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Yannis PAPADOPOULOS
Avec le concours de Silvia Kobi et Isabelle Moroni

Les processus de décision fédéraux en Suisse

Editions L'Harmattan 5-7, rue de l'Ecole-Polytechnique 75005 Paris

L'Harmattan INC 55, rue Saint Jacques Montréal (Qc) - Canada H2Y 1K9

"L'opposition entre connaissance généralisante et connaissance individualisante n'est pas aussi tranchée qu'on pourrait le croire a priori" (Badie, 1986:7)

A Marimée, Alba et Floria

A V ANT -PROPOS

C'est sans nul doute la complexité du système politique suisse, un aspect dont il sera fréquemment question dans ce texte, qui nous a incités à écrire celui-ci. La complexité élevée d'un système représente bien sûr un défi pour l'analyste, car cela signifie - tout simplement pourrait-on dire! - qu'il doit rendre compte d'une pluralité d'éléments et de leurs relations multiples. Mais la complexité est aussi une opportunité: le chercheur dispose alors de plus d'indices et d'informations sur son objet d'étude. Il suffit de penser par exemple que l'existence en Suisse de la démocratie directe fournit un "baromètre" des états de l'opinion publique auquel nul sondage dans une démocratie uniquement représentative ne peut être comparé. Le lecteur se rendra rapidement compte que les pages qui suivent représentent une tentative de problématiser le système de décision fédéral: les institutions et leur fonctionnement concret, les normes et les règles du jeu qui les imprègnent, les procédures formelles et les processus décisionnels, les conduites des acteurs et les conséquences qui en résultent. De plus, il nous a paru important d'apporter à l'étude du cas suisse l'approfondissement d'éclairages théoriques, qui permettent d'accroître l'intelligibilité des phénomènes étudiés, en mettant en évidence les relations et la cohérence d'ensemble qu'une lecture purement descriptive risquerait fort d'occulter. Il est évidemment trivial d'affirmer que, à leur tour, les études empiriques permettent, sinon d'infirmer, en tout cas d'affiner les théories: le cas suisse en particulier est suffisamment riche pour mettre à l'épreuve nombre d'outils conceptuels généraux de la science politique, qui s'avèrent parfois trop ambitieux et par conséquent inévitablement réducteurs. Ainsi, comment intégrer la spécificité de l~ démocratie directe helvétique dans les différentes théories en cours sur les régimes politiques démocratiques? Un tel questionnement, qui n'est qu'un exemple parmi d'autres, montre que nous avons aussi veillé, lorsque cela était possible en raison de l'état des informations existantes, à introduire la dimension

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comparative avec d'autres systèmes décisionnels des pays développés. Cette mise en contexte permet souvent de relativiser passablement de spécificités helvétiques, dont une idéologie du "Sonderfall" a même fait un objet d'attachement qui a parfois confiné à la crispation. Dans la même veine, la mise en évidence de singularités ne prend son sens que si l'on a une connaissance appropriée d'autrui et de ce qui nous en éloigne: pour reprendre un vieil adage de la linguistique saussurienne, un signe - en l'occurrence un trait politique - se définit avant tout par ce qui le distingue des autres! Enfin, ce livre propose en grande partie des interprétations fondées sur des résultats fournis par des recherches empiriques existantes, sauf pour ce qui concerne la plupart des informations quantifiées sur la démocratie directe, qui sont régulièrement mises à jour à partir de la base de données de l'auteur. Il en résulte parfois que les données ne sont pas toutes récentes, ni toujours parfaitement adéquates par rapport à la problématique posée. Comme c'est souvent le cas, les statistiques disponibles souffrent de leur aspect fragmentaire, et les résultats de recherches sur le terrain ne sont pas d'une brûlante actualité; mais il serait parfaitement utopique de vouloir remédier à ces carences ici. Le lecteur saisira également sans peine que ce texte ne prétend pas être un manuel supplémentaire de la vie politique helvétique. Il en existe déjà de très complets, avec de nombreux exemples et références empiriques. On peut notamment consulter en français le livre de Hanspeter Kriesi, Le système politique suisse (Paris, Economica, 1995) et en anglais celui de Wolf Linder, Swiss Democracy (Londres, Macmillan, 1994). Il existe par ailleurs le Manuel système politique de la Suisse en 4 volumes (Berne, Haupt, 1983-93) - avec des textes de différents auteurs en français et en allemand - dont une nouvelle édition sera disponible d'ici quelques années. On ajoutera à cette liste le livre de Wolf Linder, La décision politique en Suisse (Lausanne, Réalités sociales, 1987), synthèse des travaux d'un programme national de recherche. Celui qui désire s'informer sur la politique suisse pourra aussi consulter l'Année politique suisse, dont les livraisons annuelles retracent les principaux événements de l'actualité par domaine d'activité, ou encore l'Annuaire suisse de science politique, avec des livraisons thématiques regroupant des articles scientifiques, récemment remplacé par une Revue suisse de science politique à la périodicité plus fréquente. C'est dans un esprit de

