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Les relations entre l'Union européenne et Israël

De
456 pages
Les relations entre l'Union européenne et Israël, bien souvent perçues au travers des crises qui les affectent, sont solidement fondées sur des accords qui assurent leur pérennité. Régulièrement mis à jour, ces textes sont tributaires de plusieurs paramètres: les relations bilatérales, l'élargissement de l'Union ou encore la réforme de la Politique agricole commune. Pour ce qui concerne les rapports entre l'union européenne et Israël, le débat est affecté par le conflit proche-oriental, le rôle des protagonistes dans la région et une interrogation sur l'avenir de ces relations.
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Les relations entre l'Union européenne et Israël
Droit communautaire et droit des échanges internationaux, le cas du commerce agricole

Droit et Espace Rural Collection dirigée par Joseph Hudault
A l'aube du XXle siècle, le droit rural n'est plus seulement le droit de l'agriculture et ses filières agro-alimentaires, mais le droit de l'espace rural et de ses utilisateurs. C'est parce que l'agriculteur se voit attribuer par les législateurs européen et nationaux une nouvelle fonction écologique d'entretien et de protection de cet espace que les Editions L'Harmattan ont ouvert cette collection. Dans celle-ci, elles se proposent d'accueillir tous les travaux de réflexion intégrant ces nouvelles données et la problématique de la j onction du droit de l'environnement et du droit rural.

Déjà parus
Luc BODIGUEL, L'entreprise rurale: entre activités économiques et territoire rural, 2002. European Council for Agricultural Law, Instruments juridiques du marché des produits agricoles, (tome 1),2002. European Council for Agricultural Law, Viabilité et modalités de l'activité agricole, (tome 2), 2002. European Council for Agricultural Law, Adéquation de la législation et de la pratique des PECQ, (ton1e 3), 2002. Valérie ADAM, La réforme de la politique agricole commune de l'Union Européenne ou l'évolutionnisme permanent du droit communautaire, 2001. Société Française d'Economie Rurale, Face au droit rural et à ses pratiques, 2001. Comité Européen de Droit Rural, L'Agriculture multifonctionnelle, 1999.

(Ç)L'Harmattan, 2003 ISBN: 2-7475-5536-4

Philippe VELILLA

Les relations

entre

l'Union européenne

et Israël

Droit communautaire et droit des échanges internationaux, le cas du commerce agricole

L'Harmattan 5-7, rue de l' ÉcolePolyteclmique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest

HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

Avertissement

L'Université de Paris I Panthéon-Sorbonne, n'entend donner aucune approbation ou improbation aux opinions émises dans les thèses. Ces opinions doivent être considérées comme propres à leurs auteurs.

Remerciements
Ce travail n'aurait pu être mené sans la confiance et l'intérêt manifestés dès le premier jour par le Pr Joseph Hudault qui m'a fait bénéficier de sa grande expérience en matière de direction de thèses et de ses immenses connaissances relatives à l'histoire du droit, à l'agriculture et au monde rural. Qu'il trouve ici l'expression de toute ma reconnaissance. Les conseils pertinents du Pr Thiébaut Flory, éminent spécialiste du droit des échanges internationaux, m'ont beaucoup aidé à ne pas négliger des aspects importants et en évolution constante du sujet traité. Le Pr Claude Blumann et le Pr Joseph Klatzmann, dont les publications m'avaient été très utiles, ont bien voulu s'intéresser à un texte qu'il leur a été remis tardivement. A l'Université hébraïque de Jérusalem, les conseils éclairés du Pr Alfred Tovias, du Pr Claude Klein, du Dr Simon Epstein, du Dr Moshé Hirsh, de Eyal Inbar, et les conversations avec Isabelle Puderbeutel, rédactrice en chef de l'Edition Française du Jérusalem Post m'ont beaucoup stimulé. Des fonctionnaires, qui se reconnaîtront, des ministères de l'Agriculture et des Finances à Paris, des DG I, DG VI et DG XXIII à Bruxelles, et de tous les ministères compétents à Jérusalem, m'ont, tout en respectant leur obligation de réserve, communiqué documents et observations sans lesquels nombre de problèmes n'auraient pu être éclaircis. Ma gratitude leur ést assurée. Les bibliothécaires du ministère des Finances français et de la Bibliothèque nationale d'Israël (Guivat Ram Jérusalem) dirigée par Mme Benisti, m'ont bien facilité le travail de recherche des documents et des ouvrages, avec une amabilité et une disponibilité que j'ai beaucoup appréciées. Enfin, cette thèse n'aurait pu être menée à bien sans le soutien de tous ceux qui, sans toujours le savoir, m'ont encouragé et atténué les difficultés résultant des distances. A Paris, ma mère Louise Velilla, mes soeurs Cathy et Joëlle et mes amis, Didier et Sandra Cahen, Sandrine Fdida, Gérard et Marie Lévy, mes collègues et mes complices de l'UFMN m'ont bien aidé. A Bruxelles, mes camarades de l'ATDB, Alain Fallik, Nedim Gorel et Isabelle Zerrouk, ont joué le même rôle précieux. A Jérusalem, Miri Bar Ziv, Ofra Commère et Carine Ghéron m'ont bien conseillé pour

