Les raisons de l'action publique

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Quand se délite le modèle de l'Etat-providence, au nom de quoi administrer les affaires publiques ? Et que devient alors la notion même d'action publique ? La société n'a plus, seulement, à l'évidence, à repérer et à analyser des " problèmes " pour leur trouver des " solutions ", elle doit de plus en plus trouver des voies inédites pour renouveler les formes d'un accord public défaillant. Il est peut-être temps, aux marges de la science politique et de la sociologie de l'action collective, d'explorer les situations sociales où la discussion publique n'accompagne pas seulement l'application d'une décision administrative, mais tend à être le lieu même de la constitution du domaine public. Ce livre, à travers des domaines aussi divers que la gestion climatique, la jurisprudence de l'alcool au volant, l'écriture penchée des élèves à l'école ou la réécriture du code de la nationalité, analyse aussi bien empiriquement que théoriquement les nouvelles formes de régulation des affaires de la cité. Tendue entre expertise et débat, on y voit l'action publique aux prises avec ses propres limites, en quête d'une refondation de sa légitimité.
Publié le : lundi 1 janvier 0001
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EAN13 : 9782296283954
Nombre de pages : 368
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Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller

CRESAL

LES RAISONS DE L'ACTION PUBLIQUE Entre expertise et débat

Actes du colloque CRESAL-CNRS Saint-Etienne 13-14mai 1992

Editions L'Harmattan 5-7, rue de l'Ecole Po]ytecluùque 75 005 Paris

REMERCIEMENTS

Cet ouvrage reprend les travaux du colloque "Les raisons de l'action publique: entre expertise et débat", organisé par le CRESAL à Saint-Etienne les 13 et 14 mai 1992. y tigurent, d'une part, les communications présentées à ce colloque, d'autre part, la synthèse des discussions qui ont suivi ces communications. Ce chapitre synthétique a tenté d'être fidèle aux propos tenus dans les discussions; rédigé par Philippe Fritsch et Bertrand Ravon, il n'engage cependant que ces deux auteurs. En revanche, les communications ont été revues par ceux qui les ont présentées et la responsabilité de ce qu'elles avancent ne peut être imputée au CRESAL. L'organisation d'ensemble de l'ouvrage et la présentation des différents chapitres ont été assurées par Jacques Roux. Que les pat1icipants à ce colloque et tous ceux qui l'ont rendu possible trouvent ici nos remerciements, en particulier le CNRS, l'Université lean Monnet Saint-Etienne et l'Université Lumière Lyon 2 qui ont contribué financièrement à son organisation.

@L'Harmattan, 1993 ISBN: 2-7384-2223-3 ISSN: 1159-6589

A Michel Anselme

Ont participé à cet ouvrage:

Michel Anselme, CERF/SE, Marseille Bernard BalTaqué, CNRS-LAITS, Noisy-le Grand Alain Battegay, CNRS-GRS, Lyon Antoinette Catrice-Lorey, CNRS-CRESST, Université ParisSud, Sceaux Aorian Charvolin, CS/, Paris et lEP, Grenoble Michel Chauvière, CNRS-CR/V, Vaucressofl Philippe Corcutf, CERlEP-lEP, Lyon Denis Duclos, CNRS-CRESAL, Saint-Etienne Catherine Foret, CERF/SE, Marseille Spyros Franguiadakis, CRESAL, Lyon Philippe Fritsch, CRESAL, Université Lumière, Lyon Olivier Godard, CNRS-CIRED, ERESS, Montrouge Bruno Jobert, CNRS-CEPEL, Montpellier Jean-François Laé, GRASS-Université Paris VIII, Saint-Denis François-Xavier Merrien, /FU, Université Paris VII/, Marne-IaVallée André Micoud, CNRS-CRESAL, Saint-Etienne Christian de Montlibert, Université Strasbourg Marc Mormont, Fondation Universitaire Luxembourgeoise, Arlon (Belgique) Albert Ogien, CNRS-GRASS. Paris Vincent Peyre, CNRS-CR/V, Vaucresson Michel Peroni, CRESAL. Saint-Etienne Bertrand Ravon, CR ESAL. Université Lumière, Lyon Jacques Roux, CNRS-CRESAL, Saint-Etiefme Roland Raymond, CRESAL. Université Lumière, Lyon Françoise Tétard, CNRS-CR/V. Vaucresson

INTRODUCTION

ACTION PUBLIQUE ET FORMES NORMALES DE L'ACCORD PUBLIC

Michel Peroni

En tant que rituel d'ouverture, une introduction fait forcément ce qu'elle déclare: elle ouvre le corps de l'ouvrage à la lecture. Cette ouve11ure risque cependant d'être simplement formelle et la lecture qu'elle engage de demeurer virtuelle, dès lors que l'ouvrage en question est constitué de textes divers et variés, tant par les domaines explorés, que par les niveaux d'analyse retenus comme pertinents ou encore par les orientations théoriques assumées. Il convient alors d'expliciter, pour le lecteur, le point commun dont procède cette diversité. Aussi notre introduction constitue-t-eIle un autre acte de langage, non pas seulement rituel mais textuel: "introduire" dans le texte même de l'ouvrage cette espèce de para-texte qu'est le titre, grâce auquel (ou en dépit duquel) différents auteurs sont ici réunis. "Les raisons de l'action publique: entre expertise et débat". Ce titre, tel qu'il est.énoncé, quelles options manifeste-t-il, quel espace de communication entend-il ouvrir? En d'autres termes, quel cadrage problématique accomplit pareil intitulé? La première option concerne la désignation de l'objet référentiel considéré: il est question d'''action publique" et non de "politiques publiques". Mais pourquoi mettre en avant pareille notion, par trop indéterminée, plutôt que cette autre qui permet pourtant à bon nombre des chercheurs ici rassemblés de détinir l'objet de leur activité scientifique? II s'agit essentiellement de remettre en cause ce postulat qui fonde 5

l'analyse de la plupart des spécialistes des sciences de l'Etat ou de la décision, selon lequel les politiques publiques sont suscitées par des problèmes sociaux, qu'elles ont pour vocaHon de traiter: il y a des problèmes et l'Etat s'en saisit. D'une part, en efIet, les "problèmes" ne sont pas des données. Il importe, de ce point de vue, d'en saisir au contraire les modes d'émergence, de mise en forme, de catégorisation, pour autant que l'analyse des faits sociaux est inséparable de celle de leur désignation. Bret il convient d'analyser en termes de processus comment ces "problèmes" sont socialement construits. D'autre part, un tel postulat suppose une altérité implicite entre deux pôles: un problème social et une instance politico-administrative chargée de le traiter. C'est cette fiction d'extériorité qu'il convient de déconstruire. "Problème" et "instance" non seulement co-existent mais se constituent mutuellement: les "problèmes" sont socialement construits en tant qu'ils sont agissables, en tant qu'ils impliquent tel ou tel traitement institutionnel comme solution. Cependant, la perspective constructiviste alors dégagée participe à son tour de la même vision par trop instrumentale et risque fort par conséquent de se résoudre dans une "histoire naturelle" des politiques publiques, ayant pour cadre de prédilection l'approche monographique (analysant pour chaque problème considéré: son émergence pratique, sa problématisation par une instance ad-hoc et sa formalisation par le discours savant) et laissant par contre-coup hors-champ la question de l'articulation des diverses problématisations, tant du point de vue temporel (gestion de la contemporanéité des problèmes, notion d'urgence et de problème prioritaire) que du point de vue spatial (gestion territori alisée des problèmes, notion de circonscription d'action). Par ailleurs, si l'on qualifie de "naturelle" l'histoire sociale des politiques publiques, c'est dans la mesure où elle ne peut manquer d'être téléologiquement orientée par leur
existence factuelle même