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complémentarité par rapport à ces sources que le présent texte a été rédigé. Notre livre tente avant tout de saisir comment s'opèrent les choix politiques au niveau national en Suisse et se focalise donc sur l'analyse des processus décisionnels sur le plan fédéral. Il se divise en huit chapitres: le texte débute par une mise en perspective comparative, qui permet d'insérer les propriétés du système politique suisse dans le cadre plus large des régimes démocratiques (chap. 1). Puis sont examinées les règles du jeu principales: notamment l'exigence de consensus, sa genèse et ses limites (chap. 2), ainsi que ses transformations ces dernières années et la montée des oppositions (chap. 3). Ceci débouche sur une conceptualisation des institutions fédérales et sur les problèmes à la fois d'adaptation et de représentation qu'elles connaissent actuellement (chap. 4). L'essentiel de l'ouvrage est pourtant consacré à rexamen de chacune des grandes phases du parcours décisionnel, ainsi qu'à la discussion de réformes possibles dans le cheminement des lois: phase préparlementaire, avec le rôle a priori légitimant des experts et des démarches de concertation (chap. 5), phase parlementaire, avec les particularités du système de gouvernement collégial, du bicamérisme parfait, et d'un parlement non professionnel (chap. 6), phase référendaire, dont la contribution au sY$tème apparaît ambivalente, générant à la fois de l'incertitude et de la stabilité (chap. 7). Les analyses présentées amènent à réviser dans un chapitre conclusif (chap. 8) nombre de postulats énoncés au départ, au profit d'une mise en valeur des principales tensions qui traversent le système politique. Enfin, l'ouvrage étant centré sur une problématique précise - celle des processus décisionnels - il n'a pas les mêmes prétentions à l'exhaustivité qu'un manuel. Ainsi, les analyses historiques, l'étude des relations internationales de la Suisse, du droit et de la mise en oeuvre des lois dans un contexte fédéral, et l'analyse des groupements organisés ainsi que des comportements collectifs y sont intégrées de manière sélective, dans la mesure où elles permettent de mieux comprendre le système de décision. Les réflexions développées doivent beaucoup à un enseignement sur la politique suisse donné par l'auteur à l'Université de Lausanne depuis 1990. Celui-ci a permis de mettre en ordre nombre de considérations et de clarifier, de proche en proche, nombre de points obscurs. Le rôle de

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Silvia Kobi et d'Isabelle Moroni, assistantes pendant cinq ans à la chaire de politique suisse-politiques publiques, a été décisif pour la mise en forme du travail, de même que pour la récolte de documentation (qui a aussi mobilisé Vincent Bourquin pour la partie sur le parlement). André Mach a fait une relecture attentive de ce texte; nous avons grandement pu profiter des remarques et informations qu'il nous a communiquées. Alexandre Trechsel du Centre sur la démocratie directe de l'Université de Genève a eu la gentillesse de procéder à l'actualisation de nos données sur les initiatives populaires et les référendums. Janine Kantzer, Alexander Petersen et Juanita Béguin ont mis au point avec soin les versions successives du manuscrit. Que toutes ces personnes soient vivement remerciées. Nous sommes néanmoins seul à assumer la responsabilité des propos avancés ici. Yannis Papadopoulos Lausanne, juillet 1997