pour le travail de présentation matérielle de ce travail que Vanessa Smadja a contrôlé, avec toute la compétence technique qui est la sienne. Que tous sachent combien j'ai apprécié leur apport.

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Sigles et abréviations

ACP Afrique-Caraïbes-Pacifique ADPIC Accord sur les droits de la propriété intellectuelle liés au commerce AELE Association européenne de libre échange AFDI Annuaire français de droit international AGCS Accord général sur les services liés au commerce APAutorité palestinienne BEI Banque européenne d'investissement BNT Barrières non tarifaires Bull. CE Bulletin des Communautés européennes CACR Comité des accords commerciaux régionaux CEE Communauté économique européenne CJCE Cour de justice des Communautés européennes CNUCED Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement CPECoopération politique européenne FAO Organisation pour l'agriculture et l' alimentation lAA Industries agro-alimentaires JDI Journal du Droit international GATT Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce JOCE Journal officiel des Communautés européennes MEDA Programme d'aide au développement de la Méditerranée MGS Mesure globale de soutien OCM Organisation commune de marché OMC Organisation mondiale du commerce PAC Politique agricole commune PECO Pays d'Europe centrale et orientale PEDPays en développement PESC Politique extérieure et de sécurité commune PHARE Programme d'aide à la restructuration de l'économie en Pologne et en Hongrie PIB Produit intérieur brut PMA Pays les moins avancés PTM Pays tiers méditerranéens

RGDIP Revue Générale de Droit International Public RMC Revue du Marché commun et de l'Union européenne RO règles d'origine RTDE Revue trimestrielle de droit européen SAPARD Programme d'aide à la modernisation des filières agro-alimentaires dans les PECO SPG Système des préférences généralisées SPS accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires STABEX Système de stabilisation des recettes d'exportation SYSMIN Système de stabilisation des recettes minières TECTarif extérieur commun TO Territoires Occupés UD Union douanière UEBL Union économique du Royaume de Belgique et du Grand Duché du Luxembourg ZLEZone de libre échange

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Sommaire
Préface. ......................................................................... Il

In trod uctio n

..

...

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Première Partie. L'influence du droit communautaire ou le libre échange contrôlé Titre I. La flexibilité relative des accords Union européenne/Israël en matière agricole Chapitre premier. Le caractère évolutif du contenu Chapitre second. La rigidité du régime juridique Chapitre troisième. Les élargissements facteurs
d ' adaptation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .

33

35 37 67
133

Titre II. Le fonctionnement et les blocages Institués

des accords 159

Chapitre premier. La complexité du cadre institutionnel Chapitre second. L'inadaptation des instruments juridiques Chapitre troisième. Le rôle perturbateur des conflits diplomatiques

161 219 233

Deuxième Partie. L'influence du droit Des échanges internationaux ou le libre échange organisé Titre I. L'influence grandissante sur le système bilatéral Chapitre premier. L'influence programmée de l'accord agricole de Marrakech

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253

255

Chapitre second. L'influence normative du régime GATT/OMC Chapitre troisième. L'influence constructive des accords avec les pays tiers Titre II. L'influence incertaine sur la coopération régionale au Proche-Orient Chapitre premier. La fin de l'anomalie proche-orientale Chapitre second. L'insuffisance de la coopération bilatérale Chapitre troisième. Les balbutiements du partenariat multilatéral Chapitre quatrième. La revalorisation du statut d'Israël auprès de I'DE

277 299

321

325 335 355 379

CODelUSiOD Bib Ii0grap hi e Addendum.. ..

419 425 445

...... .

....

.

