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LES ONG ET L'ÉTAT

De
310 pages
La problématique de l'ingérence des ONG françaises au Guatemala s'inscrit dans le paradigme de l'interdépendance et de la superposition de deux mondes politiques, l'un étatique, l'autre multicentré, la démarche ne pouvant, en effet, dissocier trois phénomènes l'interaction entre une ONG et son autorité de tutelle, l'interaction entre une ONG et un gouvernement d'un pays tiers, l'engagement humanitaire comme nouvelle forme de participation politique, caractérisée par l'investissement personnel de l'individu à travers ses compétences professionnelles dans un espace public mondial.
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Nathalie AFFRE
LES ONG ET L'ÉTAT
L'EXEMPLE DU GUATEMALA
L'Harmattan HongrieL'Harmattan L'Harmattan Inc. L'Harmattan Italia
, Hargita u. 355, rue Saint-Jacquesrue de l'Ecole Polytechnique Via Bava, 37
(Qc)75005 Paris Montréal 1026 Budapest 10214 Torino
FRANCE CANADA H2Y 1K9 HONGRIE ITALIE@ L'Harmattan, 2001
ISBN: 2-7475-0708-4Collection Logiques Politiques
dirigée par Pierre Muller
Dernières parutions
LARRUE Corinne, Analyser les politiques publiques d'environnement,
2000.
CA THERIN Véronique, La contestation des grands projets publics.
Analyse microsociologique de la mobilisation des citoyens, 2000.
GREVEN-BORDE Hélène et TOURNON Jean, Les identités en débat,
intégration ou multiculturalisme ?,2000.
PESCHE Denis, Le syndicalisme agricole spécialisé en France,2000.
ROUBAN Luc (sous la dir.), Le service public en devenir, 2000.
BARON Gaëlle, Évaluation, participation, apprentissage dans l'action
publique, 2000.
GUIRAUDON Virginie, Les politiques d'immigration en Europe,
Allemagne, France, Pays-Bas, 2000.
VENNESSON Pascal, Politiques de défense: institutions, innovations,
européanisation, 2000.
TALLARD Michèle, THÉRET Bruno et URI Didier (sous la direction
de), Innovations institutionnelles et territoires, 2000.
HAEGEL Florence, REY Henri, SINTOMER Yves, La xénophQbie en
banlieue, effets et expressions, 2000.
BRA Y Florence, La télévision haute définition, Naissance et mort d'un
Grand projet européen, 2000.
MATHIOT Pierre, Acteurs et politiques de l'emploi en France (1981-
1993),2000.
ZARETSKAÏA-BALSENTE Ioulia, Les intellectuels et la censure en
URSS (1965-1985),2000.
BERTOSSI Christophe, Lesfrontières de la citoyenneté en Europe, 2001.
BUI-XUAN Olivia, Lesfemmes au conseil d'État, 2001.
RIHOUX Benoît, Les partis politiques :organisations en changement,
2001.
Jacques GERSTLÉ (sous la direction de), Les effets d'information en
politique, 2001.
Jérôme LAFARGUE, Protestations paysannes dans les Landes, 2001.LES ONG ET L'ÉTAT
L'EXEMPLE DU GUATEMALAIntroduction
L'événement humanitaire
Depuis la fin des années 80, l'action humanitaire envahit les
médias, anime maints débats et controverses, séduit les uns et indigne
les autres. Marginales dans la mise en œuvre des politiques publiques
de coopération, les organisations non gouvernementales (ONG) étaient
considérées jusqu'à la fin de la décennie 70s, comme un lieu de
continuité du mouvement social-chrétien, du mouvement tiers-
mondiste ou du philanthropisme libéral. L'apparition en France du
mouvement "sans-frontières" à la fin des années 70 témoigne d'une
rupture avec la tradition caritative tout autant que de sa continuité. Les
nouveaux acteurs de l'humanitaire défient le dogme dominant des
relations internationales en faisant appel au principe de responsabilité
de tout individu face aux "malheurs des autres" contre le principe de
souveraineté qui régit les relations entre États. L'idée d'un "devoir
d'ingérence" fait son cheminl. Dans les années 90,l'action humanitaire
s'impose comme une ressource résurgente de la politique extérieure
des États. Dès lors, la polémique s'instaure: l'action caritative des
organisations privées n'avait jamais dérogé aux règles de neutralité et
d'apolitisme, du moins discursivement ; on comprend ainsi aisément
l'indignation de ceux qui ne craignent désormais que le déploiement
d'un humanitaire d'État ne vienne nuire à l'''authentique'' morale des
humanitaires2. Depuis la multiplication des opérations militaro-
humanitaires sur la scène internationale, opération Provide Comfort
en Irak qui venait légitimer une guerre qui se voulait "juste",
opérations d'accompagnement et de protection de l'acheminement des
secours, alibi de l'inaction politique en ex-Yougoslavie, dérive
militaire de la mission Restaure hope en Somalie, les voix n'ont pas
manqué de s'élever pour dénoncer un amalgame de faits aujourd'hui
médiatisés sous le terme peu explicite de "dérive humanitaire".
Parallèlement à cette émergence du "tout humanitaire" dans
les relations internationales, l'humanitaire nous interpelle et nous
sollicite quotidiennement sur nos écrans, dans nos boîtes aux lettres et
1 Bettati (M), Kouchner (B), Le Devoir d'ingérence, Éditions Denoi!l, 1987.
2 Ainsi Guy Hermet oppose-t-iI les partisans d'une conception "libertaire" de la pratique
humanitaire à un courant favorable à un "humanitaire d'État" et souligne que si les États, pour
les premiers, "sont perçus comme susceptibles de fournir des moyens aux opérateurs privés, ils
sont cependant jugés incapables de s'orienter sans discrimination et sans calcul d'intérêt
géostratégique dans une perspective humanitaire authentique. Ceci en vertu de leur éthique de
responsabilité nullement déshonorante, mais qui les oblige en somme à rechercher toujours le
plus grand bénéfice au profit des pays qu'ils régissent." Il en conclut que seules les ONG
d'urgence ainsi que le CICR semblent pouvoir remplir "une mission véritablement humanitaire
au regard de leur propre éthique diamétralement opposée à la précédente: soit celle d'une
conviction philanthropique très étrangère à tout calcul de rentabilité." (Guy Hermet "Triomphe
ou déclin de l'humanitaire" in Cl//tl/res et Conflits. n° I l, automne 93)dans la rue : Restos du Cœur, "SDF", téléthons... Force est de
constater que dans les médias les plus populaires est apparue une
tendance à transmettre l'information politique par le filtre caritatif.
Quel lien causal peut-il bien exister entre un convoi de vivres et de
médicaments bloqué à Sarajevo et un "SDF" décédé d'hypothermie dans
les rues de Marseille 7 Dans les deux cas, les intervenants font de
"humanitaire", et sont, de surcroît, souvent les mêmes, à tel pointl'
que l'on peut se demander si la question qui a si souvent suscité la
réflexion des politologues, à savoir "qu'est-ce qu'un objet politique 7"
ne va pas devenir de fait "qu'est-ce qu'un objet humanitaire 7".
Désormais, il n'est plus un discours politique qui ne puise, avant de
prôner l'impératif des intérêts de la Nation, dans les registres de la
générosité et de la solidarité. Certains intellectuels regardent d'un œil
critique cette irruption de l'humanitaire dans le jeu international,
regrettant que nos hommes politiques soient brutalement passés d'un
"discours de Cancun"3 à une "idéologie des Restos du Cœur"4. Sur le
plan national, en France, des hommes politiques, à gauche, évoquent
leur perplexité face à ce qu'ils qualifient de "socialisme caritatif"s.
Comment appréhender dès lors le récent foisonnement des associations
humanitaires plus connues sous le terme d'ONG (Organisation Non
Gouvernementale) en France comme dans le reste du monde 7
La montée en puissance des associations de solidarité est allée
de pair avec un phénomène que l'on a qualifié de recul, de retrait ou
encore d'échec du politique face à l'incertitude et à l'incapacité des
décideurs publics d'enrayer les "crises". Dans les journaux, les revues
spécialisées, les magazines, sur les écrans, et jusqu'au sein des cabinets
ministériels, les leaders humanitaires sont venus concurrencer les
professionnels de la politique et les intellectuels dans l'interprétation
des crises et des faits politiques. Parallèlement à l'acquisition
progressive du statut de "héros positif' dans la conscience collective,
ils ont conquis, grâce à leur profil d'hommes de terrain, le titre de
3 Le 28 août 1981, La France signe avec le Mexique une déclaration sur le conflit salvadorien
qui selon Alain Rouquié "reconnaît que les fronts d'opposition à la junte civile-militaire de San
Salvador, que soutiennent les États-Unis, constituent une force politique représentative avec
laquelle il convient de négocier l'issue du conflit". Alain Rouquié ajoute: "Cette déclaration
peu orthodoxe entre une puissance européenne et un grand pays de la zone qui a fait de la
non-ingérence un dogme a de quoi surprendre. Fruit d'une initiative mexicaine, cette résolution
non conventionnelle témoigne d'un rapprochement inédit entre un Mexique dopé par son
pétrole, avide de responsabilités internationales, et la France de l'après -"10 mai" à la recherche
des voies et des moyens de changer et de moraliser la politique internationale." (Rouquié (A.),
Guerre et Paix en Amérique centrale, Seuil, 1992, p. 313.)
Le 20 octobre 1981 François Mitterrand prononce, à Cancun, un discours qui s'avère être un
véritable appel à l'émancipation de l'Amérique latine et qui surtout fit apparaître que Paris et
Washington n'avaient pas la même vision du conflit.
4 Étienne, (B.), Ils ont rasé la Mésopotamie, 1993.
S Poperen (J.), "Le socialisme caritatif. L'universalisme humanitaire" in Socialistes, la chute
finale ?, Plon, 1993, pp. 110-113.
8"témoins par excellence" et d'experts du Tiers Mondé, voire pour
certains d'experts des conflits, du quart monde et de l'exclusion. Ils ont
également produit un discours universaliste, puisant dans le répertoire
de l'éthique, de la morale, de la déontologie et de l'idéologie des droits
de l'homme qui leur a donné crédit face au désenchantement
idéologique.
J-P. Bastian définit les ONG comme tIdes associations qui
résultent d'une initiative privée et qui réunissent des acteurs sociaux
autour d'une cause sans but lucratif' 7. M. Merle, pour sa part, classe
les ONG parmi les nouveaux acteurs des relations internationales dont
le point commun est une caractéristique négative: "L'absence de
dépendance officielle par rapport à l'acteur étatique". Cependant, si la
catégorie des nouveaux acteurs comprend "toutes lesforces organisées,
officielles, officieuses ou occultes, dont l'action tend à peser sur le
comportement des autres acteurs internationaux, sinon à se substituer à
eux, les OING (Organisations Internationales Non Gouvernementales)
sont l'expression d'une solidarité transnationale croissante dans tous les
domaines où s'exerce l'activité non lucrative des particuliers et des
groupes privés" 8.
