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Les régions françaises au milieu du gué

De
188 pages
2012, la région a trente ans. La dernière-née des collectivités territoriales a-t-elle trouvé sa place dans le système institutionnel français, et répondu aux attentes de ses créateurs ? Si l'institution régionale est pleinement entrée dans le paysage politique français, les difficultés et les contradictions qui ont accompagné sa naissance ne l'ont pas quittée. La région est encore fragile, et donc pas encore stabilisée.
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Questions contemporaines
Alain Bénéteau, Louis Mallet, Q Michel Catlla
LES RÉGIONS FRANÇAISES
AU MILIEU DU GUÉ QuesQuestions conttions contemporemporainesaines
2012, la région a trente ans. C’est une durée suf sante pour poser la
question de savoir si la dernière née de nos collectivités territoriales, QQQ
la région, a trouvé sa place dans le système institutionnel français, et
répondu aux attentes de ses créateurs.
Malgré un démarrage incertain, la région a survécu, s’est installée, s’est
illustrée auprès de l’opinion par une prise en charge ef cace et rénovatrice
des lycées, par son intervention plus récente dans les transports
ferroviaires régionaux. Les présidents de régions sont maintenant repérés LES RÉGIONS
et connus de l’opinion. L’institution régionale est pleinement entrée dans
le paysage politique français. Mais les dif cultés et les contradictions qui
ont accompagné sa naissance ne l’ont pas quittée. FRANÇAISES AU
C’est de là que vient l’importance du gros travail entrepris par Alain
Bénéteau, Louis Mallet et Michel Catlla. Le premier fut douze ans vice-
président d’une région, le second pendant six ans directeur général MILIEU DU GUÉ
adjoint des services. Le troisième, enseignant chercheur en sociologie
et questionneur pertinent, arrive à extraire de ces deux opérateurs un Plaidoyer pour accéder à l’autre rive
résumé de leur expérience et une ré exion précise sur les situations qu’ils
ont vécues.
Il est je crois nécessaire que les nouvelles autorités politiques que la
France vient de se donner, tant exécutives que législatives, prennent une
connaissance approfondie de ce travail. La région est encore fragile et
donc pas encore stabilisée.
La région a besoin d’une consolidation politique et institutionnelle
vigoureuse. La publication dans une pareille période d’une ré exion aussi
ample et approfondie sur l’aventure de l’institution régionale en France
tombe bien. Tous les esprits décentralisateurs, tous les défenseurs de la
démocratie locale trouveront béné ce à découvrir les ré exions et les Questions contemporaines Préface de Michel Rocard
conclusions contenues dans cet ouvrage.
Michel ROCARD
Extrait de la préface
ISBN : 978-2-336-00293-4
18,50 €
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Alain Bénéteau, Louis Mallet,
LES RÉGIONS FRANÇAISES AU MILIEU DU GUÉ
Michel CatllaLES régionSSES françai
U MLEU DU U
Plaidoyer Pour accéder à l’autre rive
égiaiQuestions contemporaines
Collection dirigée par B. Péquignot et D. Rolland

Chômage, exclusion, globalisation… Jamais les « questions
contemporaines » n’ont été aussi nombreuses et aussi complexes à
appréhender. Le pari de la collection « Questions contemporaines »
est d’offrir un espace de réflexion et de débat à tous ceux,
chercheurs, militants ou praticiens, qui osent penser autrement,
exprimer des idées neuves et ouvrir de nouvelles pistes à la réflexion
collective.

Derniers ouvrages parus

Jean BRILMAN, Réconcilier démocratie et gestion, 2012.
André PRONE et Maurice RICHAUD, Pour sortir du capitalisme.
Éco-partage ou communisme ?, 2012.
Christophe du PAYRAT, Pourquoi avoir fait de Mayotte le
e101 département français ?, 2012.
Jean-Michel VINCENT, L’invention de la maîtrise d’œuvre
urbaine. De la ville nouvelle aux ateliers, 2012.
