//img.uscri.be/pth/2b400b1463970231b60ec04a16d569a6fc10222f
Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 17,18 € Lire un extrait

Lecture en ligne (cet ouvrage ne se télécharge pas)

Les politiques de mimétisme institutionnel

De
288 pages
Publié par :
Ajouté le : 01 janvier 0001
Lecture(s) : 307
EAN13 : 9782296281028
Signaler un abus

LES POLITIQUES DU MIMETISME INSTITUTIONNEL
,

La greffe et le rej et

COLLECTION

"Logiques Politiques"

Dirigée par PIERRE MULLER

1 - SPANOU Calliope, Fonctionnaires et militants, l'administration et les nouveaux mouvements sociaux, 1991. 2 - GILBERT Claude, Le pouvoir en situation extrême, catastrophes et politique, 1992. 3 - FAURE Alain, Le village et la politique, Essai sur les maires ruraux en action, 1992. 4 - MULLER Pierre (sous la dir.), L'administration française est-elle en crise?, 1992. 5 - FRIEDBERG Erhard et MUSSELIN Christine (sous la dir.), Le gouvernement des universités, 1992. 6 - SIWEK-POUYDESSEAU Jeanne, Les syndicats des grands services publics et l'Europe, 1993. 7 - LE GALÈS Patrick, Politique urbaine et développement local. Une comparaison franco-britannique, 1993. 8 - WARIN Philippe, Les usagers dans l'évaluation des politiques publiques. Etude des relations de service, 1993. 9 - FILLIEULE Olivier, PÉCHU Cécile, Lutter ensemble, les théories de l'action collective, 1993 10 - ROY Jean-Philippe, Le Front national en région centre, 1984 -1992, 1993. 11 - MABILEAU Alhel1, A la recherche du local, 1993. 12 - CRESAL, Les raisons de l'action publique. Entre expertise et débat, 1993. 13 - BERGERON Albel1, L'Etat en fonctionnement, 1993.

Sous la direction de Yves MÉNY

LES POLITIQUES
" DU MIMETISME INSTITUTIONNEL

La greffe et le rejet

Editions L'Harmattan
5-7 rue de l'Ecole-Polytechnique 75 005 Paris

@ L'Harmattan, 1993

ISBN: 2-7384 - 2091-5 ISSN : 1159 - 6589

Les textes qui composent cet ouvrage ont été présentés au IVème congrès de l'Association française de science politique, 23-26 septembre 1992

LA GREFFE ET LE REJET Les politiques du mimétisme institutionnel

La génétique institutionnelle reste à faire, du moins de manière comparati ve. Malgré les louables et stimulantes tentatives de la sociologie historique, la connaissance des mécanismes par lesquels naissent et se développent les institutions reste encore fragmentaire et dispersée. Ce constat, vérifié pour l'histoire ancienne et moderne, l'est également pour la période contemporaine où les institutions sont trop souvent pensées comme un "donné" dont l'acte de baptême serait constitué par leur éclosion juridique. Ces objets sans histoire, quasi réifiés, sont présentés aujourd'hui comme des réponses obligées aux nécessités de la modernisation, du changement, de l'efficacité, de l'adaptation aux contraintes économiques, sociales ou géopolitiques. Trop rares sont les études qui démontent les stratégies, démasquent les acteurs, analysent les pressions à l'origine des institutions et de leur transformation ultérieure. Alors que ce type d'approche devient banal dans l'étude des politiques publiques, tout se passe comme si les politiques institutionnelles, ''l'institutionalbuilding" échappaient pour l'essentiel à ces investigations. II en a été longtemps de même du problème du "transfert de technologie" institutionnel, davantage considéré comme une sorte de fatalité ou dénoncé comme une intrusion destructrice plutôt qu'analysé de manière approfondie. Il a fallu les travaux pionniers de Bertrand Badie, s'appuyant sur une masse d'études monographiques, pour systématiser la problématique de l'Etat importé au-delà des théories du développementalisme ou de la dépendance!. L'import-export institutionnel présente en effet une acuité particulière dans les relations, conflictuelles et coopératives à la fois, qui s'établissent entre pays occidentaux et pays du Tiers-Monde. pays de tradition coloniale et pays colonisés. 7

Badie, à propos du monde musulman, résume ainsi la situation: "Les configurations institutionnelles reflètent partout, quelle que soit la nature du régime, un entrecroisement complexe de biens importés et de biens conservés ou redécouverts. [D'autre part...] l'enjeu que représente le transfert de technologie politique apparaît au centre de tous les débats idéologiques: réformisme, revivalisme, fondamentalisme, islamisme se définissent tous par rapport à lui. Socialisme, progressisme, nationalisme ou courants démocratiques se sont, quant à eux, construits dans une logique du transfert"2. De surcroît, les processus d'importation des pays "modèles" vers les pays "clients" sont loin d'être univoques: d'une part parce que l'importation n'est pas toujours souhaitée (colonisation, aide économique conditionnelle), d'autre part parce qu'elle n'est pas propre aux relations de dépendance (politique, économique, culturelle). L'importation peut être un choix délibéré dont les motivations sont elles-mêmes extrêmement diverses: séduction du modèle, stratégie d'élites modernisatrices, économie de temps et d'énergie résultant de l'importation de l'expérience externe, etc. De même les réactions suscitées par l'importation recouvrent toute ]a palette du possible: enthousiasme des élites et/ou des masses; convergences ou divergences des opinions des élites; plaidoyers sincères ou biaisés; réticences à l'égard de l'importation, voire révolte contre la pénétration des idées ou institutions étrangères. On peut donc se demander si la problématique de l'import-export institutionnel entre pays "dominants" et pays dits "dépendants", entre pays occidentaux et le reste du monde peut s'appliquer sans réserve aux relations d'échange institutionnel entre pays de culture et de développement comparables en Occident. Une approche culturaliste répondra à cette interrogation en soulignant le caractère irréductible des histoires, des traditions et des cultures et en tirera la conclusion que des échanges féconds ne pourront prendre place qu'au sein d'univers culturels dotés d'un minimum de convergences et de propriétés communes. Une analyse en termes développementalistes soulignera au contraire les inéluctables convergences vers des solutions modernisatrices que les Etats les plus avancés - occidentaux
en l'occurrence

