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Les Politiques Régionales de Formation Professionnelle Continue

De
416 pages
Cet ouvrage, qui se propose plus généralement comme une contribution à l'analyse des politiques publiques locales, permet aujourd'hui de se faire une idée précise de ces politiques régionales de formation professionnelle continue: il en dresse en effet le premier bilan systématique à partir d'une approche à la fois "en surface" (l'ensemble des régions) et "en profondeur " (situation des trois régions-tests).
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LES POLITIQUES DE FORMATION

REGIONALES

PROFESSIONNELLE

CONTINUE

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller
Dernières parutions
LE BRAS-CHOPARD A., MOSSUZ-LAVAU J., Les femmes et la politique, 1997. LASCOUMES P., LE BOUHRIS J.-P., L'environnement ou l' administration des possibles, 1997. DUBOIS J., Communautés de politiques publiques et projets urbains, 1997. PAPADOPOULOS Yannis, Les processus de décisionfédéraux en Suisse, 1997. CATTACIN Sandro, PANCHAUD Christine, TATTINI Véronique, Les politiques de lutte contre le VIHI Sida en Europe de l'Ouest. Du risque à la normalisation, 1997. lM TOBIN, Le préfet dans la décentralisation, 1997. PARINI Lorena, La politique d'asile en Suisse. Une perspective systémique, 1997. HOLLIFIELD James F., L'immigration et l'état-nation à la recherche d'un modèle national, 1997. NAY Olivier, La région, une institution. La représentation, le pouvoir et la règle dans l'espace régional, 1997. LAURENT Annie, VILLABA Bruno (dir.), Les petits partis. De la petitesse en politique, 1997. FAURE Alain (dir), Territoires et subsidiarité, 1997. DULONG Delphine, Moderniser la Politique. Aux origines de la Ve République, 1997. FAVRE Pierre, LEGAVRE Jean-Baptiste, Enseigner la science politique, 1998. Collectif, La construction des politiques locales, 1998. NEGRIER Emmanue, JOUVE Bernard, Que gouvernent les régions d'Europe? Echanges politiques et mobilisations régionales, 1998. DUMEZ Hervé, JEUNEMAITRE Alain & ALII, Evaluer l'action publique, 1998. Collectif, Evaluation des politiques publiques, 1998. MOQUAY Patrick, Coopération intercommunale et société locale, 1998. BOISSEAU DU ROCHER Sophie, L'ASEAN et la construction régionale en Asie du Sud-Est, 1998.

AL WARDI Sémir, Tahiti et la France. Le partage du pouvoir; 1998.

Christian JULIEN

LES POLITIQUES REGIONALES DE FORMATION PROFESSIONNELLE CONTINUE

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y IK9

@ L'Harmattan,

1998

ISBN: 2-7384-6708-3

INTRODUCTION

Les réformes décidées au début des années 1980 en matière de décentralisation ont profondément renouvelé les termes dans lesquels sont envisagés la place et le rôle des instances locales dans le système politico-administratif français. Des hypothèses ont pris corps progressivement qui cherchent à rendre compte, en les théoris~nt, des évolutions qui se sont produites depuis; les études et les recherches sur le "local" se développent dans des disciplines très variées: droit, science politique, sociologie, géographie, économie, science administrative 1. Le présent. travail 2 participe de ce mouvement: il

étudie ce qui est advenu du transfert à un type de collectivité locale _
la région- d'une compétence déterminée -la formation professionnelle continue 3_ et il confronte cette observation aux hypothèses actuelles sur le "local" envisagé comme phénomène politico-administratif. Un bref rappel de ces hypothèses précédera dans cette introduction l'exposé des principales questions qui ont guidé la recherche menée sur l'action de la région en matière de formation professionnelle continue; les caractéristiques essentielles de ce secteur dans lequel intervient la région seront ensuite présentées, ainsi que le champ de l'enquête sur laquelle repose ce travail. 1/ Un cadre général d'analyse La spécificité politique et administrative du local est reconnue 4, mais l'on peut hésiter à parler pour autant de l'existence d'une théorie du local. C'est que l'analyse de celui-ci se trouve plutôt à un stade d'accumulation et au niveau"de la "théorie intermédiaire", celle permettant d'établir des schémas d'analyse qui constituent pour un temps des instruments d'interprétation d'un champ et d'un objet scientifique déterminés -en l'espèce le champ local et sa spécification dans le contexte politique, économique et social. Le résultat n'en est
1 A. MABILEAU
2 Il constitue une

(dir.) - A la recherche
version

du "local"

professionnelle continue Thèse novembre 1996 - 629 p. (2vol.) + 3 Articles 82 à 86 de la loi compétences entre les communes, 4 S. BIAREZ - "Théorie du

-

abrégée

de

: C. JULIEN

- La

- L'Harmattan
régionalisation

- 1993 - 232 p..
de la fonnation

pour le Doctorat en droit public Université Paris 11annexes (lvol.). n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des les départements, les régions et l'Etat. pouvoir local en Prance" Revue Internationale de.v

-

-

Science.v Admini.vtrative.v - vol. 54 - 1988-3 - p. 425-457.

5

pas une systématisation et une conceptualisation du local, ni à plus forte raison un diagnostic définitif sur l'efficacité de la décentralisation quant à la gestion de la société locale. Il se limite à une ouverture sur les éléments utilisables pour le montage d'un nouveau schéma d'analyse que justifie l'évolution locale en France essentiellement sur les dix dernières années" 5. D'autres auteurs sont beaucoup plus sceptiques, même s'ils reconnaissent l'existence de concepts opératoires pour l'analyse du local: "Le local demeure, comme nous l'avons déjà mentionné précédemment, le lieu athéorique par excellence,' en tant que tel, le local n'a pas de théorie au sens où on peut parler d'une théorie de l'Etat, même si des thématiques du type "la démocratie locale" ou "l'autonomie locale" constituent des référentiels de "moyenne portée" et constituent des opérateurs syntagmatiques effectifs" constate ainsi C. SORBETS 6. On peut en tout cas retenir que l'analyste du local dispose de certains outils appropriés, mais que ceux-ci ne forment encore qu'une panoplie incomplète et souvent disparate. La recherche sur le local reste donc fréquemment empirique et inductive, sans être pour autant dépourvue de perspective heuristique: elle propose en effet, puisqu'il n'existe pas de connaissance a priori de la réalité sociale, une description nuancée de l'unité relative sur laquelle elle porte, attentive à ce qui en fait l'originalité historique et aux propriétés qui rattachent sous un rapport ou un autre l'ensemble des cas comparables; elle enrichit aussi la connaissance des interrelations de nature très diverse qui s'exercent à ce niveau, et c'est à partir de ces apports que peut s'affermir progressivement la théorie intermédiaire évoquée cidessus. Le recours au local qui se manifeste particulièrement par le mouvement de décentralisation des années 1980 s'inscrit dans un processus beaucoup plus large de transformation du système politicoadministratif français. Le système d'administration en place en France depuis l'après-guerre permettait à l'Etat, réputé garant de l'intérêt général, de jouer un rôle moteur dans la gestion du développement économique et social; il s'appuyait sur une représentation du monde où la modernisation de l'économie et de la société française devait s'opérer dans un cadre national relativement fermé et était davantage l'affaire d'un Etat volontariste que de l'initiative privée 7. Ce système traditionnel reposait sur une double
5 A. MABILEAU - Le sy.~tème local en France - Montchrestien - Paris - 1994 - 2ème éd. - 157 p. - Coll. Clefs Politiques - p. 149. 6 ln: A. MABlLEAU (dir.) - A la recherche du "local" - Op. ci!. - p. 37. 7 B. JOBERT, P. MULLER - L'Etat en action (Politique.~ publiques et corporati-fmes) - PUF - Paris - 1987 - 242 p. - Coll. Recherches politiques.

6

cohérence: une cohérence verticale avec une gestion des politiques publiques négociée et menée sectoriellement par des filières administratives techniques fortement organisées du niveau national au niveau local 8; une cohérence horizontale et territoriale assurée par le préfet, lui même au centre d'un réseau local actif imbriquant administrations et élus 9. Ce système est entré en crise depuis la fin des années 1970 ; en même temps que s'affirmait une autre représentation du monde ordonnée autour de l'idée de marché 10, qui postule l'ouverture du cadre national et des structures traditionnelles, le rôle de l'Etat a été mis en cause: les limites tracées entre public et privé, entre centre et périphérie, entre économique et social ont été et sont encore l'objet de redéfinitions. Les politiques sectorielles, cloisonnées et centralisées de l'Etat, qui s'adressent à des publics ou à des clientèles, ont vu leur efficacité contestée et leur responsabilité mise en cause dans une crise plus générale de la légitimité socio-politique 11; cette crise a suscité elle-même une interrogation sur la possibilité de nouvelles médiations entre société et Etat. Le processus de décentralisation peut apparaître comme une tentative de réponse à ces mises en cause et à cette recherche de médiation: en cassant la logique sectorielle des interventions publiques, en les relocalisant et les réarticulant dans une logique territoriale, il corrigerait les déséquilibres suscités par un développement économique ne prenant pas suffisamment en compte l'espace (espace géographique, mais aussi espace vécu, d'une nature plus abstraite); en répondant en même temps aux nouvelles exigences de proximité, il offrirait un cadre où pourrait se reconstruire le système de représentation socio-politique, où pourrait naître une nouvelle légitimité. La préoccupation du développement local existait avant la réforme décentralisatrice de 198212, mais celle-ci va lui donner une toute autre ampleur et en transformer le sens: les transferts de compétence et l'allégement des tutelles vont en effet permettre aux élus locaux de s'investir activement dans la conduite de "politiques locales". L'idée de "politiques locales" a longtemps suscité des
8 Idem; P. MULLER - "Les politiques publiques entre secteurs et territoires"Politique.v et management public - Volume 8 - na 3 - septembre 1990 - p. 19-33. 9 P. GREMION - Le pouvoir périphérique (Bureaucrates et notables dan., le système politique français) - Seuil- Paris - 1976 - 477 p.. 10P. MULLER - "Entre le local et l'Europe ..La crise du modèle français de politiques publiques" - Revue françai.,e de science politique - Volume 42 - na 2 - avril 1992-

p.275-297.

Il P. MULLER - Les politiques na 2534 - p. 102-106.
12 J. CHEVALLIER

publique.,

- PUF - Paris - 1990 .. Coll. Que sais-je?

_

françai.,e

d'administration

- "Administration et développement local en France" publique na 34 - avril-juin 1985 .. p. 333 et s..