La prise en charge des besoins fondamentaux (santé,
éducation, logement...) des individus victimes de l'arbitraire, de
l'exclusion, ou de conflits armés est devenue le terrain privilégié de
l'action des ONG. Le phénomène de la transformation de l'espace
public9 où l'on voit le secteur associatif prendre de plus en plus
d'importance dans la gestion des affaires relevant traditionnellement. du
domaine public est observable dans de nombreux pays et s'inscrit dans
des contextes sociopolitiques différenciés. Ainsi, par exemple au
Liban, pendant les années de guerre, les ONG ont pris en charge les
secteurs d'activité délaissés par l'État; aujourd'hui, il est frappant
d'observer la façon dont évoluent les relations entre ces diverses ONG
6 Voir l'article de Gilles Bataillon" Les ONG françaises en Amérique centrale" in Cultures et
Conflits, op. cit., p. 66. Soulignons cependant que ce statut héroïque n'a pas été attribué
spontanément; dans leur milieu professionnel respectif les humanitaires n'ont pas toujours été
considérés d'un œil si positif par leurs confrères.
7 Bastian (l-P), "Les logiques de l'humanitaire dans le champ de la solidarité Nord-Sud" in La
place des œuvres et des acteurs religieux dans les dispositifs de protection sociale sous la
direction de Gilbert Vincent, L'Harmattan, 1995, p. 275.
8 Merle (M.), Les Acteurs dan.<les relations internationales, Economica, 1986, p. 157.
9 Le concept d'''espace public" fait référence à l'espace qui se distingue de J'espace privé, lieu
de la mise en œuvre des rôles familiaux ou personnels ainsi que des formes les plus
individuelles du bonheur de j'acteur lui-même dans ses relations avec les autres. L'apparition
d'un espace public est pour Jürgen Habermas, une évolution sociale liée à la modernité. Il se
construit au XUe siècle, en Angleterre et en France. Il s'agit d'un phénomène proprement urbain,
qui prend forme avec la naissance d'un public qui fréquente les cafés, les théâtres, les concerts,
avec aussi l'apparition essentielle des salons où se réunissent noblesse et grande bourgeoisie
intégrées socialement l'une et l'autre dans ce cadre. L'époque des Lumières se concrétise dans la
généralisation de la conversation par laquelle se crée une sociabilité généralisée, un public où
circulent idées et opinions, d'autant plus que la presse connaît un épanouissement rapide
renforçant encore la cohérence du public. (Habermas (J.), L'Espace public, Payot, 1978.)
9et un État en reconstruction qui cherche à reprendre certaines
prérogatives dans un univers sociopolitique où les logiques
communautaires sont toujours dominantes. Dans un tout autre
contexte, celui des territoires autonomes palestiniens, les ONG qui ont
également joué un rôle régulateur durant les années de conflit ne
précèdent-elles pas, quant à elles, la construction d'un espace public et
d'une action publique proprement palestinienne? (pour ne pas
employer le mot État qui est encore polémique). Il est en effet fort
probable qu'une ONG palestinienne comme le PARC, qui gère de
nombreuses activités dans le secteur de l'élevage et de la santé animale,
s'érige un jour en ministère de l'Agriculture. Mais qui assurera dès lors
le contrôle sur les activités du futur État?
Des ONG vers l'État, de l'État vers les ONG : en France, où
l'État a toujours été considéré comme un centre autonome fortement
différencié, traditionnellement interventionniste et promoteur de la
solidarité et de la cohésion nationale, apparaissent pourtant peu à peu,
à côté de la régulation macroinstitutionnelle, de nouvelles formes
d'intervention publique où les associations prennent une importance
toute particulière notamment dans les domaines de la santé et des
affaires sociales. Une innovation de la gestion publique qui n'est pas si
récente si l'on retrace l'histoire des associations à but spécialisé qui
travaillent depuis au moins trente ans en partenariat avec le secteur
public (défense des intérêts des personnes handicapées, accueil des sans-
abri, défense des consommateurs, etc.). A l'État régulateur se
substituerait ainsi un "État animateur" dont la mission serait de définir
les catégories générales dans lesquelles viendraient s'inscrire les
activités créatrices et innovantes des collectivités locales et des
associationslO. Ce balayage sommaire du fait non gouvernemental
souligne ainsi l'universalité du phénomène tout en spécifiant chaque
cas de configuration ONG/État par son ancrage dans une culture
politique et une histoire toutes deux singulières.
Le retour en force de l'action caritative à l'ère de la
mondialisation soulève de nombreuses interrogationsll. S'agit-il d'une
régression vers un philanthropisme sélectif ou d'un élargissement de la
solidarité universelle, transition de long terme vers une citoyenneté
internationale? Peut-on y déceler l'embryon d'un espace public
mondial ?12Ainsi, le vieux débat libéralisme / étatisme renaît à l'aune
10 Donzelot (J), Estebe (P), L'État animateur, essai sur la politique de la ville, Éditions Esprit,
1994.
II Pour une approche du concept de mondialisation voir les références suivantes:
Laïdi (z), Un monde privé de sens, Fayart, 1994.
Le Temps mondial, (sous la direction de) Éditions complexe, 1997.
Malaise dans la mondialisation, textuel, 1997.
Moreau Defarges (P), Un monde d'ingérences, Presses de Sciences-Po, 1997 .
12 Lorsque Zaïki Laïdi s'interroge sur la construction européenne (Laïdi (Z.), Conférence du 12
janvier 1998, lEP, Aix-en-Provence), il opère une distinction entrè espace transnational et
10de l'avènement de ce nouveau type de solidarité. Gilbert Vincent en
exprime le contenu:
«L'expression de "crise de l'État-providence" est devenue banale.
Certains se félicitent de ce que le temps serait enfin venu d'un
allégement de la tutelle politique et administrative, accusée d'entraver
l'émergence quasi spontanée de formes de solidarité coextensives à la
"société civile" et de décourager toute initiative en soumettant tout
projet et toute réalisation à des normes bureaucratiques de prise en
charge et de fonctionnement organisationnel. D'autres déplorent la
rétraction de la sphère des responsabilités publiques et craignent que ne
soit revenu le temps du libéralisme, temps de célébration des deux
figures qui seraient plus interdépendantes qu'opposées, du chef
d'entreprise et du héros philanthrope dont l'action serait d'autant plus
méritoire qu'elle serait plus facultative et plus rare"»13.
Comme le souligne le même auteur, le maintien de tels
schémas interprétatifs obstrue la compréhension de la réapparition de
l'altruisme dans les sociétés contemporaines. La résolution de cette
énigme semble plutôt résider dans une étude qui puisse mettre en
évidence l'existence d'une nouvelle configuration sociale qui traduise
une nouvelle forme d'interaction entre secteur public et secteur privé à
l'échelle nationale et mondiale. L'interprétation du phénomène
contemporain des ONG peut dès lors s'articuler autour de trois
hypothèses principales: premièrement, la montée en puissance de ces
nouveaux acteurs traduit une mutation des relations internationales.
Encore faut-il nuancer cette hypothèse car comme le souligne Peter
Coulmas "l'expédition individuelle" remonte au moins au temps des
Grecs de l'époque classique14, et comme tentent de le démontrer Hervé
Hamon et Patrick Rotman dans leur ouvrage consacré à la résistance
française à la guerre d'Algérie, parfois "des destins individuels" et des
espace public. L'espace public suppose un lien de citoyenneté. Si l'on peut douter en accord
avec le conférencier de l'existence d'une citoyenneté européenne, on peut affirmer qu'il n'existe
pas de communauté politique universelle. Mais cela n'empêche nullement les acteurs d'agir
comme si elle existait sans forcément en avoir conscience, c'est-à-dire sans forcément lier leur
action à un projet politique. On pourrait supposer que la multiplication des espaces associatifs
transnationaux que l'on peut désigner comme des "espaces publics autonomes" (Habermas (J),
"L'espace public, trente ans après", Quaderni, nOl8, automne 1992), participe de l'élargissement
de la démocratie. Notre hypothèse est que ce phénomène représente une contradiction liée à la
mondialisation et que Zaïki Laïdi désigne par le concept de "disjonction". En effet, la
multiplication des ONG et de leurs interventions disparates et non contrôlées dans un espace
pluriel pourraitent s'appréhender comme l'avènement d'un espace transnational consacrant
l'anomie politique et l'atomisation. Mais elle peut aussi signifier, dans une perspective certes très
évolutionniste, un premier pas vers un espace public universel.
13 Gilbert Vincent "Caritatif ou solidarité? Perspectives d'analyse "in lA Place des œuvres et
des acteurs religieux dans les dispositifs de protection sociale sous la direction de Gilbert
Vincent, L'Harmattan, 1995, p. 5.
14 Coulmas (P), Les Citoyens du monde, Histoire du cosmopolitisme, Bibliothèque Albin
Michel, Idées, 1995, p. 30.
11"solitudes qui se croisent" peuvent aussi contribuer à façonner le
destin collectifl5. Deuxièmement, le fait associatif humanitaire
correspond à une mutation de la forme d'engagement des individus dans
la sphère publique à travers un réajustement de l'échelle des valeurs et
un syncrétisme créatif entre des répertoires d'action anciens et
modernes. Enfin, différentes variables se combinent depuis une
vingtaine d'années qui débouchent désormais sur un enchevêtrement
croissant de l'initiative privée, lucrative mais aussi non lucrative, et
de l'action publique.
Le constat de l'existence d'une superposition et d'une
imbrication entre espace transnational et espace national nous a
conduite à opter pour une démarche comparative. Premièrement, dans
notre discipline la démarche comparative renouvelée a désormais acquis
ses lettres de noblesse mais les théoriciens qui nous ont initiés à la
matière ont toutefois pris soin de souligner que, parmi la multitude
d'objets politiques qui s'offrent à l'étude, tout ne pouvait être sujet à
comparaison et que l'on ne pouvait, dès lors, comparer que des objets
comparables, c'est-à-dire "partageant suffisamment de points communs
pour relever d'une même catégorie et rendre ainsi la comparaison
valide, tout en étant marqués par des différences assez perceptibles pour
16. Deuxièmement nous prenonsrendre la comparaison utile [...}"
le parti de Jean Blondel quand il nous rappelle qu'''une approche
méthodologique 'pure' implique que l'on connaisse grosso modo la
nature du terrain que l'on va explorer et que l'on peut par conséquent
déterminer les instruments qui nous permettront de faire une telle
exploration I...], l'approche méthodologique 'pure' ne peut (donc)
donner d'autre conseil que celui, négatif, de ne pas y aller, de ne pas
tenter notre chance I...], Entre ne rien faire etfaire quelque chose qui
peut-être ne portera pas defruits le comparatiste tend à opter et a raison
d'opter pour la deuxième solution". Ainsi, la voie de la découverte
s'entrouvre si, en chemin, il choisit d'appliquer "la méthode de l'école
buissonnière", autrement dit de pratiquer "l'action en éclaireur" 17.