- dont

la nécessité, établie en pratique,

se trouve alors conf1rmée dans l'ordre de l'analyse scientit1que -, et corrélativement. risque fort d'opérer une ontologisation des

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problèmes (1). Entin, la notion de "politiques publiques" (le pluriel renvoyant précisément à la pluralité antécédente des problèmes sociaux respectivement considérés) implique l'objectivation en un ensemble cohérent d'éléments de diagnostic, de programmes, de directives et de normes, engageant certes (à) l'action, mais supposé exister comme tel préalablement à sa mise en oeuvre, indépendamment d'elle, et dont l'application est passible de déviations, de détournements eu égard aux tendances centrifuges qui travaillent les systèmes d'action publique. Par rapport à celle de politiques publiques, la notion d'action publique se distingue d'abord comme un singulier d'un pluriel. Commune attribution, la publicité est alors considérée comme une propriété intrinsèque de l'action et non plus comme la spécitIcation une fois pour toutes d'un domaine d'intervention segmenté. L'introduction de cette catégorie d"'action publique" désigne un objet transversal aux politiques publiques: l'impérat~l depublicité, attaché à l'action par-delà la diversité des problèmes. agents, dispositifs, institutions. Par-delà les ditTérences tenant à la diversité des situations où l'action publique est mise en oeuvre, on fait l'hypothèse que quelque chose est commun, qui concerne le caractère public de l'action: ce caractère est tout. à la fois cadre de légitimité et condition d'eftïcience d'une action tenue, par principe, de le respecter. C'est dire que l'action publique, pour être reconnaissable comme telIe, ne peut manquer d'exhiber son caractère. La dimension publique de l'action n'est plus alors un label décerné au terme d'un processus de problématisation, mais à soi-même l'énoncé d'un problème constant, d'une problématicitéinhérente à l'action en question. Le tOurnant pragmatique ainsi amorcé. en théorie. engage à reconsidérer l'étendue du domaine des problèmes que prend pour objet l'intervention publique; il trouve alors contïrmation de son bien-tondé sur le terrain de la pratique. En effet, c'est
1 - Woolgar S., Pawluch D., Ontological geITymandering : the anatomy of social problems explanations, in Social problems, Vol 32, nU 3. février 1985. 7

aujourd'hui la "publicité" qui devient à son tour objet d'intervention (alors que l'analyse des processus de problématisation présuppose nécessairement l'existence d'un espace public d'inscription) ; non cependant comme un nouveau problème à traiter mais au titre de condition a priori pour le traitement des problèmes (2). Dès lors que c'est l"'espace public", (dont on souligne aujourd'hui la vulnérabilité) qui devient lui-même objet de politiques publiques, comment ne pas se demander si la gestion du cadre ne devient pas plus importante que celle du "problème" '! Ainsi, avec la catégorie d"'action publique" ici promue, le qualificatif de "public" se trouve rivé à son substantif d'une manière beaucoup plus fone, beaucoup plus ferme qu'il ne pouvait l'être dans l'expression "politique publique". L"'action publique" est alors à interroger comme une catégorie paniculière, comme un type particulier et spécifique d'action. Dans cette perspective, la sémantique de l'action peut nous venir utilement en aide pour spécifier la deuxième option marquée dans l'intitulé. On sait que le sens de l'action se tient dans un réseau conceptuel, dont les notions entretiennent un rapport de détermination mutuelle (3). Pour spécil1er ce rapport, il convient d'''identifier la chaîne des questions susceptibles d'être posées au sujet de l'action" : "qui?", "quoi ,!", "pourquoi ,?". Or, ainsi que le remarque Paul Ricoeur, commentant les travaux, décisifs en cette matière, de la philosophie analytique, d'une part, "ann de déterminer ce qui vaut comme action, on a cherché dans les modes d'explication
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Ainsi que l'établit. par exemple. l'enquête réalisée par Michel Anselme sur le sentiment d'insécurité dans l'habitat social. Dans un contexte de cohabitation cont1i1:tuelle, le traitement du problème de l'insécurité requiert sa mise en débat; or. la dite "dégl"adation des quartiers d'habitat social" s'entretient précisément de l'absencc d'un (:adre permettant d'assurer la "débattabilité" des problèmes. En sorte que le préalahlc obligé consiste dans la construction locale d'un espace public. Anselme M., Le lien sécuritaire, CERFISE,1989. :I - Nous reprenons dans ce paragraphe l'argumentation développée par Paul Ricoeur dans Soi-même comme un autre, Seuil, 1990. chap. III. "Une sémantique de l'action sans agent".

-

8

de l'action le critère même de ce qui mérite d'être décrit comme action". D'autre part, cette orientation que la philosophie analytique a imposée au traitement de la question" quoi '1", en la mettant en relation exClusive avec la question "pourquoi '1", implique une occultation de la question "qui '1". Ce dernier point - l'occultation de la question "qui '1" appelle une première observation - qui attestera du bien-fondé de la rétérence à la sémantique de l'action. La catégorie d"'action publique" semble en effet constituer un cas extrême de cette "sémantique de l'action sans agent" (Ricoeur), pour autant que l'action publique est bien, par principe, une action sans agent, ou du moins une action dont les agents sont supposés être quelconques. C'est ce que confIrment du reste les problèmes posés, en pratique aussi bien qu'en théorie, par l'ouverture récente de la sphère de l'action administrative à la thématique de la personnalité - souci d'atténuer l'impersonnalité de la relation de service et identit1cation corrélative des agents de guichet, ou encore, valorisation de l'engagement de type militant et multiplication corrélative des emplois de "chargé de mission" . Quant à la connexion entre la question "quoi '1" et la question "pourquoi '1", elle est le lieu de notre deuxième option: interroger l'action publique du point de vue de sa rationalité. Mettre en avant "les raisons de J'action publique", c'est en effet faire l'hypothèse théorico-méthodologique que pour connaître l'action, en l'occurrence l'action publique, il convient d'en questionner la rationalité; cette hypothèse générale impliquant à son tour l'hypothèse suivante: que la rationalité de l'action publique la caractérise en propre. Par "raisons de l'action publique" il faut alors entendre les raisons qui constituent l'action publique comme telle, en l'absence desquelles l'action publique, en tant que telle, n'a pas lieu d'être; c'est à dire - troisième hypothèse - comme critère de publicité. Cette série d'hypothèses s'origine dans la préférence accordée à la notion de raison - par rapport à celle de cause, laquelle entretient avec l'action une relation de stricte détermination ou de motif, intrinsèquement associée à l'action 9