10

Préface
Les Editions L'HARMATTAN sont particulièrement heureuses d'accueillir dans leur collection « Droit et Espace Rural» la thèse de Monsieur Philippe VELILLA. Ce travail illustre de façon pertinente la problématique des échanges internationaux des produits agricoles et agroalimentaires entre l'Union Européenne et Israël et l'évolution des accords intervenus entre eux. Aujourd'hui, ce qu'il est communément convenu d'appeler le droit alimentaire (c'est à dire le droit qui régit le produit agricole depuis sa production jusqu'à sa consommation), comporte une

tripe dimension - interne, européenne et internationale- qui fait
l'objet d'enseignements corollaires de troisième cycle au sein des universités qui intègrent les problèmes juridiques de l'agriculture dans leurs préoccupations. Tel est le cas de l'Université PANTHEON-SORBONNE qui délivre un D.E.S.S de « Droit de l'agriculture et des filières agroalimentaires ». La thèse de M. VELILLA se rattache à ce troisième volet de la discipline juridique agroalimentaire qu'on qualifie, à juste titre, de droit international de l'agriculture. Depuis les accords de Marrakech qui ont terminé les négociations de l'Uruguay Round et depuis la création de l'organisation Mondiale du Commerce, nous savons que les problèmes rencontrés par l'agriculture européenne sont dépendants des négociations internationales: des négociations, d'abord, entre l'Europe et les Etats Unis; avec les pays du Sud et aussi avec ceux de l'Asie de Sud-est, avec les pays tiers méditerranéens (PTM) enfin. Il apparaît ainsi que la réorientation de la Politique Agricole Commune se fait dans le cadre de la mondialisation des échanges. Monsieur VELILLA était particulièrement bien préparé pour observer ce phénomène grâce à la connaissance théorique et pratique qu'il a du droit communautaire et du droit international économique. Fonctionnaire du Ministère de l'Economie et des Finances, il a suivi un certain nombre de dossiers juridiques au sein des instances européennes et a été détaché comme expert auprès de la Commission. Il a par surcroît publié un certain nombre d'études,

l'une, notamment, sur la dette extérieure de l'Argentine; une autre, qui a fait l'objet d'un mémoire de troisième cycle, sur l' «originalité du droit rural israélien». A l'occasion de la préparation puis de la soutenance de sa thèse (1999), il a enseigné à l'Université Hébraïque de Jérusalem et a consacré un certain nombre de leçons à la coopération régionale au Proche-Orient et aux relations commerciales entre l'Union Européenne et Israël. L'un des principaux mérites de la thèse de M. VELILLA est d'avoir fait ressortir la spécificité du commerce des produits agricoles dans l'ensemble des échanges internationaux. Si le commerce industriel obéit aujourd'hui, comme il l'écrit lui-même, pour la qualité des produits au principe du libre échange, il n'en va pas de même pour celui des produits agricoles qui est fondé sur des règles « sophistiquées ». Cette observation mérite une explication qui montre l'universalité d'approche et de traitement de l'activité agricole par le droit. Comme le relève pertinemment l'auteur, « l'étude du commerce agricole ne peut être menée sans garder en mémoire l'idée qu'en négociant des concessions pour les exportations agricoles, les pouvoirs publics et les professionnels israéliens ne consacrent pas exclusivement leurs efforts à des objectifs purement commerciaux quantifiables dans les comptes extérieurs du pays: c'est la valorisation d'une activité économique soutenue par la société, la défense d'un patrimoine et d'un style de vie qui sont aussi en jeu. On observera que ces préoccupations sociales, environnementales et d'aménagement du territoire sont très comparables... à celles des Européens. » Ce parallélisme des préoccupations d'ordre interne sur la maintenance de la ruralité et de l'occupation de l'espace rural explique, selon l'auteur, que les parties se soient accordées sur un type d'accords destinés à protéger leur agriculture en refusant ùe considérer qu'il s'agit là d'un secteur comme les autres à soumettre sans hésitation aux lois imparables de l'économie de marché. Il en résulte que les accords UE-Israël ont limité l'application des principes de libre échange et que le droit communautaire, qui encadre le commerce agricole entre l'UE et Israël, applique un système juridique que l'auteur qualifié de «libre échange contrôlé ». Telle est la conclusion de l'analyse qu'il mène dans la première partie de son travail, même s'il est amené, sur un plan 12