Ainsi nous avons choisi de mener notre réflexion à partir
d'études empiriques mettant en lumière les processus d'interaction entre
organisations non gouvernementales (ONG) et secteur public dans des
contextes variés. L"'ingérence" de quatre ONG françaises: Enfants
réfugiés du monde (ERM), Médecins du monde (MDM), Vétérinaires
sans frontières (VSF) et Écoles sans frontières (ESF) au Guatemala,
constitue le premier point d'ancrage de la mise en perspective de cette
15 Hamon (H), Rotman (P), Les Porteurs de valises, la ré.ristance française à la guerre
d'Algérie. Éditions du Seuil, Points, Histoire, 1981.
16 Badie (B), Hermet (G), Politique comparée, P.U.F., 1990, p. 18.
17 Blondel (J), "Plaidoyer pour une conception œcuménique de l'analyse comparée", Revue
internationale de politique comparée, ,volume l, avril 1994, pp. 5-18.
12interaction. Afin d'approfondir le questionnement et à partir du matériel
recueilli dans cette première étude, une enquête a été réalisée auprès de
17 autres ONG de diverses obédiences, nationales et internationales,
intervenant dans ce même pays.
Afin de structurer notre réflexion nous avons inscrit cette
problématique dans le paradigme de l'interdépendance et de la
superposition de deux mondes politiques, l'un étatique, l'autre
multicentré. La démarche ne peut, en effet, dissocier trois phénomènes:
l'interaction entre une ONG et son autorité de tutelle, l'interaction
entre une ONG et un gouvernement d'un pays tiers, le militantisme
humanitaire comme prolongement d'un militantisme national,
nouvelle forme de participation politique et d'engagement des individus
dans la sphère publique et la internationale. Trois concepts
essentiels régissent donc l'articulation de notre problématique:
transnationalité, engagement, politique publiquel8.
Acteurs infraétatiques et régulation étatique
L'action non gouvernementale a suscité un intérêt croissant de
la part des juristes et des spécialistes des relations internationales. Les
organisations non gouvernementales (ONG) ont souvent été perçues
par les juristes mondialistes comme la voie d'expression d'une "société
civile internationale". Leur action a également été étudiée en termes
d'efficacité économique et technique par les experts du développement
au travers d'études mettant l'accent sur leur aptitude à soigner, prévenir,
développer et guérir dans des situations d'extrême pauvreté, de conflit
ou de catastrophe naturellel9. L'action humanitaire des ONG se veut
indépendante des États et des gouvernements, l'exclure cependant de la
liste des objets pouvant se prêter à une recherche en science politique
serait réduire l'étude de la vie politique à la seule prise en compte
d'objets habituellement reconnus comme tels.
Acteurs secondaires des relations internationales, substituts de
diplomaties officielles, vecteurs d'étatisation, "fer de lance" du devoir
d'ingérence comptent parmi les catégories les plus courantes dont les
ONG aient fait l'objet20. Les tendances nouvelles de la recherche
théorique en relations internationales qui mettent en lumière les
concepts de transnationalité et d'interdépendance ont permis une timide
18
Afin de faciliter la compréhension du lecieur, nous avons donné une définition sommaire de
ces concepts dans le glossaire présenté en dernière partie de cet ouvrage.
19 La littérature ayant trait à l'action des ONG a fait l'objet d'un chapitre dans notre mémoire de
DEA, Nathalie Affre, Étude de l'interaction entre organisations non gouvernementales et
autorités politiques: ONG et politiques publiques, la mission Chili de l'association Médecins
du monde, lEP d'Aix-en-Provence, 1992, chapitre 1.
20 Ibid.
13prise en compte du phénomène de l'ingérence humanitaire non
gouvernementale comme objet d'étude pertinent, illustratif de
l'évolution du "système international" et de la nécessité de construire
un nouveau paradigme susceptible de rendre compte de la superposition
de deux logiques compétitives, étatique et multicentrée, selon la
terminologie de James Rosenau21.
En effet, avec la sortie de la guerre froide et l'entrée du monde
dans l'ère de la mondialisation, les gouvernements nationaux et les
institutions internationales semblent avoir perdu leur monopole dans
la conduite des affaires nationales et internationales. Selon les travaux
des théoriciens de la transnationalité, une multitude d'acteurs non
gouvernementaux auraient ainsi fait leur apparition sur la scène
internationale dont les activités échapperaient la plupart du temps à la
volonté des États et par lesquels transiteraient quantité de flux
transnationaux. S'il est impossible de repérer une logique cohérente qui
puisse donner un sens au nouvel ordre mondial22, il serait en revanche
plus aisé de mettre en évidence une multitude d'interactions à travers
lesquelles se mettent en place de nouveaux mécanismes de
régulation23. Le concept de réseaux transnationaux fait référence à des
acteurs dont le point commun est de ne pas être surdéterminés par une
ou des volontés étatiques mais qui renvoient à des phénomènes aussi
diversifiés que le sont les marchés financiers, les firmes
multinationales, les réseaux de solidarité communautaire, le crime
organisé, les nouveaux mouvements sociaux, et enfin, les diverses
ONG à but non lucratif qui ont fait irruption sur la scène
internationale.
Les ONG ont vu leur nombre s'accroître considérablement au
cours des trente dernières années; aujourd'hui regroupées sous la même
terminologie, des organisations de défense des droits de l'homme, des
organisations de développement, des associations caritatives, des
urgencistes, des défenseurs de l'environnement mettent leur compétence
au service d'un idéal dit "humanitaire" ou de "solidarité" à travers lequel
se voient recyclées différentes traditions idéologiques: charité
chrétienne, militantisme social-chrétien, tiers-mondisme,
internationalisme, humanisme républicain, environnementalisme. La
mobilisation non gouvernementale n'est pas l'exclusivité de l'Occident;
dans de nombreux pays et pour diverses raisons, les ONG constituent
aujourd'hui un important secteur d'activités. Le phénomène de
l'irruption d'une quantité d'ONG autochtones ne peut cependant être
détaché de tout contexte international car leur financement provient en
21 Rosenau (J). Turbulence in World Politics, a theory of change and continuity, Princeton
University Press, New Jersey, 1990.
22 Laïdi (Z), Un monde privé de sens, 1994.
23 Rosenau (1), 1995 pp. 13-14.
14majorité d'organisations internationales, d'ONG ou de gouvernements
occidentaux.
La politique extérieure d'un État appartient au registre de
l'action publique. Les ONG qui revendiquent des activités autonomes
par rapport à leur gouvernement national restent pour l'instant sujettes
à leur attachement national, simplement parce qu'à l'échelle des
volontaires, la nationalité procure droits et protections et qu'à l'échelle
de l'organisation le statut associatif octroie reconnaissance, avantages
et légalité24. Il en résulte une ambiguïté fondamentale quant à la
source de leur représentativité et de leur légitimité.
L'effort d'objectivation que demande tout travail de recherche
exige que l'observateur ignore volontairement la vérité vers laquelle le
sens commun et le discours des acteurs tendent immédiatement à
l'orienter. La non-gouvernementalité formelle (dans le sens où
l'organisation n'a aucun lien institutionnel avec l'État de tutelle) ou
discursive (dans le sens où elle est ouvertement revendiquée comme
une qualité) doit-elle annihiler toute tentative de questionnement sur
les liens éventuels entre ONG et politique internationale? Il ne s'agit
pas pour autant de renouer avec les explications déterministes de la
manipulation et du complot ou les thèses "conservatrices" des
théoriciens réalistes, insatisfaisantes car beaucoup trop réductrices
comme l'illustrerait la proposition suivante: "les sectes évangélistes
en Amérique centrale sont l'émanation directe du Département d'État
nord-américain" ; sans compter que cette affirmation peut révéler des
éléments utiles d'interprétation quant aux motivations et aux
intentions des acteurs mais ne dit absolument rien des effets
consécutifs à leur intervention dans une zone donnée. Il reste que la
présence concentrée de plusieurs ONG sur un point stratégique du
globe, le Guatemala, la frontière sud du continent nord-américain,
appelle à la réflexion. Autrement dit, les ONG sont-elles une
incarnation des réseaux de solidarité qui se mobilisent en dehors de la
tutelle et du cadre étatique? Et si tel est le cas sont-elle créatrices de
politiques extérieures ad hoc? Ou bien sont-elles plutôt les outils de pour des entités étatiques ou pluriétatiques ? Il va
de soi, avant même de procéder à des observations empiriques, que la
réponse ne sera pas en noir et blanc.
Il est important de souligner ici que les conclusions
auxquelles l'analyse peut conduire peuvent établir des faits qui
échappent à la volonté des acteurs de part et d'autre. En effet, sans qu'il
y ait a priori d'intention de la part du ministère des Affaires Étrangères
français, l'intromission d'une ONG visiblement française dans une
zone de conflit, telle que l'Ixcân au nord du Guatemala par exemple,
24 Voir notamment en France, le statut d'utilité publique.
15fera l'objet d'une interprétation de la part des acteurs, parties engagées
dans le conflit, victimes ou observateurs. Les "French doctors" même
s'ils gardent toute leur autonomie ne sont-ils pas "French" avant d'être
"doctors" ? Tel est en tout cas le sentiment qui se dégage du terrain au
contact de plusieurs protagonistes. Les parties du conflit quant à elles
ne semblent pas s'y tromper. Pour la guérilla ou les populations
acquises à sa cause, la présence des médecins français représente
symboliquement le soutien de la France ou de l'Europe à leur lutte25.
Pour les militaires qui décidentde la politique d'ouverturedu régime à
partir du milieu des années 80, il s'agit également de s'attirer
l'allégeance de la Communauté Internationale (des États) et cela
s'effectue entre autres par l'ouverture du pays aux DNG
internationales26. Symbolique politique de facto ou politique du
symbolique? La question reste posée.
Parmi les différentes prérogatives de l'action publique figure
également l'aide publique au développement. La croissante étatisation
de l'aide non gouvernementale par l'augmentation de la part des
financements publics dans leur budget continue de susciter la
polémique au sein du secteur des DNG. Encore une fois, il faut prendre
soin lors du travail de restitution de se soustraire des passions et des
réflexes subjectifs (dont le chercheur est le premier à devoir apprendre à
se méfier) afin de comprendre la complexité des relations entre aide
publique et initiative privée. Le cadre interprétatif développé doit ainsi
éviter les analyses en terme de "contrôle", "récupération",
"instrumentalisation" qui cèdent trop rapidement à la tentation du sens
commun d'associer le "positif" à la "société civile" et le "négatif' à
l'étatique ou viceversa. Le constat de la prédominance des financements
d'origine communautaire (CEE puis Union Européenne) dans le budget
des DNG françaises intervenant au Guatemala, notamment à partir de
1990, conduit à questionner le rapport entre les DNG et l'Union
Européenne. Si un premier regard tendrait à conclure que les DNG sont
les metteurs en œuvre de la politique de coopération européenne au
Guatemala, une étude de terrain plus poussée tend à faire apparaître ces
même DNG comme les concepteurs de cette politique, du moins dans
25 Matériellement, à part quelques médicaments, quelques soins, quelques appuis logistiques
(transport, courrier) dans la tradition des "porteurs de valises", nous n'avons jamais recueilli de
données tendant à prouver une aide financière ou guerrière importante à part quelques
révélations impossibles à énoncer dans un travail scientifique soucieux de déontologie car
relevant strictement du registre de l'anecdote et de Ja rumeur ou, bien pire, de celui de la
~ropagande.