- incarnent

déjà. Ces points de vue négligent

tous les deux, à partir de paradigmes opposés, l'extraordinaire échange d'idées, de produits, de flux de toute nature qui 8

s'effectue entre communautés politiques et l'impact que produit cette relation continue, profonde et multiforme: d'une part, nulle cultur~, nul système politique ne peuvent rester réfractaires comme l'enseign~ l'histoire et comme le montre l'observation empirique; mais d'autre part, nulle culture, nul système ne constituent une cire molle où viendrait se marquer l'empreinte des idées et des institutions importées. L'analyse culturaliste surévalue les capacités de résistance, l'analyse développementaliste, sans les ignorer complètement, ne leur fait qu'une part résiduelle et seconde au regard des évolutions inéluctables qu'elle prévoit, et néglige les phénomènes d'interaction entre produits importés et terres d'accuei1. Si l'on récuse les déterminismes qu'ils soient de nature culturelle, économique ou politique, si l'on accepte au contraire que tout transfert, fût-il inégal, est porteur d'échanges, de transformations et d'ajustements, il devient légitime de comparer les transferts institutionnels dans les multiples directions où ils opèrent, temporel1ement et spatialement : hier comme aujourd'hui, entre pays riches et pauvres, entre pays dominants et dominés, entre nations amies et ennemies, entre cultures qui s'affrontent ou au sein d'une même culture. Plus que par des différences structurelles, ces échanges divergent dans leur intensité et dans l'orientation des flux: les rejets sont plus dramatiques quand ils dressent le colonisé contre le colonisateur, mais ils ne diffèrent pas dans leur essence du refus par les Français par exemple de teUe ou teUe institution étrangère, considérée par eux comme contraire au "génie de la nation" ; les emprunts ne sont pas non plus fondés sur l'égalité et les flux sont souvent unilatéraux, mais cela ne préjuge ni de leur efficacité, ni de leur stabilité, ni de l'éventuel1e inversion des flux. Mutatis mutandis, on peut appliquer à la question de l'import-export institutionnel l'analyse que fait Denis Martin des identités qualifiées de "produits de synthèse, résultats d'un syncrétisme stratégique"3. "Le ressort initial, écrit-il, en est une situation de domination, le colonisateur prétextant de l'infériorité de l'Autre et en provoquant l'intériorisation partielle et révoltée chez le colonisé. D'où, ch~z ce dernier, la volonté de retrouver l'estime de soi en combinant deux systèmes de valeurs: l'un, indigène, relu à la lumière de la situation nouvel1e ; l'autre, exogène, emprunté. au dominateur. Le discours inédit, les pratiques nouvelles qui en 9

naissent permettent de combattre sur deux fronts: l'édification d'une conscience de groupe et la lutte contre l'étranger. Ce mécanisme ne fonctionne cependant pas uniquement face au colonisateur [...J. La transformation des "cultures ouvrières" comme de certaines "civilisations de terroir" témoigne de ce que ce phénomène correspond à une tendance générale: ceux qui se sentent dominés ou marginalisés doivent, pour réagir, emprunter aux langages des dominants afin de proclamer la persistance 'de leur être collectif. Mais ce faisant, ils lancent, au sein de cet être, de nouvelles dynamiques de transformation. II n'y a de pérennité que dans le changement; il n'y a d'affirmation identHaire que par l'échange et la "récupération" d'éléments étrangers. Les identités collectives sont susceptibles de s'accumuler, de se sédimenter pourrait-on dire, et alors les dynamiques du "dehors" finissent par rejoindre celles du "dedans" au point que l'histoire ne peut plus toujours les reconnaître et que la mémoire s'emploie à oublier le rôle qu'elles ont joué"4. Si l'on accepte l'idée que l'import-export institutionnel est un échange, certes plus ou moins contraint, mais aussi plus ou moins fidèle dans son exécution, qu'il comporte quasiment toujours une ré-invention, une réappropriation, on peut dès lors s'interroger sur les mécanismes qui y président et les acteurs qui s'y investissent. Convergences ou imitation? La similitude des processus et des réformes ne signifie pas forcément importation ou exportation d'un modèle qui se diffuserait à partir d'un centre dominant vers des "périphéries" dominées. La concomitance des réformes peut résulter en effet de problèmes de nature identique qui expriment à un moment donné les tensions ou les aspirations de sociétés comparables. Particulièrement significatives sont à cet égard les dernières décennies du XI Xe siècle durant lesquelles de nombreux pays occidentaux (France, GrandeBretagne, Royaume d'Italie, Empire allemand) mettent en oeuvre des réformes similaires, à quelques années de distance en dépit des divergences profondes qui marquent leurs formes d'organisation politique. Ce phénomène est particulièrement sensible dans deux domaines: celui de 10

l'administration qui s'affranchit progressivement du clientélisme, de la politisation et de la corruption pour s'organiser sur une base méritocratique ; celui de la décentralisation enfin, qui connaît un peu partout un renforcement marqué. Les influences réciproques n'ont certes pas manqué. Mais l'élément décisif ne résultait-il pas, en particulier en Europe, qu'après 1870 un monde ancien s'achevait et qu'une nouvelle ère, porteuse de nouveaux défis, s'ouvrait? Après la guerre franco-prussienne, non seulement l'Empire allemand s'affirmait, mais l'Italie mettait le point final à son unité, la France s'interrogeait sur son futur régime, la Grande-Bretagne gouvernait les mers. Chacun cherchait à s'ouvrir de nouveaux horizons hors de l'Europe et en particulier sur ce continent à portée de la main, l'Afrique; chacun, surtout, s'interrogeait sur les voies et moyens de concilier une démocratisation montante (et souvent ressentie comme périlleuse) avec des systèmes de contrepoids issus du libéralisme politique ou de la tradition aristocratique. Un choc externe, la défaite de la France et de son modèle de gouvernement césarien, suscitait une onde de transformations profondes davantage dues à la nécessité qu'à l'imitation. Un exemple limité mais significatif peut illustrer ce point: en 1871, comme on le sait, Emile Boutmy crée l'École libre des sciences politiques à partir d'un jugement péremptoire: "C'est l'Université de Berlin qui a triomphé à Sadowa, écrit-il à Ernest Viret, [...] et il faut être aveugle pour ne pas voir l'ignorance française derrière la folle déclaration de guerre qui nous a conduits où nous sommes". La même année, à Florence, le marquis Cesare Alfieri, dans une salle des Oft1ces, lançait un projet similaire, la création d'un "institut pour l'enseignement des sciences morales et politiques" et lui donnait un objectif, celui de former des "aristocraties", non de la naissance ou de la fortune, mais de la culture et du progrès ann de résister à la "médiocrité" de la multitude. Boutmy ne disait rien d'autre:" Le privilège n'est plus, constatait-il; la démocratie ne reculera point [...] les classes qui se nomment elles-mêmes les classes élevées ne peuvent conserver leur hégémonie politique qu'en invoquant le droit du plus capable"5. Que Boutmy et Alfieri aient ultérieurement échangé leurs vues et leurs programmes ne modi11e pas le point central: l'imitation ou l'émulation sont secondes par rapport au problème fondamental qui agite les vieilles sociétés européennes, l'angoisse du nombre. La méritocratie, le "local government", le bicaméralisme, la 11