-

-

Revue

7

réticences de même nature que celles concernant la reconnaissance de la spécificité ou de l'autonomie du local en général \3. Les interrogations portent désormais moins sur leur existence 14,que sur 15 et la logique de d'autres aspects: le rôle qu'y jouent les élus gouvernement local qu'ils adopteraient à cette occasion 16; le mode 17; l'autonomie de construction de ces politiques, et leur légitimation de leur conduite tant par rapport à l'environnement local, avec lequel les élus forment système 18, que par rapport à l'Etat; l'élaboration d'un "référentiel global local" qui serait la condition d'une véritable intégration des politiques locales et d'une sortie du modèle antérieur de gestion nationale par secteur 19; la place des collectivités locales les unes par rapport aux autres dans la concurrence à laquelle elles se livrent pour intervenir dans les champs de compétence de leur choix 20; les conséquences pour l'Etat lui-même de cette nouvelle capacité d'intervention des collectivités locales 21. L'approche en termes de politiques publiques locales apparaît ainsi d'une incontestable fécondité mais sans doute, pour s'affiner et rendre compte d'urie réalité locale en transformation rapide, doit-elle être surtout confrontée aux observations de terrain. II / Des questions sur une politique régionale spécifique L'action locale a été généralement étudiée à partir de domaines politiquement ou électoralement visibles, ou budgétairement lourds, pour lesquels le chercheur disposait déjà de repères; si l'analyse s'est affinée en s'étendant à des champs
\3 J. CHEVALLIER - "Décentralisation et politiques publiques"

Droit administratif - W spécial décentralisation 14 Sur les politiques locales en général:
locales"

- 20 avril1992 - p. 120-126 - p. 120. Y. MENY - "Les politiques des autorités
de .fcience politique - Tome IV : Le.f

- Actualité

juridique-

- ln

: M. GRA WITZ.

J. LECA

(dir.)

- Traité

politique.f précitées;

P. MULLER: cf. références publique.f - Paris - PUF - 1985 - p. 423-465; Y. MENY, J-c. THOENIG - Politique.f publiques - PUF - Paris - 1989 - Coll.

Thémis-Science

politique -

p. 377-385;

1. CHEVALLIER -

« Décentralisation

et

politiques publiques" - Op. cit.. 15 A. MABlLEAU - "Les héritiers des notables" - Pouvoirs - n° 49 - 1989 - p. 93-103. 16 C. GREMION. P. MULLER - "De nouvelles élites locales ?" - Esprit - septembre 1990 - n° 9 - p. 38-47.
Revue française 17 C. GREMION - "De la participation à la communication" d'administration publique n° 58 - avril-juin 1991 - p. 271-274. 18 M. CROZIER. J-c. THOENIG - "La régulation des systèmes organisés complexes. Revue Française de Le cas du système de décision politico-administmtif local en France"

-

-

Sociologie

19P. MULLER - Le.f politique.f locales - Op. cil. - p. 107. 20 S. WACHTER (dir.) - Politiques publique.f et territoire.f - L'Harmattan - Paris1989 - 187 p. - Coll. Logiques sociales. 21 M. CROZIER. S. TROSA - La décentralisation - Ré.flJrme de l'Etat - Editions
locaux

- XVI - 1975.

-

Pouvoirs

- Boulogne-Billancourt

- 1992 - 220 p.

8

nouveaux certains secteurs n'ont cependant pas encore été approchés, ou ne l'ont que fort peu été: c'est le cas de la formation professionnelle continue, objet d'un transfert de compétences aux régions en 1983, puis de nouveau en 1993, et qui pèse près de 11% du budget des conseils régionaux en 1995 (hors apprentissage). Les analyses générales sur le fait local s'inspirent en outre beaucoup plus de l'expérience des villes et des départements que de celle des régions. Et pourtant celles-ci apparaissent comme un échelon stratégique pour l'action économique et sociale, notamment dans la perspective européenne. Les enquêtes d'opinion montrent d'ailleurs que les sondés sont "convaincus du dynamisme régional", que la région évoque "l'efficacité" et inspire "la confiance", qu'''elle suscite des attentes fortes" et "apparaît comme une collectivité consensuelle porteuse d'avenir" 22. Le fait régional, bien que spécifique, est en tout cas inclus dans le fait local: il est donc légitime d'analyser l'évolution du local à partir du cas de la région, et plus précisément de celui d'une de ses politiques, la politique de formation professionnelle continue. Il n'existait pas a priori en 1982-1983 de raisons vraiment évidentes de décentraliser au profit de la région des compétences de formation professionnelle continue: la vocation reconnue à la région n'était pas d'assurer une gestion administrative paperassière de crédits de fonctionnement comme l'est en partie celle de la formation professionnelle continue, mais plutôt d'impulser le développement économique et l'aménagement du territoire régional par la prospective, la programmation et l'orientation des investissements; le territoire régional lui-même ne s'imposait pas d'emblée comme le plus adapté à la conduite des actions concernées, on pouvait lui préférer le territoire départemental et, alors que la politique de formation professionnelle continue devenait de plus en plus un volet de la politique de l'emploi, il pouvait paraître étonnant qu'un gouvernement se prive d'un instrument d'intervention à la fois conjoncturel et stratégique sur la préoccupation majeure des Français qu'était déjà la situation de l'emploi; le couplage de la décentralisation de l'apprentissage avec celle de la formation professionnelle continue n'éclairait en outre guère le sens que pouvait avoir cette dernière. L'origine même de la politique régionale de formation professionnelle pose donc question.
22 Sondage OIP/SOFRES: "Les Français et la régionalisation" région.f 1972-1982-1992. Deux décennie.f de régionalisation - Les 20 an.f de.f - Actes du colloque tenu à

Anùens en octobre 1991 Conseil régional de Picardie - Anùens 1992 - p. 170 et suivantes. Les enquêtes ultérieures de l'Observatoire interrégional du politique confmnent ces dispositions d'esprit et révèlent notamment une croissance à la fois du taux des
optimistes à l'égard de la région, et des attentes à son égard.

-

9

La région n'en a pas moins exercé durant plus d'une décennie les compétences qui lui ont été transférées en 1983, et qui ont été étendues en 1993, mais le statut de cette action régionale par rapport à la politique de l'Etat qui s'est poursuivie dans le même domaine, et dans les domaines proches de l'emploi et de l'éducation, demande à être précisé: l'action régionale de formation professionnelle continue peut en effet être située, comme en général les interventions publiques locales, entre "trois niveaux dont la distinction n'est pas toujours évidente: la localisation des politiques nationales, l'encadrement des politiques territoriales et les initiatives locales" 23. L'intervention de la région en matière de formation professionnelle continue participe ou a participé de ces trois niveaux: elle se développe en filiation de politiques déconcentrées de l'Etat aussi bien après 1983 qu'après 1993, l'effet d'encadrement national s'y manifeste de multiples manières (réglementation, contrats de Plan, etc.), et elle fait enfin incontestablement leur part à des projets conçus par les conseils régionaux: laquelle de ces dimensions l'a+ elle emporté sur les autres au fil du temps? Cette question est d'autant plus complexe que l'Etat, en développant à la fin des années 1980 et au début des années 1990 des applications locales et régionales assez fines de ses propres politiques de formation professionnelle, a fait la démonstration de ses capacités à être pour les acteurs locaux un intervenant de proximité. Pour que l'intervention menée par la région en matière de formation professionnelle continue puisse être qualifiée de politique régionale il faut que le conseil régional ait une maîtrise suffisante des actions qu'il finance: la région était pour l'Etat un niveau de répartition de ses crédits et un relais, mais le conseil régional est-il devenu avec la décentralisation le centre d'impulsion d'une politique régionale? La réponse à cette question est positive si l'on admet qu"'il y a politique publique lorsqu'une autorité politique locale ou nationale tente, au moyen d'un programme d'action coordonné, de modifier l'environnement culturel, social ou économique d'acteurs sociaux saisis en général dans une logique sectorielle~' 24. Cette réponse positive ne préjuge cependant pas de la portée effective ni des résultats de la tentative qui est faite par la région pour la formation professionnelle continue: la politique régionale de formation professionnelle continue cherche bien à se présenter sous forme d' "un ensemble stratégique qui intègre chacun des projets dans un tout

23 A. MABILEAU - Le système local en France - Op. cil. - p. 136. 24 P. MULLER - Le.v politique.v publique.v - Op. cil. - p. 25-26.

10

cohérent orienté vers des objectifs clairement définis" 25, mais pour que cette volonté ne se ramène pas à l'établissement d'une simple liste de projets elle doit surmonter des contraintes de plusieurs ordres et répondre à des exigences diverses.

. Un

territoire d'une pertinence

discutée

La pertinence du territoire régional pour les questions de développement local et de formation reste un objet de discussion. Les politiques conjoncturelles et les politiques d'emploi, auxquelles les politiques de formation professionnelle sont conditionnées, se décident en effet au niveau national, et de manière croissante au niveau européen voire international; la déterritorialisation des activités progresse, le marché de l'emploi est de moins en moins local, et l'espace régional tel qu'il est constitué aujourd'hui se présente comme une porte d'entrée bien étroite pour les questions d'emploi et de formation; le bassin d'emploi apparaît enfin en même temps à certains économistes comme mieux adapté au développement économique que la région 26. La faiblesse des moyens La répartition des dépenses de formation professionnelle continue entre les principaux financeurs montre que la part de la région est très minoritaire: Bilan global de la formation professionnelle financée par l'Etat, les régions, l'UNEDIC et les entreprises - Dépenses courantes (1)
en mi Il iar,s de ,ranes
I

.

Etat rl44 dont.. -interventions 27 :formation de.r avent.rde l'Etat 21 Réslions 3 UNEDIC Entreurises 42 Total

1991 49%

51 27 24 4 5 45

1992 49%

54 30

1993 48%

54 28

1994 48%

60 35

1995 47%

4% 0% 47%

25 4% 4,3 4% 8,1 43% 46

26 4% 5 7% 7,7 41% 47

25 4% 76 7% 7,6 41% 51

6% 6% 41%

89 100% 105 100% 113 100% 114 100% 126 100%
en capital, hor.' et d~e.rtimation.,

(I) Il .,'agit du financement final de la formation profe.,.rionnel/e, hor.r dépen.,e., apprentis.,age, hors im'ertion de.' jeune.l' par l'activité (SIVP - CES - Exo-jeune.,), pour 1994.

Sources:

Projetl' de loi de finance.' pour 1994, 1995 1996 et 1997

- Annexes
-

fonnation

professionnelle.

25 F. RANGEON - "Les politiques régionales: le cas de la Picardie" in : CURAPPLe.r politique.r régionales - Paris - PUF - 1993 - p. 27-69 - p. 42. 26 G. BENKO, A. LIPIElZ et al. Les région.r qui gagnent, di.rtricu et réseaux .. les nouveaux paradigmes de la géographie économique

- Paris - PUF - 1992.