6 Au cours d'un entretien avec un représentant du secteur militaire favorable à la politique de
( avril 1995, Guatemala Ciudad) nous avons posé en prenant notre air le plus naïf lal'ouverture
question suivante:
"Pourquoi en 1983, le gouvernement guatémahèque (pour ne pas dire l'Armée) laisse entrer en
Ixcân, zone de conflit, une organisation comme Médecins du monde? ".
La réponse de notre interlocuteur fut spontanée, amusée et catégorique:
..
Mais c'est nous qui avons décidé de la politique de l'ouverture'!
'"
16les zones où elles interviennent directement. Il s'agirait donc plutôt
d'un jeu coopératif où chacun trouve intérêt à la relation27.
du développement etLes ONG entre économie
militantisme
La crise de la participation politique - dégradation de l'image
du politique, crise des effectifs et des médiations traditionnelles, crise
de la représentation28, dépassement du clivage droite-gauche - est
allée de pair, semble-t-il, avec une confiance croissante des citoyens
envers les mouvements périphériques, les organisations ad hoc, les
associations à but spécialisé, plus proches des préoccupations de
chacun29. L'engagement dans les associations humanitaires est un
élément constitutif du phénomène d'émergence de nouvelle formes de
participation30. La mobilisation humanitaire dans sa forme nouvelle
qui la différencie de l'action caritative traditionnelle, est en effet
orientée vers la recherche de l'amélioration de la condition humaine et
en ce sens, elle entretient des liens avec la notion de bien public qui
lui donne une connotation politique, différente de celle banalisée par le
sens commun et qui a trait le plus souvent à la politisation de l'aide
(appréhendée comme une déformation négative). Afin de procéder à une
exploration de la mobilisation "sans-frontiériste", un effort devra être
fourni pour se défaire premièrement du sens que le mot politique revêt
dans l'imaginaire collectif et deuxièmement des délimitations imposées
par la science politique qui s'est principalement intéressée au
militantisme partisan et syndicaJ3l.
27 Le constat empirique semble confirmer les travaux de Robert Axelrod sur la stratégie
gagnante du donnant-donnant. (Axelrod (R), Donnant-donnant, Théorie du comportement
coopératif, , Odile Jacob, 1992, 235 p. )
28 Portelli (R), "La Crise de la représentation politique" in Regards sur l'actualité, octobre
1990, pp. 3-10.
29 Nonna Mayer écrÜ : "Déçus par les organisations porteuses d'un projet global (partis,
syndicats, églises) qui pendant longtemps ont été au cœur du système politique, social et
idéologique, les citoyens se réfugient dans les marges: à la périphérie et dans les mouvements
spécialisés. [...j Dans l'enquête Louis Harris France (sondage Louis Harris France-l'Express, 10
novembre 1989), on dénombre cinq fois plus de personnes citant les associations d'usagers
que les syndicats (et quatre fois plus pour citer les organisations humanitaires) (souligné par
nous) comme les mouvements les plus proches de leurs préoccupations". (Mayer (N.), Les
Comportements politiques, Armand Colin,I992, p. 147.)
30 Comme le souligne Nonna Mayer, "la crise de la participation politique traditionnelle n'est
pas exclusive d'une demande de nouvelles formes de participation. Ce constat recoupe les
analyses de science politique qui, à la charnière des années soixante-dix et quatre-vingt
; Barnes, Kaase, 1979; Almond, Verba, 1980) insistaient sur la politisation des(Wright, 1976
citoyens des démocraties occidentales. [...j Apparaissent des demandes d'une "nouvelle
politique" plus articulée autour des valeurs postmatérialistes (environnement, qualité de vie,
pouvoir dans l'entreprise, droits de minorités...). La crise de la participation politique est en fait
une crise de mutation où de vieilles modalités de participation meurent et de nouvelles
cherchent à naitre." (Mayer, (N.), Les Comportements politiques, Armand Colin, 1992, pp.
147-149.)
31 Voir les références suivantes:
17Ainsi, pour comprendre la montée du phénomène non
gouvernemental, il est indispensable de remonter à la genèse de ces
associations humanitaires et d'établir a posteriori une reconstruction du
processus de structuration du monde associatif humanitaire qui fait que
de nos jours l'humanitaire puisse apparaître comme un secteur
autonome et objectivé à côté de l'économie, du social et de la
politique.
Sur le plan de la genèse des associations humanitaires,
apparaît clairement un lien de filiation avec la mobilisation politique
de l'après-guerre des années 50, antifasciste et anticolonialiste, et le
mouvement tiers-mondiste qui connaît son essor dans les années 60 et
70. Dans un premier temps, la mobilisation des pionniers, même si
elle invente une nouvelle pratique, en priorité basée sur une
compétence professionnelle et notamment la médecine d'urgence,
entretenait un lien fort avec la volonté de chacun de modifier la
politique de deux façons au moins: établir une rupture avec la logique
de la guerre froide et de la souveraineté des États qui empêchait l'accès
aux victimes d'un conflit (exemple du Biafra) et soutenir un projet
politique en mettant ses compétences au service de mouvements
révolutionnaires ou de mouvements d'indépendance (exemple du
soutien des anticolonialistes aux mouvements d'indépendance ou plus
récemment de l'Amérique centrale du début des années 80).
Au milieu des années 80 on assiste à des ruptures à l'intérieur
du mouvement humanitaire et différentes conceptions de l'aide
humanitaire sont alors revendiquées comme une identité associative
forte qui oppose urgence et développement, opposition binaire qui
prolonge le débat: libéralisme contre tiers-mondisme. Le début des
années 80 voit également, premièrement, se renforcer
l'institutionnalisation des associations, que l'on pourrait apparenter au
processus de rationalisation qui formate toute organisation, et
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18deuxièmement, la naissance de plusieurs associations de type sans
frontières créées autour de compétences professionnelles autres que la
médecine.
Les acteurs de l'humanitaire ont ainsi créé une pratique et un
discours. Cette pratique est centrée sur une approche technicienne dans
le sens où le volontaire est porteur d'une compétence professionnelle
jugée utile à son action de solidarité. Le discours puise dans le registre
de l'humanisme universel chrétien et laïque, soubassement d'une
éthique commune universelle qui justifie l'activité associative et le
devoir d'ingérence. L'apolitisme est revendiqué comme une garantie de
l'honnêteté et de l'intégrité de l'association. Les organisations semblent
se démarquer des réseaux structurellement englobants. À la fin des
années 80, les projets de société à prétention universaliste, les
idéologies, l'imagination politique cèdent progressivement la place au
discours humanitaire. On peut alors supposer que les effectifs qui ont
constitué une seconde génération de volontaires ont pu être séduits par
cette offre de participation nouvelle, en l'absence d'une offre politique
immédiate susceptible de satisfaire leurs aspirations. Ainsi, les
volontaires de la seconde cohorte se caractériseraient plutôt par un
engagement universel dans un effort de solidarité au travers de leurs
compétences professionnelles associé à un désir hédoniste d'aventure,
de découverte et d'accomplissement32. L'effort des pionniers pour
32 Au cours de ces années de recherche, nous avons constaté qu'il est très commun de penser
que les volontaires de l'humanitaire sont des gens "mal dans leur peau", des personnes qui font
face à des "ruptures de vie" (divorces, perte d'un proche, etc.), des individus recherchant
désespérément une forme de reconnaissance sociale. Nous ne nions pas le fait que de telles
prédispositions psychologiques puissent exister chez certains volontaires. Nous n'en avons
pas rencontré lors de notre étude. La psychologie est certainement une science compréhensive
compétente pour comprendre et expliquer l'''action'' dans son aspect très général. Mais elle est
une vision réductrice si l'on explique simplement l'engagement humanitaire par des facteurs
psychologiques de prédispositions, des facteurs qui, de plus, sont toujours vus comme des
"troubles" et font des volontaires des individus forcément "déviants". Nous ne pouvons nous
contenter de rejoindre les premières théories du comportement collectif qui se sont caractérisées
par une approche psychologique de l'individu engagé dans des comportements irrationnels et
illégitimes. Pour ces théoriciens de l'action collective, l'individu entraîné par les autres,
convaincu par un leader, devenait radicalement autre et perdait toute faculté de jugement. Ces
thèses ne s'intéressaient pas aux motivations qui poussaient l'individu à se joindre à d'autres
pour militer. Taine, Tarde et Le Bon, avec des nuances et des approfondissements successifs,
distinguaient les comportements conventionnels, rationnels, de ceux de la foule, forcément
; Taine (H)démente. [Tarde (G.) Les Lois de l'imitation, Felix Alcan, 1890 Les Origines de la
èreFrance contemporaine, Paris, Robert Laffont, 1990. (I éd.) ; Le Bon (G.), Psychologie des
(1ère éd.»). Dans la première moitié du XXe siècle, les écoles dufoules, Paris, P.U.F, 1988
comportement collectif ont abandonné progressivement cette vision, fondamentalement
irrationnelle mais ont conservé une approche psychologique de la participation. Les actions et
les mouvements collectifs correspondent à des comportements rationnels, irrationnels et a-
rationnels: si les individus participent, c'est davantage pour des raisons qui tiennent de leur
psychologie que parce qu'ils partagent des intérêts communs à défendre. Cependant dans les
années 60, ces théories sont devenues d'autant plus insatisfaisantes que certains chercheurs
étaient investis dans des mouvements sociaux, et s'intéressaient à ce qu'ils percevaient comme
de nouveaux enjeux. Ils ont alors rejeté le psychologisme, se sont préoccupés de la
mobilisation elle-même, de ses mécanismes et de ses conditions. (Kornhausser (W.), The politics
; Turner (R.) & Killian (L.M), Collectiveof mass society, The Free Press, Glencoe, 1959
behavior, Prentice Hall, Englewoods Cliff, 1957 ; Smelser (N.) Theory of collective behavior,
London Routledge, 1962). Enfin Hirchmann a également renoué avec une explication
psychologique en établissant l'hypothèse d'un cycle bonheur privé, action publique, estimant
19inventer de nouvelles formes d'indignation face aux malheurs des autres
aurait ainsi rencontré chez une partie de la génération post-68 un désir
nouveau d'engagement façonné par une transition culturelle mise en
valeur par les travaux de Ronald Inglehart, génératrice d'un modèle
postmatérialiste d'engagement politique33. Pour sa part, Jacques Ion
insiste sur le fait que la crise du militantisme ne serait que "le produit
de l'aveuglement à voir le nouveau quand l'ancien se défait".