marche hésitante du suffrage universel portent davantage la marque d'une pondération de la démocratisation que d'une démarche intrinsèque d'import-export. Les voies multiples de l'échange Les stratégies d'import-export s'expriment de manière précoce avec la constitution des empires qui se' forment en soumettant les conquêtes aux lois du vainqueur (quitte à ce que le conquérant, romain par exemple, soit "conquis" à son tour par le domihé, en l'occurrence la Grèce). Elles se poursuivront à partir de la Renaissance avec la découverte du Nouveau Monde et la colonisation européenne des Amériques. Mais cette colonisation prend des formes profondément différentes au sud et au nord. Comme le soulignent A. Quijarro et I. Wallerstein, "le fait colonial dans l'aire ibéro-américaine, a consisté moins en une subordination à la couronne métropolitaine qu'en une domination des Européens sur les aborigènes. En revanche, dans l'aire anglo-américaine, il a consisté presque exclusivement en une subordination politique à la couronne britannique. En d'autres termes, les colonies britanniques se sont constituées initialement en tant que sociétés d'Européens hors d'Europe, et les colonies ibériques en tant que sociétés d'Européens et d'aborigènes. D'où la profonde divergence de leur évolution historique ultérieure"6. De surcroît l'influence castillane, théoriquement garantie par la précision et la minutie des règlements et ordres royaux est ébranlée dans les faits par la pratique selon laquelle les lois de Madrid sont "hosties sans consécration". Autrement dit. les liens entre métropole et périphérie sont relâchés et R. Romano souligne ce fait en rappelant l'adage "Dios està en el cielo, el Rey està lejos. yo mando aqui" (Dieu est au ciel, le roi est loin; je commande iciF. Dans l'un et l'autre cas de figure toutefois, l'exportation n'est que le dérivé de la conquête. Les institutions militaires, politiques ou marchandes importées par les colonisateurs sont imposées sans autre forme de procès sur des territoires vierges ou à des populations qui n'en peuvent mais. Ce n'est qu'avec le XVIIle siècle que prendra naissance une véritable "industrie" promise à un bel essor, celle de l'ingénierie institutionnelle. La montée de la bourgeoisie marchande, le 12

développement des échanges, la constitution de l'Etat-Nation autour de monarques absolus alimentent une réflexion de plus en plus nourrie sur le pouvoir et sur son organisation. Les utopies fleurissent, car les seuls modèles alternatifs de référence, ceux de la démocratie grecque ou de la. république romaine ne semblent pas toujours adaptés aux sociétés de l'époque des Lumières. Mais qu'elles soient laudatives ou critiques, ces analyses, comme le montre Denis Lacorne, puisent dans le fonds commun des lettrés de l'époque, qu'ils soient anglais, allemands ou français, c'est-à-dire le patrimoine de la philosophie grecque ou du droit romain. Cette culture partagée fonde le débat sur les institutions et alimente, en particulier au moment des révolutions américaine et française, la recherche de la constitution idéale. Mais la tin du siècle constitue une fracture, car, peu à peu, on tentera, ou bien de substituer des modèles aux utopies ou bien de réaliser ces utopies rêvées (révolutions américaine et française). Autrement dit, on passe d'un stade où le référent est production de l'esprit (la république, la démocratie) à un moment de l'histoire où des systèmes politiques, des institutions, des règles deviennent objet d'observation et sont érigés au statut de modèles (ou plus tard, de contre-modèles, de repoussoirs). De la philosophie politique, on passe à une sociologie encore balbutiante des institutions. Du combat des idées on va bientôt s'acheminer à la lutte pour la réalisation de ces idées. Des hommes aussi différents que Voltaire, Montesquieu ou Burke, des événements aussi fondateurs que les révolutions américaine et française seront instrumentaux dans cette transformation radicale. La séduction du modèle Voltaire et Montesquieu, les premiers, contribuent à construire un modèle, presque un idéal-type, en faisant de la Grande-Bretagne le pays qui réalise concrètement le mieux leurs aspirations à un gouvernement équilibré, à un système de pouvoirs séparés et limités. Et c'est là que se produit le glissement qui permet de passer de l'observation et de l'analyse des choses au prosélytisme en faveur d'un système politique idéalisé. De même que le despotisme éclairé sera paré de toutes les vertus par Voltaire jusqu'à ce qu'il ait tâté du régime de Frédéric II, de même, le gouvernement britanni(lue est proposé à l'édification de tous ceux qui 13

pensent et réfléchissent, sans qu'on se soucie trop de souligner les faiblesses ou les insuffisances d'un régime moins parfait que les "observateurs" ftançais ne feignent de le croire. Mais le problème n'est pas tant de faire oeuvre scientifique que d'utiliser le modèle comme arme de propagande; de noircir le système national en le comparant à un système étranger paré de toutes les vertus. A l'inverse, Burke est le "fondateur" en quelque sorte du contre-modèle à rejeter à tout prix, non seulement parce qu'il est mauvais, mais aussi parce qu'il contrevient à l'ordre naturel des choses voulu par la divinité. Burke propose par conséquent un contre-modèle à la fois dans son essence et dans sa méthode de réalisation (la tradition). Précisément, les révolutions américaine et française vont se penser comme des modèles, non seulement destinés à régler l'organisation du pouvoir dans leurs pays respectifs mais aussi à ouvrir la voie aux autres nations. Les révolutionnaires américains sont conscients qu'ils font oeuvre de pionniers et dès 1789, les Français donnent à la Déclaration des droits une portée et une vocation universelles. L'un et l'autre régimes d'ailleurs ne cesseront de croire à leur vocation messianique à l'intention du reste du monde. Avec cet arrière-plan idéologique et muni de ces modèles (ou repoussoirs, selon le camp politique) grandeur nature, l'import-export institutionnel va fleurir et prospérer tout au long du XIXe siècle partout en Europe. Ce qui frappe rétrospectivement, c'est le parallélisme des grands mouvements de réforme dans les multiples Etats, empires, duchés et autres principautés d'Europe: la Révolution française et son onde de choc sur le continent, 1815 et la "réaction" monarchique, 1830 et 1848, les années 18601870. Certains de ces phénomènes sont sans doute assez faciles à expliquer: les institutions naissent des révolutions ou arrivent dans les fourgons militaires, mais d'autres échanges ou emprunts sont plus mystérieux dont l'histoire reste à faire. Ce qui est indéniable en tout cas, c'est qu'il existe un "marché" institutionnel dans lequel, entre des offreurs (essentiellement la Grande-Bretagne et la France en Europe, auxquelles s'ajoutent les Etats-Unis et plus ponctuellement la 14

