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Les ONG occidentales au Cambodge

De
260 pages
Le Cambodge est l'un des pays au monde où les ONG (Organisations Non Gouvernementales) internationales sont les plus nombreuses. Travailler au Cambodge, après 1990 (après le régime khmer rouge, puis l'occupation vietnamienne), semble être devenu un label de qualité pour les ONG. Mais qu'est-ce qui se cache sous l'humanitaire ? Ce questionnement n'est pas propre au Cambodge, et relance le débat du "charity business". Une réflexion sur les grandes problématiques de l'aide humanitaire à partir d'un cas concret et d'autre part, des éléments de compréhension de ce pays fascinant : le Cambodge.
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LES ONG OCCIDENTALES AU CAMBODGE

Collection

Points sur l'Asie dirigée par Philippe

Delalande

La collection a pour objet de publier des ouvrages brefs, (200 à 500 pages), sur l'actualité politique, économique, sociale, culturelle en Asie. Ils traitent soit d'un pays d'Asie, soit d'un problème régional, soit des relations de ces pays avec le reste du monde. Ces ouvrages s'apparentent à des essais aisément accessibles, mais sur des bases documentaires précises et vérifiées. Ils s'efforcent, au-delà de l'analyse de l'actualité de prolonger la réflexion sur l'avenir. La collection voudrait, autant que faire se peut, pressentir les questions émergentes en Asie. Elle est ouverte à des témoignages, des expériences vécues, des études systématiques. Les auteurs ont tous une connaissance pratique de l'Asie. Les lecteurs visés sont des personnes soucieuses de s'informer de l'actualité en Asie: investisseurs, négociants, j oumalistes, étudiants, universitaires, responsables d'ONG, cadres de la fonction publique en relation avec cette Asie en rapide mutation; où vit la majeure partie de la population du monde.

Déjà parus
Stéphanie BESSIERE, La Chine à l'aube duXXlème siècle, 2005. Nathalène REYNOLDS, L'enjeu du Cahemire dans le conflit indopakistanais,2005. N. SIMON-CORTES et A. TEISSONNIERE (Textes réunis par), Viet Nam, une coopération exemplaire, 2004. Hua LIN, Tribulations d'un Chinois en Europe, 2004. Sang-chun JUNG, Les relations commerciales franco-coréennes, 2004. Maria Linda TINIO, Les droits de I 'homme en Asie du sud-est, 2004. Hsiao-Feng LEE, Histoire de Taiwan, 2004.

Claire

ROULLIERE,

La

mémoire

de la seconde
Ombres

guerre

mondiale au Japon, 2004. Association d'Amitié Franco-vietnamienne, sur le Vietnam actuel, 2003. Laurent METZGER, La minorité musulmane

et lumières 2003.

de Singapour,

ASIE 21-Futuribles internationale, L'Asie demain, 2003 Thierry COVILLE, L'économie de l'Iran islamique: entre ordre et désordres, 2002. Kyong-Wook SHIM, La Russie D'Orient à la dérive, 2002. A. WILMOTS, Gestion Politique et Centres du Pouvoir en République Populaire de Chine,2001.

Sabine T rannin

LES ON G OCCIDENTALES AU CAMBODGE La réalité derrière le mythe
Préface de François Ponchaud

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Kônyvesbolt Kossuth L. u. 14-16 1053 Budapest

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALIE

@ L'Harmattan,

2005

ISBN: 2-7475-8102-0 EAN: 9782747581028

PREFACE
Le Cambodge est l'un des pays au monde où les ONG (Organisations Non Gouvernementales) internationales sont les plus nombreuses. Travailler au Cambodge, après 1990, semble être devenu un label de qualité pour les ONG. Mais qu'est-ce qui se cache sous l'humanitaire? Après la guerre, après le régime khmer rouge, après l'occupation vietnamienne, après l'APRONUC (Autorité Provisoire des Nations Unies pour le Cambodge), les ONG se sont abattues sur le Cambodge, remarquent les esprits chagrins. Certes les ONG, surtout anglo-saxonnes, peuvent apparaître comme une agression néocolonialiste d'outre-Atlantique, pour imposer du prêt-à-porter, des projets élaborés à l'étranger et appliqués sans tenir suffisamment compte de la culture du peuple khmer. D'autres poursuivent des buts confessionnels avoués ou inavoués. Créées dans l'urgence, avec une générosité indéniable, beaucoup se sont transformées en PME (Petites et Moyennes Entreprises) et n'ont plus que le but de se survivre et de fournir du travail à des Occidentaux. Sur un mode plus global, les ONG étrangères servent-elles le développement du pays, ou l'entravent-elles, en travaillant à la place des Cambodgiens et spécialement du gouvernement? Elles ponctionnent généralement les éléments les plus dynamiques du pays en leur offrant de bons salaires, mais en même temps leur donnent une formation utile pour l'avenir. Ce questionnement n'est pas propre au Cambodge, et relance le débat du « charity business ». Ce livre était donc nécessaire, indispensable même. Sabine Trannin fait le point, calmement, sans a priori idéologiques. En classifiant les différentes ONG selon plusieurs critères, elle clarifie la situation, évite les généralisations hâtives, invite à la réflexion. Journaliste, elle a amassé une masse considérable de témoignages des acteurs eux-mêmes. Puissent les lecteurs comportements. en tirer profit et modifier leurs

