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Les modes de représentation dans l'Union européenne

301 pages
S'inscrivant dans une conception sociologique, l'objectif des auteurs est de présenter des analyses empiriques sur les modes de représentation dans l'Union européenne afin de s'approcher de la question délicate de la légitimité en son sein par des études de terrain. Il s'agit d'évaluer et de discuter dans quelle mesure le concept de représentations s'avère particulièrement heuristique dans le cadre communautaire pour saisir ses dimensions politiques.
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Sabine SAURUGGER (dir.)

LES MODES DE REPRESENTATION DANS L'UNION EUROPEENNE

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

SOMMAIRE

Auteurs Avant propos

9

Il

1. Continuités et transformations de la représentation dans l'Union européenne Introduction Sabine Saurugger

13

PREMIERE

PARTIE:

LA REPRESENTATION

ELECTIVE

2. La participation aux élections européennes comme problème de représentation politique Bruno Cautrès

37

3. La représentation politique comme stratégie partisane: la politique européenne du Scottish National Party Karine Cabrol 65 4. Les fédérations européennes et les groupes politiques au Parlement européen: vecteurs de la représentation dans l'Union européenne? Pascal Delwit 97 5. La représentation au parlement européen. Qui représentent les parlementaires européens? Olivier Costa et Julien Navarro 6. The Council of the European Union: Beyond Legitimacy Philippa Sherrington

123

153

DEUXIEME PARTIE: VERS LA RECOMPOSITION REPRESENTATION POLITIQUE?

DES MODES DE

7. L'Europe comme « tout ». La représentation symbolique de l'Union européenne dans le discours institutionnel François Foret 8. Les commissaires européens: entre représentation et entreprise politique Andy Smith et Jean Joanna

177

205

9. Représenter ou (faire) figurer le citoyen dans l'Union européenne? Les contributions associatives à la fabrique des dispositions citoyennes en Europe Julien Weisbein 227 10. Representation through interest committees. The case of the tripartite Advisory Committee for Safety, Hygiene and Health Protection at Work Stijn Smismans 249 Il. The' Representation' of Expertise in the European Union Claudio Radaelli 279

8

AUTEURS

Karine

CABROL: Doctorante A TER à Paris VIII

à l'lEP

de Grenoble,

CIDSP,

Bruno CAUTRES: Chargé de recherche Grenoble

CNRS, CIDSP, lEP de

Olivier COSTA: Chargé de recherche CNRS, CERVL, lEP de Bordeaux Pascal DELWIT : Professeur à l'Université libre de Bruxelles; Directeur du Centre d'étude de la vie politique François FORET: Docteur en sciences politiques, ATER à l'lEP de Strasbourg
Jean JOANA: Maître de Montpellier, CEPEL conférences à l'Université de

Claudio RADAELLI : Professeur des universités à l'Université de Bradford (UK), Institut universitaire européen de Florence Julien NAVARRO: Doctorant à l'lEP de Bordeaux, CERVL Sabine SAURUGGER: Maître Grenoble, CIDSP de Conférences à l'lEP de

Philippa SHERRINGTON: Maître de conférences en Politiques publiques et Politiques européennes, Department of Politics and International Studies, Université de Warwick (UK)

Stijn SMISMANS: PhD de l'Institut universitaire européen de Florence; Marie Curie Fellow à l'Institut d'Etudes Politiques de Paris Andy SMITH: Chargé de recherche FNSP, CERVL, lEP de Bordeaux Julien WEISBEIN : Maître de conférences à l'lEP de Toulouse, LaSSP

AVANT-PROPOS

Cet ouvrage est le résultat d'un processus de réflexion débuté dans le cadre d'un groupe de travail au CERI sur «La représentation dans l'Union européenne ». Il a donné lieu en mai 2001 à une journée d'études, co-organisée par le CERI, la revue Politique européenne et la Direction scientifique de Sciences Po. Le présent ouvrage rassemble les travaux de recherche de Bruno Cautrès, Karine Cabrol, Pascal Delwit, Claudio Radaelli, Philippa Sherrington et Andy Smith, présentés et discutés lors de la journée d'études. Il inclut également des chapitres de chercheurs qui ont suivi les travaux menés par le groupe de travail: Stijn Smismans, Julien Weisbein, Jean Joana, François Foret, Olivier Costa et Julien Navarro. Cet ouvrage n'aura pas pu être réalisé sans l'aide des auteurs qui ont accepté de travailler sur une notion aussi complexe qu'est la représentation, d'autant plus lorsque l'on l'aborde au niveau européen. Renaud Dehousse, Nicolas Jabko et Paul Magnette ont accepté de commenter les textes lors de la journée d'études. Leurs commentaires et critiques ont aidé à peaufiner la problématique de la représentation. Bruno Jobert, Philippe Braud, Andy Smith, Frédéric Depétris, Gilles Lepesant, Richard Balme, Emiliano Grossman et François Lafond ont présenté leurs recherches dans le cadre du groupe de travail et ont permis d'aborder la notion de la représentation sous ses angles divers. Enfin, je remercie Emiliano Grossman, Christian Lequesne et particulièrement Bastien Irondelle pour leurs conseils et critiques dans la conception de cet ouvrage collectif.