particulière - en tant qu'elle désigne à la fois une facuIté de jugement et un objet de connaissance (4). Or, dans le cas de l'action publique, l'objet de connaissance n'est pas séparé de la facuIté de jugement; non seulement parce que, eu égard à la rétlexivité inhérente à tout objet social, connaître la rationalité de l'action implique de connaître la rationalité des acteurs, mais parce que sa fondation en raison est nécessaire à la détermination de l'action publique, au titre de garant manifeste de légitimité. La raison en question est par conséquent cette faculté de jugement en généralité, dont l'exercice public est constitutif de l'espace public et bénéficiant pour cela de l'autorité propre à accorder les points de vue particuliers. Le pluriel qui lui est ici attaché ("les raisons") renvoie aux modalités socio-historiques d'accomplissement de l'accord: le respect de protocoles à caractère scientifique - selon le modèle de l'expertise - ou la mise en place de dispositifs de publicisation - selon le modèle délibératif du débat public. Interroger les raisons de l'action publique, c'est donc analyser la construction sociale d'une transcendance par le respect des formes normales de l'accord public. La rationalité de l'action publique, avant même que d'être le problème sociologique que nous nous proposons de traiter est un problème pratique incontournable pour les différentes instances et les diftërents agents impliqués, et notre traitement ne peut par conséquent manquer de mettre l'accent sur cette dimension rétlexive de l'agir public. Il s'agit alors de considérer, certes, les raisons qui sont ofticiellement attribuées à l'action publique, pour lesquelles elle est engagée (les raisons de faire), mais aussi les raisons que les agents qui la mettent en oeuvre peuvent constamment avoir à produire pour en rendre compte, pour la justifier (les raisons du faire).
4 - Ct:!tt: distinction t:st rt:prist: du DicTionnaire technique et critique de la philosophie. Dans sa premièrt: acception, la raison, ex ante, est aussi hien faculté de "bien juger" que systèmt: de principes a priori "dont la vérité ne dépend pas de l'expérience, qui peuvent t:tre logiquemt:nt formulés et dont nous avons la connaissance rét1échie". Dans sa seconde acception, la raison, ex post, est aussi hien principe d'explication, au sens théorique, que cause, motif légitime ou justification, au sens normatif.

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Pareille mise en avant, au niveau théorique, de la dimension rétlexive de l'action publique engage de nouveau à considérer lesdites "nouvelles politiques publiques", faites pour et avec les citoyens; en tant qu'elles manifestent le tour rétlexif que prend la question pratique de la rationalité de l'action. Les raisons de l'action publique se tiennent alors, en effet, dans l'amélioration du caractère public de l'action. qui peut se dire, par exemple, amélioration de la relation de service. C'est ainsi qu'un récent appel d'offres émanant du Plan Urbain et intitulé: "Action publique et professionnalités de l'urgence", définit l'action publique comme celle qui "porte sur la qualité de l'espace public" (ie. qui contribue à moderniser l'accès aux services urbains) et qui dans le même temps "manifeste le respect des valeurs (ie. d'accessibilité et de mobilité) qui fondent l'action des administrations et des entreprises publiques". Plus généralement, en dehors du domaine du service public proprement dit, ce qui opère le tour rét1exif en question, c'est la prise en compte, dans et par l'action publique, de la dimension sociale qu'engage sa mise en oeuvre. C'est alors, bien au-delà du strict cadre de l"'accompagnement social", que sont appelées à se développer les "nouvelles normes" de la participation, de la concertation et du partenariat (5). Dernière option inscrite à même notre intitulé: la mise en vis-à-vis de l'expertise et du débat. Ainsi l'attribution (d'une rationalité) se double-t-elle d'une localisation: c'est dans un entre-deux que se tiennent les raisons de l'action publique. Cette localisation en révèle, en retour, le caractère paradoxal. Les raisons de l'action publique sont en eHet rapportées là à d'autres actions, dont la dimension publique peut également être soulignée (Ie "débat d'experts"), voire particulièrement emblématisée (Ie "débat public"). Précisons bien que le vis-àvis ainsi posé "entre expertise et débat" est le lieu d'une série de questions et non pas, comme on eût pu l'attendre en référence à Habermas, d'une réponse, énoncée en termes de succession
5 - Cette
orientation de l'action publique trouve localement une condition de réalÜ;ation dans la territorialisation du travail social. Cf. Ion J.. Le travail social à l'epreuve du territoire. Privat. 1991.

Il

historique: de la rationalité instrumentale à la rationalité communicationnelle (6). Ce que marque l'intitulé, c'est donc bien une tension, un entre-deux, dont il importe de déterminer s'il est ou non constitutif de la rationalité de l'action publique. En premier lieu, il s'agit d'interroger le rapport qu'entretiennent respectivement expertise et débat avec l'action publique, le degré d'autonomie de l'un ou l'autre de ces pôles, le type d'instrumentation dont l'un et l'autre sont l'objet, étant entendu que l'un et l'autre ne sont pas seulement au service de l'action publique, mais peuvent aussi la prendre pour objet. En deuxième lieu, c'est le rapport entre expertise et débat qu'il convient d'examiner à nouveau, en ce qu'il engage tout aussi bien deux formes - l'expertise et le débat - que deux modèles polarisés d'activité cognitive, deux types susceptibles de combinaisons variées. Troisième point, expertise et débat ne sont pas seulement à distinguer, à opposer l'un à l'autre, comme deux modalités concurrentes de légitimation, d'attestation de rationalité; elles sont aussi à concevoir, l'une et l'autre, comme deux modalités d'accomplissement de la connaissance pratique opposées au modèle de la connaissancescientit1que, dans les termes duquel la connaissance d'un algorithme peut permettre de rendre toute décision parfaitement prévisible. Qu'il s'agisse en effet d'expertise ou de débat, le cadre dans lequel l'un ou l'autre sont engagés et auquel ils doivent de l'être est identique: c'est celui de l'action. Du reste, l'action publique, dans sa factualité même, indique qu'elle porte sur le domaine des choses contingentes, des choses agissables, des choses qui pourraient être autrement qu'elles ne sont. En ce sens, dernière observation, expertise et débat sont chacun le lieu d'une tension; non plus une tension entre l'un et l'autre, mais une tension interne à l'un et l'autre. L'expertise, d'une part, manifeste une prétention à convoquer un savoir scientitlque, à s'inscrire dans la continuité de la connaissance scientitlque, alors même qu'elle est t1nalisée par l'action, qu'elle

(j

- Habermas

.I., 171éo,.ie de l'agi,. cOI/I/Hu/Iica(io/I/lel,

Fayard,

1987.

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ne peut par conséquent sortir du cadre de la raison pratique (7). Le débat, d'autre part, a pour prétention de valoir comme instance morale, présupposant en cela une manière d'angélisme argumenta tif, alors même qu'il risque à tout moment de dégénérer, d'être pris en otage, d'être victime de la réfutation sophistique (8). Dans ces conditions, que la mise en oeuvre des formes normales de l'accord public suftise à garantir la légitimité de l'action publique, tout à la fois, présuppose et accrédite socialement une acception éthique (procédurale ou substantielle) de l'espace public (9).