Simon DOLAN, Martine GUIDONI, Succès et valeurs. Les valeurs
pour un mieux-être professionnel et personnel, 2012
François-Gabriel ROUSSEL, Les mondes virtuels. Panorama et
perspectives, 2012.
Rémi RAHER, La signature en politique. Entre attribut du pouvoir
et contrainte matérielle, 2012.
Henri MALOSSE et Laure LIMOUSIN, La construction
européenne. Histoires et avenir d’une Europe des peuples, 2012.
Rémi GUILLET, Propositions pour une économie équitable, 2012.
Thorsten BOTZ-BORNSTEIN, La Chine contre l’Amérique,
Culture sans civilisation contre civilisation sans culture ?, 2012.
Mireille GIRAUD, Être et vivre seule : le harcèlement quotidien,
2012.
Patrick PILLON (dir.), La faim par le marché, Aspects sénégalais
de la mondialisation, 2012.
Kilien STENGEL, Une cantine peut-elle être pédagogique ? La
place de la transmission dans la restauration scolaire, 2012.
ALAIN BÉNÉTEAU
LOUIS MALLET
MICHEL CATLLA
LES région S françai SES
U M L EU DU U
Plaidoyer Pour accéder à l’autre rive
PRÉFACE DE
MICHEL ROCARD
L ’ HARM A T T A N
igéai



































© L’Harmattan, 2012
5-7, rue de l’École-Polytechnique ; 75005 Paris
http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr
ISBN : 978-2-336-00293-4
EAN : 9782336002934
SOMMAIRE
Préface de Michel Rocard. 7
Chapitre 1. Pourquoi un plaidoyer ?. 17
Se.réorganiser.pour.mieux.gouverner. 19
Faire.des.choses.passionnantes.mais.dans.la.douleur. 24
Le.politique,.l’administratif….et.le.sociologue. 28
Chapitre 2. Décentralisation et régions : quels bilans ? . 37
Genèse.de.la.décentralisation.:.retour.sur.30.ans.d’expériences. 37
Poursuivre.la.décentr..
pour.gagner.en.légitimité.et.en.cohérence. 47
Trouver.l’espace.d’intervention.qui.convient.:..
la.région.et.les.autres.niveaux. 57
Le.pilotage.régional.:.compétences.et.action.collective.locale. 67
Chapitre 3. Élus et agents - politique et administration. 77
Le.monde.des.élus.:.entre.opportunités.et.déceptions. 77
Gouvernance.régionale.:..
des.dysfonctionnements.organisationnels. 90
Visite.au.cœur.des.instances.régionales. 106
L’administration.régionale.:.organisation.et.pouvoir . 116
Chapitre 4. La région dans son environnement . 123
L’affchage.politique.régional.:.entre.visibilité.et.lisibilité. 123
Le.travail.partenarial.:.au.nom.de.qui.parle-t-on.?. 132
Les.satellites.de.la.région. 139
Exercice.des.compétences.et.partenariats.entre.collectivités. 147
Chapitre 5. Quel avenir pour la décentralisation ?. 153
Le.malaise.régional.:.l’heure.du.changement. 153
Les.réformes.nécessaires.de.la.décentralisation . 156
Les.régions.et.l’Europe . 162
Une.décentralisation.bloquée.?. 167
Décentralisation.et.démocratie. 172
Quelles.réformes.engager.?. 179
Conclusion générale . 183La région a 30 ans
Préface de
MICHEL ROCARD
2012, la région a trente ans. C’est une durée suffsante pour poser la
question de savoir si la dernière née de nos collectivités territoriales, la
région (créée en 1982) a trouvé sa place dans le système institutionnel
français, et répondu aux attentes de ses créateurs.
À l’évidence sa notoriété et la profondeur de son adoption par les
citoyens n’ont pas atteint le niveau qu’elles ont dans les cas de la
commune et du département.
La commune, qui le plus souvent est l’héritière de l’ancienne paroisse,
voit son origine remonter à la nuit des temps. Son image est si forte
que même celles qui furent créées voici moins d’un siècle par suite de
changements dans la géographie de l’habitat n’ont eu aucun mal à la
revendiquer, l’adopter et s’y couler.
