les deux parties de l'Europe, désormais unies (Fitoussi, Le Cacheux, 2003). Huit des dix nouveaux membres sont des pays qui ont rompu en 1989 avec quarante années de régime communiste sous hégémonie soviétique, et de système économique socialiste. Ce grand élargissement constitue à la fois l'aboutissement d'un long processus de transformation des sociétés post-socialistes et d'arrimage à I'Union européenne, dans une période où celle-ci connaît toutefois des tensions et des difficultés sérieuses, magnifiées par l'intégration de nouveaux membres. L'ajustement majeur que ces derniers ont dû opérer pour pouvoir adhérer n'a guère été égalé par des réformes préalables conséquentes de l'organisation et des politiques communautaires qui auraient permis à l'intégration de progresser désormais de façon plus sûre. À vrai dire, des incertitudes majeures pèsent sur le futur européen à l'heure du grand élargissement. Cet ouvrage tente d'en explorer les causes et les principales dimensions, en se concentrant sur les nouveaux pays membres. L'historien Ivan Berend donnait récemment à son grand ouvrage sur l'histoire de l'Europe médiane depuis la seconde guerre mondiale le sous-titre significatif: Détour de la périphérie à la périphérie. « La question historique qui se pose est de savoir si l'Europe centrale et orientale deviendra une partie égale de la nouvelle Europe, ou seulement une partie périphérique, comme elle n'a cessé de l'être depuis le tout début de l'époque moderne. » (Berend, 1996, p. 380) L'échec ultime de la voie socialiste à moderniser de façon durable et cumulative les sociétés de la région les aurait ainsi replacées, après une période de crise structurelle du socialisme tardif et leur sortie du bloc soviétique, dans une situation périphérique à l'égard des pays avancés d'Europe de l'ouest, situation dont elles auraient tenté de se sortir quarante ans plus tôt. L'un des objectifs majeurs de leur accession au statut de membre à 7

part entière de l'Union européenne est de sortir de cette situation, à l'image de pays comme l'Espagne ou l'Irlande dont l'adhésion à l'Union s'est révélée dans la décennie suivante un important facteur de transformation et de développement. Il ne fait pas de doute qu'en quinze ans la perspective d'intégration, ainsi que les conditions strictes posées par l'Union européenne, assorties d'aides diverses afin de les réaliser, ont fortement orienté le processus de transformation économique et social vers une « européanisation» des sociétés
post -socialistes.

La notion d'européanisation renvoie à deux niveaux de changement dans les sociétés d'Europe centrale et balte. Le premier est celui du mouvement de diffusion et d'institutionnalisation des règles formelles et informelles, des normes et des pratiques de l'Union dans les États et les sociétés des candidats, désormais nouveaux membres. Le second est celui du processus de rapprochement des sociétés et des systèmes vis-à-vis de ce qui constitue le noyau commun, le « style» propre de l'Europe communautaire, à la différence des modèles américain ou japonais, pour prendre deux exemples particulièrement typés. Au premier niveau d'européanisation, des changements profonds ont été accomplis depuis quinze ans chez les nouveaux membres, bien que le mouvement doive continuer après l'adhésion formelle (il est d'ailleurs toujours en cours chez les anciens pays membres, ne serait-ce que parce que le corpus institutionnel de l'union est évolutif). Quant au second niveau, les choses sont plus complexes car un « type européen» de capitalisme ou de société n'existe qu'à un niveau relativement élevé d'abstraction, auquel on ne peut se référer de façon opérationnelle. La diversité nationale demeure en fait irréductible malgré les forces de convergence puissantes qui s'exercent depuis les années quatre-vingt, non seulement au niveau européen mais aussi sur le plan mondial (ou global, selon la terminologie anglo-saxonne). Les nouveaux membres post-socialistes - si l'on laisse de côté le cas de Chypre et de Malte possèdent des caractéristiques communes. Ces dernières tiennent en particulier au poids (il est vrai inévitablement déclinant) de 1'héritage socialiste, et aussi à la position historique médiane qui est la leur entre l'Europe de l'ouest et le monde russe. Mais la variété des économies et des sociétés d'Europe centrale et orientale n'est pas moindre que celle des pays membres de vieille date de l'union, la production et la reproduction de diversité étant une des caractéristiques du processus de «transition », mais aussi de celui d' « européanisation », comme l'ont souligné les approches institutionnalistes (Crouch, Streeck, 1996; Chavance, Magnin, 2002). La promotion et la recherche de l'isomorphisme institutionnel qui constituent un des aspects de la construction européenne infléchissent certainement mais n'abolissent pas les variétés nationales héritées ou émergentes des économies, des sociétés et des États européens. En effet, le jeu des acteurs internes, ancré et légitimé dans la 8

sphère nationale, avec ses compromis et ses procédures politiques propres, demeure et demeurera sans doute prédominant à l'horizon visible du grand mouvement d'européanisation au sens large. La première partie de cet ouvrage est consacrée aux défis économiques et géopolitiques que constituent, pour les pays issus du monde socialiste, la perspective d'adhésion à l'Union européenne, puis sa réalisation effective. Bernard Chavance et Éric Magnin retracent les diverses phases du processus complexe de l'élargissement depuis 1989, qui s'est déroulé conjointement à la transformation systémique postsocialiste, en distinguant les périodes successives de rupture, de consolidation et d'ancrage européen. Le rôle du contexte néolibéral mondial et européen est particulièrement souligné. Le jeu des diverses forces à l'œuvre pour chaque pays, forces endogènes, européennes et globales, a fortement conditionné et différencié les trajectoires des sociétés des pays candidats, engendrant des configurations variées et évolutives de convergence et de différenciation nationales. Les auteurs soulignent le caractère incontournable et inévitable du processus d'élargissement européen tout en insistant sur le fait qu'il s'est révélé jusqu'ici davantage une résultante qu'un véritable projet. Jacques Rupnik étudie et met en perspective les divisions apparues entre pays membres et pays candidats à la veille de l'élargissement formel- que ces derniers préfèrent voir comme une unification de l'Europe. La sécurité européenne est perçue différemment par les deux groupes de pays, compte tenu de I'histoire de la guerre froide mais aussi des tragédies balkaniques des années 1990, d'où résultent des divergences sur le rôle relatif de l'OTAN et de la politique européenne de sécurité en construction. Les visions contrastées de la relation diplomatique et militaire avec les Etats-Unis y sont liées. Quant aux questions de la souveraineté nationale au sein d'une vaste union et de la démocratie dans une configuration institutionnelle à 25 membres, elles soulèvent le problème du déficit politique dans le processus d'élargissement, mais plus généralement dans la construction européenne au cours de la période récente, comme le révèlent les tensions autour du projet de constitution. Enfin le modèle social européen peut-il être simplement étendu aux nouveaux membres ou doit-il être profondément réformé auparavant, modifiant ainsi les conditions des diverses solidarités qu'il implique? Tous ces clivages sont-ils l'amorce d'une division européenne plus profonde au moment où l'Union s'élargit? La seconde partie porte sur les dimensions économiques de l'intégration des nouveaux membres, en particulier à propos des échanges internationaux et des investissements directs étrangers, mais aussi de l'aide européenne aux pays candidats. 9