Prusse) et les demandeurs (les nations qui aspirent à l'indépendance ou les Etats qui cherchent à transformer leurs institutions), s'insèrent des entrepreneurs (révolutionnaires ou réformistes de tout poil) qui servent de médiateurs et surtout d'interprètes des solutions qui leur paraissent désirables. Cette "internationale" du changement (radical ou réformiste) possède évidemment ses références et ses mythes, y compris dans les pays "exportateurs" : en France par exemple, le mythe anglais ne cessera d'être au centre du débat politique intellectuel, de Chateaubriand en 1814 aux libéraux du Second Empire et à la "République des ducs", en passant par Guizot et les artisans et partisans du libéralisme à l'anglaise (voir sur ce point la contribution de Rachel Vanneuville). Ailleurs, le débat n'est pas moindre car le marché est concurrentiel et s'affrontent vigoureusement les partisans des réformes (à l'anglaise, à l'autrichienne ou à l'allemande) et les avocats du changement radical, nostalgiques de 1789. Parfois, l'importation du régime se fait sous forme de "package" : les "bonnes fées" tutélaires fournissent les institutions et leurs servants, c'est-à-dire une famille régnante (en Belgique, en Grèce, etc.). Parfois encore, l'importation se fait par paliers successifs (de la France au Piémont, du Piémont au reste de l'Italie) ou par étapes différenciées (au sein de l'Empire austro-hongrois). Ces modes d'échange seront bouleversés dans leurs référents mais pas dans leurs modalités par l'irruption des deux nouveaux géants du XXe siècle: les Etats-Unis qui émergent comme puissance dominante sur les ruines de la Première Guerre mondiale et l'affaissement des anciennes grandes puissances et l'Union soviétique née de la révolution de 1917. Désormais s'affrontent deux nouveaux modèles à prétention à la fois universelle et hégémonique : le modèle léniniste porteur de la révolution mondiale et témoin exemplaire de la prise du pouvoir par le prolétariat; le modèle Wilsonien fondé sur le droit des nationalités, le suffrage universel mais affaibli par l'isolationnisme du Congrès et la crise économique de 1929. Jusqu'à la Seconde Guerre mondiale, ces deux modèles concurrents s'opposent mais font presque également faillite: la révolution est finalement cantonnée dans un seul pays tandis que les démocraties parlementaires nées dans des conditions pour le moins difticiles (cf. la révolution spartakiste en Allemagne ou les avatars des "démocraties" de la MittIe Europa) 15

s'effondrent pour être remplacées par des dictatures. Entre le bolchevisme et le pluralisme, les années 30-40 sont celles de régimes corporatistes où, souvent, l'appareil institutionnel nouveau sert de façade et de camouflage à une dictature pure et simple. Convergences et divergences seront encore plus marquées après la Seconde Guerre mondiale, car les deux nouvelles puissances issues du conflit de 1914-1918 sont cette fois assurées, décidées à asseoir leur hégémonie à travers des modèles à la fois économiques et politiques. Les choses sont donc claires: l'Europe est partagée en deux zones d'influence et les quelques pays où règne encore l'incertitude sont rapidement ramenés sous contrôle (Tchécoslovaquie, Grèce ). A l'issue du conflit 1939-1945 et en particulier à partir de la guerre froide, convergences et divergences sont fondamentalement déterminées par la division Est-Ouest: à l'Est, le "grand frère" fixe paroles et musique, à l'Ouest, les Etats-Unis se satisfont de l'observation de quelques principes fondateurs (pluralisme économique, politique et social, suffrage universel, séparation des pouvoirs, Etat de droit) dont les modalités obéissent ensuite à la culture de chaque pays: l'Allemagne est fédérale et l'Italie décentralisée, les modes de scrutin variables, le régime parlementaire ou présidentiel, etc. C'est dire si la construction de chaque régime politique obéit à des variantes nationales et subit l'int1uence de cultures voisines. Car les Etats-Unis sont plus préoccupés de la stabilité de leur sphère d'influence que de la défense intrinsèque des principes démocratiques. Au nom du "containment", les Etats-Unis s'accommodent du régime franquiste ou salazariste, de l'autoritarisme grec et ne trouvent que des avantages dans l'hégémonie démocrate-chrétienne en Italie ou en RFA. Divergences et convergences à la fin des années 40 ne sont pas coupées de l'expérience historique de chaque pays en particulier et de l'Europe en général, mais le contexte est clair: l'innovation institutionnelle se fait sous la houlette des puissances victorieuses, en fait les Etats-Unis. La RFA offre un exemple remarquable de divergences institutionnelles internes résultant de convergences avec des systèmes extérieurs mais en position d'influence: son système local actuel reflète pour une large part les

16

conceptions dominantes en vigueur dans chacune des trois puissances occupantes. Le cadre des échanges de 1945 à 1990 va donc être déterminé par l'issue du conflit mondial et la guerre froide. Pendant trente cinq ans, Europe de l'Est et Europe de l'Ouest s'ignorent ou ne s'informent mutuellement sur l'autre que pour mieux s'opposer. En dépit de théories optimistes sur la convergence future des régimes socialistes et des démocraties de l'Ouest, cette période est caractérisée par des divergences croissantes dont les deux Allemagnes offrent une image poussée jusqu'à l'absurde. Et l'évolution actuelle ne dément pas cette situation: il n'y a pas de convergences mais effondrement d'un modèle et absorption par l'autre. Le jeu plus subtil de convergences et de divergences ponctuelles va donc s'opérer essentiellement dans l'Europe de l'Ouest en s'inscrivant à la fois dans une tradition historique bien ancrée et dans un cadre entièrement nouveau, celui d'une organisation politique et économique de l'Europe. Le Conseil de l'Europe, la Convention européenne des droits de l'homme, la CECA puis la CEE vont constituer à la fois des forums d'échange et des stimuli sans précédent en faveur des convergences. Dans ce nouveau jeu, éléments économiques et politiques sont intimement liés objectivement ou de manière instrumentale. Il est indéniable en effet que l'harmonisation des conditions économiques et la construction du Welfare State ont contribué à créer des situations similaires auxquelles on a recherché des solutions voisines (réglementation de la concurrence, dérégulation, libéralisation des marchés). L'Europe de la seconde moitié du XXe siècle diffère donc sur ce point des époques précédentes: jusqu'aux années 50, la somme des convergences et divergences pouvait être établie à partir des choix plus ou moins prévisibles des différents Etats. On pouvait constater que les préambules des constitutions française (1946) et italienne étaient voisins au point de comporter des phrases identiques, mais que l'évolution de leurs exécutifs suivait des routes opposées. En revanche aujourd'hui, la recherche des convergences constitue une attitude et une politique quasi systématique et pas seulement dans l'ordre politico-administratif. Certes, la nécessité d'atteindre des objectifs communs ou voisins n'implique pas de se rallier à des cheminements ou des solutions similaires. Mais il apparaît vite, à travers des termes 17