[...] la configuration militante apte tout à lafois à assurer des formes"
de régulation sociale et à intégrer du neuf dans l'État comme sur la
scène politique, et qui s'est incarnée notamment lors des Trente
Glorieuses à travers les luttes syndicales et la vie associative, se révèle
de moins en moins efficace. Ceci ne veut pas dire que l'intervention
bénévole dans l'espace public serait aujourd'hui en régression devant le
repli proclamé sur la sphère privée. Cela veut seulement dire que le
militantisme tel qu'il s'est exercé depuis un siècle n'est peut-être
qu'une modalité parmi d'autres de l'engagement et que de nouvelles
que les déceptions dans une sphère de la vie conduisaient à surinvestir par la suite dans l'autre.
(Hirchman, Action publique, bonheur privé ). Son hypothèse présente un intérêt pour la
compréhension de l'engagement humanitaire mais il nous semble plutôt que les volontaires de
l'action humanitaire aspirent généralement à un équilibre idéal entre bonheur privé et action
publique, la combinaison des deux étant le meilleur atout de l'équilibre psychologique. En
revanche, la thèse de Francesco Alberoni, sur l'''état naissant" ne nous semble pas adéquate
pour expliquer ce type d'engagement. (Alberoni (F.). Genesis, mouvement et institutions, Paris,
Ramsay, 1992).
33 La "transition culturelle dans les sociétés industrielles avancées" de Ronald Inglehart, est le
résultat de vingt ans de recherches et de sondages nombreux, répétés, détaillés. La culture et les
structures sociales, économiques et politiques, sont en interaction constante et la transition
culturelle modifie le système politique tout en étant influencée par lui. Un nouveau clivage'
politique est apparu dont l'ampleur est croissante depuis les premiers symptômes dans les
années 70. C'est la marque d'une situation historique spécifique: l'après-guerre prospère et le
maintien de la paix. Ses hypothèses de bases reposent sur la hiérarchie des besoins du
psychologue Maslow: les besoins forment une pyramide et le niveau supérieur ne prend
d'importance que lorsque le niveau qui le précède est suffisamment satisfait. Quand on meurt de
faim on ne se préoccupe pas trop d'avoir un travail satisfaisant et de s'épanouir
émotionnellement. Les valeurs sont pour Inglehart les besoins insatisfaits; elles sont formées
dans la socialisation des âges pré-adultes et se stabilisent par la suite. Les générations de
l'après-guerre ont grandi à une époque de prospérité et de paix exceptionnelle, leurs valeurs
sont donc tendantiellement moins matérialistes que celles de leurs aînés. Elle valorisent
fortement la participation, l'épanouissement individuel par exemple. La polarisation en
matérialistes / post-matérialistes est indépendante des vieux clivages droite/gauche. En fait la
définition de la gauche s'est transformée et est de moins en moins associée à l'étatisation. La
propension à la contestation n'est plus, de façon similaire, liée à l'affiliation partisane. Inglehart
propose l'hypothèse d'une "mobilisation cognitive" des générations les plus jeunes, corollaire
de l'extension de l'éducation, du déclin des identifications partisanes. Le cynisme et la méfiance
à l'égard des partis traditionnels ne se traduisent pas par l'apathie, mais, bien au contraire, par
une multiplication des actions politiques ayant pour objectif le contrôle des élites. Cette
hypothèse montre bien que pour le paradigme des Nouveaux Mouvements Sociaux (NMS),
l'engagement dans l'action collective n'est pas du tout le fait de marginaux, comme les théories
psychologisantes des origines le laissaient entendre. Au contraire: les militants sont très bien
intégrés à la société, tellement même, avancent Melucci et Alberoni, qu'ils ont la capacité d'agir
[sur la définition de leur identité. Inglehart (R.), The silent revolution, Princeton University
Press, 1977 et Culture shift in advanced societies, Princeton University Press, 1990; Melucci
(4),(A.) (1985), "The symbolic challenge of contemporary movements", Social Research, 52
Melucci (A.) (1988), "Getting involved: identity and mobilization in Social Movements",
Research in Social Movements. Conflicts and Change, voU, JAI Press, pp. 329-348, Melucci
(A.) (1989), Nomads of the present. Social Movements and the individual needs in
contemporary society, London, Hutchinson radius].
20formes de participation sociale sont en gestation, correspondant à
l'évolution des rapports entre la société et l'individu" 34.
Certes les ONG ne sont pas le seul produit de l'apparition
d'une nouvelle forme de militantisme. Des facteurs externes ont
également leur responsabilité dans l'institutionnalisation de la
mobilisation humanitaire: la modification du contexte international et
notamment l'hésitation stratégique des politiques d'État, l'absence ou le
retrait de l'État à l'échelle stato-nationale qui amène les ONG à investir
ces espaces publics délaissés, et enfin la crise économique qui se
traduit par la montée du chômage dont les jeunes diplômés et qualifiés
ne sont pas à l'abri, Le processus de rationalisation de l'action
humanitaire entraîne le surgissement d'une véritable économie de la
charité. Cependant l'utilitarisme ne peut à lui seul expliquer la montée
de ce phénomène35, Dans notre approche sociologique du militantisme
nous avons analysé le facteur "intérêt économique" comme une
variable de motivation pour la mobilisation des volontaires et nous
l'avons inclus dans le travail de recensement des rétributions de
l'humanitaire36, Il est indéniable que ces associations sont créatrices
d'emplois pour de nombreux jeunes diplômés et cette tendance
s'accentue. Il faut souligner cependant que si les emplois associatifs
ont la préférence des jeunes, il faudrait nuancer la réflexion et ne pas y
voir simplement une échappatoire au chômage, Il pourrait également
34 Ion (J.), La Fin des militants, éd. de l'Atelier, 1995, p.12.
35 Théoricien essentiel du paradigme de la "mobilisation des ressources", Mancur Oison emet
l'hypothèse que l'individu est un acteur rationnel (homo economicus) et qu'il calcule en
permanence les coûts et les avantages relatifs d'une action. Les biens collectifs obtenus par la
mobilisation d'un groupe bénéficient à tout le monde, y compris à ceux qui n'ont pas participé
à sa production. L'acteur rationnel a donc tout intérêt à avoir recours à la stratégie du ticket
gratuit (free-rider) et à laisser les autres supporter les coûts de l'action collective. Il a ainsi mis
en évidence le paradoxe que représente l'action collective: d'après ses conclusions il ne devrait
tout simplement ne pas y avoir de mobilisation. Ou alors les gens sont fous, ou alors ils
reçoivent des organisations des incitations sélectives (selective incentives ). L'existence de
contraintes à la mobilisation peut également expliquer qu'elle se produise; c'est le cas de
certaines organisations, syndicales par exemple, ou dans des petits groupes de face à face, où
tout le monde se connaît; des pressions individuelles peuvent alors s'exercer et permettre la
mobilisation en l'absence de rétributions. Oison appartient à la branche économiciste du
paradigme de la "mobilisation des ressources". Le problème est que l'existence d'une action
collective suppose dans son cadre d'hypothèse, l'existence préalable d'une organisation. Il
éclaire donc principalement le fonctionnement des organisations mais sa vision des motivations
humaines, pour le moins étroite, réduit la portée de sa théorie, d'autant qu'il n'explique pas les
débuts des mobilisations et la genèse d'une organisation. (Oison (M.), La Logique de l'action
collective, Paris P.U.F., 1978, 199 p. Une des principales limites de ce paradigme de la
mobilisation des ressources réside dans le postulat théorique qui considère l'individu comme
isolé, atomisé et non comme inséré déjà dans des réseaux de solidarité.
36 Daniel Gaxie dans son article "Économie des partis et rétributions du militantisme", (Revue
Française de Science Politique, 27 (I), pp. 123-154) s'est attaché à développer les diverses
catégories de rétributions qui peuvent inciter un militant à le rester. Il faut noter que les
motivations qui poussent à adhérer peuvent être très différentes de celles qui font que l'on
demeure membre d'une organisation. Les coûts du militantisme sont nombreux et constituent
autant de barrières: argent, temps, énergie, déplacement, investissements affectifs, risque de
répression par les autorités, nécessité de se justifier sans cesse auprès des non-adhérents. Les
rétributions sont de deux sortes: hard, économiques (emploi ou poste d'élu), pouvoir,
influence, promotion sociale; soft, en termes de sociabilité, de satisfaction de soi.
21se dessiner, comme l'a mis en évidence Ronald Inglehart, une mutation
de la valeur "travail"37. Les acquis de la sociologie des organisations
permettent aussi d'éviter les excès de l'analyse utilitariste et se révèlent
utiles à la compréhension du fonctionnement de ces associations.
Essayer de comprendre la rationalité des acteurs est enfin un moyen de
s'interroger sur le devenir de ces associations, sur leur rôle et leur
identité: entreprise du troisième type, affermage des pouvoirs publics,
cabinet d'experts associatif? Ou encore "médiateurs" complémentaires
en ces moments de crise de la médiation néocorporatiste ?
Les ONG et les politiques publiques
L'ONG médiateur?
La multiplication des ONG témoignerait donc entre autres
d'une mutation du militantisme et impliquerait une transformation de
la régulation sociale à l'échelle internationale et nationale. Les États et
les organisations internationales, certes encore dominants, ne sont plus
les seuls à prendre des décisions, à lancer des initiatives, à orchestrer
des politiques sur la scène publique nationale et internationale. S'il est
exact que la forme organisationnelle et la capacité de gestion des ONG
les fait ressembler de plus en plus à des entreprises économiques, la
mission de service qui sous-tend leur activité et leur caractère non
37 Le concept ou la valeur de "travail" n'a pas eu la même signification au cours des siècles
dans les sociétés qui ont donné naissance à la modernité occidentale. De plus, il suffit de
parcourir la littérature anthropologique consacrée à la définition du travail dans les sociétés non
occidentales pour comprendre que le travail tel qu'il est défini dans la société occidenta]e n'a pas
de résonance universelle. Pour Hannah Arendt, "les idéaux de l'homo faber, fabricateur du
monde, onl élé sacrifiés à l'abondance, idéal de J'animallaborans. [...] Quoi que nous fassions
;nous sommes censés le faire pour "gagner notre vie" tel est le verdict de la société, et le
nombre des gens, des professionnels en particulier, qui pourraient protester, a diminué très
rapidement. La seule exception que consente la société concerne l'artiste, qui, à strictement
parler, est le dernier "ouvrier" dan.. une société du travail. La même tendance à rabaisser
toutes les activités sérieuses au statut de gagne.pain se manifeste dans les plus récentes
théories du travail, qui, presque unanimement, définissent le travail comme le contraire du
jeu. En conséquence, toutes les activités sérieuses, quels qu'en soient les résultats, reçoivent le
nom de travail, et toute activité qui n'e..t nécessaire ni à la vie de l'individu, ni au processus
vital de la société est rangée parmi les amusement". "(Arendt (H.), La Condition de l'homme
moderne, Agora, réed 1983, p. 177). .