CONTINUITES REPRESENTATION

ET TRANSFORMATIONS DE LA DANS L'UNION EUROPEENNE. INTRODUCTION Sabine SAURUGGER

Les négociations au sein de la Communauté européenne à la fin des années 1980 menant au Traité de Maastricht ont introduit des discours politiques et académiques sur le «déficit démocratique» de l'Union européenne (UE) (Grande 1996, Weiler et al, 1995). Insistant initialement sur la faiblesse des pouvoirs législatifs du Parlement européen, le manque de transparence dans les processus du policy-making ou encore l'absence d'une identité européenne, permettant la création d'un demos européen (Kielmansegg 1996), le débat sur le déficit démocratique de l'DE se concentre désormais de plus en plus sur des questions « d'accountability », de contrôle diffus (Costa et al, 2001), de légitimité par les outputs (Scharpf 1999) et plus encore sur l'efficacité des processus politiques (Majone 1996). Si la majorité des études s'interrogent implicitement sur la question de la représentation politique au sein de l'Union européenne, peu mettent la notion au centre d'une problématique. Ceci est d'autant plus surprenant que selon les approches de théorie politique, la légitimité d'un système politique se fonde sur la relation entre représentant et représenté au sein d'un tel système (Pitkin 1967, Manin 1995). S'inscrivant dans une conception sociologique, l'objectif des auteurs de l'ouvrage collectif est de présenter ici des analyses empiriques sur les modes de représentation dans l'Union européenne afin de s'approcher de la question délicate de la légitimité au sein de

l'Union européenne par des études de terrain. Nous nous intéressons dans cet ouvrage collectif non pas à des idées ou des idéaux abstraits et intemporels, mais à des dispositions institutionnelles et sociales concrètes en lien avec les transformations de la représentation au niveau communautaire. Les négociations des dernières réformes institutionnelles sont venues rappeler l'importance cardinale de la question de la représentation dans le débat politique européen. Le déroulement de ces négociations a démontré l'attachement viscéral de chaque Etat à sa représentation au sein de la Commission. Il a souligné la sensibilité des opinions publiques et des médias nationaux aux différentes expressions de la représentation (composition de la Commission, pondération des voix en fonction du poids démographique, nombre de députés au Parlement européen), tandis que de nombreuses associations non gouvernementales, regroupements de syndicats européens et autres mouvements sociaux exprimaient bruyamment leur « non représentation» dans le processus politique communautaire. La convergence des préoccupations et des stratégies d'acteurs aussi différents que le Chancelier allemand, le gouvernement belge, le Président de la Commission européenne ou Droit au Logement sur l'enjeu de la représentation invite à interroger cette notion classique de la science politique dans le cadre spécifique de l'Union européenne. Analyser la représentation, sa nature, ses modalités, ses mécanismes permet d'aborder sous un angle concret la question de la légitimation et le problème du déficit démocratique. La question centrale de cet ouvrage s'inscrit dans cette perspective empirique. Il s'agit d'évaluer et de discuter dans quelle mesure le concept de représentation s'avère particulièrement heuristique dans le cadre communautaire, audelà de la seule représentation des intérêts, pour saisir ses dimensions politiques (légitimation, expertise, accountability, légitimation à travers la solution des problèmes). Dans cette introduction nous présentons une approche sociologique de la notion de représentation, avant de revenir sur les études de la légitimité de l'Union européenne que nous trouvons actuellement dans les débats académiques. Dans une 14

dernière partie, nous présentons plus précisément les interrogations qui guident cet ouvrage collectif et qui structurent les deux parties du livre: les formes traditionnelles de représentation dans une première partie et dans une deuxième partie les modes de représentation au-delà la représentation électorale.

La notion de représentation

- approche sociologique

Parler de la représentation politique dans l'Union européenne est une entreprise hasardeuse. Non seulement parce que, comme le souligne Philippe Braud (1985), les enjeux du concept de représentation politique en général rendent particulièrement redoutable toute clarification conceptuelle, mais aussi parce que la notion de représentation politique est généralement liée à celle de la démocratie représentative. Elle est abordée sous l'angle de dispositions institutionnelles et sociales (Manin 1995) ou renvoie encore à la compréhension des mécanismes par lesquels un groupe d'acteurs monopolise l'accès à des positions de pouvoir (Gaxie 1993). Sous cet angle, la représentation élective est au centre de la compréhension; les acteurs centraux sont les partis ou mieux les représentants des partis politiques qui sont en mesure de susciter des sentiments d'identification dans leur public. La représentation politique comprise sous cet angle semble poser problème dans le contexte européen pour au moins deux raisons. D'une part, si la représentation n'est liée qu'à la notion de la représentation élective, l'analyse est restreinte à deux, voire trois objets: le Parlement européen, puisque ses membres sont des représentants élus et possèdent le droit de la représentation directe, le Conseil des ministres et le Conseil européen, et enfin, le Conseil des régions, qui sont caractérisés par une représentation indirecte des citoyens des Etats membres de l'Union. D'autre part, les recherches sur l'opinion publique (Cautrès 2001, Cautrès et Reynié 2001) montrent que même les institutions dotées d'une représentation directe - en particulier le Parlement européen- ne sont guère en mesure de susciter des sentiments d'identification de la part des citoyens européens.