strictement technique, à constater une relative inadaptation des instruments communautaires et internationaux. Face à ce fonctionnement très traditionnel du volet agricole de l'accord d'association européen entre l'UE et Israël (17 avril 2000), s'opposent la pratique de l'OMC et le droit international des échanges commerciaux. L'article 20 de l'accord sur l'agriculture du Traité de Marrakech stipule que les membres de l'OMC devront, dès 1999, engager de négociations en vue de poursuivre le processus de réforme destiné à la libération des échanges. Par ailleurs, comme le relève, M. VELILLA, le droit des échanges internationaux, en donnant à l'UE et Israël le droit de maintenir un commerce agricole fondé sur un régime contractuel autonome, en banalise les caractéristiques et en relativise les avantages. Les textes signés à Bruxelles s'inscrivent dans un réseau d'accords bilatéraux de plus en plus semblables, et ce mimétisme gomme les préférences bilatérales et instaure de facto une concurrence effective dans le commerce des produits agricoles en même temps qu'un système de « libre échange organisé et programmé ». Il n'en reste pas moins qu'en dépit de cette libéralisation croissante des échanges commerciaux portant sur des produits agricoles, une question demeure, sur laquelle se retrouvent l'Union européenne et Israël: l'agriculture n'a-t-elle pour seule fonction que de nourrir l'humanité? Certes, la fonction alimentaire est prioritaire et donne au droit rural et agroalimentaire la justification d'un certain régime protectionniste sur le plan international et protecteur sur le plan interne. Les politiques le savent bien qui parlent, à ce propos, de l' « arme alimentaire» et de la protection qui est due à l'agriculteur en tant que «producteur primaire». Comme l'écrit avec pertinence M. Philippe VELILLA: «en exprimant des considérations autres que commerciales, l'Union Européenne et Israël défendent l'idée que l'agriculture a d'autres fonctions que la production et la commercialisation de denrées alimentaires. Cette possibilité de traduction en termes juridiques de la multifonctionnalité de l'agriculture peut être considérée comnle un succès théorique de l'approche européenne dans ce secteur, bien illustrée par la réforme de la PAC». Pour la Direction Générale de l'Agriculture à la CEE: «Une nouvelle étape a été franchie vers un soutien à l'économie rurale en général plutôt qu'à la seule production agricole de sorte que les agriculteurs ne seront 13

plus seulement récompensés pour ce qu'ils produisent, mais également pour leur rôle dans la société ». (DG Agriculture/CEE. Réforme de la PAC-Vne politique pour l'avenir). Il résulte de cette analyse commune entre les deux partenaires que la place d'Israël comme partenaire de l'VE doit être redéfinie. Si des raisons juridiques ne permettent pas à cet Etat - parce qu'il n'est pas géographiquement «européen» - d'adhérer à l'Union, en revanche la possibilité de faire rentrer ce pays dans l'EEE semble être actuellement explorée. En tout cas, dans le cadre de l'accord de coopération scientifique, Israël a été autorisé à participer à certains programmes de l'VE. L'accord de participation d'Israël au 6èmePCRD (comportant une enveloppe de 17,5 milliards d'euros pour la période 2003-2006), a été signé le 10 juin 2003. M. VELILLA relève avec intérêt le fait que les programmes de recherche agricole et ceux concernant l'eau ont associé des scientifiques israéliens à des collègues palestiniens, syriens, libanais, jordaniens, égyptiens, tunisiens, algériens et marocains. Cette coopération pour la recherche et le développement montre, selon le commissaire à la Recherche, M. Philippe Busquin, que « la recherche est un espace où les contacts et la coopération peuvent transcender les barrières politiques et culturelles ». L'un des grands mérites de la thèse de Monsieur VELILLA est d'avoir relevé ce défi avec vigueur et humanisme. Il faut l'en féliciter.

Joseph HUDAUL T Professeur à l'Université Panthéon-Sorbonne Président du Comité Européen de Droit Rural Membre de l'Académie d'Agriculture de France

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Introduction

Le premier accord entre l'Union européenne et l'Etat d'Israël date d'une trentaine d'années. Mais les liens entre Israël et l'Europe ont été forgés par une histoire vieille de plus de 2000 ans. C'est très tôt que les Juifs ont abordé les rivages européens: dès les premiers siècles de l'ère chrétienne en Espagne, en France et en Italie. De cette longue histoire de la présence juive en Europe, subsiste en Israël des affinités culturelles certaines. Théodore Herzl, fondateur du sionisme politique, n'a-t-il pas écrit dans son œuvre de fiction sur les réalisations du futur Etat juif: "Nous devrons nous souvenir dans le nouveau pays pourquoi nous sommes ici, et nous ne devrons jamais cesser de chérir avec tristesse la mémoire des pays où nous sommes nés et où nous avons été élevés.,,1 Pour les premiers pionniers, et encore aujourd'hui pour la moitié de la population d'Israël originaire du vieux continent, l'Europe est d'abord une mémoire. Mémoire ambivalente du reste, puisque l'Europe est à la fois perçue comme un héritage culturel et comme un traumatisme. L'héritage culturel est revendiqué. Des hommes comme Théodore Herzl, l'Autrichien, et les fondateurs de l'Etat venus d'Allemagne, de Pologne ou de Russie étaient profondément imprégnés de culture européenne. Celle-ci est à l'origine de la démocratie parlementaire israélienne. Le 26 novembre 1962, lors de la séance d'ouverture des négociations avec la CEE, la délégation israélienne déclarait: "Pendant 2000 ans, depuis la haute époque de l'Empire romain, l'histoire de notre peuple a été mêlée à celle de l'Europe. Pendant des dizaines de générations, l'Europe a constitué le facteur dominant de notre existence. Nous avons apporté à ce continent européen notre tradition, la Bible écrite, dans cette même terre étroite sur les rives de la Méditerranée où nous renouvelons aujourd'hui notre autonomie politique ". Mais ce passé pèse aussi comme un traumatisme: celui du souvenir de la Shoa. Les crimes nazis perpétrés en Europe sont en partie à l'origine de la création de l'Etat, et leur souvenir est toujour vif dans la mémoire israélienne. De ce point de vue, la situation est différente en
1 Le Pays Ancien Nouveau, 1902, Stock, Paris, 2ème édition 1998, 366 p.