Même récente, la commune est dans toute la France la maison du
peuple la plus proche, et joue un rôle majeur dans la vie quotidienne.
Le statut des maires, cependant, a beaucoup varié : ils furent parfois
eélus, souvent nommés (Ancien Régime, II Empire) ils ne sont tous
élus de la même façon, sauf celui de Paris, que depuis 1882.
Le département fut une création volontaire de l’état central, en 1790,
voici 222 ans. Il doit y en avoir aujourd’hui 101 avec le dernier créé,
celui de Mayotte.
À l’époque la raison principale de sa création fut de briser l’homogé-
néité, et par là l’identité des provinces de l’Ancien Régime, suspectes
de rester capables de s’opposer à l’État républicain tout nouveau. Le
morcellement s’imposait. Après avoir rejeté un projet de découpage
en damier, purement géométrique, l’assemblée constituante adopta un
7processus d’enquête administrative sur les relations des habitants sur
le territoire, et adopta le principe que le département devait regrouper
toutes les communes d’où il était possible de faire à cheval l’aller et
retour au chef-lieu dans la journée. C’était intelligent et cela revenait
à adopter sans le dire un principe d’aménagement du territoire. Il était
bien adapté à l’époque. Ce fut un triomphe : le département a très vite
pris toute sa place dans la vie publique.
L’intention n’était que modérément démocratique : dès l’origine le
département fut doté d’un exécutif nommé par l’État, et assez vite
ensuite incarné par le préfet. Ce n’est qu’en 1982 qu’une loi de décen-
tralisation permit au département de confer au président de son
conseil, le conseil général, la charge d’exécuter ses décisions, le préfet
restant simplement le chef des services de l’État dans le département.
Mais beaucoup plus que le rôle du préfet c’est le morcellement qui
fut un important élément de centralisation. Quelques très grandes
régions (Normandie, Bourgogne, Dauphiné, Languedoc…) avaient
sous l’Ancien Régime un tant soit peu résisté à l’État central. Avec 90
départements dans la métropole (auxquels se sont ajoutés ensuite ceux
d’Outre-Mer et ceux de l’agglomération parisienne), il était clair qu’au-
cun ne serait assez puissant pour échapper à l’emprise de l’État central.
La France s’est donc fnalement donné assez tôt les moyens adminis-
tratifs de pratiquer un centralisme d’État tout à fait vigoureux.
Il est peu contestable que cette centralisation excessive n’a guère
entravé, si même elle n’a pas aidé, le confortement de la conscience
nationale. Repérable déjà autour de Philippe Auguste au temps de
Bouvines, cette ferté nationale se renforce sous Henri IV, puis éclate
littéralement à Valmy et s’intensife sous Napoléon. C’est fnalement
ela politique scolaire de la III République qui impose la langue fran-
eçaise sur tout le territoire, alors qu’au xIx siècle seuls 20 % des
citoyens résidant sur le territoire parlaient notre langue, les 80 %
restant parlaient des langues locales – breton, basque alsacien, corse
et occitan, le famand longtemps parlé à Lille avait disparu le premier
– et les autres des patois.
L’instrument dominant de ce centralisme fut pendant des siècles le
contrôle complet des pouvoirs locaux : maires très longtemps nommés,
8élus seulement, on l’a vu, depuis 1882, et départements voyant leur
exécutif confé au représentant du pouvoir central, le préfet. Mais
déjà nos derniers rois, et surtout Louis xIV, rendu méfant à l’endroit
des aristocraties locales et régionales par l’abominable souvenir de la
Fronde survenue pendant son enfance en réaction à l’extrême centra-
lisme de Richelieu sous Louis xIII, avaient entrepris de subtiliser le
pouvoir régional de leurs grands féodaux en créant les « intendants
du Roi » dans les régions… La tradition est forte !