Chapitre 1

A TITRE PRELIMINAIRE: DE L'UTILITE D'UNE DEMARCHE COMPARATIVE POUR COMPRENDRE LE SYSTEME POLITIQUE SUISSE En tant que "case study", l'analyse du système politique suisse est féconde: en raison de la pluralité d'instances et d'acteurs intervenant dans le parcours décisionnel et par la richesse des données qui ont trait aux relations entre les dirigeants et les citoyens, elle nous amène à enrichir la palette des phénomènes politiques à prendre en compte. Il a cependant souvent manqué à l'analyse du système politique suisse la dimension comparative. Les études menées pendant longtemps ont fréquemment privilégié le spécifique par rapport au général, en l'occurrence le "Sonderfall" que représente à bien des égards ce système largement marqué par la démocratie référendaire. En raison de leurs" oeillères" helvétiques, ces études n'ont pas saisi que ce qui leur paraît spécifique ne l'était peut-être pas tellement. Ce n'est qu'assez récemment, principalement avec l'avènement d'une nouvelle génération de chercheurs, que la science politique suisse s'est "déparoissialisée" suivant ainsi les voeux exprimés par Steiner (1990). L'étude de cas approfondie se doit désormais d'être coordonnée avec l'analyse comparative. Du reste, en adoptant une approche qui représente une symbiose entre ces deux orientations, on évite du coup les généralisations abusives auxquelles peut parfois mener l'analyse comparative si elle est pratiquée sans connaissance autre que superficielle des cas étudiés. Pour appréhender les caractères intrinsèques du système politique suisse, il n'est dès lors pas inutile de faire d'abord un détour par les classifications majeures des

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démocraties contemporaines. Le système politique suisse s'insère en fait dans une catégorie spécifique de régimes, appelés consensuels, dont il apparaît même être le prototype. C'est Arend Lijphart () 984) qui est à l'origine de cette catégorie, qu'il oppose à celle des démocraties majoritaires. En s'inspirant d'un cas qu'il connaissait bien, les Pays-Bas, l'auteur a d'abord construit une théorie de moyenne portée décrivant les mécanismes spécifiques des pays dits "consociatifs" - nous y reviendrons - puis il a élaboré une théorie générale qui permet de comparer, à partir des deux types majoritaire et consensuel, l'ensemble des démocraties occidentales. Peut-être convient-il de préciser ici que ces pays "consociatifs" - à l'instar des Pays-Bas des démocraties qui sont restées stables malgré une société segmentée en clivages culturels profonds - représentent un sous-ensemble des pays "consensuels", ces derniers se définissant par un ensemble de caractéristiques sociales et institutionnelles que nous passerons en revue ici. En partant du modèle de Lijphart, notre intention est d'introduire et de problématiser certaines règles du jeu politique helvétique. Nous profiterons par la suite de cette confrontation entre des catégories générales d'analyse et la spécificité du cas suisse pour relever les limites et les manques de l'approche comparative de l'auteur. Mais avant même de s'essayer à la critique, faut-il encore rendre compte des dimensions majeures à .la base de la typologie de Lijphart. Une des distinctions génériques entre le modèle majoritaire et le modèle de consensus est le degré de concentration du pouvoir politique (Kriesi, 1994: 178-80). L'architecture institutionnelle du modèle majoritaire tend à concentrer le pouvoir politique dans l'Etat central, et en son sein au gouvernement, alors que celle du modèle de consensus repose sur une diffusion, un partage du pouvoir politique, entre l'exécutif et le législatif, l'Etat central et les entités constituantes, etc. C'est tout simplement le règne légitime de la majorité qui fonde les démocraties majoritaires alors que, par opposition, les démocraties de consensus sont conçues de sorte à éviter toute forme de "tyrannie de la majorité". Or si le degré de concentration du pouvoir distingue certes les deux types de démocraties, il est à mettre en relation avec un autre facteur de différenciation. En l'occurrence, le degré de complexité du système est aussi une