11

La place des entreprises est très importante; si on excepte la part de la dépense obligatoire affectée aux dispositifs jeunes soumise à gestion paritaire (le "0,4%"), les chefs d'entreprise sont seuls maîtres de ce financement placé hors de l'emprise des pouvoirs publics. Le financement par l'Etat équivaut à peu près à celui des entreprises, soit une petite moitié du total si on y intègre la formation des agents de l'Etat; sa place est nettement moindre si on exclut cette formation. Les dépenses de l'UNEDIC sont loin d'être négligeables, mais elles ne sont constituées à peu près que de rémunérations: c'est un financement très passif, qui accompagne la formation mais qui ne permet guère d'influer sur son orientation ou son contenu, et dont l'utilisation par les partenaires sociaux est extrêmement dépendante des choix des pouvoirs publics. Le financement par les régions atteignait 4,4% du total en 1994. Son accroissement à partir de 1994, qui résulte de l'extension nouvelle des compétences régionales, lui contère progressivement un poids plus significatif dans la dépense nationale de formation professionnelle continue, 6% en 1995, mais qui plafonnera cependant à moyen terme à 7 à 8% environ du total. Cette position minoritaire peut compromettre l'efficacité d'une intervention régionale autonome: quelle portée a la décision de la région de former ou de ne pas former dans telle filière, ou d'agir de telle ou telle manière sur la qualité de l'offre de formation, si des financeurs plus puissants agissent en sens inverse ou sans qu'il y ait concertation? La région peut bien sûr décider de consacrer davantage de moyens financiers à sa politique de formation professionnelle continue, il faudra rechercher si cela a été le cas, mais le budget régional n'est pas indéfiniment extensible: les recettes des régions ont été atteintes par la crise de l'immobilier, qui a fait chuter le produit des droits de mutation, et par la stagnation de la consommation, qui a eu des effets sur le produit de la taxe d'immatriculation des véhicules. Depuis quelques années c'est par la croissance des taux et non plus par la croissance des bases que les prélèvements fiscaux des régions ont augmenté 27 ce qui, mal accepté par le contribuable, constitue un risque électoral. La concurrence des autres politiques régionales, toujours plus nombreuses, en général beaucoup plus visibles et d'un meilleur rapport symbolique et électoral, est en outre très vive. La faiblesse de ses moyens administratifs constitue pour la région une autre difficulté, les transferts opérés par l'Etat dans ce domaine ayant été notoirement insuffisants et les conseils régionaux ayant fait le choix de ne se doter que d'une administration légère; en
27 CURAPP - Le.tinancement du développement localParis - PUP - 1995 - 207 po.

12

outre, la région ne possède pas en propre les moyens de suivre les évolutions de l'emploi et des qualifications, ni ceux de mener des démarches prospectives en matière de liaison emploi-formation. Elle n'a par ailleurs de contrôle sur aucun appareil de formation. Dans quelle mesure a-t-elle dans ces conditions réellement la maîtrise de ses propres actions? La nécessité et les risques d'un partenariat intense Cette faiblesse de ses moyens contraint la région à nouer de multiples liens avec son environnement pour s'y procurer les ressources de toute sorte qui lui manquent: financements complémentaires, moyens administratifs, expertise, moyens de formation, etc.; acteur mineur du secteur de la formation professionnelle, au moins à l'origine, la réussite de son action dépend particulièrement de sa capacité à mobiliser autour d'elle un ensemble d'intervenants avec qui elle pourra former un système et peser d'un meilleur poids. Mais la puissance de certains d'entre eux, déjà solidement institués, peut limiter beaucoup sa recherche d'autonomie: la région est-elle prisonnière des liens qu'elle a noués, ou bien dispose-t-elle de marges de jeu suffisantes pour tracer sa propre voie? Trois types de partenaires sont principalement concernés par cette question: les services de l'Etat: ils cofinancent avec la région des opérations très diverses, notamment dans le domaine stratégique de l'environnement de la formation, ils assurent pour son compte de très nombreuses tâches de gestion, ils exécutent pour elle une partie importante des actions de formation qu'elle finance, ils lui fournissent de multiples services en matière d'expertise et sont enfin son partenaire obligé en de multiples circonstances. - les entreprises: organisées en branches professionnelles (avec le cas échéant la caution plus ou moins étendue des syndicats de salariés) et en structures territoriales, elles sont aussi des partenaires importants de l'Etat: la région peut se joindre à ce partenariat; elle peut également avoir avec les entreprises ses propres relations: elles offrent en effet à la région des ressources complémentaires ou alternatives à celles de l'Etat (co-financement, expertise, légitimation symbolique) et lui permettent de diversifier ses jeux. - les organismes de formation: dépourvue de moyens propres de formation, la région est menacée de voir la mise en oeuvre de ses choix subordonnée à la rigidité des structures et des possibilités de l'offre de formation, qui pourrait même dans certains cas lui imposer ses propres orientations.

.

-

I3

Si on peut ainsi les regrouper en quelques grandes catégories, les partenaires de la région n'en sont pas moins extrêmement nombreux, et de taille et de statut très divers; ils peuvent être partenaires de la région à un ou plusieurs titres, et entretiennent eux-mêmes souvent entre eux de multiples liens croisés. Cette complexité du partenariat de la région est en elle-même un problème: dans quelle mesure la région est-elle capable de conserver la maîtrise de son action dans cet enchevêtrement contractuel? . Une certaine marginalité institutionnelle La composition des instances nationales de la formation professionnelle continue n'a pas été modifiée après 1983, elles ont continué à fonctionner après la décentralisation comme elles le faisaient auparavant: ce fonctionnement repose sur le tripartisme Etat-employeurs-salariés, et les principales lois qui organisent la formation professionnelle continue depuis 1971 n'ont fait souvent que reprendre les dispositions d'accords sociaux employeurs-salariés préalablement conclus, la loi quinquennale du 20 décembre 1993 faisant à cet égard exception. Les régions ne participent pas aux deux principales instances concernées: le Conseil national de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi (CNFPPSE), qui est consulté sur les orientations de la politique nationale de formation professionnelle28; le Conseil de gestion du fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS), qui arrête la répartition des crédits du FFPPS, se prononce sur les dossiers financiers, et est saisi pour avis des projets d'arrêtés de répartition entre les régions de la dotation de décentralisation 29.Les partenaires sociaux ne tiennent pas plus que beaucoup de services de l'Etat à faire une place à la région dans ce système: son arrivée est ressentie comme un risque de perturbation et une menace contre toute une tradition de consensus. Forts de leur légitimité électorale de proximité, les élus régionaux ressentent en effet peut-être moins que les services de l'Etat la nécessité d'une légitimation sociale de l'action publique: la manière dont il pratiquent la concertation sur leur propre politique devrait permettre de confirmer ou d'infirmer cette hypothèse. Le fait pour les régions de rester à l'écart des instances de la formation professionnelle continue n'a facilité ni leur affirmation, ni la prise en compte de leur point de vue; ce n'est qu'à partir de 199228 Art. R 910-8 du code du Travail. Le CNFPPSE ne se réunit que très exceptionnellement et la Délégation permanente, qui en est une émanation, assume en fait son rôle et a un fonctionnement régulier. (art. R 910-9 du code du Travail). 29 Art. R 910-5 du code du Travail.

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1993 qu'elles ont pu s'exprimer avec davantage de succès, lorsque le Comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue, créé en 1983, a commencé à prendre une certaine importance. Alors que la formation professionnelle continue est un domaine d'une grande technicité, régi par de multiples réglementations prises par l'Etat et par de nombreux accords entre partenaires sociaux, la région n'a eu quasiment aucune emprise sur le cadre normatif dans lequel elle agit. L'Etat a ainsi conservé un fort pouvoir de contrainte sur elle, en même temps qu'une capacité d'intervention autonome très importante: il conduit aussi en effet la politique de l'emploi et maîtrise de cette manière par l'amont de nombreux paramètres dont sont de plus en plus dépendantes les politiques de formation professionnelle. L'exigence d'une cohérence La formation professionnelle continue se prête particulièrement à la dispersion des actions; chaque année plusieurs centaines de stages, et parfois bien davantage, sont financés et rémunérés par chaque conseil régional. Les risques que la politique régionale se réduise à l'organisation d'un saupoudrage sont bien réels: la forme de cette intervention publique s'y prête, et les tentations de clientélisme sont nombreuses et diverses. De multiples réseaux s'entrecroisent en effet au niveau régional, dont beaucoup ont parti à tirer de la nouvelle capacité régionale de financement, qu'il s'agisse des réseaux territoriaux et notabiliaires traditionnels ou de réseaux modernisateurs. Pour que la politique régionale échappe à ce risque, la région doit s'engager dans une démarche de rationalisation dont dépend la cohérence de son action: des arbitrages doivent être rendus entre les solutions envisageables en fonction des contraintes subies par la région, des orientations doivent être tracées pour que sa politique soit autre chose que la juxtaposition de subventions. Il n'y a véritablement de politique régionale de formation professionnelle continue que si la région procède à l'élaboration d'un programme d'action "comportant la définition d'objectifs et la mobilisation de moyens d'action appropriés: présupposant l'existence d'une marge de libre détermination, elle implique que les autorités locales se livrent à un travail de réflexion, qui les conduit à énoncer des préférences, à retenir des priorités, à arrêter des choix, (...), elle manifeste ainsi la volonté d'agir plus efficacement sur la réalité locale" 30.Toutes les régions prétendent mener ce travail et se fixent des orientations en matière de formation professionnelle continue: mais la fiabilité de la
30 J. CHEVALLIER - "Décentralisation et politiques publiques" - Op. cir. - p. 123.

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mise au point de celles-ci ne va pas de soi, et seul un examen approfondi permettra de ne pas en surestimer la réalité ou la rigueur, ou de voir s'ils procèdent "par mimétisme à l'égard des politiques menées par d'autres régions, par détournement des politiques locales de l'Etat, ou encore par esprit d'innovation" 31. La conscience de ne peser que de peu de poids dans l'univers de la formation professionnelle continue peut également influer sur les choix des régions: conscientes de ne pouvoir conduire ellesmêmes de grands changements en matière de relation emploiformation, ne sont-elles pas tentées de trouver plus rentable de mettre l'exercice de leur compétence au service de l'affirmation de leur propre existence institutionnelle (par rapport à l'Etat et aux autres acteurs régionaux et territoriaux), plutôt qu'à celui d'une volonté de transformation sociale, quelque soit d'ailleurs le sens de celle-ci? La cohérence des politiques régionales de formation professionnelle continue résulte-t-elle d'abord de choix de nature institutionnelle ou politique, ou bien prioritairement de choix relatifs aux questions de formation et d'emploi? Collectivité neuve, la région a eu en effet depuis 1982 à imposer son existence: celle-ci n'est plus contestée aujourd'hui mais la place de la région dans la structure territoriale le demeure, le camp départementaliste reste fort. Il est intéressant de ce point de vue de rechercher ce qui a motivé la décision d'étendre les compétences régionales de formation professionnelle continue en 1993 : est-ce plutôt la logique d'affirmation de l'institution régionale, ou plutôt le constat d'une réussite éventuelle dans ce domaine? Par ailleurs, la rationalité et la cohérence de la politique régionale de formation professionnelle continue ne peuvent pas résulter que d'une démarche technique: cette politique "n'acquiert de réalité (id est: de reconnaissance) sociale que si elle fait l'objet d'un investissement discursif par des locuteurs qui, en représentant un
ensemble de mesures souvent disparates comme un tout cohérent

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une politique- contribuent à la fois à accréditer l'existence de cette dernière et à se représenter comme les véritables et uniques auteurs de celle-ci" 32. La compréhension de la politique régionale de formation professionnelle continue suppose donc celle des finalités générales que lui assigne la région, et celle de la manière dont ces finalités s'intègrent au système de valeurs dont elle est porteuse et au projet de développement régional global qu'elle revendique d'avoir. Cette intégration est probablement plus facile à réaliser symboliquement, grâce à un discours servi par une politique de
31 F. RANGEON - "Les poliliques régionales; le cas de la Picardie" - Op. cit. - p. 30. 32 P. LEHINGUE et relégation; "Le social" dans les débats - "Représentation politiques locaux" - CU RAPP - Le "social" transjiKuré - Paris - PUP - 1990 - p. 112.