Le Père François PONCHAUD 7

AVANT-PROPOS
Un choc émotionnel à l'origine d'un questionnement... Cette étude prend racine dans une expérience humainement très forte vécue lors de l'été 2001. Je suis partie en mission humanitaire deux mois avec l'association d'étudiants HEC « Mission Cambodge» en partenariat avec l'ONG française: Enfants d'Asie Aspeca (EAA). J'ai passé un mois dans la capitale du Cambodge, Phnom Penh (aide d'urgence à un bidonville, projet santé de prévention et dépistage du sida) et un mois en province dans le nord-ouest du pays à Battambang (mise en place d'un atelier informatique dans un orphelinat, cours de français et anglais donnés aux enfants). J'ai découvert par le biais de cette mission un pays d'Asie fascinant. Le choc culturel des temples bouddhistes, des paysages de rizières, d'une langue et d'une façon de penser nouvelles. .. s'est doublé d'un choc encore plus marquant: celui de la découverte d'un pays en voie de développement encore politiquement instable. Le Cambodge, de par son histoire tragique, apparaît aujourd'hui comme le pays le plus pauvre de la région. La misère y est palpable au quotidien. En travaillant en ONG humanitaire, on prend de front toute cette pauvreté et certaines images se gravent en nous pour toujours. La question: «que peut-on faire? », immédiatement suivie de« l'aide humanitaire est-elle vraiment utile? », émerge spontanément. A la recherche de pistes de réponses... Suite à cette première expérience, j'ai lu de nombreux ouvrages aussi bien sur la culture et l'histoire du Cambodge que sur l'aide humanitaire en général. Mais très vite, j'ai ressenti le besoin de retourner sur place pour me forger ma propre opinion. Je suis donc partie travailler bénévolement en tant que journaliste pour le quotidien francophone Cambodge Soir basé à Phnom Penh, pendant une demi-année, de juillet à décembre 2003. J'ai entrepris, parallèlement, la rédaction de ce travail de recherche dans le cadre des bourses L VMH Asie et obtenu le premier prix pour cette étude. 9

Objectifs de l'étude... Le premier objectif de cette étude, est de faire découvrir un pays fascinant, aujourd'hui encore mal connu des Occidentaux. Blessé par l'histoire, le Cambodge s'ouvre tout juste sur l'extérieur. Les investissements étrangers comme les touristes commencent à peine à affluer. Comment donc aborder, en tant qu'Occidental, l'altérité effrayante et attirante de la culture khmère? Les ONG internationales présentes au Cambodge me semblent des interlocuteurs privilégiés. Entités occidentales en immersion dans la culture cambodgienne, elles apparaissent comme un véritable trait d'union entre deux mondes. Le second objectif consiste en une réflexion plus large sur l'aide et le travail des ONG humanitaires. Nous vivons dans un monde où, chaque jour, les écarts entre les pays les plus riches et les pays les plus pauvres se creusent. Parallèlement à ce phénomène, on assiste à une sorte de prise de conscience occidentale et au développement de nombreux programmes d'aide. Rony Brauman parle de I'humanitaire comme de l'utopie du XXIèmesiècle: «Le discours humanitaire est la nouvelle pierre philosophale d'un monde toujours en quête d'enchantement. Comme l'utopie politique ou l'utopie technologique, l'utopie humanitaire est une dangereuse chimère ». Faut-il considérer cette vision comme cynique ou réaliste? L'aide est-elle réellement utile ou se limite-t-elle à donner bonne conscience à des Occidentaux qui vivent dans la surabondance? Le Cambodge d'aujourd'hui se présente comme le laboratoire idéal pour mesurer l'efficacité de l'aide humanitaire des ONG occidentales. Si dans certains pays on a du mal à distinguer les progrès à attribuer à ces ONG de ceux venant des structures locales déjà en place, au Cambodge le problème ne se pose pas puisque le pays, totalement anéanti sous le régime khmer rouge, a dû repartir de zéro. Il faut se figurer un Cambodge sans hôpitaux, sans écoles, sans monnaie ni banques, sans aucun échange avec l'extérieur, qui a vu périr près d'un tiers de sa population... Les anciens personnages phares (bonzes, hommes politiques et intellectuels), seuls capables d'établir une continuité avec le passé et de remettre sur pied le pays, ont été presque tous exécutés. On comprend donc pourquoi le développement du pays est venu de 10

l'extérieur. Ces événements tragiques étant extrêmement récents, l'impact et l'utilité de l'aide apportée par les ONG occidentales semblent également plus faciles à étudier que dans d'autres pays puisqu'il s'agit de faire le bilan des progrès sur une période courte de dix ans. L'idée est donc ici de comparer le Cambodge des premières élections démocratiques de 1993 Ouste après la vague d'aide d'urgence puisque nous nous centrons sur l'aide au développement durable) avec le Cambodge actuel, des élections de juillet 2003. L'ambition de l'étude, c'est ainsi de dresser un bilan lucide de dix ans d'aide, fondé sur une enquête de terrain et loin des discours convenus; c'est également, à partir du cas particulier du Cambodge, d'aborder les grandes problématiques contemporaines de l'aide humanitaire.