À peine la Royauté abolie par la Convention, en 1792, cette dernière
recrée des autorités régionales très fortes, les « conventionnels en mis-
sion ». Dans une pareille ambiance, Napoléon n’a aucune diffculté à
reprendre la tradition et à rebaptiser préfets les intendants du Roi ou
conventionnels en mission.
La géographie particulière de la France a puissamment aggravé les
conséquences de cette centralisation administrative née pour des rai-
sons purement politiques, et cela de trois manières.
La première tient aux conditions techniques qui ont permis de sortir
de l’autosuffsance rurale locale, héritée des villae gallo-romaines et
dans laquelle ont vécu pendant près d’un millénaire les habitants de
notre hexagone. On est sortis de là par le commerce. Mais partout en
Europe autour de nous, dès qu’il sort de la proximité immédiate le
commerce se fait par la voie d’eau, maritime (Gênes, Venise, l’An-
gleterre, le Portugal, les Pays-Bas) ou fuviale (Flandre, Pays-Bas
de nouveau, Ligue Hanséatique, plaine allemande…). Or la France
n’a que très peu de voies d’eau, et la localisation de sa capitale
appelle plus qu’ailleurs un important commerce par voie de terre.
Or pour la voie d’eau, l’infrastructure est limitée, des bateaux, un quai
au départ, un quai à l’arrivée. Pour la voie de terre il faut tracer et paver
d’innombrables routes, ce qui est hors de prix. C’est Philippe le Bel
qui, en 1312 si je me souviens bien, donna aux trésoriers de France
ordre de prendre en charge les « voies et chemins » créant par là le
corps des ingénieurs des Ponts et Chaussées. Ainsi sont nés en même
temps un grand corps de l’État et une habitude, celle selon laquelle les
infrastructures principales du pays sont effectuées par l’État dans un
souci d’interconnexion commerciale quel qu’en soit le coût. Facteur
aggravant, en mer il y a très peu de bandits et de pirates. La piraterie
9internationale basée à Alger ne fut dangereuse qu’une trentaine d’an-
nées pendant tout le deuxième millénaire. Sur terre en revanche le
banditisme est général et constant. Il est nécessaire de développer une
énorme police. La France garde de cette contrainte, qu’elle est seule à
connaître à ce point, l’habitude d’avoir depuis quelques siècles beau-
coup plus de policiers pour 10 000 habitants que n’importe quel autre
pays d’Europe. C’est même resté vrai pendant la trentaine d’années
où l’Espagne fut franquiste. Et naturellement cette police est d’État,
partout ailleurs elle peut être d’abord municipale. Elle est née et est
restée municipale dans tous les pays à fort commerce maritime. C’est
un facteur centralisateur de plus.
La deuxième tient à la géographie du sous-sol. La France passe pour
un pays richement doté par la nature. Ce fut longtemps ce qu’on
apprenait aux enfants des écoles primaires. En fait ce n’est vrai que
de la grande fertilité des terres agricoles.
S’agissant des ressources minérales en revanche la France possède
quelques gisements de fer et quelques-uns de charbon. Mais dans
les deux cas, les gisements sont de volume limité, et de faible qua-
lité. Le charbon par exemple y est très sulfureux. Fer et charbon ont
econstitué au xIx siècle les éléments nécessaires du décollage indus-
triel. Mais si l’Allemagne, l’Angleterre, le Luxembourg et même la
Belgique wallonne ont découvert du premier coup les gisements sur
lesquels allait se fonder leur essor économique, ce ne fut pas le cas
en France. Dans notre pays, seul dans ce cas en Europe, l’histoire
minière a cette particularité d’avoir été migratoire : nous avons
commencé par trouver notre fer dans l’Ouest (Normandie) pour fnir
dans l’Est (Lorraine) et pour le charbon nous avons commencé dans le
Sud (Gard et Cévennes) pour fnir dans le Nord (Gisements du Nord-
Pas-de-Calais). Ce rappel rend compte de ce que les limites de ces
ressources ne permirent pas à leurs entreprises propriétaires de créer
de véritables puissances économiques et fnancières permanentes.