Hannah Arendt a également critiqué la position de Karl Marx qui n'opérait pas la distinction
entre le travail et J'œuvre; de plus, ajoute-t-elle, "Smith et Marx s'accordaient tous deux avec
J'opinion publique moderne lorsqu'ils méprisaient le travail improductif, jugé parasitaire,
considéré comme une sorte de perversion, comme si rien n'était digne du nom de "travail" à
moins d'enrichir le monde". (Arendt, (H.), La Condition de l'homme moderne, Agora, éd.1983,
p. 131).
Marie-Noëlle Chamoux, anthropologue, dans son article "autres mœurs, autres labeurs"
[Autrement,C'est quoi le travail, quel/es valeur.. donner à nos enfants 1, Paris, 1997, pp. 60-
77] donne au lecteur une leçon de relativité. L'auteur rappelle la définition du travail selon
l'anthropologue Maurice Godelier : "les diverses manières inventées par l'homme pour agir sur
son environnement naturel et en extraire les moyens matériels de son existence sociale"'. À la
lecture de Marie-Noêlle Chamoux, nous découvrons que chez les Mélanésiens, la réussite dans
l'horticulture atteste le sens des responsabilités du ménage[...]. Le critère visible de la est
d'ordre esthétique [...]. Les valeurs transmises aux jeunes ont donc besoin d'avoir des liens avec
des canons esthétiques du bel ouvrage avant que d'être productivistes. Elles concernent des
qualités morales, tels le sens des responsabilités et la prévoyance.
22lucratif font qu'elles s'apparentent plutôt à une administration de
service public. Il est donc nécessaire de dépasser la vision économiciste
du charity business pour interroger l'espace d'interaction qui s'est
constitué entre les aNG et l'État.
Les aNG ont en effet souvent investi des espaces d'activités
généralement réservés à l'État comme la santé ou encore l'éducation.
L'approche constructiviste des politiques publiques permet en ce sens
d'ouvrir la voie à une interrogation sur la participation des aNG à
l'élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques. L'approche
constructiviste postule en effet qu'une politique publique est un
construit social, c'est-à-dire le produit de diverses interactions entre une
multitude d'acteurs présentant différents intérêts et rationalités38. Elle
permet donc de s'interroger sur le rôle joué par des acteurs jusqu'alors
considérés comme marginaux ou inexistants dans le processus
d'élaboration et de mise en œuvre d'une politique publique.
L'insertion des activités humanitaires non gouvernementales
dans le cadre de l'intervention publique rend nécessaire le
développement d'une démarche interactive. Si l'on se contente d'une
vision détern1Ïniste de l'action publique, la participation d'une aNG à
la mise en œuvre d'un programme public réduirait le rôle de l'aNG à
celui d'un prestataire de services. Le changement de perspective
autorise un élargissement de la question en privilégiant l'étude de
l'interaction entre une aNG et les autorités politiques d'un État. Il
s'agit ainsi de mesurer l'influence exercée par l'aNG, sa capacité ou
son incapacité à négocier, échanger, discuter avec les décideurs publics,
c'est-à-dire participer, selon l'expression de Pierre Muller, à la
construction d'un "référentiel sectoriel", à modifier ce référentiel en
fonction de ses propres valeurs de référence, et, ce, à chacune ou
plusieurs étapes du processus d'interaction conduisant à l'élaboration et
à la mise en œuvre d'une politique publique39. La démarche consiste
ainsi à considérer ces agents comme des entités collectives porteuses
d'une rationalité propre qui leur sert de guide dans leur action, et à se
poser la question de savoir si ces acteurs peuvent être à l'origine de
processus de médiation sociale40,
Sans négliger l'importance de la totalité des rapports sociaux
existants dans le pays étudié, et la prédominance des inter-
étatiques au sein du système international, ainsi que le rôle joué par
d'autres unités non étatiques, l'approche suivante a pour objet d'étudier
l'interaction entre une aNG, porteuse d'un référentiel, et la puissance
38 Muller (P) , Les Politiques publiques, P.U.F., 1990.
.39 Ibid.
40 Bruno Jobert définit pour sa part la "médiation sociale" comme suit:
"Par médiation, nous entendons les processus par lesquels sont simultanément construits les
acteurs et politisés les problèmes sociaux" (Jobert (B), "Mode de médiation sociale et
politiques publiques: le cas des politiques sociales", L'Année sociologique. 1990,40, p. 154.
23publique, porteuse elle aussi d'un référentiel qui pour ne pas y être
forcément antagoniste n'en est pas moins autre.
À contre-courant des analyses qui considèrent ce phénomène
comme une stricte réduction de l'autonomie de décision et d'action des
ONG, nous proposons sans remettre en cause pour autant les
implications d'un financement institutionnel croissant, une nouvelle
grille d'observation s'inspirant de l'hypothèse formulée par les auteurs
Yves Meriy et Jean-Claude Thoenig selon laquelle le metteur en œuvre
d'une politique est à sa manière un entrepreneur politique41. La
décision qui arrête une politique ne pourrait déterminer définitivement
sa définition, la politique ne cesse d'évoluer à travers sa réalisation ou
sa non-réalisation.
Jacques Lagroye souligne que les agents engagés dans
l'interaction politique, surtout s'ils ne sont pas spécialisés dans cette
activité, introduisent dans leurs rapports avec d'autres agents les règles
et les modalités d'action qui leur sont propres et qui correspondent à
leurs activités habituelles42.II cite ainsi l'exemple de l'Église. Quand
celle-ci intervient dans la compétition politique elle doit ajuster ses
actions aux règ!es de ce type de compétition; mais elle contraint en
retour ses partenaires (partis, gouvernements) à tenir compte de ses
logiques d'action et règles spécifiques, à entrer en quelque sorte dans
son jeu.
Des réserves peuvent être émises à l'encontre de l'utilisation
du concept d'interaction pour décrire les relations entre une ONG et des
pouvoirs publics, l'interaction supposant l'existence de règles qui
régissent les comportements des unités en relation. D'une part, il ne
peut être question d'objectivation ou d'institutionnalisation des
relations entre la puissance publique et une ONG lorsque cet acteur
intervient clandestinement ou de façon informelle, afortiori quand elle auprès de forces d'opposition à un régime. D'autre part, dans
des situations non conflictuelles, le caractère récent du phénomène n'a
pas donné lieu à la définition. de pratiques établies ou de règles
spécifiques.
Il faut cependant souligner qu'en Amérique centrale, à la fin
des années 80, dans un contexte international d'après-guerre froide, les
activités des ONG ont fait l'objet d'une coordination croissante avec les
institutions publiques de tutelle. Dans la plupart des pays
centraméricains, en corrélation avec le processus de transition
démocratique43 , beaucoup d'ONG qui travaillaient auparavant dans la
41 Meny (Y), Thoenig (J-C), Politiques publiques, Paris, P.D.P., 1989.
42 Lagroye (J), Sociologie politique, PNSP, 1991.
43 La transition démocratique en Amérique centrale se traduit presque exclusivement par la
mise en œuvre de processus d'élections civils et pluralistes, les processus de pacification
conduisant au retour de l'opposition. armée à la lutte politique pacifique et à l'acceptation
officielle par les oligarchies de l'existence et de la légitimité d'une opposition (ce qui ne se
24semi-clandestinité ont réorienté leur action et coopèrent désormais avec
les autorités compétentes dans leur domaine d'intervention. L'insertion
des projets dans le cadre de l'intervention publique par le biais de
conventions signées avec les ministères de tutelle semble donner, dès
lors, une nouvelle forme à l'ingérence humanitaire et amène à
s'interroger sur le rôle institutionnel des ONG initiatrices d'un
"réformisme au coup par coup".
Analyser les rapports existants entre les ONG et les instances
publiques par le biais de la théorie des politiques publiques équivaut
ainsi à s'interroger sur le rôle de l'ONG-médiateur, lequel est défini par
Pierre Muller comme "l'agent qui réalise la construction du référentiel
d'une politique publique, c'est-à-dire la création d'images cognitives
détenninant la perception du problème par les groupes en présence et la
définition des solutions appropriées" 44. Ainsi la problématique de
l'ONG-médiateur permettrait d'éclairer le rôle du secteur associatif dans
l'élaboration des politiques publiques, la sociologie des réseaux
constituant alors un excellent apport pour la compréhension des
processus d'interaction.
Dans un ouvrage théorique consacré à la coordination de la vie
sociale, les auteurs G. Thompson, J. Frances, R. Levacic et J.
Mitchell présentent le modèle du réseau comme un mode spécifique de
coordination sociale, les deux autres modes étant la hiérarchie et le
marché. Alors que le mécanisme coordinateur de la et du
marché est respectivement les ordres administratifs et les prix
concurrentiels, la confiance et la coopération constitueraient celui .du
réseau. Comprendre le fonctionnement d'un réseau reviendrait alors à
mettre l'accent sur la manière dont la coopération et la confiance se
forment et s'entretiennent à l'intérieur du réseau. Jeu coopératif, parenté
réelle ou fictive, amitié, appartenance à une expérience commune ou
encore partage d'une même culture politique sont autant de traits
caractéristiques de ce mode de coordination de la vie sociale qui permet
d'éclairer des situations aussi diverses que la sous-traitance et le
partenariat d'entreprise, la collusion d'élites politico-financières ou
politico-professionnelles, la mafia ou encore les réseaux associatifs.
Selon G. Thompson les réseaux ne sauraient être tous corrompus ou
déviants; ils peuvent être hautement positifs dans la manière dont ils
traduit pas encore exactement dans les représentations et les actes). Voir sur ce point les
nombreux travaux d'Olivier Dabène sur la crise centraméricaine et les processus électoraux des
années de transition. [Dabène (0), "L'Amérique centrale, 1975-1990", Annales des pays
d'fimérique centrale et des Caraibes, nOlO, CREALC-ASERCCA, 1991, pp. 131-147 I
"Elections en Amérique centrale 1989-1991", Problèmes d'Amérique latine, n02, juillet-
septembre 1991, pp. 9-201 "Élections et crise en Amérique centrale", Études, février 19901 et évolution des régimes en Amérique centrale" dans Inventer la démocratie: le défi
latino-américain, sous la direction de Georges Couffignal, Paris, FNSP, 1992].
44 Muller (P), ibid., p. 50.
25lubrifient les relations sociales et contribuent à la coordination de la
vie économique et politique45.
D. Knoke et I-H. Kuklinski insistent sur Ie rôle des relations
dans la construction d'une analyse de réseau; la nature des
qu'un acteur donné entretient avec d'autres membres d'un système peut
ainsi modifier ses perceptions, croyances et actions. Pour comprendre
une situation interactive, il ne suffit pas de rechercher les
caractéristiques intrinsèques de chacune des parties en cause mais
également les implications, les propriétés émergentes de la relation
elle-même46. Afin de mieux comprendre par quelle alchimie une
multitude d'acteurs aux motivations diverses peuvent agir et réussir à
produire de l'ordre, les auteurs P. Schmitter et W. Streeck ajoutent,
pour leur part, aux trois modèles de la communauté, du marché et de la
bureaucratie, respectivement définis par les principes de solidarité
spontanée, de concurrence et de contrôle hiérarchique, un quatrième
modèle associatif, dont le principe de base serait la concertation
organisée 47.