Méthodes de travail pour relever un défi de taille. ..
Avant mon départ, j'ai relu quelques ouvrages-clés sur le Cambodge et l'aide humanitaire, j'ai réalisé des entretiens dans les sièges parisiens de plusieurs ONG. Je me suis vite rendu compte qu'il n'existait pas vraiment d'études récentes établies sur le thème, constat confirmé une fois sur place. Le Cambodge est un pays encore mal connu. Il est difficile d'avoir accès à des chiffres officiels, les sondages nationaux sont rares (et souvent biaisés). Les Cambodgiens, surtout dès qu'on entre dans la sphère politique, ne parlent pas ouvertement. Dans un pays où l'on peut encore se faire assassiner si l'on prononce un discours trop polémique, il faut savoir s'armer de patience pour obtenir une information. J'ai consulté tous les documents officiels que j'ai pu trouver et les différentes brochures des ONG mais j'ai surtout concentré mon étude sur une observation de terrain. Ce qui est vrai en tous lieux, à savoir qu'on apprend plus par la voie officieuse que par la voie officielle, l'est particulièrement au Cambodge. J'ai profité de mon immersion de plusieurs mois et de la position de choix dont je bénéficiais en travaillant au Cambodge Soir et en logeant juste au-dessus de la salle de rédaction pour recueillir de nombreux témoignages. La salle de rédaction d'un journal national est en effet une sorte de plaque tournante où circulent tous les «scoops », toutes les rumeurs du pays, où se croisent des personnalités toujours prêtes à échanger quelques idées autour d'un café. Chaque fois qu'un bruit courait sur une Il

ONG, mes collègues ou mes amis m'avertissaient et je cherchais à croiser les sources pour vérifier l'information. Au cours de mes reportages, je m'arrangeais pour orienter la discussion qui suivait l'entretien vers le thème des ONG occidentales pour avoir l'avis de mon interlocuteur. J'ai surtout passé beaucoup de temps dans les ONG elles-mêmes à discuter avec les chefs de mission, responsables de programmes... Je demandais après l'entretien à faire une visite des centres et des projets. J'ai eu la chance de rencontrer des gens accueillants, prêts à partager leur expérience malgré un emploi du temps chargé. Il m'est arrivé plusieurs fois de passer plus de trois heures à discuter avec un expatrié en charge d'une ONG, et si je suis parvenue à obtenir autant d'informations pour l'étude, c'est grâce à ces témoignages recueillis sur place. Toute cette période de recherche et d'enquête s'est avérée absolument passionnante. La partie la plus difficile de l'étude a consisté à vérifier les informations, et à construire un raisonnement ordonné, objectif et argumenté à partir de cette profusion de données et d'expériences vécues.

Remerciements
- Aux quelque 60 personnes (citées en annexe) qui m'ont confié leur vision de l'humanitaire sans langue de bois, qui ont pris le temps de m'expliquer leur travail, les rouages de l'aide... Ces témoignages passionnants sont la moelle même de ce livre. - A mes amis cambodgiens qui m'ont adoptée comme une petite sœur: mes deux yey Puch et Tach, Bunthoeun, Naveng, Thany, Vannaroath... - Aux collègues et amis du Cambodge Soir. - A Kone pour son ordinateur, pour tous les ragots sur les dérives des ONG, les étoiles sur les cartes de visite, les mangues-riz gluant avec yey. - Aux « relecteurs » d' 1 page ou de 300 : Steph, Karine, Sophie, Anne, Audrey, LOD et sa mom, Sylvain, Odile, Caro, Laure, Sylvia, mom, Pierre, Jean, Marianne... mais aussi François Ponchaud et Alain de Sacy. - A pop, Thierry, Dado pour la technique. - A L VMH pour la « Bourse L VMH Asie» qui a financé cette étude et au président du jury, Henri Claude de Bettignies, pour m'avoir remis le 1er prix. 12

INTRODUCTION
Il n'existe pas aujourd'hui de catégorie juridique définissant ce qu'est une Organisation Non Gouvernementale. Philippe Ryfman, directeur du DESS Développement, Coopération internationale et Action humanitaire à la Sorbonne (Paris I), définit cinq éléments qui caractérisent les ONG : la notion d'association, la position non étatique, la volonté de s'inscrire dans une démocratie participative, la solidarité et enfin le caractère transnational de leurs actions. Nous considérons ici les ONG comme des associations humanitaires indépendantes. Nous n'étudierons donc pas directement l'aide extérieure qui transite par le gouvernement cambodgien, ni l'aide des organisations internationales du type des agences onusiennes (UNICEF, UNESCO...). Le terme «occidentales» désigne ici le fait que ces ONG prennent leur origine dans des pays développés (Europe, Amérique du Nord, Australie et Japon principalement). On emploie souvent, à la place d'« ONG occidentales », des termes tels « ONG internationales », « ONG du Nord» ou « ONG étrangères» en opposition notamment avec les ONG locales ou ONG du Sud qui prennent naissance dans le pays pauvre lui-même. Enfin, les ONG occidentales n'ayant réellement afflué au Cambodge qu'au début des années 1990, notre étude s'attachera à couvrir principalement la période entre les premières élections démocratiques de 1993 et les récentes élections de juillet 2003. Ponctuellement, un coup de projecteur sera donné sur le rôle politique à part des ONG occidentales au Cambodge dans les années 1980. Le Cambodge connaît certainement l'une des plus grandes concentrations d'organismes d'assistance au monde. Pays martyr il n'est pas une présentation qui ne commence par un rappel du régime khmer rouge - il occupe une place à part dans I'histoire de l'humanitaire. L'arrivée d'un peuple de morts vivants à la frontière thaïlandaise en 1979 a profondément marqué les imaginaires. La découverte au début des années 1990 du carnage d'un pays qui a vécu en vase clos pendant près de quinze ans, a déclenché un des plus grand raz-de-marée humanitaire jamais connu. Dix ans après, quel bilan peut-on tirer de la présence au Cambodge de quelque 200 ONG occidentales? 13