tels que "normalisation", "harmonisation", que la convergence des règles et des institutions peut contribuer efficacement et avec de moindres coûts à l'obtention de résultats similaires dont on a déclaré par avance qu'ils étaient souhaitables. Par ailleurs si les écarts dans les résultats se creusent ou se maintiennent, il est tentant pour les Etats les moins performants de chercher ailleurs la "recette" du succès et, par imitation, d'espérer réaliser des performances identiques. L'Europe d'aujourd'hui diffère à cet égard de celle d'hier: souvent, les divergences sont moins une marque d'originalité qu'un signe de décalage connoté négativement; quant aux convergences, elles ne sont pas seulement accidentelles ou souhaitables. Elles sont désormais systématiquement organisées et recherchées, quitte là aussi à susciter des réactions de rejet (cf. le débat récent sur le principe de suhsidiarité). Parallèlement à ces échanges contraints ou volontaires, l'ingénierie constitutionnelle connaissait au cours de la période 1955-1970 un essor sans précédent du fait de la décolonisation et de l'accession à l'indépendance de nombreux Etats. A propos du monde musulman, B. Badie discerne quatre types de rationalité importatrice: "la création d'un système politique nouveau; la stratégie conservatrice du prince cherchant de nouvelles ressources pour consolider son propre pouvoir; l'élaboration de nouveaux modes de contestation; les aménagements nécessaires à une gestion post -révolutionnaire du pouvoir"8. Cette typologie peut être utilisée de manière fructueuse en dehors du monde musulman et elle rend pleinement compte de phénomènes similaires en Afrique ou en Asie, même si le contexte religieux, culturel ou économique peut infléchir ici ou là les modalités de l'importation et ses effets dans la société réceptrice. Bien différente en revanche est la situation qui prévaut aujourd'hui après l'effondrement du socialisme dans les pays de l'Est. La tâche qui s'offre aux réformateurs est titanesque puisque le rejet du système ancien est total: les institutions politiques, les organisations sociales sont illégitimes, le système économique étatisé, inefficace, est rejeté par les élites et la majeur~ partie de la population qui aspirent à un niveau de vie plus élevé. Cette répulsion quasi totale à l'égard d'un système à la fois autoritaire et incapable d'assurer le bien-être ne laissait aux individus, comme le souligne Elemer Hankiss, que la liberté de s'évader 18

mentalement du système dans lequel ils étaient contraints de vivre: "The freedom of not identifying themselves with the system; the freedom of looking at it, of being able to judge it, from outside. This non-involvement, this being outside, this ironical distance, this involuntary detachedness, may have been painful and dangerous but [...] with the inescapable compulsion to think in alternatives"9. La conséquence de cette situation était bien entendu l'idéalisation, la sublimation de solutions alternatives connues de surcroît à travers les performances de démocraties capitalistes consolidées par un demi-siècle de paix et de développement économique sans précédent. L'importation du "modèle" occidental n'a donc pas d'alternative réaliste étant donné le niveau maximal de désaffectionlO à l'égard du régime communiste. Mais en même temps, l'attente ne peut qu'être déçue par les contraintes mêmes du processus d'importation: d'une part, la politique de la table rase est impossible même dans les pays (Allemagne de l'Est) où le changement se fait par absorption dans un système préexistant. Pendant longtemps les vestiges du passé cohabiteront avec le neuf importé; d'autre part, il n'existe pas un "modèle" occidental tel que rêvé et idéalisé au temps du régime communiste, mais de multiples variations offertes sur le marché qui suscitent conflits, coalitions favorables ou hostiles, incompréhensions des mécanismes institutionnels réels; enfin, les conditions de l'importation institutionnelle sont perturbées par un environnement économique défavorable. Les désillusions sont d'autant plus fortes que les attentes étaient irréalistes et les anciens pays communistes ne peuvent espérer trouver de solutionsmiracles importées de l'Ouest. Ils sont condamnés à un processus d'apprentissage difficile, parsemé d'erreurs et d'échecs, mais probablement inévitable dans la situation présente. Importer simultanément l'économie de marché et les institutions démocratiques n'est peut-être pas impossible mais c'est certainement un défi considérable y compris quand les conditions optimales sont théoriquement réunies, comme en Allemagne par exemple. Autrement dit, les policy-makers de l'Est devront apprendre, douloureusement, à "tirer les leçons" de l'expérience de l'Ouest et surtout de leurs propres échecs et réussites!!.

19

Les entrepreneurs Il est rare que le métissage institutionnel soit initié par les masses, même si celles-ci sont souvent mobilisées pour apporter leur soutien ou dire leur refus des solutions proposées. L'importfexport institutionnel est affaire d'élites. Proposer d'introduire une réforme venue d'un pays voisin suppose en effet quelques préalables que les élites sont les mieux à même de satisfaire. En revanche, il est plus aisé de manipuler éventuellement l'opinion pour lui demander de refuser une réforme, surtout quand elle est qualifiée de l'appellation infamante d'étrangère. La mobilisation des élites en faveur de changements importés suppose que plusieurs conditions soient réunies: l'insatisfaction à l'égard du système en vigueur et la connaissance de solutions alternatives pratiquées ailleurs. Idéalement, ces deux conditions devraient être cumulées. Dans les faits, il arrive que l'une ou l'autre soit moins bien remplie. Autrement dit, l'importation (et donc la convergence potentielle) sera facilitée là où des élites informées, participant d'une culture internationale plus que "parochiale", sont conscientes des insuffisances du système et prêtes à emprunter "ailleurs" plutôt qu'à tenter de découvrir des voies nouvelles... déjà inventées. L'Italie est de ce point de vue un cas presqu'idéal-typique: ses élites sont largement ouvertes sur les cultures voisines, fortement conscientes (voire à l'excès) des défauts du système et portées à penser que la "voie italienne" est forcément la plus mauvaise. Cette attitude, à la fois ouverte sur l'extérieur et critique à l'égard de soi, est évidemment propice à l'importation, au moins sur le plan rhétorique. En témoigne - mais ce n'est qu'une illustration parmi beaucoup d'autres les commentaires du président Cossiga après le référendum des 8-9 juin 1991 : souhaitant que le peuple ait à se prononcer sur d'éventuelles futures institutions, il énonça un long catalogue de régimes alternatifs allant même jusqu'à évoquer les chanceliers à la Hitler ou à la Dolfüss...