7 - Cf. Ladrière P.. "La sagesse pratique" in Raisons pratiques. n° 1. 1990. "Les formes de l'action - Sémantique et sociologie". 8 - Cf. Plantin c., Essais sur l'argumentation, Kimé. 1990. L'auteur consacre en particulier un chapitre au modèle américain de la "citoyenneté rhétorique". Il rappelle en outre fort utilement que les sophistes étaient étrangers à la Cité. 9 - Sur ce point. on pouna se reporter à Raisons pratiques n° 3. 1992, "Pouvoir et légitimité - figures de l'espace public". 13

PARTIE

I

LE BIEN-FONDE DE L'ACTION PUBLIQUE QUAND LES EXPERTS EN DEBATTENT

Quand la société ne sait pas répondre à ses propres questions, on en appelle à l'expert et surtout à la communauté des experts débattant - toute vérité est reconnue alors comme plurielle et institutionnalisée comme telle -, pour préparer ou justifier des choix. Dans ces cas où la question excède le cadre dans lequel tout un chacun la pose, l'expert est propulsé au-delà de son rôle, il prend la posture du sociologue, de l'économiste ou du moraliste. En tout cas, à son corps défendant souvent, il est délégué par la collectivité pour explorer les failles de sens ouvertes dans des domaines sensibles pour le public. Conflits de raisons, cont1its dans l'appréciation du juste milieu et du bon sens, contlits éthiques se substituent alors à la stricte controverse scientit1que. L'objectivité attachée à la réputation de cette dernière est entachée par l'excès de sens demandé par la collectivité aux vertus du débat. Dans une tout autre région sociale, au t1I d'une jurisprudence par exemple, on découvre là aussi cette même indétermination sur les règles de bonne conduite dans l'espace public, par exemple quand il s'agit d'attribuer des torts ou d'évaluer des réparations, de faire la part du juste ou de l'injuste, de fonder un jugement valant pour tous. Dans ces "trous épistémologiques", pour savoir au moins de quoi l'on parle ensemble, débat et expertise sont mobilisées conjointement comme deux appareillages de production d'une "distance sociale critique", face à une carence des schémas et des règles communément admis. Deux ressorts qui permettent malgré tout, dans les situations de déficit de sens, une parole publique "continuée". 15

LES CONDITIONS DU DEBAT PUBLIC LE CAS DU CHANGEMENT CLIMATIQUE

Marc Mormont

La question du changement climatique (1) est, à première vue, très spécit1que: elle est formulée à partir de constats scientitlques (d'expertise), elle reste grevée de nombreuses incertitudes, elle est peu médiatique a priori et engage un niveau élevé de complexité, particulièrement dans l'évaluation des actions possibles. Ces caractéristiques conditionnent-elles la manière dont la question devient une question à débattre? Et comment débat et expe11ise interagissent-ils dans la formulation de la question '! Dans une étude précédente (2), basée sur une analyse de contenu de la presse, il était apparu que l'importance accordée par les médias à cette question semblait bien liée au fait que cette question faisait débat, c'est-à-dire qu'elle faisait controverse politique. En l'occUlTence la question n'apparaissait comme question publique, c'est-à-dire sujette à discussion publique, que parce qu'elle était objet de désaccord politique, le
1 - Ce texte est issu d'une recherche sur "l'institutionnalisation du risque climatique". rechen:he financée par le Comité ECLAT du ministère de l'Environnement (responsables: J. Theys, M. Beaud). Ici la question sera étudiée uniquement à travers le cas belge. elle se poursuit par une comparaison avec la manière dont la question s'est institutionnalisée en France et en Allemagne. et enl'ironnement en 2 - Dasnoy C. et Monnont M.. Presse quotidienne Europe. Analyse comparatil'e du traitement des questions d'enl'ironnement dans cinq ljuOlidiens, Arlon, FUL. 1991, rapport de recherche, 76 p.

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débat politique étant d'ailleurs la condition pour qu'apparaisse aux yeux du public, dans le cas de l'Angleterre, la controverse scientifique. Au contraire en Allemagne, la discussion politique portait sur les mesures, plus ou moins radicales, à prendre sur fond d'un consensus quant à l'hypothèse du changement climatique, alors qu'en France, sur fond apparent d'un même consensus, la question ne faisait pas débat, la presse laissant entendre que l'Etat était actif et que la France jouait son rôle dans le concert des nations. C'est donc la conjoncture politique qui semble faire accéder la question au statut d'objet de débat du fait des conflits d'intérêts qu'elle révèle, ou bien du fait de l'enjeu politique que constituent les prises de positions sur la scène internationale. Une telle analyse comparative, qui montre l'importance de la dynamique politique dans la formulation publique (Le. dans l'opinion publique) d'un problème, est forcément relativiste: 'elle fait du changement climatique une sorte de sous-produit d'une conjoncture politique qui semble décider "arbitrairement" des formes d'institutionnalisation de la question. Aussi nous a-t-il paru pertinent de nous interroger plus précisément sur les facteurs moins apparents qui font apparaître la question sur la scène politique, et donc sur le rôle des acteurs qui sont susceptibles de porter la question sur la scène publique, d'en faire une question à débattre.

Le changement climatique: sociologique.

le problème et la question

Le changement climatique est une hypothèse. Son degré de vraisemblance importe peu, mais c'est une hypothèse formulée par des experts et, même si les effets d'un futur changement climatique sont très incertains, les conséquences possibles sont telles que la question de l'action à entreprendre se pose maintenant. On est donc dans une situation de décision sous hypothèse, mais cela est-il si rare dans l'univers des questions publiques? C'est après tout une situation analogue à celle d'un Etat qui doit se prémunir contre un risque de guerre. Dès qu'on replace cette situation dans cette perspective, on ne peut plus se 18

poser la question de l'action publique dans ce domaine sans expliciter la nature du risque. Que la manière dont il s'institutionnalise soit une construction sociale n'empêche pas qu'on ait un regard sociologique sur le phénomène lui-même, dont on peut au moins définir les caractéristiques principales. L'hypothèse du changement climatique - conséquence d'un effet de serre additionnel dû aux émissions de certains gaz peut recevoir une définition sociologique où on définit ce qu'elle engage comme rapports sociaux. Le changement climatique peut en effet être vu comme une interdépendance écologique spécifique. Dans cette hypothèse. le climat cesse en effet d'être une donnée de nature, à laquelle chacun s'adapte au mieux de ses capacités technologiques. pour devenir une contrainte qui va varier en fonction de l'action des autres Etats ou agents économiques. De fait naturel. l'atmosphère terrestre devient un objet médiateur des relations. Mais cette interdépendance a quelques spécificités essentielles: car son échelle spatiale est planétaire, et son échelle de temps (vu l'inertie du système) est longue. Nous sommes donc devant une donnée de nature qui devient sociale et qui consiste en des interdépendances spatiales et temporelles pour lesquelles il n'existe guère d'instrument de régulation puisqu'il n'existe aucune autorité planétaire effective, et puisque les instruments économiques habituels ne peuvent être opérants à l'échelle de plusieurs générations. Cette manière de dé11nir sociologiquement la question n'implique pas grand-chose quant à la manière dont une société peut construire ce problème comme que.<;tion politique ou publique. mais elle indique le.<; imensions dans lesquelles des d constructions vont s'opérer: ainsi, pour ne prendre qu'un exemple, la dimension internationale est nécessairement une composante du problème et de sa construction en tant qu'objet de débat ou d'action publique. Comment cette interdépendance écologique spécitique va-t-elle être élaborée socialement? Cette question peut être abordée par le biais des actions et discours des acteurs qui s'engagent dans le débat lui-même. Nous faisons en effet l'hypothèse que la formulation du problème résulte de l'interaction des stratégies de ceux que leur 19

position amène à s'engager dans le débat. Nous nous intéresserons principalement aux scientifIques parce que ce sont les acteurs principaux de la dét1nition de ce risque global que constituerait un bouleversement du climat.

Interdépendance

écologique et expertise scientifique.