Ainsi une approche relationnelle, dynamique, interactive,
mettant l'accent sur l'interpénétration de trois pôles essentiels pour la
présente recherche, l'administration publique, les forces politiques
traditionnelles et le secteur des ONG, permettrait de comprendre de
quelle façon des individus ou des groupes d'individus peuvent agir en
complicité et constituer un réseau, lequel peut jouer un rôle dans
l'élaboration d'une politique publique.
L'étude envisagée se distingue des analyses habituellement
inscrites dans le courant des politiques publiques en deux points
essentiels:
- elle ne vise pas à rechercher le ou les groupes dominants susceptibles
de jouer ou d'avoir joué un rôle dans l'élaboration d'une politique
publique, mais elle consiste à isoler un ou plusieurs acteurs, les ONG
retenues comme objet d'étude, et à mesurer si chacun de ces acteurs a
pu à l'occasion de son intervention favoriser l'inscription de nouveaux
problèmes sur l'agenda politique, orienter les choix optionnels d'une
politique, engendrer des changements dans la perception des problèmes
donnés en fonction de ses propres conceptions, outils, idées et
convictions.
45 Thompson (G), Frances (J), Levacic (R), Mitchell (J), Markets, Hierarchies ans NetWorks,
The coordination of social life, Sage Publication, The Open University, London, 1993.
46 Knoke (D), Kuklinski (J-H), (1992) "Network analysis: basic concepts" in Thompson (G),
Frances (J), Levacic (R), Mitchell (J), Markets, Hierarchies and NetWork.v, The coordination of
social life, Sage Publication, The Open University, London, 1992, pp. 173-183.
47
Streeck (W), Schmitter (P.C), Community, Market, state. and associations 1 The"
prospective contribution of interest governance to social order" in Thompson (G), Frances (J),
Levacic (R), Mitchell (J), Markets, Hierarchies and Networks, The coordination of social life,
Sage Publication, The Open University, London, 1992, pp. 227-243.
26- la plupart des études consacrées aux politiques publiques trouvent
leur origine dans l'existence de politiques clairement identifiées. Ainsi,
J.G. Padioleau analyse le processus décisionnel aboutissant à la loi
"Veil" sur l'interruption volontaire de grossesse adoptée par le
Parlement français en décembre 1974, en le décomposant en cinq
étapes successives, ce qui permet de mettre en lumière les jeux
d'interaction entre les acteurs et l'articulation des mécanismes
constitutifs de la décision au fil de son élaboration progressive48.
Notre démarche est différente en ce sens que nous ne sommes pas en
mesure de nous référer à l'existence d'un "produit fini". Les processus
de médiation que nous cherchons à mettre en valeur peuvent ainsi soit
n'avoir jamais de suite, soit engendrer une nouvelle construction de la
réalité qui peut à terme se concrétiser dans l'élaboration d'une politique,
suivant une échéance qui demeure indéfinie.
La démarche de reconstruction a posteriori facilite le travail de
validation des hypothèses mais comporte le risque de faire uniquement
apparaître les faits les plus visibles, en se basant sur des données
directement quantifiables et mesurables. Une démarche inverse pourrait
améliorer la compréhension des modifications des référentiels et des
processus de décision en mettant en lumière les acteurs et les
interactions autres que ceux reconnus comme dominants.
Des décideurs publics en quête de Légitimité: L'humanitaire source
symbolique de Légitimation?
En Occident, l'intérêt croissant du pouvoir politique à
l'encontre de l'humanitaire aussi bien à travers l'objectivation de ses
relations avec les ONG que par la mise en place d'un humanitaire
d'État, a suscité maintes réflexions, notamment dans une optique de
relations internationales. Guy Hermet a souligné qu'il n'était déjà plus
un secret pour personne que "L'humanitaireconstituait une ressource de
Lapolitique étrangère sur le plan matériel comme sur celui de sa
légitimation" 49. Sur un plan matériel, les ONG se révélaient comme
des instruments efficaces de la politique de coopération et d'aide
internationale, l'humanitaire d'État comme un potentiel plus grand de
moyens face à la dimension des drames humains. Sur un plan
symbolique, semblait venir ressourcer "le besoin de
raison morale de la diplomatie philanthropique du XX/e siècle, alors
48 Padioleau (J-G), L'É/a/ au concret, Paris, P.U.F., 1982.
49 Hermet (G), "L'humanitaire dans le désordre international" in Populations en danger,
Médecins sans frontières, Pluriel, IDlervention, 1992, pp. 133-140.
27qu'il servait d'alibi à l'inaction politique"50. Quant aux acteurs
politiques autochtones, la coopération avec des ONG étrangères
constitue le plus souvent, outre un moyen de capter l'aide
internationale, une opportunité de reconnaissance sur la scène
diplomatique5l.
À l'échelle nationale, l'inclinaison des autorités politiques à
développer une coopération croissante avec le secteur non
gouvernemental peut traduire une intention de contrôle du mouvement
social. L'institutionnalisation viserait alors à domestiquer le potentiel
perturbateur des ONG. Il nous semble plus juste d'affirmer que le
recours à des ONG peut constituer pour le pouvoir politique un moyen
efficace de régler dans les marges des problèmes majeurs tels que la
grande pauvreté et ses implications sociales, sans rechercher pour
autant de solutions globales. La présence d'acteurs d'encadrement
permettant ainsi d'éviter la manifestation directe des inégalités sociales
(révoltes des périphéries urbaines, émeutes de la faim, guériIIas)52. À
la lumière de ces observations l'identité de l'acteur non gouvernemental
est à nouveau mise en question:
- son action se situe dans une optique d'assistance (asistencialista en
espagnol), provisoire mais nécessaire (jusqu'à quand ?),
- son action se situe dans une optique militante réformiste
revendicative de droits et/ou d'alternatives, il peut être alors considéré
comme un groupe de pression, un laboratoire d'idées,
ces deux identités n'étant pas exclusives l'une de l'autre.
Enfin la volonté de coopération avec le secteur non
gouvernemental pourrait traduire non plus seulement une intention de
contrôle de la mobilisation sociale et d'optimisation de la gestion des
crises mais également une opportunité pour le politique d"'armer son
pouvoir" de ressources symboliques53. Il s'agirait alors d'une perte
acceptée de pouvoir, la reconnaissance de l'efficacité des ONG agissant
comme révélateur de l'incapacité des pouvoirs publics à intervenir dans
certains domaines, alors même que par sa volonté de coopération, le
pouvoir politique se place en situation de superviseur et de
coordinateur des interventions des ONG et récupère par là-même toute
50 Ibid.
51 On peut aujourd'hui regretter les vieilles traditions de l'hospitalité qui faisaient que l'acteur
politique accueillait avec d'autant plus d'égard l'aventurier étranger qu'il pouvait servir sa cause.
Les conflits les plus récents montrent que désormais les acteurs politiques n'hésitent pas à
~rendre en otage et à assassiner les volontaires humanitaires pour mieux asseoir leur légitimité.
2 La révolte de l'individu n'est jamais le seul produit de la prise de conscience de sa condiûon
sociale, elle surgit quand à la prise de conscience s'ajoute une série répétée de frustrations.
53 Gilbert (C), Le Pouvoir en situation extrême, catastrophes et politique, L'Harmattan, 1992.
28sa force symbolique. Une hypothèse qui apparaît d'autant plus probable
dans des situations sociopolitiques précaires, où des décideurs publics
nouveIIement élus, confrontés à l'ampleur des désajustements sociaux
et aux manques de moyens, peuvent jouer du partenariat avec les ONG
afin de parer à l'impact délégitimant de l"'effet de tunnel"54
(multiplication des attentes chez la population et incapacité provisoire
du gouvernement à les satisfaire, caractéristique des transitions
démocratiques) et trouver dans l'humanitaire et les ONG une source de
légitimation auprès des secteurs les plus défavorisés.
En Amérique centrale, l'acceptation de l"'ingérence" des ONG
sur leurs territoires respectifs pourrait être considérée comme un signe
de perte de souveraineté de la part des autorités des différents États de
l'isthme. Au début des années 80, le climat de guerre civile et de crise
régionale rendait suspectes les activités des ONG françaises, souvent
étiquetées de subversives par les autorités nationales. Sur le plan
logistique, sanitaire et social, la coIIaboration restait sommaire. À
l'heure de l'ouverture démocratique, la volonté des gouvernements de
coopérer, ou la reconnaissance légale des activités des acteurs non
gouvernementaux sur leur territoire pourraient s'appréhender comme
l'élément d'une stratégie de légitimation sur la scène internationale
sans volonté réeIIe de changement social. L'évolution constatée ne
serait que le reflet du simulacre d'un gouvernement qui, pour parfaire sa
légitimité, se sert de l'action des ONG comme démonstration de sa
bonne foi. Que l'interaction observée passée et présente reste limitée à
des relations succinctes doit-il interdire au chercheur toute
extrapolation?
Notre hypothèse, est donc, rappelons-le, que l'''ingérence'' est
un élément du processus de mondialisation, qu'eIIe est aussi la
conséquence d'une nouveIIe forme d'engagement des individus dans la
sphère publique et que ces deux mutations précédentes conduisent à une
redéfinition des relations entre initiative privée non lucrative et
initiative publique à l'écheIle nationale, internationale et
transnationale.
54 Comme le souligne Guy Hermet, l'effet de démonstration plus que la pauvreté en elle-même
donne à penser aux peuples en détresse que l'avènement de la démocratie doit signifier pour
eux la sortie du tunnel de ]a fiÙsère. Ce facteur alourdit le handicap des gouvernants. (Hermet
(G), Les Désenchantements de la liberté. la sortie des dictatures dans les années 90, Fayard,
1993, p. 236.
29Approche de terrain
Les ONG au Guatemala: entre régulation et médiation?
En Amérique centrale, l'intervention des ONG a connu un
premier essor avec le déclenchement et le prolongement des guerres
civiles et un deuxième souffle avec le déroulement des processus de
paix. Lors de la première période, les activités s'inscrivaient au double
registre de la solidarité politique et de l'aide d'urgence. La fin du conflit
Est-Ouest et les négociations de paix ont entraîné une technicisation de
l'aide. Si les réfugiés bénéficient majoritairement d'une aide dite
d'urgence, les "populations bénéficiaires" se voient attribuer des projets
de plus long terme dans le cadre du travail de reconstruction de l'après-
guerre. L'aide internationale afflue, dont une grande partie est canalisée
par le biais des ONG occidentales, déjà présentes, et des ONG locales
qui pour leur part ne cessent de se multiplier depuis la fin des années
70.