Cette histoire implique en fait trois générations de faillites. De ce
fait notre capitalisme est fait d’entreprises moins fortes que leurs
plus gros concurrents, et qui ont besoin de l’aide de l’État chaque
fois qu’elles souhaitent s’engager dans une aventure industrielle
nouvelle. Les décisions remontent donc à Paris, et c’est encore un
facteur de centralisation.
10La troisième est encore plus évidente. Le territoire français est le plus
vaste de toute l’Europe, il est peu densément peuplé, et comporte un
immense massif montagneux presque en son centre. Lorsque fut venu
l’âge du chemin de fer, il fut très diffcile de contourner ce massif, et
presque impossible de relier entre elles les différentes parties du ter-
ritoire de manière proftable. Du coup l’histoire de nos chemins de fer
est aussi celle d’une succession de faillites, et chaque fois il a fallu, car
la continuité du fonctionnement était nécessaire, que l’État remette
de l’argent au pot. Tout cela s’est terminé en 1936 par une nationa-
lisation générale ne correspondant à aucun programme annoncé mais
répondant à la faillite globale des réseaux. Déjà au début du siècle,
lors de la crise fnancière précédente, l’État avait accepté de contribuer
à la sortie de la crise de l’époque, mais à la condition de décider du
tracé des lignes. C’est ainsi que dans la partie nord du pays, l’objectif
de transporter le fer de Lorraine vers le charbon du nord – ou l’in-
verse – pour que se crée une industrie sidérurgique, disparut, effacé
par la priorité du gouvernement d’alors, qui était de relier toutes
les sous-préfectures à Paris de manière à y transporter en moins de
24 heures une brigade de gendarmerie. Ainsi s’explique ce réseau
à allure de pieuvre, tout entier centré sur Paris. Il eut notamment
parmi ses multiples résultats que, lorsque des crises agraires répétées
et croissantes provoquèrent le début de ce mouvement séculaire que
l’on appelle l’exode rural, l’essentiel des migrants furent directement
drainés vers Paris. Le réseau n’avait guère laissé émerger de destina-
tions intermédiaires signifcatives.
Bref la malédiction centralisatrice était multifactorielle, et puissam-
ment enracinée en France. Le résultat de cet état de choses, en quatre
ou cinq siècles, et surtout avec forte accélération dans les deux der-
niers, fut confondant.
Il se lit d’abord dans l’armature urbaine. Paris et son immense agglo-
mération dépassent dix millions d’habitants, c’est-à-dire dix fois plus
que les premières villes suivant Paris par la taille. Les populations des
agglomérations de Lyon et de Marseille sont de l’ordre du million,
celle de Lille Roubaix Tourcoing en approche.
Facteur 10 : aucun autre pays d’Europe n’approche ce ratio. Partout
ailleurs, Angleterre, Espagne, Italie et Allemagne, le rapport des
11tailles entre la capitale et la première ville qui la suit dépasse rarement
trois. Tout se passe comme si Paris avait étouffé la croissance de toute
autre ville dans un rayon de 500 kilomètres, sauf celles qui étaient
adossées à une frontière, Lille, Strasbourg, Nice ou à la mer, Marseille.
La centralisation de toutes les fonctions urbaines a ainsi affaibli le
dynamisme de presque tout notre territoire.
e eLa France a vécu son xIx et la première moitié de son xx siècle
dans l’inconscience absolue de la situation. Un peu de conscience
régionale ne subsistait que chez ce qui restait d’aristocratie locale
antirépublicaine, et chez les défenseurs des langues et patois régionaux
menacés dans leur survie.
Le coup de tonnerre qui va réveiller tout le monde est constitué par un
livre, paru en 1947, « Paris et le désert français » écrit par un géographe
visionnaire Jean-François Gravier. Le livre fait scandale mais réussit à
ouvrir un énorme débat, y compris parmi les élites parisiennes. L’analyse
de la situation s’approfondit, le débat se nourrit, et pénètre même l’ad-
ministration, à défaut, au moins au début, du milieu politique.