«Le Cambodge a survécu à la guerre, il a survécu au régime khmer rouge, il a survécu à l'embargo et à l'isolement international des années 1980, mais survivra-t-il à l'afflux de l'aide et des organismes humanitaires? ». Cette question provocante d'Eva Mysliwiec pointe le problème préoccupant d'un pays qui vit aujourd'hui sous perfusion de l'aide extérieure. Près de 500 millions de dollars, soit environ 40 % du budget de l'Etat cambodgien, provient de l'aide extérieure. Si l'on considère que ce sont des ministères tel celui de la Défense, sans grand rapport avec la stratégie nationale de réduction de la pauvreté, qui drainent la plus grande part du budget réellement national, on comprend que le développement du Cambodge est en grande partie pris en charge par les pays étrangers. Les ONG apportent grâce à leurs fonds propres presque 50 millions de dollars au pays chaque année, 80 millions si l'on ajoute les fonds publics qu'elles reçoivent. Ces chiffres assez consternants suscitent une foule de questions. Quel rôle les ONG occidentales jouent-elles dans le développement du pays? Comment fonctionne cette énorme industrie de l'humanitaire et à quoi ressemble ce réseau de plus de 200 organisations? Quelles sont les dérives de l'aide? Quel est l'avenir des ONG occidentales au Cambodge et comment peut-on sortir de cette économie d'ONG en évoluant vers un cadre plus sain où l'Etat, la société civile et le secteur privé prennent peu à peu le relais des organismes d'assistance? Ce sont ces quatre grandes interrogations, qui ont l'avantage de couvrir tout un champ d'autres questions, qui vont constituer le squelette de l'étude.

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Chapitre I Le rôle des ONG occidentales dans le développement du pays 1. Une omniprésence des ONG
a. Etat des lieux
Le Cambodge est l'un des pays où l'on recense le plus grand nombre d'ONG par habitant (si l'on exclut les catastrophes provoquant pendant une courte durée un afflux d'ONG sur une zone). Presque toutes les grosses ONG occidentales auxquelles on peut songer sont représentées au Cambodge. Un document récemment publié par le CCC (Comité de Coopération pour le Cambodge), intitulé «NGO Statement to the 2002 Consultative Group Meeting on Cambodia », donne quelques chiffres-clés. Il estime à plus de 600 le nombre d'ONG au Cambodge: 200 ONG internationales et 400 ONG locales, pour seulement 14 millions d'habitants! Ce chiffre est calculé à partir de l'enregistrement des ONG au CCC mais aussi au CDC (Conseil pour le Développement du Cambodge), organe étatique qui accorde aux ONG humanitaires les exemptions de taxes. Chiffre fiable donc? Selon d'autres sources, il serait bien inférieur à la réalité. Un article de François Hauter pour Le Figaro Guin 2004) avance en effet le chiffre de 1400 ONG au Cambodge (800 auraient été créées tout récemment le temps d'un projet ou d'une étude). « L'aide internationale est pillée, siphonnée pour moitié (260 millions sur les 550 millions de dollars déboursés) par 800 ONG créées pour la circonstance. » Lorsque l'on regarde l'évolution au cours du temps, on constate que la plupart des implantations d'ONG occidentales datent de 1993, puisque l'on passe de 12 à 85 ONG internationales entre 1992 et 1994. Le nombre de ces ONG va croissant jusqu'à aujourd'hui. On serait actuellement dans une phase de stabilisation. Certaines ONG songent à leur départ. Le tournant n'est pourtant pas encore clairement perceptible. 15

Si l'on observe la contribution en millions de dollars de ces aNG, la première chose marquante c'est l'écart financier énorme séparant les aNG locales des aNG occidentales. Bien que deux fois moins nombreuses, les aNG occidentales apportent trois fois plus de fonds que les locales. Deuxième fait marquant: la contribution financière des aNG occidentales n'a pas augmenté proportionnellement avec le nombre d'implantations. Au contraire, on note même une baisse en 1999, 2000 et 2001 pour un nombre d'organisations croissant. Les bailleurs de fonds injectent un certain montant sur une zone, réparti ensuite selon les acteurs. Ce n'est pas parce qu'il y a plus d'aNG que les bailleurs donnent plus. La baisse observée peut s'expliquer par les inquiétudes des bailleurs quant à la stabilité politique du Cambodge (1997, 1998 et 2003 sont à ce titre des années difficiles), elle peut également signifier que pour certains bailleurs, le Cambodge n'est plus un pays prioritaire, contrairement au début des années 1990. Ce sont tout de même environ 80 millions de dollars qui sont déversés chaque année sur le pays par l'intermédiaire des ONG occidentales. L'aide apportée se répartit sur différents secteurs dont quatre prioritaires: développement rural (22 % des proj ets), éducation / formation (17 %), développement social (14 %) et santé (15 %). Cette aide est très inégalement distribuée sur le territoire (voir carte en annexe). Pendant longtemps, le gouvernement n'a pas approuvé l'implantation d'ONG occidentales en province. TIfaut dire que les conditions de sécurité n'y étaient absolument pas assurées: nombreuses zones minées, bastions khmers rouges cachés dans le nord du pays, banditisme armé... Les Occidentaux étaient donc parqués à Phnom Penh. Aujourd'hui, les conditions de vie restent précaires en province et dissuadent l'implantation des ONG occidentales: réseau de routes en mauvais état (pendant la saison des pluies, certaines zones du pays sont inaccessibles à cause des inondations), manque d'infrastructures (peu d'hôpitaux, de banques, d'écoles), réseau électrique absent ou déficient (avec de nombreuses coupures qui s'avèrent dangereuses pour le matériel informatique, médical et rendent difficile la communication avec la 16