15

Cependant, les aspects de la vie politique qui incorporent la représentation sont extrêmement variés et divers. Un gouvernement est perçu comme représentant un Etat, une nation, un pays ou un peuple. Au sein d'Etat, non seulement le Parlement possède un pouvoir représentatif, mais également l'exécutif, à travers les ministres, le Premier ministre ou le chancelier ou encore le président. Nous parlons également de représentation lorsque celle-ci est liée aux monarches ou aux chefs de gouvernement titulaires. Les ambassadeurs représentent l'Etat à l'étranger, et chaque fonctionnaire ou agent étatique peut parfois représenter l'Etat, dans la mesure où ses actions sont perçues comme des actions de l'Etat. Nous pouvons également parler de la représentation d'individus ou de groupes face à une agence gouvernementale, européenne ou internationale. Ainsi, nous évoquons la représentation des intérêts vis-à-vis du Parlement, du gouvernement, des agences ou des organismes public et privés. On peut même aller jusqu'à dire qu'un expert représente un intérêt face à un tribunal administratif (Pitkin, 1967, 227). Il importe d'élargir cette compréhension étroite qui lie la représentation aux seuls partis politiques et, par conséquent au pouvoir législatif à la fois au niveau national, mais plus particulièrement au niveau européen (Pitkin 1967, d'Arcy 1985). Ainsi, n'est-il pas également nécessaire de s'interroger sur les pratiques de représentation des institutions dites supranationales, comme la Commission, lorsque l'on analyse les processus politiques au niveau européen, comme le font Jean Joana et Andy Smith dans leur chapitre sur les commissaires européens? La définition de la notion de représentation ne reste pas moins contestée. Au-delà l'accord que représenter implique agir au nom des représentés, il semble qu'il y ait peu sur quoi des théoriciens de la représentation peuvent s'accorder (Pitkin, 1967, 209; Manin, Przeworski et Stokes, 1999, 2). Selon Philippe Braud, quatre axes peuvent être distingués. Il s'agit tout d'abord de l'idée de la délégation ou de mandat, d'où la différenciation entre le représenté et le représentant. Ensuite vient l'idée de la similitude: les représentants sont le microcosme du grand groupe. En troisième lieu la représentation connote encore l'univers théâtral, c'est à dire la mise en scène des intérêts des 16

groupes, de ses conflits et de ses illusions. Enfin, les représentations évoquent des perceptions, à savoir «des agencements symboliques construits à partir de matrices culturelles déterminées dans lesquelles se trouvent transcrites et codées des situations sociales concrètes)} (Braud, 1985, 33-34). Il s'agit de rendre sensible un concept au moyen d'une image ou d'un signe. Max Weber propose une définition plus vaste: «Par représentation, nous entendons... la situation de fait qui veut que l'action de certains membres du groupement (représentants) soit imputée aux autres ou bien qu'elle doive être considérée par ces derniers comme 'légitime' et que, les liant, elles le deviennent en fait» (Weber, 1971, 300). Cette définition a l'avantage de permettre de prendre en compte aussi bien la représentation nationale, la représentation par un syndicat ou la représentation d'un groupement professionnel ou de l'intérêt. C'est à cette acceptation que se rattache le représentant, porte-parole soit de l'ensemble des citoyens, soit d'un groupe social organisé.
Evolution d'une définition

La représentation politique comprise comme représentation élective est un concept datant du début du vingtième siècle. Sans vouloir entre ici dans un historique détaillé du gouvernement représentatif1, il importe de souligner qu'au début du vingtième siècle, le principe représentatif s'est trouvé confronté à la réalité du nombre. Conserver la démocratie représentative a entraîné l'émergence d'une élite. Dans la conception schumpéterienne (1942), toute initiative politique leur revient ainsi que le règlement des problèmes politiques, non pas pour exercer la volonté des électeurs mais pour prendre des décisions qui s'imposent. Ce constat est d'autant plus central pour l'étude de la représentation dans l'Union européenne que cette « réduction des principes démocratiques au processus électif est une exigence de fonctionnalité dans un système social qui abandonne définitivement la théorie de l'espace public» (d'Arcy et Saez
1