La manière par laquelle les scientitlques considérés comme des experts de cette question se définissent par rapport au problème, est inséparable des transformations que la question elle-même induit dans leur univers. Dès qu'on a admis. sinon que l'hypothèse est vraisemblable, mais qu'elle mérite d'être étudiée, la nature même du problème entraîne un certain nombre d'effets sur le champ scientifIque qu'on peut résumer comme suit. Il y a d'abord un effet de recomposition du champ scientit1que autour de cette question. Les modélisateurs de l'atmosphère y occupent une place centrale. mais l'étude des paléo-climats y devient précieuse. et toute une série de disciplines jusque là sans grandes relations peuvent être mises à contribution, que ce soit pour faire de la prévision (océanographie) ou pour évaluer les effets possibles (par exemple l'écologie pour évaluer les impacts sur la végétation). Mais des modèles de prévision supposent aussi des hypothèses économiques ou démographiques qui ouvrent encore le champ de recherche. Cette recomposition a aussi pour effet que le climat cesse d'être la seule prérogative des climatologues et météorologues. Il se constitue alors un champ scientil1que, relativement instable, qui constitue une sorte de prisme de perception du problème, tant il apparaît que chaque expert individuel dispose de son propre réseau de relations qui conditionne sa propre information et perception du problème. Cette dynamique de recherche conduit rapidement à une internationalisation du champ. pour des raisons qui tiennent à la fois à la nature politique du problème et aussi à des raisons pratiques tels que la nécessité d'observations à l'échelle planétaire, l'utilisation d'outils d'observation (satellites. mesure océanogaphique) et d'analyse (ordinateurs) qui dépassent les 20

possibilités d'un Etat isolé. Mais cette internationalisation de la recherche est surtout déterminée par la politisation du problème. Pour les experts les plus convaincus, il s'agit d'interpeller les décideurs au plus haut niveau, et pour certains d'entre eux, d'alerter l'opinion publique. A cette dynamique interne (celle de la responsabilité des scientifiques) répond le souci des instances nationales ou internationales de disposer d'une expertise commune: ainsi va être institué, à côté de nombreux programmes de recherches, l'Intergovernmental Panel on Climate Change, forum d'experts explicitement chargés de faire un diagnostic commun. Ce forum a ceci de particulier qu'il est composé d'experts scientifiques, mais ceuxci sont désignés par les Etats et non par leurs pairs. Il constitue une instance très particulière chargée de définir un consensus ce qui en tant qu'objectif est plutôt de nature politique que scientifique. Elle va définir une réalité spécifique qui est la formulation scientifique publique du problème pour le public, c'est-à-dire à la fois pour les pouvoirs publics et pour l'opinion publique. Cette instance - composée, au-delà de la structure formelle, de multiples groupes et réseaux informels, - est vouée à jouer aussi un rôle de structuration du champ scientifique, ne serait-ce que par l'importance qu'elle peut donner à telle hypothèse ou à tel type de recherche. Dans plusieurs pays, des instances similaires ont vu le jour: le Ministre belge de l'Environnement a mis sur pied un Comité national d'Avis sur le changement climatique, composé de scientitiques, d'associations et de représentants des organisations socioprofessionnelles et qui rendra publiques ses conclusions. On voit, à travers cette rapide description, que la construction du problème s'opère dans un inévitable jeu interactif entre l'expertise et le débat: à l'interpellation que les scientitiques adressent aux décideurs ou à l'opinion répond une demande d'évaluation du risque: il y a construction d'une question publique par ce jeu d'interpellations réciproques, lesquelles constituent en même temps un champ d'expertise et un champ de débat, et qui institue simultanément des spécialistes, des circuits de financement, des lieux de discussion, des rapports et des avis publics sur la question. 21

L'engagement des scimt(fiques publique des experts.

dalts la questioll : l'opinion

Les scientitiques sont donc engagés dans l'action publique par la dynamique même du problème. S'agissant de convaincre de l'importance du problème, il s'agit de donner une représentation publique de l'opinion des scientifIques et d'exercer un contrôle sur la perception publique de la controverse scientitique. Cette question cruciale s'est focalisée, comme en France sur la personne de Haroun Tazieff, en Belgique sur le présentateur des informations météorologiques à la télévision. Celui-ci n'est pas, en effet, un professionnel de la télévision, mais un professionnel de la prévision météo qui considère son travail télévisuel comme de la vulgarisation scientifIque. Très bon pédagogue et très populaire, il constitue un personnage très particulier des médias belges. Interpellé à l'occasion sur l'effet de serre, il lui est arrivé de mettre en doute la possibilité de prévoir un changement climatique, retlétant ainsi d'ailleurs, de manière simplitiée, l'opinion de certains météorologistes. Cette opinion ne pouvait que susciter la colère de celui qui constitue, sur cette question, le pôle opposé parmi les scientifIques belges, à savoir un professeur de physique d'une université, spécialiste reconnu de cette question et par ailleurs grand vulgarisateur lui aussi, et dont la position peut être résumée dans l'idée qu'il n'y a précisément pas de controverse sur la question. Le poids médiatique de ces personnalités a le plus souvent conduit les scientitiques les plus engagés à éviter le débat en public avec eux. Ils tâchent le plus souvent de les disqualitler aux yeux des journalistes et des associations en soulignant leur incompétence sur ce sujet et leur irresponsabilité face à l'opinion (3). Comment les scientifIques se situent-ils dans ce jeu, et surtout comment se définissent-ils par rapport au caractère public de la question? En les interrogeant
Y a donc, entre scientitïl/ul:s, un cont1it, parfois vioknt dans les knnl:s utilisés, où se mêknt des considérations de compétence et des considérations éthil/ues.

3 - Il

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individuellement. on obtient une image de la réalité qui est assez différente de celle qu'on peut appeler ofticielle (et qui est en fait l'opinion publique des scientifiques au sens de leur opinion pour le public). L'évaluation du risque constitue ici moins une opération scientitique qu'un processus social d'appréciation des conséquences possibles du changement climatique. ces conséquences pouvant être évaluées à partir de nombreux paramètres parce que ces conséquences peuvent varier selon les réactions politiques au processus lui-même. Cette évaluation se fait donc en croisant des hypothèses sur le changement climatique (sa probabilité. son ampleur. ses effets) et des hypothèses sur les réactions qu'il peut induire pour les différents acteurs concernés. Interrogés en privé. les scientitiques manifestent de grandes divergences d'évaluation. qui se traduisent par des attitudes différentes, voire opposées, en ce qui concerne les mesures à prendre. On fait ici l'hypothèse d'une part que ces évaluations du risque sont en bonne partie relatives aux anticipations qu'opèrent les scientitiques sur la capacité des systèmes sociaux à réguler le changement climatique et ses conséquences, d'autre part que ces anticipations sont conditionnées par la manière dont les scientitiques se situent dans les transformations du champ scientitique évoquées plus haut. Ces interprétations différentes d'un document (un rapport de l'IPCC) qui fait consensus ouvrent la possibilité d'un débat. Toutefois, il y a un paradoxe évident dans la position des scientitiques interrogés: quelle que soit son évaluation du risque. chacun d'eux partage l'idée qu'une action est nécessaire, mais individuellement aucun n'est convaincu qu'une action efticace de prévention soit possible, c'est -à-dire que des décisions politiques de réduction suftisamment ample des émissions soient prises. Toutes les réponses sont sur le registre du doute. du scepticisme. Et cette attitude se traduit généralement par un refus de considérer la Conférence de Rio comme un événement important. C'est en quelque sorte un second consensus des milieux scientitiques. mais un consensus caché. qui ne peut être mis sur la place publique. Dans cette 23