Dans leur contribution inspirée par l'économie géographique, Sébastien Dupuch, Hugues Jennequin et El Mouhoub Mouhoud rappellent que l'originalité de l'histoire antérieure des économies européennes est celle d'une tendance dominante à la convergence structurelle fondée sur une spécialisation intra-branche (et non pas inter-branche). Ils s'interrogent sur l'évolution récente et future de la spécialisation économique des pays candidats à l'Union européenne, en étudiant particulièrement la répartition sectorielle des investissements directs étrangers. Leur étude souligne un certain clivage entre, d'un côté, les pays d'Europe centrale qui paraissent s'orienter vers une spécialisation intra-branche appuyée sur des investissements étrangers dans les secteurs marqués par des rendements croissants (scénario espagnol) et, de l'autre, les pays baltes et balkaniques où le maintien des secteurs plus traditionnels et de moindres investissements étrangers peuvent faire craindre la reproduction d'une spécialisation inter-branche moins favorable (scénario grec). Dans son chapitre consacré aux investissements directs étrangers, Fabienne Boudier-Bensebaa met l'accent sur l'importance tant quantitative que qualitative de ces derniers, dans un contexte économique où l'épargne nationale est relativement insuffisante pour irriguer l'investissement. Le degré de transformation systémique est en général lié au flux de ces investissements directs étrangers. Bien qu'après une quinzaine d'années leur montant global demeure assez limité dans la région, leur flux varie grandement entre les différents pays. En référence à l'approche de l'[nvestment Development Path, l'auteur propose une typologie de la situation des différentes économies au regard des investissements étrangers entrants, mais aussi des premiers investissements sortants de ces pays. Trois facteurs principaux, les réformes systémiques, la proximité avec l'UE et l'intensité les liens avec cette dernière, conduisent à distinguer essentiellement deux groupes de pays en fonction de la dynamique relative des deux types d'IDE: les nouveaux membres de 2004 ont atteint pour la plupart une masse critique d'IDE et avancent dans la séquence de l'IDP, tandis que la Bulgarie et la Roumanie se trouvent encore au tout début de ce mouvement. Un clivage cumulatif risque d'apparaître entre le premier groupe de pays et ces derniers, et a fortiori avec les autres pays postsocialistes dont l'adhésion ultérieure est hypothétique ou non considérée. Assen Slim part du constat que le processus d'intégration entre les nouveaux membres et l'Union européenne semble conjuguer la démarche traditionnelle centrée sur le libre-échange et l'approche de Myrdal qui met l'accent sur des mécanismes de solidarité redistributive entre pays aux niveaux de développement inégaux. Il tente le difficile exercice d'évaluation des montants effectifs de l'aide européenne aux pays candidats depuis 1989. Sur cette base, l'auteur distingue et évalue trois générations de l'aide communautaire: l'aide de transition (1990-1997), l'aide de pré-adhésion (1998-2004) et l'aide structurelle (2004-2006). Chacune a correspondu ou 10

correspond à une stratégie particulière de l'Union, mais a été marquée par des limites manifestes: centralisation excessive, montants limités, conditionnalité contestable pour la première; difficultés de contrôle, inégalités régionales liées à la règle du cofinancement pour la seconde. L'aide structurelle qui prend le relais de l'aide de transition souffre des mêmes défauts que celle-ci, avec une difficulté supplémentaire concernant le décalage entre les structures administratives des nouveaux membres et le découpage des unités territoriales opéré par la Commission. En définitive aucune des trois générations d'assistance ne peut être qualifiée d'aide au sens de Myrdal, quant à la programmation budgétaire pour 2007-2013, elle ne se rapproche guère d'un tel idéal. La troisième partie de l'ouvrage aborde les questions sensibles, pour l'Europe en général et les nouveaux membres en particulier, que sont l'agriculture et les différences régionales. Dans son chapitre consacré à la mutation des territoires ruraux, MarieClaude Maurel souligne la grande diversité des trajectoires nationales dans le domaine agraire, à la suite des stratégies différentes de privatisation des terres et des restructurations des activités agricoles. Il ressort une diversité structurelle accrue des agricultures des nouveaux pays membres, sur un fonds commun de dualisme entre les exploitations individuelles d'un côté, sociétaires de l'autre. L'auteur propose une typologie de cette diversité, distinguant les pays où dominent les grandes exploitations sociétaires postcollectivistes (République tchèque, Slovaquie, Hongrie) et ceux où dominent les exploitations individuelles (Pologne, Lituanie). La déstructuration des espaces ruraux est partout source de chômage et de pauvreté. S'il n'existe pas de modèle agricole européen général, il demeure que les formes d'organisation post-collectivistes n'ont pas vraiment d'équivalent dans les anciens pays membres, si bien que les formes sociétaires tout autant que les exploitations individuelles de semi -subsistance devront affronter le défi d'une restructuration considérable, dont l'ampleur et la difficulté varieront toutefois selon les conditions nationales spécifiques. Que pourra signifier une authentique politique agricole commune dans l'après-élargissement? Étudiant les inégalités régionales dans Europe à 25, Claude Grasland discute dans sa contribution les outils et les instruments de mesure de la politique régionale, dans le nouveau contexte de la répartition des fonds structurels aux régions en difficulté à I'heure de l'élargissement. Il souligne les limites du critère en vigueur de 75 % du PIB régional par habitant au regard de la moyenne européenne, comme seuil au-dessous duquel les régions deviennent éligibles à l'attribution des fonds. À partir d'une analyse territoriale multiscalaire prenant en compte la comparaison entre les mesures des écarts d'une région à la moyenne européenne, à la moyenne nationale, ou à celle des régions limitrophes, il souligne la variété des clivages qui Il