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communication efficace, que de manière concrète: il faut vérifier si la construction de la politique régionale de formation professionnelle continue continue à se faire sur le modèle des politiques déconcentrées de l'Etat, qui recensent d'abord les besoins par branche professionnelle et y apportent ensuite des correctifs transversaux et territoriaux, ou si elle résulte d'une démarche directement construite sur la prise en compte des besoins économiques et sociaux des territoires. C'est la capacité de la région à sortir du schéma dans lequel l'intervention publique se fait par la juxtaposition de politiques sectorisées qui est en question: quelle unité y a-t-il entre la politique régionale de formation professionnelle continue et les autres politiques régionales? La force et la dynamique du projet régional global permettent-elles un nouveau mode de constrl;lction de l'intervention publique dans ce secteur? Des effets à identifier D'un discours de légitimation à l'adoption de programmes ou de schémas, puis à la mise en oeuvre de ceux-ci, peuvent se produire beaucoup d'écarts, et les effets de la politique régionale peuvent être très différents de ceux qui étaient attendus. L'évaluation des politiques régionales de formation professionnelle est encore balbutiante, leurs résultats quantitatifs ne sont que sommairement connus et leur impact sur l'environnement socio-économique reste pour l'essentiel un champ à explorer: c'est donc avec une grande prudence que l'on doit considérer les affirmations sur les effets bénéfiques de la "vocation naturelle" des autorités régionales à faire progresser, par l'exercice d'une compétence de formation professionnelle continue, le développement économique régional et la situation de l'emploi. Compte-tenu de la position minoritaire de la région sur la scène régionale de formation professionnelle continue, il est peut-être d'ailleurs un peu vain de prétendre isoler, et évaluer les résultats directs de son action de formation: il est possible que ce soit surtout dans sa capacité d'influer éventuellement sur le jeu des acteurs régionaux que réside l'effet le plus important de sa politique. Ce constat n'interdit cependant pas de réfléchir aux effets qu'ont les politiques régionales de formation professionnelle continue à plusieurs niveaux: à celui des entreprises et du développement économique: pour quels types d'entreprises la politique régionale permet-elle de satisfaire, et comment, quels types de besoins? Quelle articulation réelle a-t-elle avec un éventuel projet de développement économique régional? à celui de l'emploi: quels effets la politique régionale a-t-elle sur l'emploi au niveau général, par secteur, par niveau, par publics?

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à celui de l'organisation et du fonctionnement de la fonnation professionnelle continue: la politique régionale a-t-elle contribué à transformer l'image de ce secteur, quel effet a sur celle-ci la constitution d'un champ de compétence régional concernant l'ensemble des fonnations professionnelles pour les jeunes, qu'elles relèvent de la fonnation initiale proprement dite ou de la fonnation professionnelle continue? La politique régionale a-t-elle modifié la structure de l'offre de fonnation et sa qualité comme c'est son ambition, et comment? A-t-elle pennis un renouvellement de l'approche territoriale de la fonnation professionnelle continue? - à celui de la conscience et de l'identité régionale: quelle perception l'opinion a-t-elle eu de la politique régionale, et de quelle manière l'existence de la collectivité régionale s'en trouve-t-elle éventuellement renforcée? Les politiques régionales de fonnation professionnelle continue présentent par ailleurs nécessairement d'importantes caractéristiques communes, qu'imposent leur cadre juridique et institutionnel unifonne, l'héritage encore récent de pratiques de l'Etat assez nonnalisées, ainsi que l'encadrement assuré par celui-ci; mais elles sont aussi soumises à de nombreux facteurs de diversification. Si on peut donc à bon droit en dégager un profil moyen, il faut en même temps le compléter de comparaisons interrégionales pour rendre compte du degré de singularité de chacune d'entre elles, préciser la portée exacte de ce profil moyen et essayer d'apprécier dans quelle mesure la décentralisation de la fonnation professionnelle continue a, ou n'a pas, pennis un développement excessif des différences ou des inégalités entre régions et entre citoyens. Ces comparaisons demandent à être menées avec prudence: les sources ne sont pas toujours fiables, les documents de programmation et les dépenses ne sont pas présentées de façon homogène d'une région à l'autre, et l'interprétation des données quantitatives est rendue très délicate par la variété des contextes régionaux et les particularités structurelles régionales; celles-ci s'imposent aux élus régionaux qui, dans un contexte de pénurie financière, peuvent en être prisonniers pour leur action; le très faible nombre de régions qui ne sont pas contrôlées par la droite à partir de 1986 rend enfin plus difficile l'appréciation de l'influence exercée par le type de majorité politique sur les effets de la politique régionale. Avec l'Etat, un "modus vivendi" à trouver L'examen de ses différents aspects et du contexte dans laquelle elle se développe doit aider à apprécier plus globalement l'autonomie de la politique régionale par rapport à l'Etat. L'influence 18

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de l'Etat reste considérable dans le champ de la formation professionnelle continue, mais le centre de gravité de l'intervention publique dans ce domaine ne s'en déplace pas moins nettement vers le conseil régional depuis 1994; cette évolution est facilitée jusqu'au printemps 1997 par la concordance politique entre les majorités régionales et nationales. Alors que de 1983 à 1993 les rapports entre région et Etat ont été posés en termes de concurrence et de rivalité, en termes de conquête et de perte de pouvoir, peut-être faut-il vérifier qu'une autre problématique n'est pas depuis lors en train de naître, qui n'effacerait pas totalement la précédente, et qui intégrerait tout en la dépassant l'idée de la dépendance de la politique régionale de formation professionnelle continue vis-à-vis de l'Etat: l'Etat et la région seraient tous deux mutuellement astreints à une coopération obligée, à une gestion interpénétrée; il n'y aurait plus véritablement deux politiques distinctes, mais plutôt une seule politique menée par un attelage composite 33,ce qui amènerait à envisager le rôle des élus un peu différemment de ce que fait le schéma des "élus entrepreneurs" engagés dans une logique de "gouvernement local" : il faudrait mettre davantage en lumière la convergence ou la complémentarité (même conflictuelles) de leur démarche avec celle des représentants de l'Etat. L'Etat resterait maître des grandes lignes du jeu grâce au pouvoir normatif et de contrôle qu'il conserve, grâce à ses capacités de financement, et grâce à la diversité et à l'importance de ses moyens administratifs et d'expertise; responsable principal de la politique de l'emploi, même si les villes, les départements et les régions revendiquent les moyens d'y jouer un rôle plus important, lui seul pourrait agir sur de nombreux paramètres dont les politiques de formation professionnelle sont extrêmement dépendantes. Au niveau régional cependant, la région n'en serait pas moins animatrice de la définition et de la mise en oeuvre de la politique publique, au prix de négociations et d'ajustements permanents avec les services déconcentrés de l'Etat: ceux-ci, aux compétences certes réduites et partiellement soumis au pouvoir prescripteur de la région, mais aussi réaffirmés à la fois comme partenaires obligés de celle-ci et dans une
33 La
administration:

notion
une

de
pratique

co-administration
nécessaire ou

proposée
la révélation

par
d'une

P. BERNARD
mutation

-

("La

co?"

administrative

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La Revue admini.ftrutive - n° 284 - mars-avril 1995) rend partiellement compte de l'évolution qui pourrait se produire pour la formation professionnelle continue, malgré la façon un peu trop "idyllique" (B. PERRIN - "Déconcentration, décentralisation.. La réforme territoriale reste à faire" - La revue admini.ftrative - n° 286 - juillet-août 1995p. 309-397) dont elle présente les choses. Y. LICHTENBERGER voyait pour sa part se profiler dès 1992 pour la formation professionnelle une période de "régionali.wtion coordonnée", venant après une période de "régionalisation centralisée" et une autre de "régionali.wtion assistée" ("La décentralisation de la formation professionnelle: transfert
de compétences et innovation"

- in

: M.

CROZIER,

S. TROSA

-

Op.

cit.

- p.

118).

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fonction de vigilance et de contrôle vis-à-vis d'elle, permettraient à l'Etat d'assurer une régulation d'ensemble. Il faudrait ainsi pour les politiques de formation professionnelle continue, comme B. CHARLOT le propose pour la politique de l'éducation, "abandonner le modèle implicite d'un curseur administratif et juridique qui, en fonction de l'époque, se déplacerait tantôt vers le pôle Etat et tantôt vers le pôle local" et peut-être conclure avec lui qu' "en fait les collectivités territoriales sont déjà directement impliquées dans la définition et la mise en oeuvre d'une politique d'Etat" 34. III / Un secteur complexe Le secteur de la formation professionnelle continue pour lequel la région a compétence est extrêmement complexe, et cela constitue pour elle une contrainte importante. Cette complexité résulte de l'accumulation de nombreux dispositifs juridiques et institutionnels, de la multiplicité des acteurs, et du flou qui entoure le contenu des actions concernées. A / Une accumulation de mesures et de dispositifs Le cadre juridique de la formation professionnelle continue dans lequel s'inscrit l'action de la région résulte d'une accumulation de mesures souvent peu ou mal mises en cohérence les unes avec les autres. Il n'y a pas de définition générique de la formation professionnelle continue: le code du travail n'avance qu'une formulation assez floue, ainsi qu'une classification des actions de formation professionnelle continue. On peut cependant, à partir des textes et de la littérature juridique, cerner la notion de formation professionnelle continue en énumérant ses principaux dispositifs. L'article 82 al. I de la loi de décentralisation du 7 janvier 1983 fait explicitement référence au code du travail: "La région assure la mise en oeuvre des actions d'apprentissage et de formation professionnelle continue, dans le respect des règles figurant au titre premier du livre 1er et au livre IX, à l'exception de son titre septième, du code du Travail, ainsi que dans les lois non codifiées relatives aux dites actions." Le titre premier du livre 1er du code du travail concerne l'apprentissage. Le livre IX auquel on s'intéressera seul ici s'intitule "De la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente", et le titre septième concerne les agents de
34 "L'école partagée ?" - Pouvoir" locaux - n° 26 - septembre 1995 - p. 68-72 - p. 69.

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l'Etat. Les articles L 900-1 et L 900- 2 du code du travail caractérisent la formation professionnelle continue par plusieurs éléments: son champ n'est pas celui de la formation initiale, elle vient ultérieurement à celle-ci, de façon immédiate ou différée; son objet est très large: il va bien au-delà d'une simple formation professionnelle entendue comme l'acquisition de compétences en vue seulement d'une activité professionnelle; il a une dimension culturelle, économique et sociale. L'article L 900-2 précise qu'il peut s'agir d'actions de préformation et de préparation à la vie professionnelle, d'actions d'adaptation, d'actions de promotion, d'actions de prévention, d'actions de conversion, d'actions d'acquisition, d'entretien ou de perfectionnement des connaissances; son public est constitué par les adultes et par les jeunes déjà engagés dans la vie professionnelle ou qui s'y engagent: il s'agit de salariés, de travailleurs non salariés, de demandeurs d'emploi. Les apprentis, même s'ils sont par ailleurs légalement considérés comme de jeunes travailleurs (article L 115-1 du code du travail) ne relèvent pas de la formation professionnelle continue; en revanche, les salariés titulaires d'un contrat de travail prévoyant l'organisation d'une formation en alternance (dont les modalités pratiques sont très proches de celles de l'apprentissage) relèvent de la formation professionnelle continue, tout comme les jeunes de 16 à 18 ans sortis sans qualification du système scolaire; son organisation fait intervenir des acteurs très divers.