contradiction implicite, chaque scientitique réagit à sa manière. On peut résumer trois cas qui illustrent trois attitudes possibles. Une première attitude insiste sur le caractère imprévisible des conséquences pour justifier une prudence de principe. Si on considère en effet toutes les incertitudes cumulées, et si de plus on doute de l'action politique, on peut considérer qu'il vaut mieux attendre de disposer de plus d'éléments de décision. Cette attitude est plutôt partagée par des scientifiques isolés, ou par des spécialistes de la météorologie nationale qui, par principe et par position, ne s'engagent pas dans le débat public sur ce qu'il y a à faire. Quand on les interroge, on s'aperçoit qu'appartenant à des réseaux très spécialisés de recherche, ils ont peu de choses à dire sur les conséquences sociales et économiques. Cette attitude n'est cependant pas liée à un voilement du risque: on peut estimer que les conséquences seraient "terribles" pour employer les termes d'un chercheur, sans pour autant avoir de mots ou d'informations pour les décrire. Une seconde attitude consiste en quelque sorte à courtcircuiter la décision politique et à en appeler directement au citoyen: il s'agit alors de vulgariser et d'expliquer l'importance du changement climatique en indiquant aux individus ce qu'ils peuvent faire pour contribuer à lutter contre l'effet de serre: économiser l'énergie, utiliser les transports en commun, etc. Dans la même perspective, il peut s'agir de s'adresser aux industriels en considérant qu'eux seuls peuvent faire des choix efficaces. Dans les deux cas, faute d'interlocuteur politique, il s'agit en quelque s0l1e de s'adresser aux individus, et de proposer des solutions pragmatiques. Dans le cas observé, celui d'un véritable militant de la vulgarisation de l'effet de serre, on a affaire à un scientitique pour qui l'univers économique se résume aux producteurs et aux consommateurs, c'est aussi quelqu'un dont les réseaux de relations sont surtout concentrés sur le coeur du problème, à savoir l'atmosphère. Entin une troisième attitude pourrait être résumée par celle d'un scientitique qui, inséré dans plusieurs réseaux pluridisciplinaires, a été amené à s'intéresser aussi bien à certains aspects du développement, qu'à des prévisions des 24

conséquences du changement climatique sur certaines régions. Il insiste dès lors sur l'impact très inégal que tout changement climatique aura sur des sociétés selon leur niveau de développement qui leur donne des moyens plus ou moins grands de s'adapter. Cette vision des choses le conduit à privilégier une étude des prévisions des effets du changement climatique de manière à essayer de permettre aux sociétés les plus faibles de s'y adapter le moins mal possible. Ces trois exemples, qui ne sont que l'embryon d'une typologie, suftisent à montrer que le consensus scientitique sur la scène publique, s'il n'est renié par aucun, fait l'objet d'interprétations très différentes quant aux stratégies possibles. Ces interprétations conduisent en effet à définir des champs de débat très ditférents : ce qui est discutable en priorité dans le premier cas ce sont les résultats scientifiques et c'est un débat qu'on situe d'abord entre experts et décideurs, les premiers ayant encore à mieux assurer leur savoir ;dans le second cas, c'est un débat public certes mais qui s'adresse aux individus et qui interpelle leur responsabilité de prévention dans la vie quotidiennne ou dans les décisions qu'ils prennent ;entin dans le troisième cas, c'est un débat sur les politiques qui devraient permettre une adaptation. Ces trois débats reposent en faH sur des anticipations quant aux effets du changement climatique (les effets sur les pays du Sud ont une importance variable) mais surtout sur des anticipations quant à ce qu'il est possible de faire, et quant à ce que les décideurs peuvent faire. Ces interprétations différentes pourraient aussi être distinguées selon la manière dont elles définissent la responsabilité: au seul niveau des décideurs, au plan des individus ou au plan des choix socio-économiques, cette imputation de responsabilité pouvant être liée aussi bien à une vision du monde social qu'au type de réseau scientitique dans lequel le chercheur est inséré. Il ne s'agit pas ici nécessairement d'une relation de cause à effet. Il est probable sans doute qu'un scientitique engagé par ailleurs dans un réseau diversitié de recherches, pluridisciplinaires, a plus de chances de mieux percevoir les enjeux socio-économiques qu'un chercheur isolé dans un segment étroit d'une discipline; mais inversement on 25

peut également observer des chercheurs qui, convaincus de l'importance de ces enjeux, cherchent à construire des réseaux nouveaux de recherche, des lieux de rencontre et de débat pluridisciplinaire comme il en est de nombreux dans le domaine de l'environnement. Et les dynamiques de transformation du champ scientit1que que nous avons évoquées plus haut sont précisément des facteurs de création de pareils lieux de débat, internes au milieu scientit1que ou en relation avec d'autres milieux. Ces forums scientifIques, ces revues pluridisciplinaires, ces bulletins d'échanges sont autant de lieux de débats à l'intérieur du monde scientifIque où précisément se forge une opinion scientifIque, une opinion publique des scientifIques pour euxmêmes et pour des cercles plus ou moins larges, lieux précisément où s'élaborent ces anticipations sur ce qui est pensable et faisable, sur les interpellations qui sont susceptibles d'être adressées au public ou aux décideurs.

Les partenaires

dans l'espace public.

Même s'ils ont un rôle premier dans la formulation du risque climatique et dans l'interpellation, les scientit1ques ne trouvent pas un espace public vide, et ils ont à dét1nir leur discours en relation avec celui de tous ceux qui peuvent aussi prétendre à une opinion et à une parole publique sur la question, les médias constituant la scène de ces prises de position. Les associations écologistes sont, jusque naguère, peu nombreuses à intervenir sur l'effet de serre. La plupart d'entre elles tirent en effet leur légitimité de leur capacité de mobilisation, et celle-ci s'effectue surtout sur une base locale, sur base de menaces ou de dégradations de l'environnement qui peuvent susciter des réactions de la part des habitants, ou qui, par leur multiplication, peuvent constituer des "scandales". L'effet de serre, le risque de changement climatique n'est ni perceptible directement, ni une menace très concrète: elle suppose de se situer à des échelles de temps et d'espace qui débordent le champ de la vie quotidienne. Aussi, seules 26

quelques organisations écologiques ont vraiment développé une stratégie sur ce thème. et ce sont essentieBement de grandes organisations, de dimension internationale, et disposant de moyens d'expertise et de communication (parfois plus et11caces que ceux de certains petits Etats) sut11samment importants pour pouvoir le faire. Les catégories à travers lesque]]es ces organisations définissent la question leur sont assez spécifiques si on les compare avec cel1es des scientifiques sur lesquels ils s'appuyent toujours pour étayer le procès qu'ils entreprennent aux autorités politiques. Car c'est bien là le ton sur lequel le débat est ouvert par les associations. Leur discours procède de quelques mécanismes qui peuvent être résumés comme suit: affirmation du risque. dramatisation des conséquences. dénonciation de la passivité des autorités, formulation de propositions radicales. Dansee type de débat, les organisations ont absolument besoin de s'appuyer sur une légitimité scientifique et c'est pourquoi eBes tâchent de s'approprier le discours scientitique soit en citant des rapports, soit en consultant des experts, voire en organisant des contre-manifestations publiques où enes donnent la parole à des experts reconnus (par exemple un prix Nobel). Dans le cas étudié, enes peuvent aussi très bien déléguer un scientitique pour les représenter dans un débat public, dans une commission ot11cie]]e quand e]]es estiment que cette présence sera plus et11cace face à l'opinion que leur propre discours. La dramatisation des effets du changement climatique s'obtient de diftërentes manières, en essayant de constituer le changement climatique comme catastrophe. On insiste donc avant tout sur les effets que pourrait avoir une montée du niveau de la mer sur des zones d'estuaire, sur les conséquences de la sécheresse dans les régions arides, etc, utilisant ainsi un certain nombre de catastrophes déjà connues du public pour faire comprendre la gravité du risque. La tactique de dénonciation se nourrit principalement de la multiplication des intiatives publiques, nationales ou internationales: toute réunion internationale consacrée à l'effet de serre est alors l'occasion de montrer l'inaction, J'indécision, bref l'irresponsabilité des décideurs politiques, cette dénonciation s'appuyant toujours sur la 27