L'aide apportée par les ONG est répertoriée dans le domaine de
la coopération au développement. Les projets des ONG appartiennent
ainsi à des domaines aussi divers que l'éducation, la santé, l'agriculture,
la santé animale, la construction d'infrastructures. Les bailleurs de
fonds internationaux ont favorisé le foisonnement de l'action non
gouvernementale par souci d'éviter la déperdition de l'aide provoquée
par des bureaucraties corrompues et inefficaces. Le résultat est
qu'actuellement en Amérique centrale, et certainement plus qu'ailleurs
au Guatemala, en raison de la faiblesse non seulement structurelle
mais aussi sémantique de l'État, les ONG sont devenues un mode de
régulation, un outillage pratique œuvrant à mettre de l'ordre dans le
désordre. Les polémiques que suscite l'aide internationale - est-elle
adéquate ou non adéquate, est-elle respectueuse des cultures locales ou
s'agit-il d'une nouvelle forme de colonisation? - tournent
inlassablement autour de la question du "développement". Les
contestataires de l'hégémonie du modèle occidental lui opposent le
modèle du développement autocentré, favorable à l'utilisation des
ressources locales et de techniques appropriées et à la participation des
"populations cibles" à l'élaboration de leurs projets55. L'ensemble de
ces débats qui animent les experts de la coopération et du
développement semble avoir fait l'impasse sur une question et non la
moindre: quels sont la place et le rôle de l'État dans une dynamique
d'amélioration des conditions de vie de la majorité? La non prise en
compte de l'État dans les dynamiques de développement est à son tour
55 Sur l'histoire du développement voir Husson (B.), "Si Albert Schweitzer revenait ..., Histoire
de développement", n03 et Rist (G.), Le Développement, histoire d'une croyance occidentale,
Presses de Sciences-Po, 1996, 426 p.
30favorisée par le monopole théorique que s'attribue le modèle néo-libéral
dans le débat concernant la réforme de l'État en Amérique latine56.
L'État est jugé nécessaire dans ses attributions régaliennes (justice,
défense, police), mais il ne doit pas freiner l'initiative privée de la
"société civile", seule à même d'engendrer une amélioration des
conditions de vie de la majorité. Les modèles des politiques sociales
diffusées par les institutions de tendance néolibérale mettent en avant
les concepts de participation communautaire et d'autogestion dans une
optique de responsabilisation des populations pauvres face à leurs
difficultés. Les acteurs ciblés doivent néanmoins être formés et trouver
les ressources pour lancer leurs propres initiatives. Les ONG
interviennent alors comme prestataires de service et agences de
formation auprès des populations57.
Au Guatemala, les membres de l'élite entrepreneuriale ont créé
à ces fins (libérer et encourager l'initiative privée) leurs propres ONG
et instauré ainsi un véritable secteur d'activités. Une partie de l'élite
intellectuelle "maya" a développé également son secteur d'ONG au
travers duquel ces nouveaux entrepreneurs conçoivent et mettent en
œuvre des projets visant à la promotion des valeurs et de la culture
"maya" et à la mise en place de projets productifs. Les ONG
traditionnelles caractérisées par une filiation de gauche s'attachent plus
généralement à la formation de leadership communautaire à travers la
mise en place de projets de santé, d'éducation ou d'agriculture
favorisant la naissance d'organisations locales capables de perpétuer
les dynamiques lancées par les programmes des ONG et de négocier
leurs intérêts avec les secteurs de l'État et de l'entreprise. Les trois
générations d'ONG mentionnées ci-dessus entretiennent des différences
notoires concernant leur processus de genèse et la socialisation de leurs
dirigeants. Elles présentent cependant un point commun non
négligeable: celui d'une méfiance généralisée envers tout ce qui peut
s'inscrire au registre de l'action de l'État. Un élément de culture
politique qui s'explique, entre autres, par l'histoire de la construction de
l'État guatémaltèque58. La méfiance envers l'État s'accompagne
56 Il n'y a pas d'intention derrière ce constat empirique de contester les effets souhaitables de
l'éconouùe de marché.
57 Banque mondiale (1995), Working with NGO's, a practical guide to operational
collaboration between the World Bank and Non-governemental Organizations, 132 p.
Banque Mondiale (1996), Partenariat de la Banque Mondiale avec les organisations non
3ouvernementales, 40 p.
8 Voir notamment les références suivantes:
Pinto,Soria J-C. (1986) Centroamérica de la colonia al Estado nacional (1800-1840),
Universidad San Carlos de Guatemala, 306 p.
( J.), Thillet de Solorzano (B.) (1992) LosPoitevin (R.). Aguilera Peralta (G.), Solares
problemas de la democracia, FLACSO-Guatemala, 142 p.
Le Bot (Y.) (1992) La Guerre en terre mara, communauté, violence et modernité au
yGuatemala, Karthala, 332 p. (1992) "Guatemala: violencia, revolucion democracia",
FLACSO-Guatemalal CEMCA, debate n015, 32 p.
Jonas (S.) (1994) La batalla por Guatemala, FLACSO-Guatemala, 275 p.
31généralement dans le discours des acteurs d'une idéalisation de la
"société civile", ce dernier terme étant retenu dans son sens commun,
c'est-à-dire tout ce qui n'est pas l'État.
Au Guatemala, la reviviscence de l'action sociopolitique s'est
faite dans la répudiation de l'État de la même façon que dans les
systèmes communistes dans lesquels, nous explique G. Hermet, la
renaissance de la société s'est accompagnée de l'éclosion d'une
citoyenneté anarchique, qui voit dans l'État son ennemi et non son
soutien59. En dépit d'une expérience réformiste et démocratique de dix
ans, de 1944 à 1954, interrompue par un coup d'État, la société
guatémaltèque est restée immobile et figééo. Elle est caractérisée par
une dualité sociale marquée, doublée d'une dualité culturelle entre
monde "ladino" et monde indigène maya. Loin de représenter
l'incarnation politique de la société guatémaltèque, la sphère étatique
est maîtrisée au sommet par les forces armées qui exercent un contrôle
sur l'administration et les agences publiques ou parapubliques
disputant ainsi une hégémonie de pouvoir aux oligarchies (secteur
agro-exportateur et secteur libéral) qui, pour leur part, se représentent
les fonctions de l'État essentiellement comme des fonctions
répressives, dérogeant même à cette règle en constituant des polices
privées. Après quatre décennies de violence politique croissante qui a
fait de la population la principale victime de la lutte anti-
insurrectionnelle contre les mouvements de guérilla, décennies au
cours desquelles s'institutionnalise la militarisation de la population
rurale (patrouilles d'autodéfense civiles, reconstruction de villages
stratégiques) et s'entrelacent des déplacements massifs de population
(flux et reflux de réfugiés, migrations de colons), un gouvernement
civil entrait en fonction en 1985 avec l'élection du démocrate chrétien
Vinicio Cerezo, et la première passation démocratique du pouvoir avait
lieu en janvier 1991 avec l'élection de Jorge Serrano Elias à la
présidence. Alors que dans les pays du "Cône Sud" la transition
démocratique s'annonçait comme l'aboutissement d'un lent processus
de reconstruction du politique et l'amorce d'un renouement avec une
culture politique certes censitaire et souvent clientéliste mais
participative et intégrationniste, l'Amérique centrale, dont notamment
Centro de Estudios de Guatemala(1994) LA democracia de las armas, Nueva Imagen
Guatemala, 257 p.
59 Hermet (G.), ibid., p. 169.
60 Suite à un entretien avec le Professeur Jean Piel, historien et ancien directeur du CEMCA à
Guatemala Ciudad et après les lectures présentées ci-dessus, on peut s'interroger sur le manque
de, perspicacité et de subtilité du gouvernement nord-américain qui décide d'appuyer le coup
d'Etat de 1954. En effet, les régimes d'Arbenz et de Arévalo n'étaient pas des régimes visant à
instaurer le socialisme réel. Ils étaient réformistes, entreprenaient de développer une économie
capitaliste, de développer le salariat et les droits sociaux. Quarante ans plus tard, la coopération
internationale cherche désespérément à sortir le Guatemala de son archaïsme, des experts de la
Banque Mondiale aux militants "roses-verts" des alternatives du développement rural. On ne
peut que s'exclamer avec regret et indignation devant les tombes et les bougies sans sépultures:
quel gâchis !"...
"
32le Guatemala, connaissait une démocratie ''fragile, pusillanime et
velléitaire" selon l'expression de Yvon Le Bot61.
Au cours du dernier demi-siècle, le territoire guatémaltèque a
connu une pénétration croissante d'acteurs non gouvernementaux.
Yvon Le Bot a mis en évidence les implications de la prégnance des
acteurs religieux catholiques, jésuites et protestants, et de l'articulation
de leur catéchèse respective à la situation sociopolitique du pays.
Citant. l'exemple du tremblement de terre de 1976, l'auteur souligne
que l'action de bienfaisance des églises et des sectes protestantes
s'accompagnait sOUventd'un message eschatologique, et d'un message
politique prônant des valeurs - assistance, obéissance, ordre, patience,
humilité - inverses à celles défendues par la théologie de la
libération, dont les adeptes ont été, pour leur part, les promoteurs
d'une théologie de la révolution: les missionnaires activistes auraient
été ainsi l'élément charnière du rapprochement du monde indien et de la
guérilla, facteur important de la radicalisation de la violence et de la
répression. Sans un discours politico-religieux prônant la réalisation de
la Cité de Dieu sur terre et légitimant une violence juste, la collusion,
et non soudure, entre les expériences marxistes-léninistes des
mouvements de lutte armée et les aspirations du mouvement
d'émancipation des indiens modernistes n'aurait pas eu lieu.
Dans ce contexte de guerre civile, de dualité sociale et
culturelle, d'autoritarisme politico-militaire, d'émancipation indigène et
de pénétration du politique par le religieux, quel rôle sont venues jouer
et jouent encore les associations humanitaires séculières?
La présence aussi bien d'acteurs non gouvernementaux
religieux que d'aNG diverses auprès des communautés indiennes et
plus généralement des populations, a contribué à la mise sur pied
d'infrastructures et de structures ad hoc en matière d'éducation, de santé
et d'agriculture. Dans un contexte d'insuffisance quantitative et
qualitative des services publics notamment en zone rurale, n'est-il pas
pertinent de s'interroger sur l'effet cumulé de ces initiatives
informelles, sachant, par ailleurs, que les dirigeants des aNG
entretiennent des relations avec les fonctionnaires et les représentants
de l'État à l'échelle locale aussi bien qu'à l'échelle centrale?
L'ingérence des aNG dans un univers sociopolitique conflictuel ayant
conduit à l'élimination de personnalités et de secteurs civils enclins à
construire des espaces démocratiques dans les interstices laissés par le
régime militaire62, est-elle un facteur supplémentaire d'acculturation et
d'aliénation ou s'avère-t-elle plutôt être d'une part, un facteur
61 Le Bot (Y). La Guerre en terre ma)'a, Éditions Kartha1a, 1992.
62 Au Guatemala, durant les anné;s dures de la violence (1978-1982), il suffisait d'être
président du comité d'élevage de l'aldea pour être soupçonné de subversion et éliminé.
(Entretien avec un promoteur de santé, Ixcân, Valles Candelarias, avril 1993).
33