-

En revanche, les élites britanniques et françaises, plus "nationales", plus conscientes de la force de l'Etat, de l'héritage institutionnel transmis à travers les âges sont - ou étaient - moins portées à s'inspirer des expériences vécues ailleurs. Ce propos semble contredire l'anglophilie des 20

milieux libéraux en France au XIXe et au XXe siècles. Mais le modèle anglais proposé par les élites françaises était davantage utilisé pour saper le système en place que pour en faire une stricte application: le parlementarisme anglais toujours rêvé et idéalisé était utilisé contre les régimes autoritaires (et lorsqu'il fut imité dans de nombreuses modalités en 1958, peu d'observateurs le reconnurent tant l'image qui était imposée était devenue mythique). De même, jusqu'à date récente, de nombreux universitaires français continuaient à célébrer les vertus du "local government" (opposé à la centralisation française) sans se rendre compte que l'objet de leurs fantasmes avait quasiment disparu... Il en va encore davantage en Grande-Bretagne où l'insularité a érigé la différence et la divergence en vertus plutôt qu'en vices: la difficulté d'introduire le système métrique ou décimal, la volonté de conserver les singularités d'une histoire riche et originale, la réticence à penser que la similitude ou l'uniformité soient des valeurs en elles-mêmes, sont autant d'illustrations d'une attitude plus "exportatrice" qu"'importatrice". Inutile de dire que cette tradition et cette forme d'esprit se heurtent fortement aux valeurs de la CEE et aux mécanismes qui les traduisent: pourquoi la Communauté devrait-elle harmoniser le niveau de bruit des tondeuses à gazon ou déterminer le taux de matière grasse du lait britannique? Harmoniser les taux de TV A? Faire converger le taux de change des monnaies? Aligner le mode de scrutin aux élections européennes sur celui du reste de l'Europe, etc. ? Dans les pays où est ancrée une forte culture politico-administrative, les élites sont plus enclines à s'opposer aux propositions de groupes minoritaires qu'à se faire les porte-parole d'expériences extérieures. Dans ce cas de figure, la conviction de détenir les meilleures solutions peut aller de pair aussi bien avec une bonne information (les Britanniques connaissent bien les préfets mais n'en veulent pas) qu'avec l'ignorance quasi totale (les hommes politiques français méconnaissaient les cours constitutionnelles étrangères et s'en portaient fort bien). Les échanges, la diffusion des idées sont favorisés par les réseaux informels de spécialistes, d'experts, de scientifiques, de policy-makers. Ces réseaux ne sont ni nouveaux ni originaux. Le XVIIIe siècle est marqué par des échanges intellectuels et épistolaires innombrables qui témoignent de l'intensité de la diffusion du savoir, de la 21

recherche et de la réflexion: Lumières, Aüfklarung, Illuminismo, Enlightment. Quatre langues, mais un seul et même mot pour désigner cet univers commun du savoir qui crée des liens par-dessus les frontières de l'Europe mais aussi au-delà des mers, dans les Amériques. Le phénomène se poursuit et s'accentue au XIXe siècle: les libéraux échangent, débattent. Tocqueville entretient une correspondance suivie avec Stuart Mill et, les socialistes, s'ils se déchirent, s'affrontent au sein d'une précoce internationale des idées. Aujourd'hui, davantage encore, ces échanges en réseaux se sont multipliés et accentués. Ils ne concernent plus seulement la sphère des idées et l'élite pensante. Ils touchent tous les secteurs et à tous les niveaux. Les contacts se multiplient à travers les instituts de formation, les associations professionnelles de fonctionnaires, d'enseignants, de scientifiques. Pas un groupe qui n'ait aujourd'hui une structure à dimension internationale, qui n'organise de façon régulière des forums où s'échangent informations, idées, recettes. Les ONG de tout genre se multiplient, les "public interest groups" s'organisent à l'échelle internationale et pèsent d'un poids considérable dans la formation des opinions, la diffusion des idées, en usant de l'opinion publique internationale et des élites ou des groupes qu'ils mobilisent au sein des Etats: Amnesty International, Greenpeace, Médecins sans Frontière, le World Life Fund sont les "missionnaires" occidentaux contemporains. Et même s'ils s'en défendent, les experts du FMI, de la Banque mondiale, de l'UNESCO ou de l'ONU sont les vecteurs, conscients ou non, de valeurs, de règles, de pratiques souvent étrangères aux pays dans lesquels ils interviennent. Ces "communautés épistémiques" sont actives dans l'importation institutionnelle, en particulier parce que les élites qui les constituent possèdent des références communes, ont souvent partagé la même formation et souscrivent à des valeurs identiques ou voisines. Souvent ces communautés sont de nature "régionale" et sont dominantes, par exemple, au sein de l'univers qui unit l'ancienne puissance coloniale et les Etats parvenus à l'indépendance. Elles sont notamment favorisées par une communauté linguistique (l'anglais, le français) et éducative (Oxbridge, les universités françaises). Mais leur force dépendra aussi, au moins pour une part, de la puissance relative du référent dominant: l'influence américaine tirera parti de la puissance du pays, malgré l'absence de liens 22