Voir Manin 1995

17

1985, 21). Le débat politique et académique sur l'émergence d'un espace public européen s'inscrit donc moins dans la logique d'une compréhension traditionnelle de la légitimité par la représentation des citoyens que dans un glissement de la conception de la représentation qui voit le jour dans les années 1970 : la représentation directe des citoyens. Parallèlement au rôle central donné aux élites dans des systèmes de représentation politique se développe une conception pluraliste qui met l'accent sur les flux de pouvoir, sur l'agencement complexe des groupes sociaux et les affiliations multiples des individus. Cette vision est illustrée par Robert Dahl (1961, 1970), d'une part, mais surtout par David Truman (1951) qui se réfère à et s'inspire des études menées par Arthur Bentley (1906). L'approche pluraliste montre que le nombre des participants à la vie politique dans les démocraties modernes est plus élevé que le nombre d'élites politiques de l'analyse schumpéterienne et que ces participants représentent des groupes sociaux. Ainsi, la politique se fonde sur les groupes qui sont le fait social à l'origine de toute politique. C'est le groupe qui socialise l'individu et qui lui fournit le prisme à travers lequel il perçoit le monde. Les groupes sont égoïstes par nature et ne cherchent qu'à maximiser leurs bénéfices propres. La compétition entre ces groupes sociaux par l'intermédiaire de leurs représentants afin d'obtenir une répartition des bénéfices qui leur est favorable interdit tout monopole de domination et explique l'équilibre des cadres politiques en vigueur. Les groupes latents (non-organisés) se mobilisent dès lors que leurs intérêts sont menacés, ce qui garantit qu'aucun groupe ne pourra durablement exercer une domination qui va à l'encontre des intérêts d'autres groupes. C'est la main invisible du pluralisme: les checks and balances qui contrôlent l'exercice du pouvoir. Les groupes s'entrecontrôlent et se neutralisent. Dans cette conception de la vie politique, les hommes politiques sont au service des groupes et jamais de la nation, constat qui met en question le concept de la souveraineté nationale. Des conceptions plus contemporaines proposent deux autres visions de l'Etat: Dans la première, l'Etat doit assurer que les groupes d'intérêt économiques ne l'emportent pas 18

systématiquement sur les autres. Il assure ainsi le rôle de justicier minimal. Dans l'autre, développé notamment par la recherche britannique (Whitehall pluralisme) il est naïf de croire que l'Etat est naïf alors que tous les autres ne le sont pas: l'Etat est luimême dominé par les groupes ou des agences qui participent également à la compétition entre les groupes pour le pouvoir (Dunleavy et O'Leary, 1987). La conception pluraliste de la démocratie moderne marque, selon d'Arcy et Saez (1985,23) le glissement qui s'effectue de la représentation politique traditionnelle vers une représentation de type sociologique, exigence qui s'accentue lorsque les bases institutionnelles du système politique perdent leur légitimité. Dans les années 1970, on observe un autre glissement dont Jürgen Habermas se fait le porte-parole en conceptualisant la notion de l'espace public. Il s'agit d'une part d'un refus de la représentation qui s'est manifesté parmi les groupes sociaux porteurs de valeurs nouvelles ignorées des partis, comme par exemple le mouvement écologique ou celui des chasseurs fortement revendicatifs et jaloux de leur autonomie et d'autre part des mécanismes visant à élargir la participation des citoyens à la vie politique, visant à combattre l'apolitisme des masses (Murswieck, 1985). Toutefois, les études sur les mouvements sociaux montrent que contrairement au souhait de réinstaller un système de représentation directe en incluant plus fortement les individus ou les citoyens plus spécifiquement dans le processus politique national, il reproduit un élitisme à l'intérieur du système. Car les individus les plus compétents, apte à présenter leur expertise sont sélectionnés et deviennent les interlocuteurs privilégiés des autorités publiques. Ainsi, on observe une reproduction du clivage masses-élites.
Crise de la représentation

Aujourd'hui, il est devenu de plus en plus courant d'évoquer une crise de la représentation. Depuis plusieurs années, la remise

19

en cause des modes de régulation hiérarchiques est analysée dans le cadre des débats sur la gouvemance2. Au niveau national, on peut différencier deux systèmes politiques - le système politique représentatif et le système politique fonctionnel (Leca 1996, Thuot 1998). Ainsi le système politique fonctionnel remplace de plus en plus les formes représentatives du système politique et est caractérisé par des formes inédites d'organisation politique. Le système politique fonctionnel est le produit de deux phénomènes convergents: le déclin du citoyen et du représentant comme figures types de l'acteur politique au profit de nouveaux acteurs qui se distinguent par l'intensité de leur inscription sociale, comme les mouvements sociaux ou les groupes d'intérêt économiques. Jeremy Richardson souligne par ailleurs le même phénomène sans pour autant arriver à une conclusion aussi radicale. Selon Jeremy Richardson (1995), un marché pour l'activisme politique s'ouvre pour les citoyens au niveau national, un marché qui se développe au détriment des partis politiques établis. Par le biais de ces procédures, comme par exemple la juridiciation du rapport politique, la concertation, les pratiques consensuelles et par son ouverture sans précédent aux particularismes sociaux, le système politique fonctionnel vise ainsi à organiser le rapport social sans injonctions autoritaires, s'inscrivant dans la définition d'un système de gouvernance. Cette définition omet cependant trop rapidement de nouvelles formes de politisation, qui ne se fondent pas sur les formes de représentation électorale mais sur des revendications sociopolitiques portées par des groupes d'intérêt.
2 Un grand nombre de chercheurs, travaillant en particulier sur les relations internationales ou le système politique national et communautaire s'inscrit dans cette approche: Mayntz (1998) ; Rosenau (1992); Kohler-Koch, Eising (1999); Bulmer (1994). Patrick Le Galès (1998) résume ces différentes approches en mettant en avant que l' "[o]n retrouve dans la gouvernance des idées de conduite, de pilotage, de direction, mais sans le primat accordé à l'Etat souverain. Poser la question de la gouvernance suggère de comprendre l'articulation des différents types de régulation sur un territoire, à la fois en termes d'intégration politique et sociale et en termes de capacité d'action. [oo.] [P]oser cette question revient à réexaminer les interrelations entre société civile, Etat, marché et les recompositions entre ces différentes sphères dont les frontières se brouillent» (p.225). 20