Comme il était logique, c’est l’homme politique le plus hautement
visionnaire de la période, Pierre Mendès France, qui pousse le plus
loin la réfexion. Pendant son bref gouvernement de 7 mois et 17
jours en 1954, il ne va pas jusqu’à proposer la création d’une nouvelle
collectivité territoriale. C’est prématuré pour le milieu politique de
l’époque. Mais il insiste sur l’urgence de créer des accélérateurs de
développement dans les terroirs.
Ce sont les établissements publics régionaux.
Et là se déroule, nous sommes en 1954, un débat essentiel dont nous
payons encore les conséquences.
La logique, celle de l’émergence d’outils de développement régional
puissants, appuyés chacun sur une armature urbaine capable de le
soutenir, en appelait une dizaine environ ce qui aurait été très com-
parable à l’organisation territoriale de l’Espagne ou de l’Allemagne.
Mais nos jacobins prirent peur : on risquait d’affaiblir l’État central et
par là la souveraineté. Nos départementalistes, puissamment renforcés
par Michel Debré que l’on savait toujours représentant offcieux du
général De Gaulle, tempêtèrent beaucoup, et gagnèrent.
12Le compromis aboutit à 22 établissements publics régionaux corres-
pondant à des régions petites dont beaucoup n’avaient même pas une
capitale importante (Centre, Pays de Loire, Picardie). C’est ainsi que
fut brisé l’ardent enthousiasme réformateur de Pierre Mendès France.
En outre, purement administratif, donc technocratique, l’outil régio-
nal n’avait aucune possibilité de s’insérer dans les mécanismes de la
démocratie politique française.
Le bilan de ce dispositif fut donc assez faible. Et les observateurs de
plus en plus nombreux et attentifs purent établir que les dégâts de
l’excès de centralisme continuaient. La période des années 60 est
celle où l’usure du gaullisme commence à se faire sentir de plus en
plus gravement. D’innombrables mouvements civiques et des clubs
émergent et se développent. Le plus ancien, le club Jean Moulin, né
dès 1958 contribue à l’animation de tout un débat sur de nouvelles
formes de démocratie. Ainsi se tiennent à Vichy en 1964 « les Assises
de la Démocratie » dont la suite est assurée avec un engagement plus
vigoureux par les « Rencontres socialistes de Grenoble » dont la pre-
mière rencontre fait un triomphe en 1963. Leur comité d’organisation,
qui regroupait avec le PSU d’innombrables clubs ou mouvements
civiques, décide pour tenir sa seconde rencontre de la consacrer au
thème de l’organisation territoriale. Je fus chargé du rapport intro-
ductif que j’appelai brutalement « Décoloniser la Province ».
Six conférences-débats eurent lieu en France (Lille, Marseille, Metz,
Saint Brieuc, Brive la Gaillarde et Lacq) qui toutes furent des événe-
ments considérables.
Toutes les organisations syndicales, paysannes, ouvrières et pétro-
lières, les jeunes chambres économiques, les journalistes régionaux,
les milieux culturels défenseurs des langues et patois se joignirent
au débat. Une explosion de conscience régionale se ft donc en 1966.
Aucun parti politique, aucun dirigeant politique national de droite
ou de gauche n’y participe…
C’était même extraordinaire. Mais la presse nationale elle, fut bien
obligée d’ouvrir ses colonnes…
Nos jacobins n’étaient pas très inquiets : il devait y avoir des élections
législatives en 1967, et comme cela était autrement plus sérieux, on
13serait à cette occasion sans doute débarrassés de ce sujet dérangeant.
Et c’est bien ce qui se passât : aucun parti politique ne reprit le sujet
à cette occasion. Encore un ratage. Mais la démocratie française s’en-
lisait, le pays se grippait et s’ennuyait…
Puis vint Mai 1968. De cette étonnante période on a surtout observé et
retenu ce qui se passait et se disait à Paris. Mais dans toute la France,
en province, on a principalement parlé de région et de régionalisation.
Les préfets ne l’ont pas laissé oublier à l’autorité centrale.