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dimension dont il faut tenir compte pour expliquer les dissemblances entre les régimes majoritaire et consensuel. Le terme de complexité, largement galvaudé, mérite cependant quelques explications. Nous nous inspirons ici de la théorie des systèmes dont l'une des thèses majeures est la distinction entre un système et son environnement (Luhmann, 1982). Autrement dit "le système est défini, audelà de toute spécification, par sa distinction intrinsèque d'avec ce qui n'est pas lui, à savoir son environnement" (Ossipow, 1988:3). Cette séparation, constitutive de l'identité du système, ne signifie pourtant pas que celui-ci fonctionne en totale indifférence par rapport aux événements qui se déroulent dans son environnement. Le système doit au contraire adapter sa structure interne à la structure de l'environnement pour pouvoir y survivre, mieux encore le maîtriser. Sans développer plus ici les raisons d'une telle dynamique (Papadopoulos, 1995), contentons-nous de saisir les régimes démocratiques stables comme des systèmes capables de transformer leurs institutions en fonction des structures des sociétés dans lesquelles ils s'insèrent. Pour revenir au terme de complexité, il se conjugue, dans le cadre des relations entre une société et un système politique, à deux niveaux: d'une part, la complexité de la société, que l'on peut mesurer par la pluralité des clivages et donc la pluralité des intérêts et des identités prétendant à la représentation politique, d'autre part, la complexité institutionnelle, mesurée par la pluralité des instances et des niveaux prétendant à une légitimité pour la prise de décision. A partir de ces quelques prémices très générales, il est possible d'avancer l'idée que plus une société est complexe, plus la structure des institutions du système politique sera complexe.l

I La théorie des systèmes de Luhmann donne souvent l'impression d'avancer à coup de paradoxes bizarres pour nos âmes de béotiens. En effet, tout en insistant fortement sur la sélectivité, voire l'indifférence des systèmes par rapport aux stimuli de leur environnement, l'auteur souligne aussi les phénomènes d'interdépendance entre systèmes autonomes. C'est une interdépendance de ce type qui oblige le système politique à accroître sa complexité interne en fonction de la complexité de son environnement. On reconnaîtra toutefois un certain mécanisme: la théorie méconnaît que, en fin de compte, ce sont des acteurs qui prennent - ou ne prennent pas l'option de transformer un système pour le rendre adapté à ce qui n'est que leur perception subjective de son environnement. Nous y reviendrons.