capitale). Les régions montagneuses du nord-est: Rattanakiri, Mondulkiri, Stung Treng, et les zones frontalières apparaissent comme les oubliées de l'aide humanitaire. Au contraire, Phnom Penh et ses alentours, ainsi que Battambang, seconde ville du pays, accueillent un grand nombre de projets. Le paysage de la capitale est profondément marqué par cette présence des ONG occidentales. On peut se promener dans certains quartiers en longeant une série de villas portant toutes sur la grille d'entrée le sigle d'une ONG. Prenons par exemple la rue 352. Elle s'étend sur à peine plus de 500 mètres et on y trouve: Oxfam America, Oxfam GB, Concern Worldwild, CARE International, American Friends Service Committee... A ces ONG internationales s'ajoutent des ONG locales, des agences onusiennes... au point que dans certaines rues, on se sent presque davantage dans une sorte d'« ONG land» qu'au Cambodge. De nombreux 4x4 portent le logo d'ONG occidentales. Lorsque l'on rencontre un expatrié la question n'est pas: que fais-tu au Cambodge? mais plutôt: pour quelle ONG travailles-tu? On ne croise presque aucun étranger travaillant dans le secteur privé (du fait de la quasi-absence de multinationales implantées), lorsque ce n'est pas en ONG alors c'est dans une agence onusienne ou en coopération. Il est ainsi amusant de constater que tous les expatriés ont un commentaire à faire sur les ONG et ont leurs préférences, on pourrait presque dire leur clan, au sein du réseau. Dans la capitale on peut donc parler d'une présence palpable au quotidien.

b. Une aide qui touche tous les domaines
Au-delà du nombre impressionnant d'ONG présentes sur place, on peut être surpris par l'étendue de leur champ d'action. Les ONG interviennent à tous les niveaux et dans tous les domaines. L'aide touche aussi bien la médecine que les Droits de l'Homme, le développement rural, le milieu bancaire, l'éducation, l'environnement, l'urbanisme, l'art et la culture, la rédaction des lois... En plus de ces grands domaines, nous notons une profusion de projets originaux: ramassage et recyclage des ordures dans la capitale, désannement progressif de la population avec collectes d'annes (un rond-point célèbre de Phnom Penh montre un immense pistolet noué en son bout, qui a été fait à partir d'annes 17

fondues), création de machines à écrire en braille pour les aveugles, programmes de lutte contre la corruption, éducation sexuelle auprès des soldats...

c. Une place qui ne se limite pas à l'aide
A côté de l'aide directe aux populations, les ONG s'inscrivent de multiples façons dans l'économie cambodgienne. Elles représentent par exemple un débouché important pour les fournisseurs locaux: achat de matériel pour le siège (bâtiments, voitures, matériel informatique. ..), pour l'aide en elle-même, achat de services (transports, traduction, location de salles, télécommunication)... Ainsi, lorsque le service commercial du Cambodge Soir décide de mener des actions pour vendre davantage de traductions en khmer du journal, et se demande quel marché cibler, le premier réflexe consiste à faire de la promotion auprès des ONG. Les cabinets d'audit qui travaillent au Cambodge possèdent eux-aussi bien plus de clients dans la sphère des ONG que dans celle du secteur privé. Les ONG, en attribuant de bons salaires à leurs employés, contribuent également à la formation d'une classe moyenne locale. Les expatriés, quant à eux, font tourner bon nombre d'établissements phnompenhois qui leur sont destinés: cafés Internet, laveries, bars, restaurants, boîtes de nuit et boutiques pour Occidentaux. Ils sont également nombreux à embaucher pour leur maison un gardien ou une cuisinière parmi la population locale. Les ONG sont également considérées comme un employeur idéal. Le personnel local jouit d'un salaire élevé: plus élevé que le reste de la population à métier égal, même si moins élevé que le salaire des expatriés. Au Cambodge, un professeur gagne environ 30 $ par mois, le personnel d'ONG souvent entre 150 $ et 300 $. Si l'on considère que chaque employé local en ONG peut faire vivre une famille avec son salaire, on mesure l'impact économique énorme de la présence des ONG. L'ONG a aussi la réputation d'un employeur qui offre une sécurité exceptionnelle dans des contextes de pauvreté: accès aux soins, aux transports, aux communications (Internet, radio, presse...). De nombreux étudiants rencontrés lors 18

de mon premier séjour au Cambodge prévoyaient de travailler dans le service public, ils souhaitent à présent se faire embaucher par une ONG. Prenons l'exemple des salariés cambodgiens de Handicap International France, ils reçoivent une prime de santé de 10 $ par mois et HI souscrit pour eux une assurance santé (9000 $ par an déboursés pour assurer les 97 salariés). De plus, chaque site bénéficie d'un médecin et d'un stock de médicaments. Six des salariés de HI Cambodge ont le sida, l'ONG prend en charge les frais des anti-rétro-viraux (ARV) pour les soigner et continue à leur verser leur salaire même en cas d'absence. Dans ce cas extrême, la différence entre travailler dans une ONG occidentale ou ailleurs, revient à la différence entre la vie et la mort au sens propre, étant donné le prix des ARV. Les ONG occidentales jouent aussi le rôle de formateur. Beaucoup de jeunes souhaitent y apprendre l'anglais, l'informatique, des techniques de gestion modernes et y acquérir une ouverture d'esprit grâce au milieu international côtoyé régulièrement. Les ONG n'enferment pas les employés locaux dans la carrière humanitaire. Elles servent souvent d'étapes pour permettre à ceuxci d'amasser un pécule puis d'ouvrir un commerce, un restaurant. Ou alors elles font office de tremplins pour accéder à des postes à responsabilités. Elles peuvent contribuer, par exemple, à la formation de cadres administratifs. Enfin, les ONG occidentales sont censées représenter un modèle en termes de gestion, de conditions de travail, de valeurs véhiculées. Ce n'est pas toujours le cas. De façon générale, ces ONG présentent tout de même des comptes assez transparents et certaines diffusent des méthodes comptables modernes. Elles incarnent un modèle d'innovation au niveau des techniques et du matériel utilisés. Par exemple, lors de ma mission humanitaire en 2001, lorsque j'ai dû choisir un fournisseur pour acheter du matériel informatique pour un orphelinat à Battambang, je me suis tournée vers les ONG pour avoir l'avis de clients sur les différentes offres. En effet les ONG étaient les structures les mieux équipées et les plus «à la pointe» de Battambang. Les ONG occidentales apparaissent également comme des sortes de vitrines au niveau des conditions de travail et des valeurs véhiculées: salaire correct limitant la corruption, prise en charge sociale du salarié, parité 19