Dans cet ouvrage, nous souhaitons poursuivre cette réflexion en la fondant sur des exemples empiriques au niveau communautaire en soulevant quatre interrogations centrales: Premièrement, la montée d'une représentation fonctionnelle indique-t-elle une faiblesse générale des dispositifs représentatifs classiques, une délégation des institutions démocratiques ou une nouvelle division du travail politique, nécessaire compte-tenu des fonctions de l'Union européenne? Deuxièmement, constate-t-on la fin des partis, de l'identité politique, liée au fait que toutes les demandes deviennent négociables? Troisièmement, quel est le rôle symbolique de la représentation? Et enfin, comment est-elle utilisée par différents organismes et acteurs européens? Nous nous inscrivons ici dans le constat dressé par François d'Arcy et Guy Saez, dans leur étude approfondie sur la représentation au niveau national relevant «les insuffisances des théories qui ne veulent analyser dans la représentation politique que la représentation des intérêts. La dimension symbolique, et plus généralement, la mystérieuse alchimie par laquelle le politique ramène la multitude à l'unité obligent à dépasser cette notion réductrice» (1985, 30).
La question de la représentation au niveau communautaire

Tout comme au niveau national, on constate une multiplication d'acteurs dans les processus politiques au niveau communautaire, acteurs issus de différents niveaux de gouvemance. Cette multiplication d'acteurs correspond au niveau communautaire à trois manifestations principales: premièrement une multiplication des canaux d'accès au pouvoir, dépassant les seuls partis politiques qui voient se développer à leurs côtés une vaste gamme d'acteurs concurrents prétendant représenter la société civile, deuxièmement, une multiplication des mécanismes de contrôle des acteurs politiques (Costa et al. 2001) et, enfin, le recours à l'expertise afin de rendre l'exercice du pouvoir au niveau communautaire plus efficace.

21

L'émergence

d'une démocratie participative?

Pendant les années 1980, on constate au niveau communautaire comme au niveau national, une montée en puissance des idées liées à la démocratie participative et la délibération au niveau communautaire? L'interaction communicative et la prise en considération de la société civile en sont les caractéristiques centrales (Habermas 1978, 1987, Ferry 2000). Selon cette conception, il faudrait surtout qu'un véritable espace public, conçu selon les critères kantien et habermasien de publicité et de discursivité, permette d'établir les conditions d'une démocratie participative complexe où un dialogue doit pouvoir être noué en continu entre les instances distinctes de l'opinion publique, de l'expertise scientifique et de la décision politique. Toutefois, afin de réaliser cet espace de discursivité et de publicité, il est nécessaire d'y inclure les citoyens. L'Union européenne, plus qu'aucune autre forme de gouvernance transnationale, semble actuellement confrontée à un dilemme entre l'efficacité du système et participation des citoyens (Dahl, 1994). Selon Robert Dahl, si l'on souhaite démocratiser l'Union européenne et renforcer la participation des citoyens au processus de policy-making, on devrait accepter une diminution de l'efficacité de l'Union. Si, au contraire, on souhaite améliorer l'efficacité du système, en établissant des mécanismes efficaces pour réagir aux problèmes politiques qui se posent à la fois au niveau national et international, la participation des citoyens aux processus diminue. Si cette analyse semble se vérifier au niveau communautaire, auquel le public reproche son opacité et son caractère technocratique, elle constitue néanmoins un raccourci. Fondée sur la prémisse d'une démocratie majoritaire, à savoir une démocratie de représentativité élective, cette approche néglige d'autres formes de démocratie représentative. Un certain nombre de chercheurs (Cohen et Rogers 1992, 1995, Belamy 1999, Grande 2000) plaident cette cause vigoureusement lorsqu'ils rappellent l'existence de systèmes politiques consensuels et

3

Pour une analyse approfondie

voir Elster (1998), Eriksen (1994).