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Lijphart, avec "bien sûr une terminologie différente, articule dans sa théorie ces deux niveaux de complexité. L'approche de cet auteur revient à affirmer que la structure sociale, si elle ne détermine pas totalement l'organisation institutionnelle, contraint fortement celle-ci. Dans une société relativement simple du point de vue social et culturel, on va privilégier une "grammaire institutionnelle" (Ossipow, 1994) simple. C'est le cas des régimes majoritaires, qui ont drastiquement réduit les étapes, les acteurs et les instances du processus de décision. A l'inverse, dans une société plurielle, traversée par différents clivages, on va préférer une démocratie de consensus dont l'architecture des institutions politiques est plus complexe, et donc mieux à même de prendre en compte la représentation des diverses identités sociales. En d'autres termes, les démocraties majoritaires se préoccupent peu des minorités et font peu de cas de leur représentation. Pas qu'elles soient de ce fait des démocraties de moins bonne qualité: elles reposent tout simp~ement sur le pari de l'alternance, c'est-à-dire sur la possibilité que la minorité devienne majorité aux prochaines élections et puisse ainsi réaliser son programme. C'est parfois un peu théorique: au Royaume-Uni les conservateurs ont monopolisé le pouvoir de 1979 à 1997, et en Allemagne la CDU domine la coalition gouvernementale depuis 1982. Les démocraties de consensus, par contre, sont soucieuses de la représentation des minorités et prêtent une oreille attentive à leurs revendications. Cela dit, si les régimes majoritaires restaient totalement indifférents aux sensibilités minoritaires, ils perdraient vraisemblablement leur dimension proprement démocratique. En fait ils gèrent les conflits sociaux sans totalement exclure les exigences de la minorité (Sartori, 1994:72). Du reste, ils ne sont viables que si l'intensité du conflit entre majorité et minorité n'est pas très forte. Aussi, plutôt que de postuler une coupure nette entre les deux modèles, est-il plus prudent de parler d'un degré plus ou moins fort de représentation des minorités selon le type de régime. De plus, dans ses premiers travaux plus directement axés sur la théorie dite consociative, Lijphart évitait de considérer la relation entre structure sociale et institutionnelle de manière trop mécanique. Les élites politiques, sociales et culturelles jouaient, pour l'auteur, un rôle important de médiation entre la société et l'architecture des institutions. Ainsi, dans les sociétés fragmentées, ce sont les élites des

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différentes sous-cultures, principalement religieuses, qui se sont rendu compte que, pour éviter une exacerbation des conflits, l'hétérogénéité sociale devait être reflétée dans les institutions. En effet, des institutions complexes permettent de mieux prendre en compte les conflits de la société et donc de les dépassionner. En d'autres termes, c'est la classe dirigeante de ces pays qui se serait montrée suffisamment rationnelle et pragmatique pour comprendre qu'il était nécessaire d'intégrer les différentes sensibilités plutôt que de se contenter d'appliquer purement et simplement la règle de la majorité (Papadopoulos, 1991). Ainsi en Suisse, après la guerre du Sonderbund, les radicaux vainqueurs ont laissé des fragments de pouvoir aux catholiques vaincus. Ils ont certes pendant longtemps monopolisé l'exécutif fédéral, et sont restés majoritaires en son sein pendant encore plus longtemps. Toutefois, grâce au fédéralisme, les conservateurs ont continué à être la force politique dominante dans les cantons catholiques. Et le parti conservateur, aujourd'hui devenu le PDC, constituait le parti le plus fort à la Chambre des cantons, le Conseil des Etats, de 1935 jusqu'en 1987. On remarque donc que la théorie consociative, non seulement nous conduit à réfléchir en tennes de structure - la structure politique découle de la structure sociale - mais nous amène aussi à réintroduire dans le raisonnement la variable importante de l'acteur qui, par. un travail réflexif d'ingénierie politique, fait la médiation entre la société et le système politique.2 Cela confirme du reste que l'action publique est indissociable d'une dimension intellectuelle de réflexion.3 Or curieusement, la médiation politique des élites comme condition nécessaire à la paix sociale disparaît complètement de la définition que Lijphart donnera ultérieurement de la démocratie de consensus. Une telle omission conduit à un réel appauvrissement du modèle de consensus, fondé alors sur une vision par trop mécanique de la relation entre
2 On retrouve ici la question, tant débattue dans le cadre des discussions sur la théorie dite "néo-institutionnaliste", du degré d'autonomie des institutions par rapport aux choix des acteurs (March et Olsen, 1989; Czada et Windhoff-Héritier, 1991; Czada et al., 1996). Une question qui relève dlun faux débat et qui ne peut être résolue qu'empiriquement... Pour une tentative de conciliation entre les deux perspectives, voir Braun (1994) et les divers travaux du Max-Planck Institut de Cologne, dirigés par R. Mayntz et F.W. Scharpf. 3 Sur la dimension intellectuelle des politiques publiques, voir Jobert (1992).