homme-femme, respect des Droits de l'Homme et de l'enfant... Ainsi, par exemple, l'ONG World Vision se targue de faire de la discrimination positive vis-à-vis des femmes et des handicapés. «Les ONG dans certains pays où l'Etat ne remplit pas son rôle, représentent une des rares structures bureaucratiques fiables, au sens de prévisibilité et de respect des contrats. », expliquent P. Dauvin et J. Siméant dans leur étude sociologique, Le travail humanitaire, les acteurs des ONG, du siège au terrain. Sans même considérer l'aide réelle venant des programmes des ONG occidentales, on remarque que celles-ci occupent une place importante dans le pays. Facteur indirect de développement autant qu'élément perturbateur et déstabilisateur, la présence massive d'ONG appelle une analyse toute en nuances. Ainsi, lorsqu'on prône le retrait des ONG occidentales du pays, il ne faut pas simplement raisonner en termes de retrait de l'aide mais aussi considérer le vide que cela laissera au niveau de toute cette sphère d'influence indirecte. d. Un rôle qui s'étend à des sphères sans rapport avec l'aide A côté de cette influence indirecte sur l'économie cambodgienne, inhérente à leur présence sur place, les ONG occidentales cachent aussi des buts inavoués. Au-delà du développement, elles interviennent dans des sphères qui ne relèvent pas, semble-t-il, de leurs compétences: sphère religieuse, sphère des affaires, sphère politique, sphère diplomatique. . . Alain de Sacy, consultant, écrivain et professeur spécialiste de l'Asie, me faisait remarquer, au cours d'une discussion, la place diplomatique de premier rang qu'occupaient les ONG occidentales avant l'implantation d'ambassades occidentales dans le pays. Les ONG servaient alors de représentations diplomatiques des différents Etats et elles ont joué un rôle primordial dans les négociations des Accords de Paris en 1991. Aujourd'hui, bien que les pays occidentaux possèdent des ambassades dans le pays, beaucoup d'ONG continueraient à jouer ce rôle de façon plus déguisée. Certaines serviraient notamment de couverture à des unités d'information. Elles marquent également la présence d'un pays occidental dans une région sensible. Elles permettent à 20

certains pays d'influencer la situation politique du Cambodge par un soutien secret à tel ou tel parti. Les ONG occidentales peuvent aussi être le moyen de diffuser une religion. Nous ne sommes plus au temps des missionnaires de l'époque coloniale mais une incursion discrète au niveau de la foi s'avère parfois plus pernicieuse qu'une grande vague d'évangélisation. Certaines ONG masquent parfois aussi un business juteux. L'étendue de la sphère d'influence des ONG occidentales au Cambodge est ainsi bien plus vaste qu'on peut l'imaginer.

2. Historique et explication de ce phénomène d'omniprésence des ONG
a. Un pays anéanti par le régime khmer rouge puis l'occupation vietnamienne
Ce n'est pas pour rien que les Khmers rouges, en prenant le pouvoir en 1975 et en chassant Lon Nol (qu'ils considèrent comme un pantin aux mains des Américains), proclament l'avènement du régime «année zéro ». La révolution communiste mise en place par la clique de Pol Pot en 1975 souhaite parvenir à l'autarcie du pays. Les frontières sont fermées, les échanges monétaires supprimés et les services postaux interrompus. A l'exception d'un vol vers Pékin toutes les deux semaines, le pays se retrouve verrouillé. Les intellectuels et contestataires sont exécutés et le pays est transformé en une immense coopérative agraire maoïste, sans écoles, sans hôpitaux, sans villes ni entreprises. Il s'agit d'une des plus brutales et radicales restructurations qu'une société ait jamais tentée. Tous les habitants des villes sont forcés de gagner les campagnes et regroupés en équipes de travail mobiles, ils deviennent de véritables esclaves. Les familles sont séparées et on apprend aux enfants à dénoncer leurs parents s'ils désobéissent au régime. Tous les Cambodgiens connaissent cette métaphore: «le régime a autant d'yeux qu'un ananas,. il voit tout et punit les complices des capitalistes ». On estime à plus de deux millions le nombre de Cambodgiens qui ont péri pendant cette période. Le gouvernement nationaliste de Phnom Penh déclenche une série d'incursions au Vietnam et début 1979, le Vietnam envahit le Cambodge et renverse le régime de Pol Pot. Le pays, déjà sur les 21

genoux, s'enfonce encore davantage dans la misère. Au milieu de l'année 1979, il est au bord de la famine. Des centaines de milliers de Cambodgiens, poussés par la faim, fuient vers la Thaïlande pour y chercher refuge. b. L 'humanitaire politique des années 1980