coloniaux antérieurs par exemple12 ; en revanche ceHe d'un colonisateur comme le Portugal sera minorée et concurrencée en raison même de ses faibles ressources politiques et économiques. Même entre pays de niveau comparable, les mécanismes d'influence sont rarement symétriques. Comme le rappelait avec humour Pierre Trudeau, à propos des relations canado-américaines, il est toujours difficile de partager son lit avec un éléphant 113. Particulièrement actives en matière institutionneHe sont les communautés de juristes qui, par profession pour ainsi dire, sont des bâtisseurs d'institutions. Leur rôle est ambivalent: sous un premier point de vue, les juristes, comme le relevait TocqueviHe dans la Dé"!ocratie en Am.érique sont, au sens premier du terme, les "conservateurs" du système juridique dans lequel ils s'insèrent. Mais si le changement s'impose, si les politiciens l'exigent, les juristes sont aussi ceux qui fourniront à la fois les instruments de légitimation de l'innovation et les outils pratiques pour opérer les réformes. Ce rôle qui de tout temps a été crucial prend aujourd'hui une ampleur nouveHe du fait de l'internationalisation des échanges, de la diffusion croissante de l'information (toute innovation est rapidement connue par les revues professionneBes, les congrès, les réseaux de communication informels), des besoins de création institutionneHe croissants tant dans les vieux Etats que dans les nouveaux pays indépendants ou ceux qui sortent du socialisme. Le marché est énorme, la concurrence déchaînée, les produits multiples, les démarcheurs nombreux et actifs (cf. l'analyse de R. Dorandeu). Il n'est que de constater l'énorme succès qu'ont connu des innovations comme ccHe des Déclarations ou préambules constitutionnels, des cours constitutionneHes, de l'ombudsman ou des autorités indépendantes, pour mesurer l'ampleur, la variété, et l'activisme de cette communauté épistémique particulière seulement divisée par l'existence de plusieurs systèmes juridiques dominants (common law, civil law). Mais ce rôle missionnaire n'est pas sans danger car il peut créer d'amères illusions en donnant à croire ou penser que la technologie juridique suffit à régler les problèmes de la société politique ou que les manipulations technologiques peuvent être opérées dans l'indifférence des conditions économiques ou sociales. Ces manipulations génétiques des institutions 23

débouchent hélas! trop souvent sur la création de monstres ou d'hybrides stériles. Aujourd'hui le phénomène nouveau est celui de l'acculturation d'un nombre croissant de décideurs - en particulier administratifs - aux réalités extérieures, au sein de la CEE. Il s'agit bien sûr des cercles restreints de la Cour de justice ou de la Commission, mais peut-être et surtout, par le biais des comités spécialisés, des fonctionnaires nationaux participant aux travaux préparatoires à l'adoption de règlements ou directives. Lors d'un entretien dans le cadre d'une recherche sur l'application des politiques communautaires, un haut-fonctionnaire français me déclarait "les négociations sont longues, car chaque délégation arrive avec la conviction que son système est le meilleur en ignorant généralement celui des autres. Les négociations servent d'abord à s'informer réciproquement, à s'expliquer mutuellement les rouages et les subtilités d'une institution ou d'une procédure. C'est un processus de socialisation communautaire". La réduction des divergences et la construction de convergences passent de plus en plus par la construction de communautés d'experts, de "professionals" à l'échelle internationale. Sans doute s'agit-il d'un élément anecdotique, mais peut-on oublier que la construction européenne a été conduite par trois hommes Adenauer, Schumann et De Gasperi, le premier allemand mais né dans une région disputée et occupée par la France (la rive gauche du Rhin) ; le second né allemand mais devenu français après le rattachement de la Lorraine à la France; le troisième né autrichien (et même député à la diète d'Innsbruck) et devenu italien après le rattachement du Tyrol du Sud à l'Italie? Au demeurant, tous les trois germanophones. Comment s'étonner que la CECA, puis la CEE aient été conçus comme des organisations de convergence économique et politique alors que trois des principaux promoteurs avaient pu vivre personnellement les excès des nationalismes? Ces élites modernisatrices, généralement minoritaires, ne se recrutent pas dans les mêmes cercles d'un pays à l'autre, selon la capacité d'influence et de mobilisation des différents segments qui la composent: ici, ce sera la classe politique (en Espagne, par exemple, après la mort de Franco) ; là, des élites universitaires (l'Italie où, en outre, les comparatistes sont nombreux et assurent une information généralement rapide 24

et précise sur Ce qui se passe ailleurs) ; ailleurs, les élites administratives (en FranCe, en particulier les techniciens des grandes écoles). Mais il peut s'agir souvent d'une poignée d'individus, décidés à consacrer leurS énergies à un problème. Ces élites assurent une fonction de médiation entre les systèmes qu'elles connaissent (ou qu'elles croient connaître) et leur propre système. D'où l'importanCe que peuvent revêtir les liens historiques (le phénomène est évidemment plus sensible entre métropole et anciennes colonies), les réseaux, les lieux de socialisation commune, les courants d'échanges intellectuels, la créativité ou l'innovation d'une société particulière. La diversité de Ces points de contact et de ces canaux est extrême: elle va des émigrés français en GrandeBretagne durant la Révolution française aux antifascistes italiens réfugiés en FranCe, des intellectuels formés aux EtatsUnis aux Bolognos du Collège d'Espagne, de l'Internationale socialiste aux rencontres entre parlementaires ou membres des hautes juridictions etc. Enfin, les médias jouent de plus en plus un rôle crucial en assurant à la fois une fonction critique (les choses vont mal), un rôle de proposition (voilà Ce qu'on fait ailleurs) d'autant plus "efficaces" que diagnostic et remèdes sont souvent... sommaires. Pour peu qu'il Y ait l'exploitation savante d'un événement-choc, le gouvernement ou l'administration ne disposent guère que d'une solution: emprunter au plus vite les reCettes expérimentées à l'étranger. Les stratégies Dès lors qu'un groupe spécifique à l'intérieur ou à l'extérieur du milieu politico-administratif souhaite promouvoir un changement, une adaptation, il lui faut définir une stratégie pour arriver à ses fins. Selon qu'il s'agit d'une "importation" ou au contraire du refus d'une "contamination" étrangère, les modalités du comportement seront évidemment différentes, mais la structure d'action demeure voisine. La première étape consiste à souligner les défauts, les travers de la situation existante par référence à un optimum idéal ou plus généralement par comparaison avec des pays considérés comme plus avancés ou mieux outillés sur le problème en discussion. Autrement dit, Cette première phase est une phase de "dénonciation" au cours de laquelle sont mises en exergue faiblesses et insuffisanCes pour mieux faire 25