formulation de mesures radicales, éventuellement empruntées à certains scénarios scientifIques. Ainsi, quand certains scientifIques estiment qu'une stabilisation de la croissance du C02 dans l'atmosphère supposerait une réduction des émissions de 60 %, ce chiffre devient un objectif politique médiatisable par les associations, au nom duquel il est évidemment possible de proposer des changements économiques radicaux. Entre scientit1ques et associations, il y a donc à la fois convergence et divergence sur ce qui est à mettre sur la scène publique. Convergence en ce sens que l'action publique des associations, appuyée sur la légitimité de certains rapports de recherche, renforce certainement l'interpellation des scientifIques aux décideurs. Mais cette connivence est ambiguë: autant les associations se réclament des scientifIques, et aft1rment quelquefois les déléguer dans des instances de représentation ou dans la presse, autant les scientit1ques se démarquent des associations, dénient toute relation avec elles. Les scientifIques craignent la démarche des associations pour plusieurs raisons: leur "catastrophisme" les pousse à mettre en évidence des données partielles, susceptibles d'être corrigées demain, ou dontl'int1rmation disqualitïerait les chercheurs ;leur radicalisme politique paraît aussi irréaliste aux scientitïques. Le désaccord le plus fondamental entre eux est tacite: il porte sur la place à accorder aux stratégies d'adaptation. Pour la plupart des scientitïques qui croient le changement climatique inéluctable, les stratégies de prévention n'auront au mieux qu'un effet retardateur et pour eux il importe beaucoup de préparer l'adaptation à ce changement. Les programmes de recherche accordent d'ailleurs une place significative à ces stratégies, et ces stratégies ne prêtent apparemment pas à débat pour les scientitïques qui considèrent qu'ici leur rôle est ceux d'experts qui pourront conseiller les solutions techniques eftïcaces. Pour les associations, il n'est jamais question d'adaptation, car en parler serait accepter la situation et renoncer à toute mise en cause politique. Les stratégies d'adaptation restent donc occultées, elles n'apparaissent pas sur la scène publique. Les médias jouent un rôle évident dans la construction du problème, mais ils le font en référence aux acteurs évoqués plus 28

haut et selon ce qu'ils considèrent connue des "événements". Faute d'accidents, de catastrophes voire d'anecdotes ou d'histoires à raconter, ou encore d'images à montrer, ce sont les contlits qui sont le moteur de l'information. C'est ainsi que la controverse scientitïque (y a-t-il ou non effet de serre?) est réévoquée de manière récurrente à travers des prises de position conflictuelles de scientifIques considérés comme hérétiques par leurs pairs ;mais plus généralement ce sont les événements politiques conflictuels (contërences internationales, etc.) qui servent d'événements. Ces "événements" servent tantôt à stigmatiser l'indécision des gouvernants en donnant écho aux voix des organisations écologistes, tantôt à mettre en valeur au contraire le sens gestionnaire des Etats, tantôt à sonner l'alarme des catastrophes écologiques, tantôt à rendre hommage aux prouesses de la recherche... La presse (4) alterne en fait les points de vue en fÜnction de ce qui se présente à elle, donc en partie des campagnes des organisations écologistes. Tout est question de conjoncture politique plus que de démarche d'information et de discussion, un facteur central de la présentation journalistique des faits étant le rôle de l'Etat national dans le jeu international, ce qu'on pourrait appeler l'honneur écologique national... La présentation des faits tend ainsi à juxtaposer plusieurs débats plutôt qu'à constituer une discussion du problème. Dans une phase ultérieure du problème (récemment), la question sera relancée par un événement politique (la Contërence de Rio) qui, en réactualisant une série de tensions politiques (USNEurope, Nord/Sud), va pousser les médias à reprendre la question. D'un autre côté, la liaison plus nette établie avec la question des rapports Nord/Sud semble avoir un effet d'ampli11cation parce qu'elle induit un certain nombre d'acteurs nouveaux à entrer en scène: c'est le cas des associations d'aide au développement, voire de défense des droits de l'homme, qui se sentent concernées par les risques évoqués (réfugiés écologiques). On entre alors dans une
4 - Pour plus dt: détails sur It: traitemt:nt dt: l'information par la presst:. voir l'étudt: citét: plus haut. 29

dynamique qui révèle que l'explicitation des risques et l'anticipation des impacts du changement climatique (l'inscription du problème dans l'horizon des actions possibles) constituent le principal ressort du développement du débat parce qu'enes mobilisent des acteurs et des intérêts de plus en plus diversifiés, bien au-delà de la simple évaluation experte des probabilités de changement de température.

Conclusion.

Expertise et débat ne sont guère dissociables. Ce ne sont pas deux réalités exogènes: l'expertise, connaissance scientifique pour la décision, se détinit et se construit déjà par rapport au champ de la décision qu'elle appelle. Ene est ainsi amenée à la fois à définir un consensus provisoire, sorte d'opinion publique scientifique, et à tâcher d'en contrôler la formulation pour l'opinion publique. Dans ce processus, l'expert se veut réaliste. En quelque sorte, les scientifiques se comportent comme s'ils pensaient: A quoi bon discuter de ce qui ne nous semble pas faisable, A quoi bon susciter un débat qui ne peut déboucher sur une décision? En anticipant ainsi sur les réponses apportées par le système social aux questions qu'eux seuls peuvent lui poser, les scientifiques contribuent déjà à construire un débat social, à délimiter ce qui est discutable. Mais ces anticipations qu'opèrent les scientifiques, plus Ou moins consciemment, sont en partie le résultat d'un débat entre scientiiiques (sur ce qui est communicable comme résultats, sur ce qui est le risque), en partie le résultat d'une évaluation que les scientifiques font en fonction de leurs contacts avec d'autres interlocuteurs, associations, industriels, décideurs, et scientitiques d'autres disciplines. Tous ces réseaux de relations, dans le cas du changement climatique, sont de plus en plus internationaux. Plus qu'à la nature du problème, cela tient aux outils de l'expertise, et c'est donc une sorte de forum difticile à définir et à observer qui constitue le lieu d'un débat dont la presse ne semble pouvoir rendre compte qu'à travers les quelques épisodes où la question 30

émerge dans le débat politique. S'agissant dans notre cas d'observations basées sur la Belgique, à savoir un petit pays, il est remarquable, nous semble-t-j] tinalement, que le débat sur la question du changement climatique échappe de ce fait largement à l'espace de la discussion publique nationale. La plupart des acteurs agissants doivent toutes leurs possibilités d'action à des réseaux de relations qui débordent largement l'espace national. En ce sens, on peut se demander si la question de l'effet de serre ne prétigure pa. une forme de débat public transnational où les (petits) Etats sont déjà hors jeu.