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structure sociale et architecture des institutions (Sartori, 1994:70). Vision mécanique car elle revient à penser, à l'instar des théories systémistes, les institutions et les processus de décision comme n'étant que le reflet des pressions de l'environnement social, alors que le travail de conception de la mécanique institutionnelle compte largement. Mais attachons-nous, pour l'instant, à discuter les différents indicateurs qui peuvent mesurer le caractère consensuel ou majoritaire d'un système. Lijphart, dans son ouvrage Democracies (1984), montre que deux grandes dimensions politiques opposent les deux systèmes: I a prédominance des partis ou de l'exécutif sur le processus de décision d'une part, et la structure fédérale ou unitaire du pays de l'autre. Chaque dimension renvoie à une série d'indicateurs qui tracent ainsi le profil type des démocraties de consensus ou majoritaires. Comme nous venons de le dire, pour comprendre les différences entre les deux régimes il faut partir de la structure sociale. Un premier indicateur censé opérationnaliser la variable de la prédominance des partis ou du gouvernement est justement celui du nombre de clivages qui traversent la société. Dans les démocraties de consensus, il y a présence simultanée de plusieurs clivages. En Suisse, par exemple, il s'agit principalement du conflit religieux entre protestants et catholiques, de la lutte de classes entre patronat et travailleurs, et du clivage entre les villes et les campagnes. Les clivages ont tous donné naissance à des partis politiques, qui ont articulé les conflits sur le plan fédéral. Par opposition, les pays dont la structure politique est de type majoritaire sont en général traversés par un seul clivage, celui de classe. Un autre indicateur est le choix du système électoral, qui peut aussi être de type majoritaire ou proportionnel. Remarquons d'emblée que ces différents indicateurs sont étroitement liés les uns aux autres. En effet, la structure des clivages se reflète aussi dans la conception des systèmes électoraux. L'émergence d'une pluralité de sensibilités demandant à être représentées sur le plan politique incite à imaginer un modèle électoral capable de tenir compte de cette di versité. Le système électoral proportionnel favorise justement la représentation plurielle, contrairement au système électoral majoritaire qui exclut d'emblée les intérêts minoritaires, n'encourageant que la représentation des forces majeures de la société, issues actuellement le plus souvent du seul clivage gauche-droite. Cela dit, le système électoral

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proportionnel n'a pas émergé "naturellement" en Suisse, et il n'a pas non plus été octroyé par le haut. Pour y arriver il a fallu une série de requêtes de démocratie directe, des initiatives populaires au tournant du siècle, dont les premières avaient d'ailleurs été couplées avec la demande d'élection directe du gouvernement central, le Conseil fédéral, par le peuple. Elles ont échoué jusqu'à celle qui a été approuvée au lendemain de la Première Guerre mondiale, sous la pression du climat de grève générale qui prédominait à l'époque. Le sy~tème électoral induit, en partie du moins, une dynamique au niveau de la configuration du système de partis, comme cela est bien connu en science politique depuis les "lois de Duverger". Comme il est plus facile d'être représenté au Parlement grâce à la proportionnelle, les régimes de consensus se caractérisent par le multipartisme. De l'autre côté, la loi électorale majoritaire peut expliquer la mise en place d'une configuration bipartite. Dire cela ne signifie pas que Lijphart souscrive aux thèses de Duverger qui subordonne unilatéralement le système de partis au système électoral. Au contraire, Lijphart, en ayant la structure sociale comme point de départ de son raisonnement, réintègre d'autres variables négligées (Wildavsky, 1959) comme l'économie, l'histoire, la culture, les traditions nationales. A son tour, le type d'e représentation partisane, multipartisme ou bipartisme, a un impact sur la formation du gouvernement. Dans les démocraties de consensus, comme le grand nombre de partis rend difficile l'émergence d'une nette majorité au Parlement, émergent plutôt des gouvernements de coalition. En plus, les partis doivent fréquemment renoncer à y adopter la stratégie courante de la recherche de coalitions minimales gagnantes4. Ils sont forcés de composer une coalition beaucoup plus large, car les groupes parlementaires, à leur tour traversés par les clivages, sont peu homogènes et disciplinés. C'est ainsi que progressivement en Suisse J'exécutif fédéral a été élargi des radicaux aux conservateurs, puis aux agrariens et enfin aux socialistes. Ici toutefois la source d'incertitude était particulière: élargir les majorités gouvernementales réduisait le risque que des
4 C'est-à-dire celles qui suffisent juste pour obtenir une majorité. Dans un sens, il est rationnel de ne pas élargir la coalition au-delà de ce qui est nécessaire à cette fin, car cela réduit d'autant la part de portefeuilles que reçoit chaque partenaire.