apparaître la nécessité du changement. Bien souvent cette critique prend la forme d'une charge dans laquelle la situation nationale est noircie pour mieux convaincre l'opinion publique en général et les décideurs en particulier de la nécessité de l'adaptation. Les maîtres-mots d'une telle stratégie sont: changement, modernisation, ajustement, "se mettre au diapason", "se hisser au niveau de...", "se mettre à parité avec les autres compétiteurs" etc. Par exemple, on va dénoncer la politisation des fonctionnaires et utiliser la référence britannique. De leur côté les Britanniques vont souligner la rigidité du Civil Service et préconiser le recours à de cabinets ministériels! Cet examen critique, dans une société pluraliste, peut être effectué par quiconque, mais partout existent des forums ou des enceintes plus ou moins spécialisés dans ce travail de critique et de proposition de réforme: production de "Livres blancs", rapports d'experts, centres de recherche appliquée, fondations/groupes de pression, commissions parlementaires, commissions royales anglaises, rapports institutionnels (Conseil d'Etat, médiateurs, autorités indépendantes etc.). Les analyses critiques qui y sont élaborées ont évidemment un statut et un ton qui diffèrent selon les auteurs: polémique et destructeur dans certains cas, beaucoup plus prudent et allusif lorsqu'il s'agit de rapports officiels. Mais malgré ces variantes, le résultat est de même nature: faire apparaître le gap entre le présent et le futur, l'existant et le souhaité, l'ici et l'ailleurs. Si, au contraire, l'objectif est de maintenir le statu quo ou de sauvegarder l'originalité et la spécificité nationales, la stratégie, tout en restant de même nature, est affectée du signe opposé. c'est-à-dire que la situation en vigueur est valorisée, tandis que les expériences étrangères sont vigoureusement critiquées et dénoncées. C'est par exemple le genre d'arguments qui fut longtemps utilisé en France pour justifier le refus de la régionalisation (la régionalisation italienne étant explicitement citée comme le modèle à ne pas suivre). Il en fut de même des juristes français hostiles pour la plupart d'entre eux à un contrôle a posteriori et concret de la constitutionnalité des lois et vantant les mérites incomparables du contrôle a priori... jusqu'à ce que le président du Conseil constitutionnel se fasse l'avocat de solutions de type allemand ou italien!

26

Le constat d'une insuffisance et la construction d'un modèle alternatif constituent la structure d'action la plus simple. Mais sur ce cadre élémentaire peuvent se greffer des variantes, telle la constitution d'un modèle répulsif qui vient en contrepoint du modèle positif et lui sert de repoussoir. Comme il y a beaucoup d'opportunisme et de schématisme dans cette manipulation des expériences étrangères, il ne faut pas s'étonner du caractère fluctuant de ces constructions hâtives ou de la coexistence de jugements à la fois positifs et négatifs selon le prisme d'observation retenu. Tour à tour, la France, la Grande-Bretagne ou l'Italie seront les "hommes malades de l'Europe" ou au contraire les champions de l'efficacité, de la dérégulation ou de la compétitivité. Se bâtissent ainsi des scénarios souvent simplistes dans lesquels des situations jugées positives sont analysées comme le résultat d'un nombre réduit de facteurs, voire d'un seul. La planification française fut érigée dans les années 60 au rang de facteur explicatif de la croissance de l'économie aussi bien en France où le plan devint une sorte de mythe forgé par la technocratie qu'à l'étranger où il a suscité envie et admiration. Le gouvernement travailliste, en 1964, séduit par le taux de croissance français tenta d'emporter la recette... pour constater la faillite de la greffe. Ailleurs on a expliqué le miracle allemand par les vertus de "l'économie sociale de marché" ou l'expansion japonaise par les mérites du MIT!. Et lorsque le modèle longtemps vanté devient inaccessible, il n'est pas inusuel qu'il passe rapidement du positif au négatif. C'est ce qui est survenu au Japon par exemple où en l'espace de quelques années le point de vue occidental s'est radicalement modifié. Deux titres publiés à 10 ans d'intervalle traduisent en raccourci cette évolution: en 1979, l'ouvrage du sociologue Ezra Vogel, Japan as number one14, témoigne de la fascination pour le miracle japonais. En 1989, Karil van Wolferen publie un sévère réquisitoire contre le "système" japonais dans The enigma of Japanese power15. En forçant le trait, en simplifiant délibérément ou non les alternatives, les entrepreneurs politiques peuvent transformer le modèle plus ou moins idéalisé ou caricaturé en mythe. Celle transformation n'est pas générale, tant il est vrai que toutes les questions ne s'y prêtent pas, faute d'être assez importantes ou jugées telles. Mais lorsqu'elle se fait, elle peut constituer un ingrédient essentiel du changement. L'exemple sans doute le plus achevé et le plus réussi d'une 27

telle "mystification" a été réalisé par l'idée du Marché unique dont Jacques Delors s'est fait le héraut. Fondamentalement, l'objectif est de réaliser les finalités déjà fixées par le Traité de Rome et qui auraient déjà dû être atteintes. Mais par la magie de la stratégie, de la communication, de la sémantique (unique se substitue à commun), J. Delors et la Commission ont réussi à mettre en mouvement non seulement la machine politico-administrative mais aussi à créer un véritable mouvement d'opinion. Le "miracle" de 1993 est d'être une autoprophétie : autrement dit les acteurs sociaux, anticipant les espérances et les craintes liées à cette date fatidique auront contribué à réaliser ce qu'ils attendent ou redoutent. Cet exemple souligne aussi combien il est nécessaire pour les entrepreneurs politiques de créer des coalitions aussi larges que possible pour arriver à leurs fins et surmonter l'hostilité des groupes que la réforme risque d'affecter. Sinon, le risque est grand que les veto-groups s'opposent avec succès au changement pour maintenir le statu quo. L'Italie est une assez bonne illustration de ces situations de blocage liées à l'émiettement des partis. Chaque formation politique rivalise d'originalité dans ses propositions de réforme bloquant ainsi les velléités de changement, puisque les diverses propositions sont souvent incompatibles entre elles. Un substitut, marginal toutefois, apparaît dans la constitution de coalitions transversales plus ou moins informelles, ayant éventuellement recours à l'arme référendaire pour faire prévaloir leurs vues. Le modèle européen Tout autres sont les stratégies qui prévalent dans le cadre de la CEE. Dans ce cas de figure, les convergences ne sont ni aléatoires, ni accidentelles. Au contraire, elles participent d'une volonté délibérée d'éliminer ou de restreindre les divergences entre les composantes nationales (voire régionales) de l'ensemble communautaire. L'objectif est délibérément affiché par le traité et organisé par la production de normes plus ou moins contraignantes (règlements et directives), l'application de principes stricts (supériorité du droit communautaire, effet direct) et la mise en oeuvre de principes qui en garantissaient l'effectivité (surveillance de la Commission, contrôles de la Cour de justice). L'ensemble de ce dispositif est producteur de convergences à de nombreux points de vue: 28