De Gaulle fut sans doute un lecteur attentif de leurs rapports. Car
quand il entreprit de restaurer son autorité autour d’une vision rela-
tivement nouvelle de l’avenir, il intégra la régionalisation – à laquelle
dans la vie politique offcielle personne d’autre ne pensait – dans les
enjeux du référendum.
Il perdit son référendum. Le thème devenait libre, et nos vieux partis
solennels, SFIO et PC qui n’en voulaient pas et restaient jacobins,
avaient tout de même compris qu’il y avait un fort enjeu électoral.
Bizarrement c’est donc dans le Programme Commun de la Gauche,
en 1972, qu’apparaît la première intention législative de créer une
nouvelle collectivité territoriale, régionale celle-là. Pendant que toute
la droite française, gaulliste ou pas, abandonnait ce thème dont elle
pensait qu’il lui avait été néfaste.
Voilà comment les chefs profondément jacobins, et restés départemen-
talistes, de la gauche française, François Mitterrand, Gaston Defferre
et Georges Marchais se sont trouvés par mandat du suffrage universel,
chargés de mettre en place des régions auxquelles ils ne croyaient pas.
Le résultat de cette aventure au fond étrange est que c’est Gaston
Defferre un jacobin profond, départementaliste par toutes les fbres
de son être, qui ft la réforme.
Il eut au moins le courage et le talent d’écouter beaucoup (trois mois
de débats parlementaires) et d’accepter énormément d’amendements
de l’opposition. Les quatre lois de décentralisation, car il ne s’agissait
pas que des régions, furent ainsi votées par d’énormes majorités. La
réforme est totalement légitime.
14Mais au lieu d’imaginer le nouveau fonctionnement territorial de la
démocratie, Gaston Defferre eut quelque peu tendance à faire de ce
débat un règlement de compte des élus avec les préfets. Le résultat
comporte de grandes faiblesses et des incertitudes : on a gardé le
découpage du temps de Mendès France, on a mis les régions avec les
autres collectivités comme une pile d’assiettes, tout le monde peut
un peu tout faire – et surtout on n’a pas osé toucher à l’essentiel : les
ressources, la fscalité.
La France expérimente donc une réforme bien imparfaite, ce que
les vrais régionalistes ont compris dès l’origine. Une des faiblesses
majeures du système découle de ce que si l’on a créé la région col-
lectivité territoriale de plein exercice dirigée par une assemblée élue,
on ne lui a pas donné le corps électoral correspondant. L’élection des
conseillers régionaux se fait toujours par départements. Résultat : les
membres des conseils régionaux sont toujours porteurs des intérêts
de leur département d’origine, et par conséquent bien souvent de la
peur de voir la ville chef-lieu de région devenir trop dominante et
asphyxier par là les territoires qui relèvent de son administration. Ce
détail s’ajoute à l’absence de vraies ressources propres pour entraver
beaucoup l’action propre de l’autorité régionale.
Je fus premier ministre de François Mitterrand pendant trois ans et
cinq jours. J’ai tenté d’innombrables fois de lui arracher l’autorisation
de préparer une loi modifant le système et donnant à la région son
électorat propre et des élus dont elle soit l’unique source de légitimité.
Il n’a jamais accepté.
J’avais même fni par trouver au groupe parlementaire socialiste
une majorité convaincue de cette nécessité et prête malgré les refus
répétitifs du président Mitterrand à procéder à cette réforme par ini-
tiative parlementaire… Le président de la République m’a demandé
ma démission dans la dernière semaine où une telle réforme restait
constitutionnellement possible avant l’élection régionale suivante !…
Voilà donc comment est né ce système boiteux. Pour que la descrip-
tion soit complète, il faut ajouter que parmi les compétences dévolues
à la région nouvellement créée par le Parlement, en fait sur proposition
du Gouvernement, aucune n’était de l’ordre du fonctionnement, et
15toutes concernaient exclusivement l’investissement. C’était ne concé-
der à la région, pour se rallier la gratitude de ses administrés, que la
possibilité de créer des équipements nouveaux et jamais celle de faire
apprécier la qualité de ses services dans une activité courante…
Malgré ce démarrage incertain, la région a survécu, s’est installée, s’est
illustrée auprès de l’opinion par une prise en charge effcace et rénova -
trice des lycées, par son intervention plus récente dans les transports
ferroviaires régionaux. Les présidents de régions sont maintenant
repérés et connus de l’opinion. L’institution régionale est pleinement
entrée dans le paysage politique français. Mais les diffcultés et les
contradictions qui ont accompagné sa naissance ne l’ont pas quittée.