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Les dispositifs de formation professionnelle continue sont extrêmement nombreux et tantôt juxtaposés de façon plus ou moins étanche, tantôt en tout ou partie coordonnés de manière variable. En simplifiant beaucoup, et en prenant en compte les dispositions ouvertes par l'ensemble des dispositions légales, réglementaires et conventionnelles, on peut proposer la récapitulation suivante: 1) Le plan de formation de l'entreprise Il regroupe l'ensemble des actions de formation dont l'employeur assume la responsabilité. Toute entreprise doit en effet contribuer financièrement à la formation professionnelle continue de ses salariés. Cette obligation légale est née en 1971 35 et, après les modifications apportées en 1991, le montant de cette obligation à partir du 1er janvier 1993 est de 1% de la masse salariale pour les entreprises de 10 salariés et plus, et de 0,15% de la masse salariale

35 Loi
professionnelle juillet 1971.

na

71-575 du 16 juillet 1971 portant organisation de la formation
continue dans le cadre de la formation permanente - lournal Officiel du 17

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pour les entreprises de moins de 10 salariés. La loi de 1971 précise les modalités de l'utilisation de ce 1% par les entreprises: financement direct des actions pour le personnel: il peut s'agir de formations organisées par l'entreprise elle-même, ou de formations organisées par des organismes avec qui elle a passé convention; versement libératoire à un fonds d'assurance-formation (FAF) auquel l'entreprise adhère: il s'agit d'organismes paritaires créés et gérés par les partenaires sociaux, et agréés par l'Etat; le FAF décide et organise les formations pour les salariés des entreprises adhérentes. Pour les entreprises employant moins de dix salariés ce sont des organismes collecteurs agréés (OCA) qui jouent à partir de 1991 le rôle des fonds d'assurance formation (elles n'étaient pas jusque là assujetties à l'obligation de financement de la formation). En application de la loi du 20 décembre 1993 ce sont des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) qui se substituent notamment aux FAF et aux OCA à partir du 1er janvier 1996. Il existait un autre système un peu analogue, celui des associations de formation (ASFO), qui n'était pas prévu par la loi de 1971 et qui a été vivement encouragé par les organisations patronales. Les ASFO étaient des associations patronales créées par des groupements professionnels ou interprofessionnels auxquelles adhéraient des entreprises, qui servaient d'intermédiaires entre celles-ci et les organismes de formation mis en place ou contrôlés par les employeurs; elles pouvaient jusqu'en 1995 collecter les fonds exigibles au titre de l'obligation de formation, elles conseillaient les entreprises adhérentes et choisissaient les organismes de formation, elles étaient partiellement soumises à un contrôle paritaire de l'utilisation des fonds qu'elles collectaient: en assurant l'exclusivité de la collecte aux OPCA et en excluant que sa gestion puisse être confiée directement ou indirectement à un établissement de formation, le décret du 28 octobre 1994 conduit à la suppression des ASFO. - versement (dans la limite de 10% du total) à des organismes d'information et d'études spécialisés agréés par l'Etat. Si au terme d'une année considérée l'entreprise n'a pas atteint le pourcentage de dépenses exigées par la loi, elle doit verser la différence au Trésor Public. Les obligations de consulter annuellement le comité d'entreprise, ou de négocier au niveau de la branche, n'en laissent pas moins l'employeur seul maître du plan de formation si aucun accord n'intervient. 2) Le congé individuel de formation (CIF) et le capital temps formation (CTF) Le congé individuel de formation (CIF) a pour but de permettre à tout travailleur, au cours de sa vie professionnelle, de

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suivre à son initiative et à titre individuel des actions de formation indépendamment de sa participation aux stages compris dans le plan de formation de l'entreprise. Apparu timidement dans la loi du 3 décembre 1966 le CIF a vu son existence plus solidement établie par la loi du 24 février 1984. Il est financé par une cotisation patronale portée par la loi du 31 décembre 1991 à 0,20% de la masse salariale à compter du 1er janvier 1993 : cette cotisation est collectée par un réseau paritaire interprofessionnel et régional d'organismes collecteurs agréés au titre du CIF (OPACIF) qui prennent d'une part en charge les frais de fonctionnement des stages, d'autre part le remboursement à l'employeur de la rémunération, et qui instruisent aussi les dossiers. La loi du 20 décembre 1993 a créé un nouveau dispositif, le capital temps formation (CTF) : celui-ci comme le CIF ouvre aux salariés la possibilité de demander individuellement un congé de formation, mais dans le cadre du plan de formation et donc des priorités de l'entreprise; la moitié au plus de la contribution au CIF peut être affectée au financement du CTF. 3) Les dispositifs pour les jeunes sans emploi Ils apparaissent à la fin des années 70 en réponse à la prise de conscience progressive des difficultés d'insertion des jeunes sur le marché du travail: le premier "Pacte pour l'emploi des jeunes" est adopté en 1977 ; deux autres suivront. La loi du 12 juillet 1980, dite "loi LEGENDRE", marque une étape dans l'évolution de ces dispositifs: elle énonce le principe des formations alternées pour les jeunes et fait ainsi entrer dans le vocabulaire juridique de la formation professionnelle la notion d'''alternance'', entendue comme association d'une formation de caractère général et théorique dans une institution de formation, et d'une formation de caractère appliqué dans un milieu de travail. L'ordonnance du 26 mars 1982 fait de la qualification professionnelle et de l'insertion sociale des jeunes "une obligation nationale"; elle met en place pour les jeunes de 16 à 18 ans une formation reposant sur le principe de l'alternance et implique les collectivités locales dans cette politique; elle crée des permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAlO) à l'intention des 16-18 ans, et des missions locales à l'intention de tous les jeunes sans emploi. La loi du 24 février 1984 crée ensuite trois grands types de formations en alternance d'où sont dérivées, après diverses transformations et notamment celles introduites par la loi du 31 décembre 1991, une part essentielle des actions de formation professionnelle continue en direction des jeunes. La loi du 4 juillet 1990 crée le crédit-formation individualisé (CFI), destiné aux jeunes de 16 à 25 ans sans qualification, pour leur permettre d'acquérir une qualification professionnelle de niveau V (CAP - BEP). Reposant sur

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l'élaboration d'un parcours de formation personnalisé le CF! consiste en l'utilisation continue et concertée par un jeune des mesures déjà existantes : le jeune relève successivement du statut lié à chacune des mesures utilisées, et perçoit la rémunération correspondante. Un réseau national de quatre cents coordinateurs locaux, appuyés par 3300 correspondants assurant sur le terrain le suivi individuel des jeunes, met en oeuvre ce dispositifjusqu'au 30juin 1994: la loi du 20 décembre 1993 transfère à cette date la responsabilité du CF! aux conseils régionaux, et le dispositif évolue alors de façon diversifiée en fonction des orientations adoptées par ceux-ci. D'un point de vue formel et jusqu'en 1994 on peut au total regrouper les principales mesures de formation professionnelle continue concernant les jeunes en deux catégories: 1- Les actions de formation alternée (AFA), où le jeune a le statut de stagiaire de la formation professionnelle: le dispositif "préparation active à l'emploi et à la qualification" (PAQUE), première étape du CF! pour l'insertion et la qualification des jeunes les plus en difficulté, qui a fonctionné de 1992 à 1994 36; les actions d'insertion et de qualification de niveau V ; les actions qualifiantes de niveau IV. L'ensemble de ces actions est financé par l'Etat de façon directe ou sous la forme d'exonérations de charges sociales. Celles d'entre elles qui sont qualifiantes sont transférées aux régions à partir du 1er juillet 1994; celles qui ne portent que sur l'insertion et la qualification professionnelle des jeunes entrent dans le champ des conventions de délégation de compétence permettant aux régions qui le souhaitent d'anticiper leur transfert prévu au plus tard pour la fin de l'année 1998. 2 - Les contrats de travail de type particulier (on parle alors de contrats de formation en alternance): contrat d'orientation de six mois pour les jeunes de 16 à 22 ans dépourvus de qualification reconnue par un diplôme, et visant à favoriser une orientation professionnelle par une première expérience en entreprise; contrat de qualification de six à vingt quatre mois pour les jeunes de 16 à 25 ans, en vue d'acquérir une qualification professionnelle reconnue; contrat d'adaptation à l'emploi de six à douze mois pour les jeunes de 16 à 25 ans ayant une qualification, en vue de faciliter leur embauche par une formation complémentaire adaptée à l'emploi. A ces trois possibilités s'ajoutent diverses mesures d'accompagnement (bilans de compétence; ateliers pédagogiques personnalisés (APP); etc.). Le
36 Ce dispositif a pour objet de donner aux jeunes qui ne peuvent trouver place dans le CFI, du fait de leur non-maîtrise des savoirs de base, les moyens d'y accéder. Le Gouvernement BALLADUR le supprime en 1993 car il le juge trop coûteux; une partie du public consemé ne retrouve pas de solution équivalente.

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financement des contrats de formation en alternance est fourni par une contribution versée par les entreprises, qui s'élève à 0,40% de la masse salariale à partir du 1er janvier 1993. L'entreprise peut dépenser elle-même les sommes concernées en finançant directement l'accueil des jeunes; elle peut aussi les verser à un organisme agréé (ou à défaut au Trésor Public): il existe jusqu'en 1995 des organismes mutualisateurs agréés (OMA) pour cette activité par l'Etat. Ce ne sont pas des institutions spécifiques mais des fonds d'assurance formation (FAF) ou sous certaines conditions de paritarisme des associations de formation (ASFO) qui cumulent cette collecte avec celle qu'ils effectuent déjà pour le plan de formation des entreprises. A partir de 1996 ce sont les OPCA évoqués ci-dessus qui se substituent aux OMA préexistantes et qui peuvent donc eux aussi assurer cette double collecte 37. 4) Les dispositifs pour les autres demandeurs d'emploi 38 Leur origine est ancienne: ils ont longtemps résulté d'une intervention parallèle des partenaires sociaux (au sein de l'assurancechômage) et de l'Etat. Depuis 1984 l'Etat et les régions assurent l'essentiel du financement de la formation des demandeurs d'emploi, des conventions étant passées avec l'UNEDIC pour la prise en charge de l'allocation de formation-reclassement (AFR) qui est versée aux demandeurs d'emploi entrant en formation: l'AFR, qui se substitue alors à l'allocation de chômage (allocation unique dégressive-AUD), est financée par l'Etat et l'UNEDIC. Les possibilités ouvertes aux demandeurs d'emploi souhaitant recourir à la formation peuvent être résumées ainsi: Les stages agréés ou conventionnés par l'Etat ou les régions: l'agrément d'un stage ouvre droit pour le stagiaire à rémunération, son conventionnement signifie que l'Etat ou la région participe aux frais de fonctionnement du stage et qu'il figure sur la liste des formations accessibles dans le cadre de l'AFR. Ces stages constituent en quelque sorte la filière de droit commun. - Les stages visant des publics particuliers: le stage d'accès à l'entreprise (SAE) ; les stages conventionnés par le Fonds national pour l'emploi (FNE) comme le stage "cadre" et le stage d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE) créé par la loi du 20 décembre 1993,

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37 Au total, pour la collecte des différentes contributions à la formation professionnelle continue, c'est une centaine d'OPCA qui prennent en 1996 la succession des 255 organismes (bénéficiant de 440 agréments) qui préexistaient. 38 Ne sont pas évoqués ici les contrats de travail aidés qui ne comportent pas de dispositions relatives à la formation comme le contrat de retour à l'emploi (CRE) auquel succède en 1995 le contrat initiative-emploi (CIE) ou qui n'en comportent que fort peu dans la pratique comme le contrat emploi-solidarité (CES) ou le contrat emploi consolidé (CEC) qui peut lui faire suite.