apparaissent alors: entre pays, anciens et nouveaux membres; entre régions capitales et reste du pays ou entre Est et Ouest parmi les nouveaux membres; entre régions voisines. Par l'étude de l'intensité des discontinuités territoriales, tant relatives qu'absolues, entre régions proches, il montre que l'ancien rideau de fer a été remplacé par un mur de l'argent séparant des pays riches et des pays pauvres - d'où l'incertitude sur les dynamiques futures de convergence ou de divergence. L'auteur plaide pour un meilleur dialogue entre l'homme de science et I'homme politique européens, afin de réduire les tensions dont la nouvelle configuration spatiale de l'Union est porteuse. Les dimensions sociales de la nouvelle Europe élargie sont enfin considérées dans une dernière partie, tant d'un point de vue sociologique qu'au regard des interrogations concernant l'existence et l'avenir d'un modèle social européen. Georges Mink s'interroge dans sa contribution: après la période initiale de soviétisation de l'Europe centrale et celle de la transformation postcommuniste des années 1990, l'européanisation va-t-elle représenter un troisième changement social de grande ampleur, marqué par une forte mobilité ascendante et descendante? Étudiant la situation de l'emploi, les hypothèses migratoires et la situation de la pauvreté et de l'exclusion dans les nouveaux pays membres, il met en particulier en lumière le poids des catégories de « non-actifs» et de pauvres dans les sociétés concernées, à la veille de l'élargissement. Les situations et les perspectives contrastées des divers groupes sociaux sont également soulignées: élites et « eurocratie », ouvriers, paysans, nouveaux entrepreneurs et « classe moyenne ». Les effets sociaux ultimes de l'adhésion à l'Union européenne et la répartition des gagnants et des perdants restent incertains à I'heure de l'élargissement, car les stratégies des divers acteurs demeurent changeantes dans le nouveau contexte. Daniel Vaughan-Whitehead, dans son analyse de la politique sociale dans le nouveau paysage communautaire, affirme l'existence effective d'un modèle social européen, normatif et évolutif mais incarné dans des orientations et des instruments réels; ce modèle est aujourd 'hui confronté à l'épreuve de l'élargissement. En effet, les nouveaux membres en sont particulièrement éloignés, tant du point de vue de l'approche libérale dominante de la politique sociale que partagent leurs gouvernements qu'au regard des effets du processus de transformation qui s'est déroulé depuis 1989. Cet écart ressort de l'observation de divers domaines: salaires, conditions de travail, emploi, protection sociale, syndicalisation, négociation collective. Les craintes concernant un dumping social consécutif ne peuvent être écartées facilement. Le déficit social relatif dans les nouveaux États membres devrait inciter l'Union élargie à envisager une politique sociale plus ambitieuse, dont l'auteur discute les besoins, les moyens existants et finalement les perspectives. Un tel défi se révèle d'autant plus ardu à relever que les politiques sociales sont 12

également mises à l'épreuve dans les anciens États membres de l'Union. L'avenir du modèle social européen demeure problématique au moment du grand élargissement. L'union élargie à 25 entre donc dans une période critique de son histoire, il est vrai déjà bien mouvementée. Si l'on tient compte de la complexité évolutive de la configuration des acteurs en présence, comme de celle de l'environnement continental et mondial, le caractère relativement imprévisible des transformations futures doit évidemment être souligné (Grabbe, 2003 ; Hertschel, 2004). Les phénomènes émergents, résultant de l'action de ces acteurs inégaux, mais non directement de leurs desseins, devront être particulièrement scrutés par les chercheurs en sciences sociales, qu'ils soient évalués positivement ou négativement. Toutefois comme le soulignait déjà Max Weber à propos du paradoxe des conséquences, qui veut que les résultats de l'action correspondent rarement aux intentions initiales, celui-ci ne saurait être un obstacle absolu à l'action humaine orientée par des valeurs ou vers des buts pragmatiques.

Bibliographie

Berend, Ivan (1996), Central and Eastern Europe, 1944-1993. Detour from the Periphery to the Periphery, Cambridge University Press, Cambridge. Chavance, Bernard et Magnin, Éric (2000) «National Trajectories of Postsocialist Transformation: Is There a Convergence Towards Western Capitalisms? », in Michel Dobry, ed., Democratic and Capitalist Transitions in Eastern Europe. Lessons for the Social Sciences, Dordrecht/Boston/London, Kluwer Academic Publishers. Crouch, Colin et Streeck, Wolfgang (1996), Les capitalismes en Europe, La Découverte, Paris. Fitoussi, Jean-Paul et Le Cacheux, Jacques (2003), Rapport sur l'état de l'Union européenne 2004, Fayard / Presses de Sciences Po, Paris. Grabbe, Heather (2003), « Europeanisation Goes East: Power and Uncertainty in the EU Accession Process », in Kevin Featherstone and Claudio Radaelli, eds., The Politics of Europeanisation, Oxford University Press, Oxford. Hertschel, Marie-Luise (2004), L'Europe élargie: enjeux économiques, Presses de Sciences Po, Paris.