22

corporatistes.4 Dans la logique de cet argument, ces 'déviations' du modèle classique de la représentation collective peuvent être considérées comme des formes 'modernes' des systèmes démocratiques. Au sein des systèmes consensuels, les décisions centrales se prennent à l'unanimité et le processus politique est généralement caractérisé plus par une approche consensuelle que par la recherche de majorités. D'un point de vue institutionnel, trois caractéristiques méritent d'être soulignées: des décisions cruciales pour le système seront prises à l'unanimité, les intérêts territoriaux et politiques des acteurs publics et privés doivent être pris en considération dans le processus politique et, enfin, des garanties institutionnelles seront prévues pour protéger des minorités dans le cas des décisions majoritaires. Afin de garantir la participation des citoyens dans ces systèmes consensuels et corporatistes, deux options doivent être avancées: d'une part renforcer les capacités organisationnelles des groupes d'intérêt pour contrôler le pouvoir politique et deuxièmement des checks and balances institutionnelles (Smismans 2002). C'est surtout la première option qui nous intéresse dans le contexte de la problématique de la démocratie participative. Les organisations privées ont à leur disposition des ressources plus importantes que des citoyens individuels, ressources qui peuvent être utilisées à des fins publiques dans la recherche de la représentation des intérêts de l'organisation. En s'inscrivant dans cette logique, les institutions européennes et en particulier la Commission européenne renforce les capacités des citoyens individuels en co-finançant un certain nombre de fédérations et associations européennes, tout en leur offrant un accès privilégié aux arènes de délibération, les comités consultatifs (Christiansen et Kirchner 2000, Zürn 1996, Saurugger 2003).5 Le modèle de la démocratie associative (Cohen et Rogers 1992 ; Schmalz-Bruns 1995) suppose que les groupes d'intérêt peuvent à la fois être des instruments pour
4 Fondé sur les recherches consacrées à la « redécouverte» du corporatisme dans les années 1970 et 1980 dans les systèmes politiques européens comme la Suède ou l'Autriche (Schmitter 1974, Berger 1981, Goldthorpe 1984) 5 Ainsi, à titre d'exemple, le Bureau européen de l'environnement, une des grandes fédérations européenne de défense des intérêts publics, est financé à la hauteur de 50°A> la Commission européenne. par 23

améliorer l'efficacité des processus politiques et assurer la participation des citoyens. Dans des situations où des partis politiques ne fournissent pas d'accès adéquat aux citoyens pour participer aux processus de prise de décision, les groupes d'intérêt peuvent offrir des opportunités pour un engagement des citoyens dans le processus politique. Cependant, il importe de souligner également les inconvénients d'une telle approche. Les groupes d'intérêt et, à travers eux, les citoyens, possèdent des ressources inégales, ce qui ne permet pas à tous les groupes de participer avec la même intensité au processus politique. La démocratie associative est vulnérable aux intérêts de ceux qui possèdent les ressources les plus recherchées, le plus souvent des ressources financières et sociales. Donc, loin de l'idéal pluraliste, selon lequel la compétition entre tous les intérêts permet une représentation équilibrée, les intérêts privés les plus influents l'emportent sur ceux qui ne possèdent ni les ressources financières ni sociales nécessaires pour représenter leurs intérêts au sein du système communautaire multi-niveaux (Heinz et al. 1993). Une autre critique relève de la participation de seulement un petit nombre d'individus au processus politique: les délégués ou les représentants. Confrontés à des tels problèmes, certains auteurs proposent l'institution des formes de représentation directe à l'échelle européenne: des référenda européens (Grande 2000, 130-132), un élément parmi d'autres conçu comme une garantie supplémentaire de transparence du processus politique (Héritier, 1999). Un autre courant de chercheurs met l'accent sur l'émergence d'autres mécanismes de démocratisation de l'Union européenne, indirectement liés aux questions de la représentation: le contrôle exercé sur les institutions non-représentatives et l'efficacité des politiques publiques.
L'efficacité contrôlée: institutions et expertise

Les mécanismes de contrôle ont été présentés comme mieux adaptés à la structure institutionnelle de l'Union européenne que les instruments parlementaires classiques pour démocratiser 24

l'Union. Face à un exécutif de plus en plus complexe et fragmenté, qui est en concurrence avec d'autres acteurs publics et privés et qui délègue et décentralise fréquemment ses pouvoirs, nous sommes amenés à nous interroger sur les mécanismes qui peuvent contrôler une telle diffusion du pouvoir. Au niveau communautaire, on pourrait citer la création d'organismes tels que la Cour des comptes, l'Office de lutte antifraude (OLAF), le médiateur européen ou encore les comités d'experts qui relèvent à la fois de registres de l'audit, du droit pénal et de la politique.6 En caractérisant l'Union européenne comme un Etat régulateur, Giandomenico Majone considère, en s'appuyant sur le modèle américain, les agences indépendantes comme les organes centraux pour la réalisation de cette régulation. Il revendique, à la fois d'un point de vue théorique et constitutionnel-normatif, que la délégation du pouvoir de régulation à des institutions non-majoritaires stabilise des engagements politiques du court-terminisme et renforce la crédibilité d'engagements programmatiques (Majone, 1996).7 Lié à la conception d'agences neutres pour permettre le fonctionnement efficace des politiques publiques est le recours aux experts dans le policy-making européen. Les personnes compétentes constitueront donc par leur participation aux organismes consultatifs un gage de neutralité, de rationalité des avis donnés à la gestion des politiques publiques européennes. Cette neutralité présumée, en particulier celle de la technique et de la science8, s'opposerait d'une certaine façon à l'esprit
6 Voir en particulier
7

Costa et al 2001.