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oppositions recourent avec succès à l'instrument du référendum pour remettre en question les décisions prises. Dernier élément important qui distingue le système majoritaire du système de consensus par rapport à la première grande dimension de Lijphart, le type de relation qui existe entre le gouvernement et le parlement. Le trait saillant des régimes de consensus est la faiblesse du gouvernement, qui dépend des partis, dont la défiance est une menace constante: à titre d'exemple on peut évoquer ici la France de la IVème République, ainsi que la République italienne jusqu'à sa récente crise. C'est par rapport à cela que la formation de grandes coalitions est une parade, devant permettre de remédier à la forte imprévisibilité que doit affronter le gouvernement, qui ne sait jamais vraiment si ses propositions ne seront pas amendées ou rejetées par le parlement. Le degré d'incertitude détenu par le Parlement est ici un signe de pouvoir. Dans un système majoritaire par contre, une fois que la décision est prise par le gouvernement, voire même par son chef tout seul, on sait que les chances sont nombreuses pour que le parlement suive. Le gouvernement monocolore des démocraties majoritaires tire ainsi sa force du soutien et de l'appui d'une majorité parlementaire très disciplinée. La diffusion plus grande du pouvoir entre le gouvernement et le parlement dans les systèmes de consensus renforce les possibilités de veto et rend le succès de la prise de décision plus aléatoire. A l'inverse, le système majoritaire, en concentrant le pouvoir dans les mains d'une majorité politique, simplifie le parcours de la décision, qui devient dès lors beaucoup plus prévisible. Cette première dimension de la prédominance du gouvernement ou des partis, en apparence assez cohérente, mérite cependant quelques remarques. D'abord, que prétendelle mesurer? Malgré les liens existant entre les indicateurs, elle regroupe des éléments non seulement très hétérogènes (les clivages, la loi électorale, le système de partis, la formation du gouvernement, les lieux de veto possibles), mais surtout des éléments de niveau très différent. Est-ce vraiment pertinent de classer dans le même ensemble le nombre de clivages sociaux, qui relève de la structure sociale, et le système électoral, qui ressort des règles du jeu institutionnel? Lijphart se préoccupe peu de la force explicative des différentes variables, et de leurs interrelations. On peut notamment penser que le nombre de clivages sociaux est en fin de compte la dimension fondamentale dans le modèle,