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I. LES NOUVEAUX PAYS MEMBRES FACE À L'ÉLARGISSEMENT

1. Transformation systémique et intégration européenne dans les pays postsocialistes d'Europe, 1989-2004 Bernard Chavance Éric Magnin

Introduction
Quinze années auront séparé la fin des régimes communistes en Europe centrale et orientale et l'intégration de huit anciens pays du bloc socialiste à l'Union européenne (UE). Deux grands processus ont interagi au cours de cette période dans chacune de ces sociétés: la transformation des systèmes économiques et sociaux et le rapprochement de rUE en vue de l'intégration. Ce changement décisif pour la reconfiguration géopolitique et économique de l'Europe après quarante années de guerre froide et d'opposition des systèmes, est loin d'avoir constitué un mouvement rectiligne ou d'emblée prévisible. La période qui s'étend de 1989 à 2004 est caractérisée à l'échelle mondiale par son contraste avec les trois décennies d'après-guerre, les années 1950 à 1970 : l'influence du modèle keynésien, teinté de social-démocratie, a laissé place au néo-libéralisme contemporain. C'est dans ce contexte que la transformation post-socialiste et le processus de rapprochement de I'DE se sont opérés. Le néo-libéralisme est une réactivation de la vieille tradition libérale du 19° siècle, avec quelques arguments nouveaux (Beaud, Dostaler, 1996). En schématisant, on peut en distinguer deux versions: le libéralisme social, qui illustre un hypothétique modèle européen (où l'aspect libéral conforte graduellement son emprise sur la dimension sociale, sans toutefois la mettre profondément en cause), et le libéralisme hypo-social (plutôt qu' antisocial), appuyé sur le modèle anglo-saxon. Le premier conserve une place et une action significatives à l'État, tout en cherchant à redimensionner son activité, le second est plus nettement anti-étatique et davantage encore centré sur le marché (Hall, Soskice, 2001). Trois jeux de forces ont prédominé au cours de la période, conditionnant le changement institutionnel effectif des économies et des sociétés postsocialistes: 1. les forces endogènes ou internes, avant tout déterminées par les acteurs et les organisations nationaux; 2. les forces européennes, impulsées par les institutions de l'DE et les États membres; 3. les forces globales, résultant des organisations internationales (FMI, BM, OCDE,...) et des firmes 17

multinationales. Ces trois champs de force (eux-mêmes évolutifs) ont interféré constamment, avec des poids variables selon les phases et selon les pays, contribuant de façon décisive à la formation des trajectoires nationales de changement. Les forces internes et externes sont les résultantes du jeu des acteurs individuels et collectifs, des organisations multiples, économiques, politiques, étatiques ou supra-nationales qui interviennent dans le processus conflictuel de changement. Les forces exogènes ne jouent pas directement dans l'arène nationale, mais le plus souvent par leur interaction avec les forces endogènes. On a là une source des formes nationales particulières d'absorption des influences extérieures, sur la base de I'héritage systémique, du « bricolage» institutionnel et de l'hybridation des formes importées ou imitées dans les domaines institutionnel et organisationnel (Chavance, Magnin, 1997). Les acteurs extérieurs voient les configurations de forces internes comme des limites et des opportunités pour leurs actions; les acteurs nationaux considèrent réciproquement les forces extérieures comme des contraintes et des ressources. Les multiples niveaux interdépendants d'interaction constituent et conditionnent le processus complexe de changement de système, qui se déroule principalement dans le cadre national. Dans une ère de mondialisation et d'européanisation intensives, l'arène politique nationale demeure malgré tout le lieu essentiel où s'élaborent les politiques, où se forment les compromis, où se légitiment les changements. L'expérience postsocialiste a jusqu'ici largement confirmé cette thèse avancée par les approches institutionnalistes en économie (Bayer, 2001). Le processus de l'élargissement est le résultat, qui semble rétrospectivement mais faussement avoir été rationnel et prévisible, d'un ensemble de circonstances et de configurations en partie contingentes. La logique de l'intégration s'est en définitive imposée, car les conséquences du non-élargissement (ou d'un report sans cesse reconduit de l'accession effective) sont progressivement apparues aux acteurs les plus influents comme plus coûteuses que celles de l'élargissement. Comme dans nombre d'épisodes antérieurs de la « construction» européenne, des motivations diverses - et changeantes - chez les acteurs ont déterminé une trajectoire effective de changement, qui n'avait pas été véritablement programmée comme telle. Trois grandes périodes peuvent être schématiquement distinguées dans cette ère de transformation/européanisation: 1989-1993, la rupture; 19931997, la consolidation; 1997-2004, l'ancrage européen. Nous évoquerons successivement ces trois phases en traitant à chaque fois des caractéristiques générales de la période, puis en distinguant deux groupes de pays dans le processus de changement systémique et de rapprochement de l'Union européenne (voir tableau synthétique en annexe). Cette distinction, elle-même évolutive, repose sur l'identification de caractéristiques communes à chaque groupe au cours de chaque période et non sur un critère normatif de degré 18

d' « avancement» des pays candidats [EBRD]. Trois critères sont ici retenus: les performances macroéconomiques, le changement institutionnel comme éloignement du système socialiste dans un premier temps puis comme rapprochement intentionnel vers le « modèle européen» sous la pression des négociations d'adhésion dans un second temps, enfin la perception plus subjective ou plus politique par l'UE des différents pays candidats. Cette perception est importante car les acteurs économiques prennent en compte, dans la formation de leurs anticipations, les signaux émis par les institutions européennes. Néanmoins, si un certain nombre de traits similaires permettent de classer ces pays dans deux groupes relativement distincts, les trajectoires nationales n'en restent pas moins différenciées au sein de chacun de ces groupes sur l'ensemble de la période considérée.

I. 1989-1993 : la rupture
Le début de cette période (1989-1991) présente les caractéristiques d'une phase authentiquement révolutionnaire, celle de bouleversements majeurs et de ruptures radicales au regard des quatre décennies précédentes: fin des régimes communistes et mise en place de démocraties parlementaires pluralistes, retour de la souveraineté nationale (et disparition des organisations collectives sous hégémonie soviétique: CAEM, Pacte de Varsovie), réunification allemande, éclatement de la Yougoslavie débouchant bientôt sur les guerres balkaniques, dissolution enfin de l'Union soviétique. L'image de la « révolution» a pourtant été peu utilisée dans la rhétorique de l'époque, peutêtre parce qu'elle évoquait trop le langage communiste, mais aussi parce que le changement s'est effectué dans la majorité des cas et de façon surprenante sans grande violence, parfois par un bouleversement de régime quasi-négocié, une sorte de « révolution de velours ». La communauté économique européenne et ses États membres n'étaient nullement préparés à ce changement radical et à l'aspiration soudaine manifestée par les gouvernements et les sociétés d'Europe centrale à opérer un soudain « retour à l'Europe». Derrière l'euphorie initiale et une rhétorique omniprésente de l'unité retrouvée, des réticences ou une attitude ambivalente à l'égard d'une hypothétique intégration future dominent alors chez nombre d'États membres. La communauté réagit principalement sur le plan de l'aide (assistance technique) avec la mise en place du programme Phare, graduellement étendu de la Pologne et la Hongrie aux autres pays de la région, puis par l'ouverture commerciale concrétisée dans les Accords d'association (dits « accords européens»). Ces derniers organisent une ouverture réciproque progressive et asymétrique des échanges, en faveur des pays associés.