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qui remplace les mesures précédentes telles que les actions d'insertion et de formation (AIF), les stages de reclassement professionnel (SRP) et les stages pour les femmes isolées. Les publics visés par ces interventions du FNE (et de l'ANPE) sont en moyenne d'un niveau de formation plus faible et dans une situation plus difficile que ceux des stages agréés ou conventionnés par l'Etat et les régions. Un dispositif de crédit-formation individualisé a également été mis en place en 1991 pour les demandeurs d'emploi, de bien moindre importance que celui institué pour les jeunes. 5) La formation des agents de la fonction publique Elle est régie par l'article L 970-1 du code du Travail et par toute une série de textes propres, et l'article 82 de la loi du 7 janvier 1983 l'exclut du transfert opéré au profit des régions. Il n'y a quasiment aucune interférence ni aucun point de rencontre entre cette formation et les politiques régionales de formation professionnelle continue. Il cependant indispensable de la prendre en compte si l'on veut ne pas sous-estimer le rôle de l'Etat, des communes et des départements, ainsi que l'enjeu que constitue la formation des agents publics, dans l'évolution globale de la qualification des salariés. Elle n'appelle pas ici de développement particulier. B I Une multiplicité d'acteurs Le nombre d'acteurs concernés par la formation professionnelle continue est extrêmement important puisque d'après les termes du code du Travail (article L 900-1) "l'Etat, les collectivités locales, les établissements d'enseignements publics et privés, les associations, les organisations professionnelles, syndicales et familiales, ainsi que les entreprises, concourent à l'assurer". Sans prétendre établir pour autant une typologie systématique on peut cependant les distinguer selon plusieurs critères. Leur niveau d'intervention est au minimum triple: continue est avant tout de la compétence de l'Etat (pouvoir législatif et réglementaire) et des partenaires sociaux (accords interprofessionnels, de branche) ; la maîtrise directe ou indirecte du financement et des objectifs d'action est partagée entre un beaucoup plus grand nombre d'intervenants: l'Etat (l'Etat central, mais aussi les services déconcentrés et les établissements publics), les collectivités locales (au tout premier rang desquelles les régions), l'Union européenne, les entreprises (directement ou par l'intermédiaire des ASFO jusqu'en

- l'édiction

de normes

concernant

la formation

professionnelle

-

26

1995), les partenaires sociaux (FAF et OMA devenus OPCA en 1995, UNEDIC), les chambres consulaires; la mise en oeuvre de l'action (elle-même susceptible d'être divisée en toute une série de sous-niveaux) et son contrôle impliquent, outre ceux qui précèdent, la multitude des organismes de formation, et toutes les structures qui assurent les fonctions périphériques de la formation (expertise, gestion, information...). Certains acteurs ne sont présents qu'à un niveau, d'autres à deux niveaux, d'autres enfin aux trois niveaux. Leur personnalité juridique peut être publique ou privée. Si le caractère public emporte en principe une assimilation ou une dépendance par rapport à l'Etat ou aux collectivités locales, il ne correspond pas à une spécialisation des fonctions. On trouve en effet fréquemment pour la même fonction à la fois des acteurs publics et des acteurs privés, ainsi pour l'acte de formation lui-même ou pour l'expertise. En outre les prescripteurs publics de dépenses de formation font largement appel aux services d'organismes privés, cependant que des prescripteurs privés ont de leur côté -dans une moindre mesure il est vrai- recours à des organismes publics. Leur importance est très variable: à tout niveau d'intervention, quelle que soit la fonction exercée, et aussi au sein d'une même catégorie d'intervenants, coexistent des acteurs d'importance très inégale.

-

C / Un secteur flou et peu visible L'intervention de la région se fait dans un secteur aux contours mal définis, et difficile à percevoir clairement pour le public: cette faible visibilité y rend l'action plus difficilement affichable et électoralement moins rentable. La région peut se plier à cet état de fait, elle peut aussi vouloir le transformer.
.

Après avoir défini le secteur "commeun assemblage de rôles

sociaux structurés par une logique de fonctionnement en général professionnelle", B. JOBERT et P. MULLER 39 expliquent qu'à ce secteur correspond un référentiel sectoriel "qui est l'image dominante du secteur, de la discipline, de la profession ", "il n'est ni complètement rationnel, ni complètement arbitraire. Il est construit: c'est une image sociale du secteur" et "le premier effet de cette représentation sera de baliser les frontières des secteurs, en conformité évidemment avec les mécanismes sodo-économiques dominants" 40. Une telle image ne naît pas spontanément: elle doit
39 Op. cil. - p. 55. 40 Idem p, 68-69. -

27

être produite par ceux que l'on peut désigner comme médiateurs, et qui remplissent la fonction stratégique de formuler "le cadre intellectuel au sein duquel se déroulent les négociations, les conflits ou les alliances qui conduisent à la décision" 41. Ce référentiel n'est pas fixé pour la formation professionnelle continue, il est en débat. Cette absence d'image dominante renvoie à la faiblesse de la médiation sectorielle: le secteur de la formation professionnelle continue est jeune, très hétérogène et en expansion; aucune structure corporatiste large n'a réussi à l'encadrer, aucun acteur ou groupe d'acteurs ne se trouve en état d'y créer ou d'y imposer des images de référence dont la fonction puisse dépasser le simple cadre de la reproduction du secteur pour l'intégrer dans un projet de société plus général. La cohésion du secteur, pour autant qu'elle existe, résulte de médiations beaucoup plus globales que sectorielles: ce sont les compromis d'ensemble entre patronat national et syndicats nationaux, entre capital et travail qui fournissent les images de référence, et c'est une approche macro-économique et macro-sociale qui prévaut. Ce constat général vaut moins si l'on examine la formation professionnelle continue par sous-ensemble: tel ou tel acteur pourra alors plus facilement s'y assurer un certain "leadership". La perception de la formation professionnelle continue intègre par ailleurs souvent l'idée qu'il s'agit d'un secteur en forte expansion: la croissance des dépenses de formation professionnelle continue a en effet été importante au cours des dernières années 42, Entre 1984 et 1994 (années de référence pour la décentralisation de la formation professionnelle continue) les dépenses de formation professionnelle continue de l'Etat ont plus que doublé (11 à 29,8 milliards de francs), de même que les dépenses des entreprises (de 18,9 à 47 milliards de francs), les dépenses des régions n'augmentant elles que plus modestement (de 2,5 à 5 milliards de francs). En l'absence de référentiel bien établi pour le secteur de la formation professionnelle continue, on peut seulement s'en rapporter aux principales perspectives concurrentes ou complémentaires qui s'offrent pour le construire; on en retiendra quatre.

.

De l'éducation

des adultes à "l'utilitaire"

de l'emploi et de

la lutte contre le chômage Pour la période qui va de 1918 à 1958, N. TERROT propose de regrouper sous le terme de formation des adultes trois grands types

41 P. MULLER professionnelle.

42 Projets de loi de .finances pour 19li4 et pour 1996

- Le.v politiques

publique.v

Op. cil.

p. 50.

- Annexes fonnation

28

d'activités 43: la fonnation professionnelle, l'éducation ouvrière et syndicale, l'éducation populaire; il montre comment vont se développer des tentatives visant à regrouper ces trois notions en un concept unique à travers l'idée d"'éducation populaire" (plan Langevin-Wallon de 1947) et plus tard celle de "promotion sociale" (loi du 31 juillet 1959). En fait, très rapidement, la politique de promotion sociale s'est confondue avec celle de fonnation professionnelle et les finalités économiques de celle-ci vont supplanter et évincer les finalités d'éducation ouvrière et populaire de la première. La loi du 16 juillet 1971 a été conçue et adoptée dans un contexte de croissance où la fonnation professionnelle apparaît comme une variable détenninante du développement et de la modernisation économique, et où la relation établie entre la fonnation et l'emploi reste encore largement fondée sur une analyse optimiste née des "Trente glorieuses", pour laquelle croissance économique, niveau de vie et expansion de la fonnation vont ensemble. Mais c'est dans un contexte de crise qu'elle va être mise en oeuvre. Les problèmes de l'emploi et du chômage ne vont pas cesser de s'aggraver à partir du début des années 70 : il s'agit dès lors et quelles que soient les majorités de toujours plus "mettre la formation professionnelle au service de l'emploi" 44. L'arrivée de la gauche au pouvoir en 1981 semble réactiver pour un temps des approches plus larges mais en matière de fonnation professionnelle c'est bien d'emploi qu'il s'agira en réalité tout au long des années qui vont suivre et jusqu'à aujourd'hui. Pour ce qui est de l'intervention publique, dont l'action de l'Etat constitue jusqu'en 1994 la part essentielle, les financements se partagent entre trois grands types de publics: Formation continue: bilan 1993 des intervention de l'Etat (1)
en milliard.f de t'ranc.f

Fonnation des jeunes de 16 à 25 ans Fonnation des demandeurs d'emploi Fonnation des actifs occupés Total
( I ) Non compri., le., dépenses d'équipement Source: Proiet de loi de finances pour 1995

10,08 17,40 3,61 31,10

32,5% 56 % 11,5% 100 %

-Annexe

Formation

professionnelle.

43 N. TER ROT HÙtoire de l'éducation de.f adulte,f en France - EDlLlG - 1983307 p. 44 Jean-PielTe SOISSON, Secrétaire d'Etat à la fonnation professionnelle - Discours devant le Comité d'études sur les problèmes de la jeunesse et de l'emploi - 14 mai 1976.