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LES RISQUES CLIMATIQUES ENTRE RAISONS SCIENTIFIQUES, ECONOMIQUES ET POLITIQUES. JALONS DE LA CONSTRUCTION D'UN PROBLEME D'ACTION INTERNATIONALE EN UNIVERS CONTROVERSE

Olivier Godard

Les risques climatiques liés à l'effet de sene additionnel d'origine anthropique n'ont été inscrits sur l'agenda public que depuis quelques années. Pom1ant, du point de vue de la connaissance scientit1que, l'affaire a débuté il y a plus d'un siècle. A la suite d'un travail intense de préparation mené depuis 1988 au sein d'organisations ad-hoc, comme le Groupe d'experts Intergouvernemental sur l'Evolution du Climat (GIEC) et le Comité Intergouvernemental de Négociation d'une convention-cadre sur les changements climatiques (CIN), les dirigeants du monde entier viennent de signer de façon très majoritaire une convention cadre sur le changement climatique en juin 1992, lors de la Conférence de Rio de Janeiro (1). Loin de marquer un achèvement, cette convention représente une étape siglùficative, mais ambiguë, de l'incorporation de cette question dans les dispositifs de l'action publique: le contenu de la convention est en effet avant tout procédural et n'inclut pas de dispositions contraignantes d'action autres que l'obligation

1 - Cette convention a été le Japon. l'Inde. le Brésil, on trouve en particulier Saoudite, Koweit, Emirats

signée à Rio par 155 pays dont la CEE. les USA, la Chine et la Russie. Parmi les non-signataires, des pays arabes producteurs de pétrole (Arabie Arabes Unis, Libye, Irak).

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faite aux Etats de réaliser des inventaires d'émissions de gaz à effet de serre (GES) et des "puits" à C02, ou l'engagement d'une partie des pays développés (CEE, Japon, USA,...) de prendre en charge les surcoûts supportés par les pays en développement qui y adhéreraie~t. Aussi bien, sur le terrain de l'action, les choses ne sont-elles pas jouées, seulement engagées (2). L'histoire de cette convention témoigne de l'importance du travail de mise en forme requis pour traduire des problématiques et des énoncés scientit1ques touchant à l'environnement planétaire en dispositifs d'action publique soumis à une contrainte de coordination internationale. Elle présente également un intérêt pour celui qui s'intéresse aux conditions de déploiement de la raison économique, cette ressource de justification qui représente le bien commun d'une société comme un équilibre des préférences et des choix d'un ensemble de sujets réputés libres, intentionnels et intéressés à la consommation de biens et services faisant l'objet d'une procédure d'allocation collective (Godard, 1991). C'est donc à la manière dont les risques climatiques ont été portés sur l'agenda public et à la façon dont les ressources de l'analyse économique ont été utilisées pour façonner une image des options d'action qu'est consacrée cette contribution.

De la conjecture d'action.

scient~tïque il la J1laturtltion d'un problème

Il ne suffit pas que les milieux scientit1ques se saisissent d'une conjecture et développent, des décennies durant, des dispositifs de recueil de données, des outils de modélisation, et des théories pour que cette conjecture soit transformée en un problème dont les responsables publics se saisissent. Il faut encore qu'un ensemble d'acteurs sociaux et de décideurs se
2 - Il existe un pr~c~dent int~ressant : la Convention sur le Droit de la Mer, dont la négociation a été lancée en 1973, a ét~ sign~e en 1982 par 159 pays, à J'exception des USA, de la Grande Bretagne et de J'Allemagne. Mais aujourd'hui, eHe n'a ét~ ratifiée que par 39 pays sur les 60 requis pour qu'cHe entre en vigueur (Kiss, 1989 ; MOlTisette, 1991). 34

découvrent et manifestent un intéressement, en un sens quelconque. Mais aussi, à la différence d'autres champs d'action publique, la réalisation d'un investissement scientifique conséquent est, dans le champ de l'environnement, un préalable indispensable pour. donner de la consistance au problème aux yeux des acteurs sociaux. Mais quel est le degré de consistance requis? Faudrait-il donc que les connaissancesscientinques soient complètes et stabilisées, pour que le problème soit versé dans le domaine de l'action? Les cas des pollutions' atmosphériques à longue distance (pluies acides), de la protection de l'ozone stratosphérique et de l'effet de serre montrent a contrario que l'obtention de consensus scientinques sur des diagnostics complets n'est pas une condition impérative (Salles, 1991; Godard, 1992), même si elle favorise le processus d'institutionnalisation (Morrisette et al., 1991). Mais alors, trois conditions jalonnent la mise en forme d'une question en des termes pertinents pour l'organisation de l'action. Une mise en forme scient(tïque minimale. Du côté scientitlque, l'état des connaissances doit d'abord permettre de donner corps à un dommage ou à un risque de dommage qui, bien qu'échappant à la perception consciente directe des populations, puisse retenir l'attention de l'opinion et des responsables en touchant à des enjeux identitaires (santé, paysages investis culturellement, rapports aux générations futures proches). Il doit aussi établir des liens de causalité de manière à permettre non seulement l'identitlcation de "causes du ma]" supposées, mais aussi la localisation de responsables supposés de ce "mal" (3). Il doit ennn mettre en évidence que ledit problème est accessible à l'action, que des "solutions" sont envisageables.

3 - On retrouve ici l'élernd "l'agresseur" et du "sauveur".

schéma trinitaire

de la "victime",

de

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Evénemeflts et groupes actualisatellrs en contextes scient(tïques controversés. Lorsque les connaissances ne sont pas complètes, qu'elles demeurent controversées sur des pans importants, bref que les scientitiques en savent assez pour tirer l'alarme, mais pas assez pour apporter des éléments de véritication empirique ou pour donner un tableau complet des conséquences, des ingrédients supplémentaires sont requis. Le premier est l'existence d'une forte présomption d'irréversibilité à l'horizon du temps humain, Perçue comme un facteur de gravité, l'irréversibilité crainte donne une base au sentiment d'urgence, même pour des phénomènes dont les conséquences ne se déploieraient pleinement qu'à long terme, dans plusieurs décenmes (Godard et Salles, 1991) (4). Le second est la survenue d'événements physiques ou sociaux actualisateurs (5), c'est-à-dire d'événements qui, faisant J'actualité, se trouvent reliés au problème en question et lui donnent, à tort ou à raison, de la crédibilité en même temps qu'un visage physique (on "voit" le phénomène, on réalise physiquement ce qu'il représente) et social (il existe bien puisqu'on en parle dans les médias et que des personnalités importantes s'en préoccupent). C'est ainsi que des épisodes climatiques extrêmes comme des sécheresses ou des cyclones ont été perçus, à tort ou à raison, comme les signes annonciateurs de perturbations plus graves à venir et en tout cas donnaient à voir ce que pourraient être les conséquences de telles pe11urbations; de même, l'image du "trou dans la couche d'ozone" a pu jouer un rÔle imp0l1ant dans la prise de conscience du problème de l'altération de l'ozone
4 - Dans le cas du risque climatique, l'horizon de raisonnement des experts d~libérant sur les politiques à mener va de trente ans à un siècle, 5 - L'~conomiste a coutume de se réf~rer à l'actualisation pour d~signcr l'équivalence établie par un agent économique entre des nux de revenus intervenant à différents points du temps: le taux d'actualisation r~sulte du rapport qui s'~tablit entre un revenu futur et son ~quivalent à une autn: période de temps, g~n~ralement le temps présent. Mais il s'agit là d'une expression particulière d'une cat~gorie plus large désignant les m~canismes psychiques et sociaux par lesquels des ~v~nements pass~s ou futurs reçoivent une C'hm'ge aC'tuclle "ici et maintenant" dans la détermination des choix,

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