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Les caractéristiques économiques majeures de cette période sont la déstructuration extrêmement rapide des interdépendances systémiques de l'organisation socialiste antérieure, la mise en œuvre de politiques de stabilisation et de libéralisation inspirées du consensus de Washington du moment, et l'entrée de tous les pays dans une grande dépression marquée par une forte contraction de la production et des échanges extérieurs, la brutale apparition du chômage dans un contexte d'inflation élevée et la baisse du niveau de vie. L'unification allemande (à vrai dire le tout premier élargissement), à partir de 1990, engendre également une crise destructrice de l'économie de l'ancienne RDA, malgré le financement budgétaire massif et prolongé de l'ex-RFA. Cette genèse par la dépression contribue à inverser les anticipations optimistes initiales, et à susciter une vision beaucoup plus sobre des perspectives de moyen terme, où nombre de gouvernements de la communauté européenne vont évaluer l'éventualité d'une intégration comme une charge lourde et durable pour cette dernière. La Commission européenne, dirigée par Jacques Delors, apparaît alors davantage favorable à un éventuel élargissement futur que beaucoup de pays membres, dont la France ou les pays méditerranéens de la communauté. La préparation et la ratification du traité de Maastricht - en fait en partie une conséquence de la fin des régimes socialistes - occupent la communauté qui désormais devient Union européenne. L'aide et l'ouverture commerciale, aussi significatives soient-elles, demeurent limitées et d'une générosité restreinte. La perspective d'une intégration reste plutôt vague. Lorsque celle-ci est effectivement proclamée à Copenhague en 1993, une majorité de pays membres demeurent en fait réticents, du moins pour le court terme (Mayhew, 1998). Au cours de cette période, deux groupes de pays se distinguent rapidement parmi les futurs candidats à l'intégration dans I'DE: les pays dits de VisegradI (Hongrie, Pologne, Tchécoslovaquie) et les autres (pays baltes, Roumanie, Bulgarie, Slovénie). Le démarrage rapide des transformations politiques et économiques des premiers contraste avec les difficultés des seconds à enclencher ce processus.
1. Le groupe de Visegrad

À la chute du Mur de Berlin, Hongrie, Pologne et Tchécoslovaquie peuvent s'appuyer sur un héritage historique que bien des observateurs estiment a priori favorable au changement de système. Cet héritage prend des formes
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En 1991, le sommet de Visegrad réunissait les chefs d'État de Hongrie, Pologne et

Tchécoslovaquie pour marquer leur volonté de coopération. Une zone de libre-échange centre européenne (Cefta) entrera en vigueur en 1993 et sera progressivement étendue à d'autres pays de la région dont la Slovénie en 1996 et la Croatie en 2001.

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différentes d'un pays à l'autre. Le passé réformiste de la Hongrie sous le système socialiste est bien connu. En 1989, la Hongrie avait ainsi déjà mis en place, au fil de vagues de réformes successives qui s'étaient accélérées au cours des années 1980, un certain nombre d'institutions caractéristiques d'une économie capitaliste de marché2. La Pologne qui, à l'image de la Hongrie, connaît également une accélération des réformes dans les années 1980, n'est toutefois pas allée aussi loin dans les changements institutionnels. En outre, sa situation macroéconomique s'est considérablement dégradée à la fin de cette même décennie, ce qui n'est pas le cas de la Hongrie et de la Tchécoslovaquie qui affichent une situation relativement équilibrée. À la différence des deux autres membres du groupe de Visegrad, la Tchécoslovaquie n'a plus vraiment connu de réformes depuis le printemps de Prague, qui a définitivement bloqué tout perspective réformiste. En revanche, il faut garder à l'esprit que, pendant était une puissance l' entre-deux-guerres, la 1èreRépublique tchécoslovaque industrielle au revenu par tête élevé. La Hongrie et la Pologne étaient également les pays les moins intégrés au CAEM3 et les plus tournées vers l'Ouest. À la proximité historique, culturelle et commerciale des pays de Visegrad s'ajoute une proximité géographique, facteur souvent déterminant pour les investisseurs étrangers (Boillot, 2003). La tradition réformiste de ces pays est sans doute une des raisons expliquant le caractère pacifique de leur changement de régime politique: passation de pouvoir négociée avec les dirigeants du parti communiste en Pologne et Hongrie, « révolution de velours» en Tchécoslovaquie, qui sera suivie d'un divorce imprévu mais pacifique entre Tchèques et Slovaques, effectif au 1erjanvier 1993. Les premiers programmes de stabilisation-transition portent la marque des organisations internationales, le FMI au premier chef, même si cette influence extérieure est assimilée différemment en fonction des forces politiques et économiques endogènes propres aux trois pays. En Pologne, le risque d'hyperinflation ne laisse pas beaucoup de marge de manœuvre. Malgré tout, ce n'est pas sans débat que le gouvernement Mazowiecki, issu des rangs de Solidarité, mettra en œuvre une véritable «thérapie de choc », le 1er janvier 1990. La Hongrie, compte tenu de son passé réformiste, opte pour un programme de réformes plus graduel. Quant à la Tchécoslovaquie, dirigée par un gouvernement libéral, elle veut envoyer un signal sans équivoque sur son engagement en faveur d'une économie de marché «sans adjectif », en appliquant à la lettre une thérapie de choc, qui ne se justifie guère d'un point de vue strictement économique.