29

Plus de la moitié des dépenses de l'Etat sont consacrées en 1993 à la formation (et à la rémunération) des demandeurs d'emploi, avec un poids croissant des chômeurs de longue durée, et une proportion très importante de formation aux niveaux V et VI (qui représentent 66% des publics adultes de l'Etat en 1993) 45; un tiers de ces dépenses sont consacrées à la formation des jeunes de 16 à 25 ans, le reste est affecté à des actions de formation d'actifs occupés menées dans des cadres extrêmement divers. 1 594 000 personnes sont concernées par ces actions 46. C'est en 1994 un bilan très sévère que dresse de ces évolutions A. RAMOFF, Délégué à la Formation Professionnelle de 1981 à 1990 : "Je considère que, au fil du temps, l'évolution de l'économie fait que les ambitions assignées à la politique de formation professionnelle ont profondément évolué et que l'on a poussé trop loin probablement la réduction d'ambition de cette politique et son instrumentalisation.(...}. On a considéré la formation professionnelle dans l'une de ses dimensions les plus immédiatement rentables, sans s'apercevoir que la recherche, durant vingt ans de suite, de la rentabilité à trois mois risque d'entraÎner une rentabilité mortelle à dix ou à vingt ans (...)" 47.C'est ainsi une vision utilitariste de la formation professionnelle continue qui s'est affirmée 48, "De la formation à l'investissement formation Depuis une quinzaine d'années s'est développée autour de la formation professionnelle continue toute une rhétorique de la gestion, de l'organisation, de la qualité, de l'investissement, de la performance, etc.. La formation professionnelle n'est plus considérée comme simple complément à une qualification antérieure, apporté de l'extérieur de l'entreprise à titre réparateur ou compensateur, et reçu de façon plutôt passive: former devient un acte de gestion qui engage l'avenir, dont l'opportunité et le coût doivent être appréciés comme ceux de tout autre investissement. Touchant d'abord principalement les grandes entreprises ce mouvement a des effets bien au-delà, même s'il peine parfois à concerner les PME ou l'intervention publique:
45 Projet de loi definance,ç pour 1995 - Annexe Fonnation professionnelle - p. 46. 46 L'Etat consacre en outre près de 17 milliards de francs à l'insertion par l'activité (CES, CRE), qui bénéficie à 900 000 personnes dont 657 000 adultes; mais la part de la fonnation dans ces dépenses est extrêmement faible. 47 Rapport de la Commission d'enquête sur l'utilisation de,ç .f{md,ç afj'ecté,ç à la f(Jrmation prt!f"es,çitmnelle - Assemblée nationale - Documents - 1994 - n° 1241 - Tome Il - Auditions - p.49. 48 Et en même temps, "la .f{Jrmation professionnelle continue dont on avait pen,çé qu'elle pouvait cO/l,çtituer un vecteur de réduction de,ç disparités de carrière a (...) tendance à ren.!(Jrcer ces inégalités structurelles" (J-J. PAUL - "Un droit à géométrie variable" - Panoramiques - n° 19 - 1995 - Ed. Arléa-Coriet - p. 56-59).

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face à la persistance de la crise économique, le souci de comprimer les coûts ou d'accroître la productivité des actions est largement partagé et les méthodes de rationalisation budgétaire attirent indifféremment les uns ou les autres. Dans le même temps où s'accroît plus que jamais la cQmposante traitement social de la formation professionnelle continue, on voit ainsi curieusement se diffuser largement à propos de celle-ci un discours très "entrepreneurial" sur la productivité et l'efficacité dont les effets sur les pratiques restent cependant à évaluer. De la logique de l'offre à la logique de la demande On entend couramment dire, s'agissant du marché de la formation depuis vingt ans, que l'on est passé progressivement d'une logique de l'offre à une logique de la demande, ou que le produit vendu sur ce marché est désormais davantage une réponse aux attentes du client que le reflet d'une offre prédéterminée. Ce changement n'est pas facile à mesurer; un certain nombre d'évolutions se sont néanmoins incontestablement produites, même si l'offre de formation conserve largement sa force et sa rigidité. En premier lieu, de nouvelles demandes de prestations s'expriment aujourd'hui: au-delà de l'acte de formation proprement dit la formation se diversifie, elle démarre très en amont avec l'information, le bilan de compétences et l'orientation, et elle descend loin à l'aval avec l'intégration de la préoccupation du placement, tout en incluant aussi le conseil en formation et "l'ingénierie pédagogique". Ce sont ensuite des exigences supplémentaires qui se manifestent vis-à-vis de la formation: on lui demande d'étendre son champ d'intervention vers les publics dits de bas niveau (avec les actions d'insertion et de préqualification) et vers de nouveaux domaines (actions européennes), ou de transformer ses contenus en cherchant à passer d'une logique des savoirs à une logique des compétences. L'individualisation des contenus, des méthodes et des moyens et la modularisation de l'acte de formation s'offrent ainsi comme règles pour la construction de parcours de formation: à la logique du stage et à celle du catalogue de stages on veut substituer celle de l'individualisation et de la réponse "sur mesure" à la demande de l'entreprise, ainsi que celle du conseil en formation. Cette démarche alimente également la réflexion sur la qualité et sur l'évaluation de la formation. La diversification des activités et des intervenants et la segmentation des processus de formation appellent enfin des procédures susceptibles de mettre les uns et les autres en cohérence: la coopération entre les nombreuses parties concernées

.

31

cherche à s'organiser dans des partenariats relativement stables, et la fonction d'''ensemblier'' et d'ingénierie sociale se développe.

. De la formation professionnelle continue à la formation professionnelle initiale et continue Une partie importante des dispositifs de la formation professionnelle continue sont en réalité des dispositifs de formation initiale destinés aux jeunes de moins de vingt six ans, et il y a sans aucun doute abus de langage et artifice juridique à ne pas les compter comme tels. Pour les entreprises, 0,4% de la masse salariale sont consacrés à la formation professionnelle continue des jeunes, et 30% environ des dépenses de formation professionnelle continue de l'Etat y sont affectées jusqu'en 1994, même s'il s'agit plus parfois d'insertion que de formation: ce petit tiers, dont la valeur absolue est néanmoins impressionnante, a été l'objet principal des revendications de compétence des régions jusqu'à ce que soit adopté fin 1993 le principe de son transfert. Le caractère professionnalisé de ces dispositifs est loin d'être toujours établi: certains d'entre eux ont pour objectif l'acquisition de savoirs scolaires, comme les APP, ou encore jusqu'en 1994 le programme PAQUE. II est ainsi très significatif que le titre I de l'important accord interprofessionnel du 3 juillet 1991 "relatif à la formation et au perfectionnement professionnel" soit consacré aux "premières formations technologiques et professionnelles", dont le caractère professionnel réel est parfois incertain. Le système français de formation professionnelle continue s'était édifié sur la base d'une séparation assez nette entre d'une part la formation professionnelle initiale assurée par l'Etat dans des établissements scolaires, et d'autre part la formation professionnelle continue financée par les employeurs et gérée par les partenaires sociaux. Ce clivage historique est progressivement mis en cause depuis une quinzaine d'années au profit du nouveau lien entre formation initiale et formation professionnelle, et entre formation initiale et emploi, que constitue l'alternance. L'affirmation du modèle de l'alternance va de pair avec celle du thème de "l'entreprise formatrice", dont le patronat fait une priorité 49: il revendique aujourd'hui avec force une responsabilité directe dans la formation des jeunes et conteste vigoureusement le

49 "Attribuer un rôle accru à l'entrepri.<e .fiJrmatrice" est l'une des cinq orientations proposées par le CNPF dans son livre blanc consacré à la formation des jeunes: CNPFRéu.fsir la.fiJrmation prot"essionnelle de.f jeunes - Editions d'Organisation - Paris - 1993.

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mot d'ordre "80% d'une génération au niveau bac" qui a dominé la formation initiale durant les années 80 50.

N / Le champ et les méthodes de l'étude
La présente étude porte sur la décentralisation de la formation professionnelle continue (FPC), et l'apprentissage n'entre donc pas directement dans son objet. Il est légitime de distinguer ces deux secteurs, même si la loi du 7 janvier 1983 semble leur faire un sort identique 5!. Les politiques correspondant à chacun d'entre eux ont certes des enjeux communs et connaissent évidemment des proximités et des zones de chevauchement; le soutien vigoureux du gouvernement à l'apprentissage à partir de 1991, poursuivi et accentué après 1993, et les tentatives de constitution d'un champ unifié de la formation initiale en alternance lors de la "Table ronde" de février 199252, reprises avec plus de succès après le changement de majorité parlementaire en 1993, renforcent les parentés entre les deux politiques; mais celles-ci, malgré les mouvements de rapprochement en cours, restent très différentes par leur histoire et leurs traditions respectives, par leur objet (l'apprentissage est d'abord une formation initiale), par les acteurs concernés (qui sont loin d'être toujours exactement les mêmes), et enfin par leur organisation et leur fonctionnement administratif et financier. La politique régionale de l'apprentissage ne sera donc pas étudiée en tant que telle, mais ses interférences avec la politique régionale de formation professionnelle continue seront prises en compte dans la mesure où elles infléchissent celle-ci. Bien que la présente recherche n'ait pas de prétention à l'exhaustivité, il s'agit de "balayer" un champ suffisamment large pour que les conclusions aient une portée générale. Le champ retenu a cherché à répondre à cette préoccupation en permettant d'avoir d'une part une vue d'ensemble sur les politiques régionales de la formation professionnelle continue (hors apprentissage), d'autre part
50 J. DOMANGE - CNPF - Le.f actes de Deauville 9 - Evaluer la .f(lrmation L'entreprise .f(lrmatrice - Journées enseignement-fonnation du CNPF - 27-28-29 octobre 1993 - p. 59-60. 5! De façon un peu curieuse les rédacteurs de la loi ont utilisé deux intitulés différents: le titre de la section V de la loi est "De la .!i,rmatÜm pn!fessionnelle et de l'llpprenti.f.wge ", mais le texte de cette section traite ensuite "d'llpprenti.uage et de .!i,rmatÜm pn!fe.uionnelle continue ". 52 Tenue à Paris les 3 et 4 février 1992 elle a rassemblé, aux côtés de l'Etat, les conseils régionaux, les organisations patronales et les syndicats de salariés, les assemblées consulaires ainsi que plusieurs branches professionnelles.

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des aperçus plus précis sur la réalité et les pratiques locales dans ce domaine jusqu'en 1996. L'approche d'ensemble des politiques régionales a consisté d'abord à traiter les politiques régionales comme un fait unique, en envisageant les régions comme un tout, en tant qu'acteur présent sur la scène politique et socio-économique nationale (et européenne) aux côtés d'autres acteurs nationaux (Etat et grands établissements publics, confédérations syndicales de salariés, confédérations patronales, etc.): c'est le poids et le comportement collectif des régions (qu'il soit ou non concerté) qui a ainsi été observé. On a ensuite traité les politiques régionales chacune séparément: il était exclu d'étudier dans le cadre du présent travail chacune des régions de façon approfondie; mais cela n'empêchait pas de les passer toutes en revue de façon plus superficielle, en prenant en compte leurs caractéristiques propres, et c'est ce que l'on a tenté de faire. Les quatre régions d'outre-mer n'ont pas été incluses dans ce champ d'étude: les conditions dans lesquelles s'y mène l'action régionale de formation professionnelle continue sont différentes de ce qu'elles sont en métropole et il n'apparaissait guère possible de prendre correctement en compte leurs "singularités" 53 socio-économiques et institutionnelles (y compris dans le domaine de la formation professionnelle 54); ce à quoi venaient s'ajouter des difficultés pratiques d'accès aux informations. L'enquête de terrain sur les pratiques régionales a concerné trois régions. Une première région, l'Ile-de-France, a servi de référence: par une observation systématique on y a dressé le catalogue des éléments qui interviennent dans l'élaboration et la conduite des politiques régionales, et on y a recensé les données et les problématiques possibles concernant celles-ci. Les analyses et les conclusions de ce premier travail ont ensuite été mises à l'épreuve et enrichies lors de l'étude d'une deuxième région, la Bourgogne. Puis, un nouveau transfert de compétence étant intervenu au profit des régions en 1994 et postérieurement aux deux premières enquêtes, une troisième région, le Languedoc-Roussillon, a servi à mesurer les premiers changements résultant de cette décision.