Pour une critique voir Joerges (1999). La conceptionde G. Majone est très

proche de celle de Edmund Burke, comme analysée par Hanna Pitkin (1967, 210): Si les citoyens ont un vrai intérêt sur lequel ils savent très peu, il est justifié que le représentant à le poursuivre même contre les souhaits des citoyens. Toutefois cette conception contient un biais démocratique dans la mesure où, lorsque cette logique est poussée plus loin, nous sommes confrontés à une situation dans laquelle l'expert « neutre» décide les questions techniques et prend en charge les masses ignorantes comme un parent prend en charge un enfant. 8 Dont Jürgen Habermas examine en détail les questions et les réponses théoriques liés au rapport entre les politiques et les scientifiques dans les sociétés modernes (Habermas 1973) 25

corporatiste dont certains des intérêts pourraient faire preuve. Claudio Radaelli s'interroge dans son chapitre sur cette question: peut-on analyser ce recours massif aux procédures consultatives par référence à la revendication de l'idéologie participative? Françoise Dreyfus souligne dans un contexte national: «[QJuelles que soient les stratégies auxquelles se livrent les différents ministères pour accroître leur pouvoir, quelles que soient les manœuvres de « récupération» auxquelles les instances consultatives peuvent le cas échéant servir, quel que soit l'usage des avis donnés, l'administration ne peut pas faire l'économie de cet appel aux compétences, pas plus d'ailleurs que de la participation des intérêts» (Dreyfus, 1985). Deux conséquences découlent de ce constat: d'une part le lien étroit entre la nécessité de faire appel à des compétences externes à l'administration politique et les tentatives parallèles pour accroître le pouvoir de cette administration et, d'autre part, la distinction de l'expertise neutre de la représentation des intérêts. Alors que le premier aspect est clairement observable au sein du système communautaire, nous sommes plus sceptiques en ce qui concerne la seconde conséquence (Saurugger, 2002). L'expertise ne peut pas être coupée de la question de la représentation des intérêts. Nous observons moins des formes pluralistes ou néo-corporatistes des relations entre les acteurs politico-administratifs et les groupes d'intérêt au niveau communautaire, opposition sur laquelle se fondent une grande partie des recherches sur les groupes d'intérêt (Schmitter et Streeck 1991, Traxler et Schmitter 1995, Falkner 1999), qu'une forme de représentation fondée sur l'expertise jugée nécessaire pour gouverner l'Europe de manière efficace. Dans son Livre blanc sur la gouvernance européenne (Commission européenne 2001), la Commission propose des réformes qui doivent rendre les processus de consultation et de participation des citoyens et des experts plus légitimes: «Il y a actuellement un manque de clarté en ce qui concerne la manière dont les consultations sont menées et dont les institutions tiennent compte des avis exprimés. ... La Commission estime qu'elle doit rationaliser ce système peu maniable, non pour étouffer la discussion, mais pour rendre le système plus efficace et plus fiable, à la fois pour ceux qui sont consultés et pour ceux 26

qui recueillent les avis. » Elle constate d'ailleurs que l' «On ne peut créer une culture de consultation en adoptant des réglementations qui introduiraient une rigidité excessive et risqueraient de ralentir l'adoption de politiques spécifiques. Une telle culture doit au contraire être soutenue par un code de conduite qui fixe de normes minimales et qui porte essentiellement sur les sujets, le moment, les publics et les méthodes. Par ces normes, on pourra aussi réduire les risques de voir les décideurs se contenter de tenir compte d'un seul aspect de la question ou de voir certains groupes jouir d'un accès privilégié en raison d'intérêt sectoriels ou nationaux, - talon d'Achille évident de la méthode actuelle des consultations ad hoc» (Commission européenne, 2001, 20). Cependant, aujourd'hui encore, dans un contexte d'incertitude élevée ou de complexité technique, comme on l'observe au niveau communautaire, le répertoire d'action du recours à la science utilisé par les groupes d'intérêt est celui qui offre un accès parmi les plus efficaces au policy-making communautaire. Le groupe d'intérêt qui n'a pas recours à l'expertise pour représenter ses intérêts en reste exclu. Au niveau communautaire, la crise de la représentation est souvent appréhendée par la notion de «gouvernance postparlementaire» au sein de laquelle l'influence directe par les chemins formels de la démocratie représentative a peu de place. En général, l'Union européenne est caractérisée comme un système politique dans lequel les décideurs ne sont pas redevables (accountable) de leurs politiques et actions devant les citoyens, et où les élites proposent des programmes alternatifs et cherchent du soutien au niveau communautaire. Svein Andersen et Tom Burns (1996) distinguent ainsi trois principes de représentation au niveau communautaire: la représentation nationale, la représentation des intérêts et la représentation de l'expertise. Au niveau communautaire, le système de la démocratie représentative, à savoir celui de la représentation des citoyens individuels, tend à être remplacé de facto par un système politique d'intérêts organisés, de lobbies, de représentants d'organisations et de mouvements sociaux qui s'engagent dans des champs politiques et dans des questions 27