2

Parmi celles-ci, un embryon de marché du capital, une loi sur les faillites, un système bancaire

à deux niveaux, une loi sur la liberté d'entreprise, etc. 3 Conseil d'assistance économique mutuelle (ou Comecon).

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Sur le plan politique, les trois pays partagent implicitement au cours de cette période une curieuse volonté de compromis entre social-démocratie et libéralisme, qui prend des formes différentes selon les pays. La Hongrie, dirigée par un gouvernement de centre-droit à partir de 1990, souhaite se rapprocher des économies sociales de marché des pays germano-nordiques. Dans les faits, cette volonté se manifeste par la recherche d'un large consensus social grâce au maintien d'un certain niveau de protection de la part de l'État envers les ménages mais aussi envers les firmes industrielles et financières. De même, en Tchécoslovaquie, derrière la rhétorique néolibérale de V. Klaus se cache une réalité plus favorable à l'intervention de l'État pour maintenir l'harmonie sociale et protéger les grandes entreprises et les banques. La Pologne n'échappe pas à cette schizophrénie marquée par la tension entre l'ancrage social de Solidarité et l'application de mesures économiques libérales. Après le choc initial des premières mesures de libéralisation économique et la forte récession dite «transformationnelle» qui s'ensuit, la croissance revient assez rapidement: dès 1992 pour la Pologne, en 1993 pour la Hongrie et la Tchécoslovaquie (figure 1, infra). Le redéploiement rapide, dès 1991, des échanges extérieurs vers l'Union européenne a joué un rôle important dans la sortie de crise.

2. Les autres pays: un démarrage plus difficile
Les autres futurs candidats à l'entrée dans l'Union, la Bulgarie, la Roumanie, la Slovénie et les pays baltes, ont hérité de l'ancien système socialiste une situation sous bien des aspects plus difficile que celle de leurs voisins d'Europe centrale, quoique très variable d'un pays à l'autre. Si l'on excepte la Slovénie, ils sont généralement plus pauvres et géographiquement plus éloignés des marchés ouest-européens. Leur structure productive héritée est plus difficile à adapter à la demande mondiale. L'agriculture occupe souvent une place importante dans l'activité économique. Sur le plan des échanges extérieurs ces pays sont pour la plupart historiquement davantage tournés vers l'ex-URSS. En conséquence, la dissolution de l'URSS et du CAEM y a été vivement ressentie, de même que les sanctions imposées à l'exy ougoslavie pour la Bulgarie et la Roumanie. De plus, les régimes politiques en place étaient généralement autoritaires et peu réformistes. À cela s'ajoutent quelques spécificités nationales, comme la charge de la dette bulgare ou l'autarcie roumaine sous Ceaucescu. Aussi, il ne faut pas s'étonner que les chemins de sortie politique et économique de l'ancien système aient été plus douloureux et plus cahoteux. En Roumanie, la « révolution» qui met un terme au régime autocratique de Ceaucescu survient dans des circonstances aussi dramatiques qu'encore obscures aujourd'hui. Les pays baltes doivent conquérir de haute lutte leur 22

indépendance vis-à-vis du « grand frère» soviétique. Quant à la Yougoslavie, son éclatement en plusieurs États se transforme en guerre civile, dont la Slovénie réussit à sortir rapidement. Dans ces conditions, il n'est pas surprenant que les réformes structurelles tardent à se mettre en place ou qu'elles ne le soient que très progressivement, d'autant que, dans certains pays, l'ancienne élite est toujours en place (en Roumanie et en Bulgarie notamment) (Lhomel & Mink, 1991). En Roumanie, Lituanie, Lettonie, Slovénie, l'heure est au gradualisme. La Bulgarie opte pour une thérapie de choc à la polonaise sur le plan macroéconomique, mais sur le plan des réformes institutionnelles, son approche est plus graduelle. Quant à l'Estonie, si elle choisit une stratégie de transformation radicale, celle-ci ne démarre vraiment qu'en 1992. Néanmoins, dans tous ces pays, des changements importants ont lieu tels que la libération (souvent partielle) des prix, la réorientation des échanges extérieurs vers l'Ouest, l'engagement de la privatisation, etc. La récession transformationnelle qui s'ensuit est plus sévère qu'en Europe centrale. Les pays baltes voient leur PIB réel chuter de 43 % entre 1989 et 1994, la Bulgarie et la Roumanie de 25% entre 1989 et 1993. Si ces deux derniers pays, auquel il faudrait ajouter la Slovénie, renouent avec la croissance en 1993, les trois premiers sont toujours en récession à cette date. Dans ce contexte économique et politique pour le moins tendu, où l'incertitude est forte, l'aide de la Communauté européenne et des organisations internationales tarde à se manifester, de même que l'intérêt des investisseurs étrangers. Il faut dire que le moratoire sur le service de la dette, décidé par la Bulgarie en mars 1990, quand la Hongrie choisit au même moment d'honorer une dette extérieure également très élevée, ne peut que susciter une certaine méfiance des investisseurs privés ou publics. Néanmoins, l'aide Phare sera rapidement étendue et des accords d'association seront finalement signés avec la Roumanie et la Bulgarie en 1993.