53 Le rapport de la commission "Outre-Mer" pour le XIème Plan s'intitulait: OutreMer: le défi de.v .vingularités - La Documentation française - Paris - 1993. 54 Pour laquelle un rapport du Conseil économique et social propose un panorama général qui souligne bien le fort particularisme de l'Outre-Mer mais qui ne traite guère des effets d'une décentralisation plus poussée qu'en métropole: Conseil économique et social La .filrmation prc!!"es.vionnelle dan.v les département.v, territoire.v et collectivités territoriale.v à statut particulier d'Outre-Mer - Rapporteur: Privat TOUMSON - Journal

-

officiel - Avis et rapports du C.E.S. - 3 août 1994 - n° 21 - 132 p..

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Les conseils régionaux ont été renouvelés en mars 1992, et c'est dans un premier temps sur la pêriode qui va de janvier 1983 jusqu'à cette élection qu'a porté l'investigation. Ce renouvellement a conduit à des réorientations des politiques régionales mais en assez petit nombre: l'attente des échéances électorales de 1993 a en effet favorisé durant un an l'expectative en matière de formation professionnelle et on a donc plutôt reconduit en 1992 les solutions antérieures. C'est du changement politique provoqué au niveau national par les élections législatives de 1993 que va venir, avec le vote de la loi quinquennale sur l'emploi du 20 décembre 1993, la nouveauté pour les politiques régionales de formation professionnelle continue: on s'est efforcé de rendre compte de cette nouveauté et d'en suggérer les conséquences probables telles qu'on pouvait les apprécier dans le courant de l'année 1996, même s'il était encore trop tôt pour en mesurer tous les effets sur le terrain. L'enquête, conduite de manière classique, a consisté d'une part à rassembler le maximum de données écrites, d'autre part à mener une série d'entretiens. Les données écrites collectées sont de deux types: ce sont en premier lieu des données synthétiques ou récapitulatives portant sur l'ensemble des régions, elles sont peu nombreuses et disparates et ont été collectées auprès d'organismes ou d'interlocuteurs très divers; ce sont en second lieu des données par région: il n'existe pas de monographies régionales jusqu'en 1996, on a donc cherché à recueillir auprès de chaque conseil régional les données concernant son action de formation professionnelle continue (budgets prévisionnels et rapports budgétaires, programmes régionaux de stages, organigrammes, travaux du conseil économique et social régional, travaux de l'OREF, publications du CARIF, etc.). Les entretiens qualitatifs approfondis, au nombre de cent vingt environ, ont servi d'une part à recueillir des informations factuelles, d'autre part à connaître le point de vue propre de l'interlocuteur et à tester auprès de lui des hypothèses; si on considère leur objet, 45% des entretiens ont été sollicités au titre des aspects généraux de l'enquête, 31 % au titre de l'enquête en IIe-de-France, 13% au titre de l'enquête en Bourgogne, Il % au titre de l'enquête en LanguedocRoussillon, mais cette distinction est en réalité assez artificielle, ces objets pouvant être plus ou moins associés dans un même entretien; si on considère la qualité des interlocuteurs, 25% sont des élus ou des agents des conseils régionaux, 37% appartiennent aux services de l'Etat (ou à des établissements publics qui en dépendent), 25% sont des représentants des salariés, du patronat et des organismes consulaires, 13% ont une appartenance diverse. 35

Les résultats de ce travail sont présentés en trois parties. La première partie porte sur la région considérée pour ellemême comme acteur institutionnel régional de la formation professionnelle continue: de l'adoption du texte fondateur de 1983 à celle du texte de 1993 qui opère une relance, c'est tout un processus politique, législatif et administratif qui conduit, non souvent sans malaise ou incertitude, à doter la région de compétences maintenant

étendues.

-

Dans l'accomplissement de la politique régionale de formation professionnelle continue on doit considérer d'abord l'acteur institutionnel qu'est la région, mais celle-ci intervient dans un environnement qui est bien autre chose que l'objet ou le réceptacle de son action: elle y trouve notamment des relais, des interlocuteurs ayant leur propre stratégie en matière de formation, avec qui elle est nécessairement en interaction permanente et qui sont autant d'acteurs avec qui elle forme un système d'action. La deuxième partie décrit donc l'appareil régional spécialisé pour la formation professionnelle continue, puis analyse le système formé autour de celui-ci en le décomposant en deux mécanismes complémentaires: la concertation et le partenariat. Le fonctionnement de ce système aboutit à la mise en place d'une politique régionale dont la troisième partie évoque le contenu en s'interrogeant sur ses ambitions, sur les décisions auxquelles elle donne lieu, et sur ses effets.

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Loi n °83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat
(Journal Officiel du 9 janvier 1983)

(Extraits concernant la décentralisation de la formation professionnelle continue)

Titre 1er Des principes fondamentaux et des modalités des transferts de compétence Section IV
De la formation professionnelle et de l'apprentissage

Art. 82 - La région assure la mise en oeuvre des actions d'apprentissage et de formation professionnelle continue, dans le respect des règles figurant au titre premier du livre 1er et au livre IX, à l'exception de son titre septième, du code du travail, ainsi que dans les lois non codifiées relatives auxdites actions. Toutefois, l'Etat est compétent, après avis des régions concernées, sur le choix et la localisation des actions, pour financer et organiser les actions de portée générale intéressant l'apprentissage et la formation professionnelle continue, et relatives soit à des stages assurés par un même organisme dans plusieurs régions, soit à des formations destinées à des apprentis ou à des stagiaires sans considération d'origine régionale, soit encore à des stages créés en application de programmes établis au titre des orientations prioritaires de l'article L. 902 du code du travail. L'Etat est également compétent pour effectuer toutes études et actions expérimentales nécessaires à la préparation des actions visées à l'alinéa précédent ainsi que pour assurer l'information relative à ces actions. Art. 83 - (...) Art. 84 - Chaque région arrête annuellement un programme régional d'apprentissage et de formation professionnelle continue, après avis du comité régional et des comités départementaux de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi. Les communes ou groupements de communes qui ont arrêté un programme de formation sont associés, à leur demande, à l'élaboration du programme régional. Ce programme est établi dans le respect des normes et critères fixés par la loi portant approbation du plan de la nation.

37

Pour la mise en oeuvre de ce programme, des conventions sont passées avec les établissements d'enseignement public, les organismes paritaires de formation ainsi que les différents organismes habilités. Il est créé auprès du Premier ministre un comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue, comprenant pour un tiers des représentants de l'Etat, pour un tiers des représentants élus par les conseils régionaux et pour un tiers des représentants des organisations syndicales et professionnelles. Un décret en Conseil d'Etat précise sa composition et ses règles de fonctionnement. Le comité veille à la cohérence et à l'efficacité des actions entreprises par l'Etat et par les régions en matière de formation professionnelle; en particulier il peut proposer toute mesure tendant à mettre en harmonie les programmes régionaux et à coordonner les orientations adoptées respectivement par l'Etat et par les régions. Cette coordination tend en particulier à assurer une égalité des chances d'accès à l'apprentissage et à la formation professionnelle continue pour tous les intéressés quelle que soit la région considérée. Art. 85 - Les charges résultant de la présente section sont compensées selon la Pfocédure prévue à l'article 794. Il est créé dans chaque région un fonds régional de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue, qui est géré par le conseil régional. Ce fonds est alimenté chaque année par : 1° Les crédits transférés par l'Etat au titre de la formation professionnelle continue et de l'apprentissage. Ces crédits sont répartis notamment en fonction de la structure et du niveau de qualification de la population active, ainsi que de la capacité d'accueil de l'appareil de formation existant. Au sein de ces crédits, les sommes représentatives des rémunérations des stagiaires évoluent de façon à compenser intégralement les charges résultant de toute modification par l'Etat des normes fixées pour ces rémunérations. Un décret en Conseil d'Etat tixe les modalités d'application du présent paragraphe; 2° Les crédits transférés par l'Etat dont le montant est égal aux versements du Trésor public effectués l'année précédente en application des articles L. 920.9 et L. 950.4 du code du travail, et dont la répartition obéit aux mêmes critères que ceux mentionnés au 1° ci-dessus; 3° Le cas échéant, les autres ressources susceptibles de lui être régulièrement attribuées; 4° Les crédits votés à cet effet par le conseil régional. Les crédits prévus aux 1° et 2° du présent article ne sont pas inclus dans la dotation générale de décentralisation visée à l'article 96. Le montant des crédits visés aux 1° et 2° du présent article évolue dans les conditions prévues à l'article 102 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982, précitée. Art. 86 - (...)

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Première partie L'EMERGENCE DE L'ACTEUR REGIONAL

L'histoire de la région comme acteur régional de la formation professionnelle continue n'est pas que la somme de l'histoire des expériences régionales. La dévolution de compétences de 1983 puis son extension en 1993 sont ainsi des mesures législatives sur lesquelles les dynamiques locales ont été à peu près sans influence, et qui sont venues en conclusion de débats institutionnels et politiques à caractère général et menés au niveau national; il est à cet égard très révélateur que l'extension de 1993 ait été décidée en l'absence complète de bilan des politiques régionales de formation professionnelle continue. De même la qualité des rapports entre Etat et régions, qui a beaucoup pesé sur les possibilités pratiques d'exercice de leurs attributions par celles-ci face à l'Etat, at-elle été souvent réglée au jour le jour en fonction de considérations politiques et partisanes nationales. Cette histoire n'est pas non plus seulement une histoire politique et institutionnelle, ses enjeux sociaux sont importants. Le système public de formation professionnelle continue s'est en effet construit sur le fondement d'un compromis social hérité de l'aprèsguerre qui faisait une assez large place aux partenaires sociaux: l'affirmation de la région comme acteur public de la formation professionnelle continue menace l'équilibre de ce système, car quelle place peut elle y trouver, et avec quelles conséquences sur les accords antérieurs entre Etat, patronat et syndicats? Cette question se pose avec d'autant plus d'acuité que l'intervention de la région coïncide depuis les années 1980 avec le développement d'un vaste mouvement de dérégulation sociale et de remise en cause des arrangements sociaux d'avant la crise économique actuelle, mouvement pour lequel nombre de responsables régionaux élus en 1986 et en 1992 ne cachent pas leur sympathie. L'émergence de la région comme acteur régional de la formation professionnelle continue sera retracée en trois temps: celui de la décision de décentraliser, qui a été consensuelle et ambiguë; celui des dix années qui ont suivi cet acte fondateur, souvent faites de malaise; celui de la relance qui a accompagné le changement de majorité parlementaire de 1993, et qui n'est pas achevé.

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