C’est de là que vient l’importance du gros travail entrepris par Alain
Bénéteau, Louis Mallet et Michel Catlla. Le premier fut douze ans
vice-président d’une région, le second pendant six ans directeur
général adjoint des services, et le troisième enseignant-chercheur en
sociologie ayant la démocratie locale dans son champ d’investigation.
Questionneur pertinent, Michel Catlla arrive à extraire de ces deux
opérateurs expérimentés un résumé de leur expérience et une réfexion
précise sur les situations qu’ils ont vécues.
Il est je crois nécessaire que les nouvelles autorités politiques que la
France vient de se donner, tant exécutives que législatives, prennent
une connaissance approfondie de ce travail. La région est encore fragile
et donc pas encore stabilisée.
L’esquisse de réforme – aujourd’hui caduque – voulue par Nicolas
Sarkozy, a laissé les régions inquiètes et tous leurs élus dans l’instabilité.
Ce statu quo ne saurait durer. La région a besoin d’une consolidation
politique et institutionnelle vigoureuse.
La publication dans une pareille période d’une réfexion aussi ample
et approfondie sur l’aventure de l’institution régionale en France
tombe bien. Tous les esprits décentralisateurs, tous les défenseurs de
la démocratie locale trouveront bénéfce à découvrir les réfexions et
les conclusions de ces opérateurs expérimentés.
Michel ROCARD
4 juillet 2012
16Chapitre.1.
Pourquoi un plaidoyer ?
La décentralisation du pouvoir politique de l’État vers les collecti-
vités territoriales est une histoire qui a commencé en France il y a
longtemps, mais dont une étape majeure a été franchie en 1982, avec
les lois Defferre et la création des régions. Depuis, plusieurs épisodes
mineurs ont précisé, amplifé, et quelques fois, réduit la portée de ce
projet politique essentiel. On dispose aujourd’hui d’un recul de trente
ans depuis l’acte fondateur.
Les évolutions économiques contemporaines, mondiales et euro-
péennes, montrent tous les jours l’importance du choix du bon niveau
de gouvernance et de décision. L’Europe, les États, les régions, voire
des entités plus réduites, exercent chacun des pouvoirs, et le citoyen
est souvent perdu face à cette organisation complexe. L’empilement
des structures et leurs complexes articulations obscurcissent la vie
démocratique alors même que la revendication de nouvelles formes de
participation des citoyens à la vie collective se fait jour un peu partout.
La perspective des élections présidentielles de 2012 a relancé le débat
sur le rôle de l’État, face à l’Europe d’un côté, face aux échelons décen-
tralisés – et singulièrement les régions – de l’autre. Droite et gauche
ont à construire des projets sur ce sujet qui dépassent les clivages poli-
tiques classiques. Il est donc probable que les mois et les années qui
viennent voient des avancées sur l’enjeu que représente une nouvelle
étape de décentralisation.
L’ouvrage proposé se présente comme une contribution au débat sur ce
sujet. Il est construit sous la forme d’un dialogue (animé par un spé-
cialiste des collectivités territoriales) entre deux acteurs pouvant faire
état d’expériences et de responsabilités assumées dans ce domaine.
L’un est venu aux responsabilités par une démarche militante et poli-
tique, l’autre à travers un cursus plus administratif et professionnel.
Tous deux sont arrivés en collectivité territoriale après des carrières
déjà longues et variées. Tous deux ont vécu ensemble l’aventure de
la région avec énergie et enthousiasme, l’un durant deux mandats
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