II. 1994-1998 : la consolidation
Cette seconde période de la transformation/européanisation est à bien des égards décisive. Elle est marquée par la sortie de la dépression économique initiale, des alternances politiques réussies dans plusieurs pays de la région (y compris avec les partis socialistes postcommunistes comme en Pologne et en Hongrie), une inflexion de la courbe de la confiance dans l'avenir qui repart graduellement vers le haut (Sztompka, 1999) et une clarification progressive de la perspective de l'élargissement de la part de l'Union européenne. Cette évolution positive, par rapport à la période précédente, témoigne d'une certaine consolidation. En conséquence, malgré les tensions et les ajustements sociaux douloureux de la transformation, la trajectoire du changement apparaît de plus en plus distincte dans la région en comparaison de l'évolution
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dramatique des pays de l'ancienne Union soviétique, en particulier la Russie et l'Ukraine. L'Union est concentrée dans cette période sur la mise en œuvre du traité de Maastricht, sur le pacte de stabilité qui exerce un effet contraignant sur la croissance et le chômage européens, et sur la préparation de l'Union monétaire. L'objectif de l'élargissement proclamé à Copenhague, accompagné des conditions préalables à l'adhésion4 conduit l'UE à préciser très graduellement une stratégie dans ce domaine, sous la pression continue des pays candidats - qui élaborent individuellement des politiques d'intégration, « chacun pour soi », sans coordination entre eux. Ils posent officiellement leur candidature (dans l'ordre significatif suivant: 1994, Hongrie et Pologne; 1995 Slovaquie, Bulgarie, Roumanie, Estonie, Lituanie, Lettonie; 1996, République tchèque et Slovénie). L'assistance aux pays candidats est réorientée vers la « pré-adhésion ». La reprise de l'acquis communautaire est particulièrement soulignée.
Les conditions posées à l'accession Copenhague (Conseil européen, 1993) : - des institutions politiques stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection (critère politique); - l'existence d'une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concuITentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union (critère économique) ; - la capacité à assumer les obligations de la participation à l'Union, et notamment de souscrire aux objectifs de l'Union politique, économique et monétaire (reprise de l'acquis communautaire ).
Madrid, (Conseil européen, 1995) : - adaptation des structures étatiques: transposition de l'acquis communautaire, mise en œuvre effective de la législation à travers des structures administratives appropriées. Luxembourg (Conseil européen, 1997) : à l'élargissement, le fonctionnement des institutions - préalablement amélioré en conformité avec les dispositions du traité d'Amsterdam. Helsinki, (Conseil européen, 1999) :

mais surtout et judiciaires

doit être renforcé

et

- outre

la conformité

aux critères

de Copenhague,

les pays candidats

doivent

partager

les valeurs

et les objectifs de l'Union européenne tels que définis par les Traités; efforts en vue de résoudre toute dispute frontalière; importance de normes rigoureuses de sûreté nucléaire.

4 Les« critères de Copenhague» sont au nombre de trois (voir tableau). Ils ont un caractère général, et leur vérification laisse une marge d'appréciation significative. Sur la conditionnalité
politique, voir Tucny (2000).

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Le retour de la croissance s'affirme dans la région, dont rUE représente dès 1994 la destination de plus de la moitié des exportations (un déficit commercial permanent des pays candidats vis-à-vis des pays membres accompagne il est vrai cette tendance). Mais plusieurs pays connaissent une seconde crise après celle du début de la décennie, marquée par des tensions dans le domaine financier, budgétaire ou des échanges extérieurs. Au cours de cette période, la composition des deux groupes de pays candidats se modifie suite à l'évolution politique et économique de chacun et aux pressions de l'UE. Il s'agit d'une période décisive marquant une bifurcation des trajectoires de transformation pour la plupart des pays. Un seuil est franchi, dans le sens de la consolidation pour les candidats de la première vague d'intégration (Hongrie, Pologne, République tchèque, Estonie, Slovénie), qui ne recoupent désormais plus le quatuor de Visegrad. Ce seuil n'est pas encore atteint, ou il est sur le point de l'être, pour les candidats de la deuxième vague, ce qui signifie, dans le meilleur des cas, que de nombreux obstacles restent à surmonter. Dans tous les cas, la perspective de l'entrée dans l'VE s'affirme progressivement comme une réalité plus concrète (Neumayer, 2002).

1. Du groupe de Visegrad rétablissement

aux candidats

de la «première

vague»

:

Pour la Hongrie, la Pologne, la République tchèque, rejointes désormais par l'Estonie et la Slovénie, la situation économique et politique évolue dans le sens de la consolidation. La libéralisation d'économies encore marquées par le poids de I'héritage a conduit à l'augmentation rapide et potentiellement déstabilisatrice des créances douteuses dans le portefeuille des banques. En conséquence, la réforme bancaire et la restructuration financière des banques apparaissent comme une étape décisive des chemins de transformation. En 1993-1994, cette étape est franchie avec succès mais non sans difficulté en Hongrie et en Pologne. En Estonie, elle fait suite à une grave crise bancaire en 1992-1993. L'assainissement des bilans bancaires, qui passe généralement par une restructuration des dettes des entreprises impliquées et une recapitalisation des banques, ouvre la voie à la privatisation des sociétés industrielles et financières, désormais plus attractives. Celle-ci s'accélère donc à partir de 1994 et se traduit par un afflux important de capitaux étrangers en Hongrie, Pologne, République tchèque et Estonie au cours de la période, qui stimule la restructuration des entreprises. Dans ce contexte, la Slovénie, devenue à son tour membre du Cefta en 1996, fait cavalier seul. Si le secteur bancaire y a connu une phase d'assainissement, la privatisation des banques et des entreprises progresse lentement, de même que l'investissement direct étranger. 25

Au niveau macroéconomique, le milieu des années 1990 apparaît à la fois comme un point de rencontre entre plusieurs dynamiques associées respectivement aux contraintes de I'héritage, aux conditions de sortie du socialisme et aux processus de réformes engagés, et comme un point d'inflexion de la plupart des trajectoires post-socialistes des pays candidats à l'DE. En 1995, face à la détérioration de sa situation macroéconomique, la Hongrie est contrainte d'adopter un nouveau programme de stabilisation qui provoque mécaniquement un net ralentissement économique pendant deux ans (figure 1, infra). La République tchèque fera de même en 1997, après une grave crise financière, qui lui vaudra quant à elle trois années de récession. L'Estonie, au contraire, renoue enfin avec la croissance en 1995. Quant à la Pologne et la Slovénie, elles se maintiennent sur une trajectoire de forte croissance sur toute la période 1994-1998. Cette dernière est aussi celle du décrochage par rapport au niveau élevé d'inflation de la phase précédente et d'une convergence des taux de chômage sous la barre des 10% (figures 2 et 3, infra) . En 1997, le Conseil de Luxembourg entérine le principe d'un élargissement en deux vagues et décide d'ouvrir le processus de négociations à partir de mars 1998. Dès lors, le processus d'intégration est officiellement commencé avec des effets très significatifs sur la stabilisation des anticipations et des régimes politiques. La sélection de la Slovénie et de l'Estonie et le renvoi de la Slovaquie à la deuxième vague sont plus motivés par des raisons d'ordre politique que d'ordre économique. Dans le premier cas, si la Slovénie bénéficie d'un héritage relativement favorable par rapport à d'autres pays d'Europe centrale et orientale, c'est incontestablement la volonté de stabiliser une région en pleine tourmente qui a prévalu. Dans le second, l'entrée dans I'DE de la Finlande et la Suède en 1995, pays aux liens historiques forts avec l'Estonie, a sans doute plaidé en faveur de cette dernière, plus que de la Lituanie ou de la Lettonie. De plus, l'Estonie bénéficie d'un héritage plus favorable que ces deux voisins baltes et fait preuve d'un zèle réformisteS qui lui attire les éloges des organisations internationales. Quant à la Slovaquie, dont la trajectoire s'est nettement distinguée de celle de la République tchèque, l'autoritarisme du gouvernement Meciar paraît ne pas répondre aux critères politiques de Copenhague, en dépit d'une situation économique qui n'a rien à envier aux autres candidats de la première vague.