Les Nations Unies refusent de prendre en compte l'occupation vietnamienne et la formation d'un nouveau gouvernement. Ce sont d'abord les Khmers rouges puis une coalition formée des composantes de la lutte antivietnamienne (dont les Khmers rouges) qui siègent à l'ONU. Après quelques soins d'urgence, un embargo est décrété dans les années 1980 sur le Cambodge occupé. Le pays mort vivant ne peut se tourner ni vers l'aide bilatérale des autres nations ni vers l'aide multilatérale de bailleurs de fonds et d'institutions de prêt comme la Banque Mondiale. Le gouvernement en place au Cambodge pendant les années 1980, n'est pas reconnu par la Communauté internationale. Avant les années 1990, les ONG locales ne sont pas autorisées (à part la Croix-Rouge cambodgienne). Le parti préfère enrôler les masses sous la bannière de l'association des femmes, de l'association de la jeunesse.. . Les ONG internationales vont se retrouver face à un dilemme. Aider les réfugiés à la frontière thai1andaise ou aider les Cambodgiens restés au pays? Le choix est politique. A la frontière, se trouvent les bastions des Khmers rouges qui ont fui le pays, à l'intérieur, un régime socialiste fort, dirigé par une équipe d'anciens Khmers rouges qui se sont détachés de Pol Pot et gouvernent sous influences vietnamienne et soviétique jusqu'en 1989. Aider une zone, c'est soutenir un groupe politique. «En aidant des civils à la frontière, on entretient également des guerriers. En aidant les autorités de Phnom Penh, on renforce un pouvoir étranger oppresseur. Ne pas aider, c'est précipiter dans la maladie et dans la souffrance des milliers de déshérités. Mais en aidant, d'un côté comme de ['autre, on entretient la guerre », écrit François Ponchaud. Etant donné l'embargo et le refus des pays occidentaux de reconnaître le nouveau gouvernement, l'aide se concentre à la frontière thaïlandaise, abandonnant le reste du pays dans la misère. 22

Eva Mysliwiec (aujourd'hui directrice du Cambodia Development Resource Institute), dans Ie chapitre Aid as a Political Instrument de son livre Punishing the Poor: the International Isolation of Kampuchea, dénonce cette politisation de l'aide: «Entre 1979 et 1981, 664 millions de dollars ont été acheminés au Cambodge par les pays occidentaux via les agences onusiennes, le CICR (Comité International de la Croix-Rouge) et des agences non gouvernementales dans le cadre d'une grosse opération d'urgence. La moitié de ces fonds est allée à l'assistance des réfugiés cambodgiens de la frontière thaïlandaise et a profité à un million de personnes, parmi eux des Khmers rouges en fuite. L'autre moitié est allée à un pays ravagé de six millions et demi d'habitants. 95 ONG se sont ruées à lafrontière thaïlandaise pour apporter leur aide tandis qu'à peine une trentaine a apporté une aide à l'intérieur du pays ». Après cette période d'urgence de 1979 à 1980, les ONG à l'intérieur du pays ne disposent pratiquement plus de fonds. Abandonné de tous, le Cambodge ne peut compter dans les années 1980 que sur 27 ONG d'Australie, d'Europe et des Etats-Unis, avec environ 40 expatriés basés à Phnom Penh apportant seulement 10 millions de dollars par an. Le défi à relever est énorme. L'aide prend souvent la forme d'une importation de matériel pour contourner l'embargo. Les ONG agissent aussi au niveau des centres de nutrition, fournissent les hôpitaux en matériel, cherchent à mettre en place un approvisionnement correct en eau, à faire rouvrir les écoles et universités... Elles travaillent en coopération avec le nouveau gouvernement, ce qui leur sera reproché. Elles tentent de remplir un vide laissé par les organisations multilatérales, l'ONU et le pouvoir politique local. Les conditions de travail sont très difficiles. Les ONG internationales se retrouvent parquées dans deux hôtels de la capitale sous haute surveillance du régime. Chaque expatrié ne peut se déplacer qu'avec un chauffeur et un guide fournis par le ministère des Affaires étrangères. Cette période de l'histoire a révolutionné le rôle des ONG dans l'humanitaire. Eva Mysliwiec explique: « En 1979 la tragédie khmère a ouvert un nouveau chapitre de l'histoire des ONG. Elle a 23

défié leur rôle traditionnel, les obligeant à repenser et redéfinir leur philosophie et leur approche du travail de développement ». Les ONG présentes à l'intérieur du pays se retrouvent à devoir gérer des projets dépassant leur rôle traditionnel d'aide à petite échelle, proche de la population, indépendante de toute préoccupation politique. Dans les années 1980, les ONG sont les seules à pouvoir entrer au Cambodge et à pouvoir aider le pays! Elles doivent travailler sur des projets colossaux avec un gouvernement non reconnu par la Communauté internationale. Eva Mysliwiec ne mâche pas ses mots: «Les ONG à l'intérieur du pays, traitent les malades, construisent des ponts dans un Cambodge ravagé, tandis que les gouvernements des pays d'origine de ces ONG continuent à soutenir la coalition khmère rouge qui est responsable de ce massacre ». Les ONG occidentales à l'intérieur du pays apparaissent à cette période comme une fenêtre sur l'extérieur. Elles sont les seules à pouvoir informer et alerter la Communauté internationale de ce qui se passe au Cambodge. Elles tentent de témoigner, de relayer la voix du peuple khmer à l'extérieur du pays.