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revenant à déterminer largement l'ensemble des autres indicateurs. De même, il est passablement discutable d'opposer la force des partis à la force du gouvernement. Pour l'auteur, la prédominance des partis affaiblit le gouvernement dans une sorte de jeu à somme nulle. Or, nous l'avons déjà souligné, c'est la forte hétérogénéité des partis qui réduit en partie la marge d'autonomie du gouvernement, donc plutôt dans un sens leur faiblesse. A cela s'ajoute le fait que, plus chaque parti sera électoralement faible, plus il faudra des partenaires pour avoir la majorité, avec le risque accru de vulnérabilité gouvernementale si l'un d'eux se décide à lui retirer son soutien. N'est-il pas plus judicieux dès lors de réfléchir en termes de prédominance générale du parlement ou du gouvernement, mesurée à la dose d'incertitude détenue par l'une ou l'autre instance? Le type de régime, fédéral ou unitaire, est le deuxième grand axe, après celui de la prédominance du gouvernement ou des partis, qui permet de distinguer les démocraties majoritaires et de consensus. Cette dimension générale est mesurée par trois principaux éléments: l~ degré de centralisation du pouvoir, la structure organisationnelle du parlement et la plus ou moins grande flexibilité de la constitution. Or, une fois encore, ces trois indicateurs sont fortement interdépendants et découlent de la structure des clivages qui traversent la société. En effet, les régimes majoritaires ont tendance à organiser le pouvoir au niveau territorial sur un mode beaucoup plus centralisé que les régimes de consensus car les clivages à base spatiale n'y sont pas signifiants. Le pouvoir se concentre au niveau du gouvernement central, laissant assez peu d'autonomie aux entités géographiques périphériques (communes, régions etc.). Les démocraties de consensus, construites à partir d'une logique de diffusion du pouvoir et d'intégration des minorités, optent par contre pour une organisation fédéraliste qui octroie justement un plus fort degré d'autonomie aux entités décentralisées. Ainsi, dans les pays fédéraux les revenus et les dépenses du gouvernement central sont proportionnellement plus faibles que dans les pays unitaires, et ce pourcentage est encore plus bas dans un système consensuel comme la Suisse, par rapport à des pays fédéraux plutôt majoritaires comme l'Allemagne ou les Etats-Unis (Linder, 1994:43).

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Le degré de centralisation du pouvoir se répercute également au niveau de l'organisation du parlement. Dans le système majoritaire, le parlement est unicaméral puisqu'il n'y a pas de nécessité d'inclure au niveau parlementaire la représentation d'entités territoriales. Il existe bien dans les systèmes majoritaires des parlements formellement bicaméraux, mais généralement la deuxième chambre n'exerce qu'un pouvoir symbolique. La chambre des Lords au Royaume Uni en est un exemple: survivance du passé, cette chambre fonctionne plus à titre honorifique que pour exercer un pouvoir réel. Par contre, le bicamérisme devient la réponse institutionnelle pour assurer la représentation territoriale dans les démocraties de consensus. Il est clair que le bicamérisme dans les régimes fédéraux peut se conjuguer de plusieurs manières. Dans sa forme idéale, la chambre du peuple et la chambre des états ont exactement le même pouvoir. On parle alors de bicamérisme fort ou parfait. C'est d'ailleurs le cas en Suisse où le Conseil national et le Conseil des Etats ont exactement les mêmes prérogatives en matière de décision. Dans d'autres pays fédéralistes, des variations sont possibles dans la répartition du pouvoir entre les deux chambres. Notamment en Allemagne, la répartition des compétences entre le Bundestag et le Bundesrat varie selon les domaines. L'importance accordée dans l'organisation de l'Etat aux entités reconnues comme légitimes pour avoir voix au chapitre peut aussi être mise en relation avec la plus ou moins grande rigidité de la constitution. Dans le système majoritaire, il est relativement facile de modifier celle-ci, ce qui constitue du reste un outil de gouvernement, souvent utilisé par la majorité parlementaire. Le Royaume-Uni est encore un cas significatif:' comme il n'existe pas de constitution écrite, mis à part quelques grands textes fondamentaux, les majorités parlementaires ne sont pas limitées dans leur souveraineté par des entraves constitutionnelles. Dans les démocraties de consensus, il est plus difficile de changer la constitution. Cette rigidité constitutionnelle est parfaitement cohérente avec la logique globale du système, qui est conçu pour assurer une protection maximale des di verses sensibilités politiques et sociales. Les barrières constitutionnelles jouent ainsi un rôle de garde-fous à des changements qui risqueraient de porter préjudice aux différentes minorités. En Suisse, toute réforme de la constitution doit passer par un véritable parcours du

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