5 L'Estonie candidats.

a mis en œuvre le programme

de stabilisation-transition

le plus libéral des pays

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2. Les candidats de la deuxième vague: une transition plus difficile
Les candidats de la deuxième vague restent marqués par un héritage moins favorable, qui a rendu le chemin de sortie économique et politique de l'ancien système plus difficile et retarde toujours la mise en œuvre de réformes structurelles considérées comme décisives. Ainsi, jusqu'en 1996-1997, en Bulgarie comme en Roumanie, la privatisation des grandes entreprises reste limitée, de même que les investissements directs étrangers (IDE). Le gonflement des créances improductives permet aux grandes entreprises publiques de poursuivre leurs activités tout en évitant une douloureuse restructuration. Les gouvernements bulgare et roumain ne parviennent pas à assainir le système bancaire et la situation se détériore rapidement. En 1995, la Lituanie et la Lettonie connaissent également une grave crise bancaire, qui aboutit à un renforcement du cadre réglementaire et prudentiel et à une consolidation du système bancaire. Comme en Hongrie, mais avec moins de réussite, l'accélération de la privatisation et de la restructuration des grandes entreprises fait suite à l'assainissement du secteur bancaire. Au niveau macroéconomique, le retournement du milieu des années 1990 se traduit, en Bulgarie et en Roumanie, par une grave crise économique et financière en 1996-1997, suite à l'échec de la restructuration financière des banques et des entreprises, puis par deux ans de récession dans le premier cas, trois dans le second. À cela s'ajoute une inflation record sur toute la période. La crise conduit les gouvernements à adopter un train de mesures radicales pour stabiliser l'économie et accélérer les réformes structurelles. En Lituanie et en Lettonie, le milieu des années 1990 voit le retour de la croissance tandis que l'inflation est maîtrisée notamment grâce à la mise en place, en Lituanie, d'une caisse d'émission (currency board). Dans les quatre pays, le chômage reste élevé. Sur le plan politique, l'apprentissage de la démocratie est plus délicat. La succession rapide des gouvernements en Bulgarie, Roumanie et Lituanie, la présence d'un régime peu démocratique en Slovaquie sous la direction de V. Meciar, le respect limité des droits des minorités (russophone ou tzigane) en Lettonie (comme en Estonie) et en Slovaquie, en portent témoignage. En 1995, l'DE étend ses accords d'association à l'ensemble des pays baltes. Mais en 1997, compte tenu de leur moindre degré d'avancement, tel que l'estime la Commission européenne au regard des critères économiques et politiques de Copenhague, la Bulgarie, la Roumanie, la Lettonie, la Lituanie et la Slovaquie, sont reléguées à la deuxième vague d'adhésion. Si cette appréciation semble justifiée pour la Bulgarie et la Roumanie, elle paraît plus contestable pour les trois autres, qui ne sont finalement pas si éloignés, qui de l'Estonie, qui de la République tchèque.

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III. 1999-2004 : l'ancrage européen
La perspective de l'élargissement se transforme au cours de la période la plus récente en un objectif tangible, qui conditionne très directement le processus de changement dans les pays candidats, la vie politique, les pratiques administratives et plus largement les anticipations de tous les acteurs économiques et sociaux. Mais cette évolution n'est paradoxalement pas le résultat de débats politiques qui soient à la hauteur des enjeux de l'élargissement dans les sociétés des pays candidats, et encore moins dans celles des pays membres, - c'est plutôt une logique qui s'impose à la suite des orientations prises au début des années 1990, sous l'impulsion avant tout des institutions de l'Union et des gouvernements des pays postsocialistes. Les négociations d'adhésion ouvertes en 1998 avec les six candidats de la première vague retenus par la Commission européenne au regard des critères de Copenhague (Chypre, Estonie, Hongrie, Pologne, République tchèque et Slovénie) sont étendues en 2000 aux pays de la seconde vague (Bulgarie, Lettonie, Lituanie, Malte, Roumanie et Slovaquie). Des rapports annuels détaillés de la Commission sur les progrès et les retards de chacun des pays candidats, entre 1998 et 2001, rythment les négociations qui s'accélèrent considérablement. En décembre 2001 (Laeken), la liste des dix pays qui seront admis est décidée: Bulgarie et Roumanie n'en font pas partie. Le principe jusque-là prévalant de la « régate» où chaque pays progressait à son rythme dans les négociations, fait place au « big-bang» qui implique l'adhésion simultanée de tout le groupe des candidats retenus. Sous la pression des candidats, la date effective est enfin arrêtée: ce sera 2004. Entre 2000 et 2002 se déroule une phase particulièrement intensive de négociations concernant l'intégration de l'acquis communautaire (les fameux 31 chapitres) et la satisfaction des diverses conditions posées à chaque pays. La refonte préalable des institutions de l'Union afin de rendre possible un fonctionnement élargi à 25 n'a toutefois pas véritablement lieu comme il aurait paru nécessaire de le faire. Des aménagements partiels sont marchandés de façon peu convaincante à Nice (2000), tandis que le projet de constitution préparé par la Convention débouche en 2003 sur un compromis institutionnel dont la solidité reste à démontrer dans l'avenir.

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