particulières pour lesquels ils éprouvent un intérêt spécifique. Svein Andersen et Tom Burns constatent ainsi l'émergence d'un système d'organisation pour les organisations. Ce que Andersen et Burns entendent par la « souveraineté de l'expert» tend alors de l'emporter sur la souveraineté populaire ou parlementaire (1996). On rejoint ici également les travaux de Fritz Scharpf (1999) qui distingue la légitimité par les outputs de la légitimité par les inputs. La légitimité par les inputs étant une forme de participation des citoyens, seule source légitime de pouvoir selon la conception de la démocratie représentative, articulée autour de la recherche de justifications pour l'exercice du pouvoir par la majorité. L'analyse en termes des outputs diffère de cette vision du « gouvernement pour le peuple» puisqu'il puise sa légitimité dans sa capacité à résoudre les problèmes que l'action individuelle ou le marché ne peuvent résoudre. Le critère essentiel est ici l'efficacité des politiques mises en œuvre. Plusieurs interrogations se dégagent de ce rapide tour de littérature qui guident les contributions de cet ouvrage.
Problématique

Le présent ouvrage est divisé en deux parties. La première partie s'interroge sur les formes de la représentation « traditionnelles»: Quelles sont les caractéristiques du mode électoral de représentation au niveau communautaire? Qui représente qui et comment? Quelles sont les difficultés? S'agitil d'une crise de la représentation, d'une transformation, d'un système sui generis? Peut-on esquisser des parallèles avec les systèmes politiques nationaux? Dans cette première partie, trois niveaux de représentation sont analysés: l'électeur, les partis politiques et les fédérations des partis au niveau national et communautaire et, enfin, les institutions représentatives européennes. Au premier niveau, Bruno Cautrès s'interroge sur la participation électorale des citoyens aux élections européennes, pour lesquelles les clivages ne recoupent pas les clivages gauche-droite du niveau national. Le faible intérêt que montrent les électeurs européens pour ces élections « de second ordre» pose en effet très clairement la question de la place de la 28

représentation politique dans l'Union européenne. Karine Cabrol et Pascal Delwit analysent la question de la représentation à travers le prisme des partis politiques. Karine Cabrol se concentre dans son chapitre sur l'européanisation du Scottish National Party, qui est utilisée comme stratégie partisane. En se référant à l'analogie entre le cadre de la démocratie représentative à l'échelle nationale et le niveau européen, Pascal Delwit présente une situation complexe qui ne se résume pas à l'analyse des fédérations européennes des partis en tant que vecteurs de la représentation au niveau institutionnel européen. Enfin, au niveau institutionnel le chapitre d'Olivier Costa et Julien Navarro s'interroge sur la place qui revient à la représentation parlementaire de l'Union. Cette étude sur la représentation directe est suivie par une analyse de la représentation indirecte: Philippa Sherrington consacre son chapitre à la distinction entre les volets publics et privés du Conseil des ministres. Si l'on constate que le mode électoral de représentation existe au niveau communautaire, on constate aussi qu'il n'est qu'une forme de représentation parmi d'autres: légitimation par l'expertise, la solution des problèmes, le contrôle, la coopération entre différents acteurs ou plus précisément la participation d'un grand nombre d'acteurs en amont et en aval du processus de fabrication de politiques. Cette interrogation fait l'objet de la seconde partie de l'ouvrage. Quelles sont les nouvelles formes de représentation? Peut-on parler de représentation à travers ces activités? Quelles sont les conséquences qu'entraînent ces formes de représentation pour le système de «gouvemance» communautaire? Quels acteurs utilisent quelle forme de représentation et pour quelles raisons? Les contributions à cette deuxième partie s'articulent au long de trois axes. Un premier axe se concentre sur la représentation symbolique. François Forêt présente une étude des publications destinées au grand public élaborées par la Commission européenne qui ont pour objectif de présenter l'Union aux citoyens. Par une analyse des Commissaires européens et leurs méthodes de représenter l'Europe, Jean Joana et Andy Smith s'interrogent dans leur chapitre sur la composition du groupe 29

formé par les Commissaires, leur rôle dans le policy-making européen et l'image qu'ils produisent. Un deuxième axe est consacré à l'analyse des modes de représentation des acteurs sociaux et leur association institutionnelle aux processus politiques communautaires. Julien Weisbein analyse le rôle des associations des citoyens dans la fabrication des dispositions citoyennes en Europe. A travers une étude du comité consultatif pour la sécurité, I'hygiène et la protection de la santé au travail, Stijn Smismans montre les stratégies de représentation des intérêts des partenaires sociaux dans les processus politiques communautaires. La représentation de l'expertise forment enfin le troisième axe. Dans son chapitre, à la fois de conclusion et d'ouverture, Claudio Radaelli s'interroge plus particulièremeJ).t sur la question centrale de la démocratisation de l'expertise. Loin de prétendre clôturer le débat, cet ouvrage collectif se conçoit comme une étape de la réflexion politiste sur les modes de représentation dans l'espace public européen. Il a pour objectif d'inciter à la discussion sur la représentation en Europe, sur la transformation des systèmes démocratiques par l'intégration européenne et sur la «normalisation» des études européennes par le recours aux outils conceptuels que la science politique a développés au niveau étatique.

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