c. Un afflux massif et désordonné de l'aide dans les années 1990
Lorsque le Cambodge ouvre ses frontières et que la Communauté internationale découvre le carnage, elle est en état de choc. Le sentiment de culpabilité de n'avoir rien vu (ou encore pire de n'avoir rien voulu voir) et le tapage médiatique autour de ce drame historique débouchent sur une sorte de cohue humanitaire. Les ONG agglutinées à la frontière thai1andaise vont suivre le flux des réfugiés qui retournent au pays et vont tenter de passer d'une aide d'urgence à une aide de développement. Cet afflux soudain et désordonné est encore responsable aujourd'hui de la relative anarchie qui règne dans le milieu des ONG. L'aide ne s'est pas mise en place de façon coordonnée. Ce n'est qu'à présent qu'un certain écrémage a lieu et que l'on commence à voir un peu plus clair dans cet amoncellement d'organisations. L'autorisation pour les ONG d'employer du personnel local mène les quelques organisations déjà présentes dans les années 1980 à recruter les fonctionnaires qui leur avaient été assignés comme 24

interprètes-guides-espions. Attirés par des salaires élevés, bon nombre d'entre eux quittent le secteur public. Cette désorganisation de l'administration n'est que le début d'un réel désordre. Les expatriés présents au moment de l'afflux massif de l'aide au début des années 1990, parlent tous de cette période comme d'une situation «qu'il faut avoir connue pour pouvoir y croire ». Sébastien Drans, ancien journaliste du Cambodge Soir, se souvient: «En 93, c'était le Far West ici! » . Il souligne ensuite l'évolution récente de la situation: «Depuis les problèmes au Timor Oriental, les bailleurs de fonds semblent avoir d'autres priorités, comme récemment l'Afghanistan, l'Irak. Il y a moins d'argent déversé sur le Cambodge et donc une certaine sélection naturelle s'opère ». Un des plus anciens expatriés du Cambodge, basé à Siem Reap, est intarissable en anecdotes plus incroyables les unes que les autres à propos de cette période. L'anecdote du trafic des 4x4 a retenu mon attention. L'APRONUC (Autorité Provisoire des Nations Unies pour le Cambodge) supervise le fonctionnement du pays de 1991 à la mise en place d'élections démocratiques en 1993. Pendant cette période, on peut voir dans les rues de Phnom Penh de nombreux 4x4 de l'ONU. Aujourd'hui, si l'on fait bien attention, on aperçoit encore ces véhicules, seulement le logo de l'ONU a été recouvert de peinture blanche. Selon cet expatrié, les 4x4 ont fait l'objet d'un véritable trafic, impliquant certains membres d'ONG les revendant pour s'enrichir. D'après lui, on trouve même ce genre de véhicule au Vietnam! Un volontaire de Don Bosco confmne l'histoire, ajoutant que dans la nuit suivant la décision de l'ONU de donner la plupart de ses véhicules avant de quitter le pays, une flopée d'ONG (surtout locales) a vu le jour. Don Bosco, qui n'a pas réussi à obtenir de 4x4, a racheté un véhicule à une ONG khmère plus ou moins factice (qui avait, elle, obtenu le matériel gratuitement !). Richard Mouthuy, attaché de coopération à l'ambassade de France, parle aussi avec aigreur de ces années des «ONG reines»: « L 'APRONUC et leflot d 'ONG qui s'est déversé sur le Cambodge ont fait de gros dégâts ». Il pense notamment à l'essor du vrn / sida par l'intennédiaire des casques bleus de l'ONU et de la prostitution qui reprend après son interdiction, à l'argent déversé à flot qui ne sera pas pour rien dans le développement de la 25

corruption (déjà présente avant cependant). Il reproche également aux ONG d'avoir dépassé leur rôle de restructuration de la société cambodgienne pour finalement se substituer à l'effort national. On ne peut pas non plus comprendre cet afflux massif de l'aide sans parler d'argent. Les ONG, spécialisées au départ, se diversifient ensuite dans de nombreux domaines, sans nécessairement avoir les compétences requises. On passe d'une logique de l'aide à une logique de captation d'argent auprès des bailleurs de fonds. Les bailleurs s'agglutinent à partir de 1991 autour du Cambodge, avec cette théorie simple du « on ne peut pas ne pas y être ». Cette distribution incontrôlée d'argent pendant presque une dizaine d'années explique en grande partie l'omniprésence actuelle des ONG au Cambodge.

d. De nos jours: un gouvernement fantôme perméable à touteforme d'aide?
Si le Cambodge compte encore aujourd'hui autant d'ONG, c'est aussi parce que son gouvernement absorbe l'aide comme une véritable éponge. Peu regardant, il accueille volontiers les organismes d'assistance. Les plus optimistes se félicitent de cette ouverture et de cette volonté de coopérer. Les plus pessimistes parlent d'un Etat absent et passif, qui laisse n'importe quelle organisation agir, tant que celle-ci apporte des fonds et ne critique pas le pouvoir en place. La différence avec le Vietnam est flagrante. Lors d'un bref séjour pour comparer la situation dans les deux pays, j'ai pu constater que l'Etat contrôlait de près les actions des ONG occidentales. Les expatriés rencontrés expliquent que cet encadrement permanent rend le travail sur place très difficile. Ils précisent par contre, qu'une fois que le gouvernement a accepté un projet, il s'engage à le suivre et les avancées sont rapides. Au Myanmar (Birmanie), les ONG se retrouvent également très encadrées par la junte militaire au pouvoir. Au Cambodge, au contraire, presque n'importe qui peut venir s'implanter en tant qu'ONG s'il y a de l'argent à la clé, mais ensuite il ne faut pas attendre grand-chose des autorités. « Etat fantôme, pas si sûr, ou alors il a les mains qui sortent du drap! », rectifie avec humour Nathalie Schnuriger, responsable de 26