Europe, où ce souvenir tend à s'effacer. Cette dichotomie n'est pas neutre dans les négociations israélo-européennes. Israël a souvent évoqué envers l'Europe une 'créance morale', que les Européens perçoivent de moins en moins. Cette différence de perception historique est à l'origine du premier malentendu entre Israël et l'Europe. Le second malentendu tient à la nature des relations établies entre la Communauté et Israël. Israël imaginait devenir un partenaire privilégié de l'Europe, compte tenu de la densité des liens économiques existant entre l'Etat juif et le vieux continent. En 1960, les exportations israéliennes vers la CEE représentaient 29,8% de ses exportations totales, et si l'on ajoute à ce chiffre les pays de l'AELE, c'est 61,8% des exportations israéliennes qui se dirigeaient vers l'Europe. Une telle proportion est aisément explicable. Israël ne pouvait commercer pour des raisons politiques avec ses voisins et leurs alliés, et les exportations dirigées vers les pays tiers, les Etats-Unis, impliquaient (surtout à l'époque) des coûts de transports importants. Une autre raison animait la démarche de l'Etat juif: les dirigeants israéliens ont perçu immédiatement l'importance de la construction européenne, de son caractère à la fois inévitable et souhaitable. En 1959, David Ben Gourion, déclarait au premier président de la Commission, stupéfait: "Vous verrez, d'ici un ou deux ans, l'Angleterre ,,2 demandera son adhésion. Proximité culturelle et géographique, densité des échanges, conviction du caractère irréversible de la construction européenne: toutes les appréciations convergeaient pour inciter Israël à prendre d'emblée l'attache des nouvelles institutions. Dès 1958, Israël nommait une mission diplomatique auprès du marché commun, en la personne d'un de ses meilleurs diplomates, Gideon Raphaël. Israël était ainsi le troisième pays à entreprendre cette démarche, après la Grèce et les Etats-Unis. Le 30 octobre 1958, le gouvernement israélien soumettait un premier document à la Commission pour examiner le "futur des relations multilatérales avec la Communauté". Enfin le 27 septembre 1960, Israël répondait à un questionnaire détaillé de la Commission. Pour L'Europe, ces relations n'avaient pas la même importance: Israël
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Pour toutes les références historiques sur les relations Union européenne/Israël
Centre de recherches

des origines à 1980 : Ilan Greisalmer, Israël et l'Europe, européennes de Lausanne, 1981. Citation, p. 14 16

était, et est toujours, un pays tiers méditerranéen (PTM) parmi d'autres, et de surcroît sans doute pas le plus important, puisque l'Etat juif, dépourvu d'hydrocarbures, n'était pour aucun produit le fournisseur principal de la Communauté. De surcroît, les demandes israéliennes n'étaient pas isolées. En effet, la création de la Communauté entraîna une prise de conscience dans tous PTM de leur dépendance vis à vis du marché européen, en particulier pour leurs exportations agricoles. Ces pays entreprirent donc auprès de la Communauté des démarches pour obtenir un accès privilégié à ce nouvel ensemble. Pour la Communauté, l'importation de produits agricoles n'était pas une priorité. Au contraire, dans le Traité de Rome, d'abord, et lors de la création des organisations communes de marché (OCM) ensuite, la Communauté devait mettre en place des mécanismes destinés à privilégier les échanges intra-européens en assurant une protection efficace aux frontières. Mais tout en institutionnalisant une politique commune en matière de commerce extérieur, la Communauté n'entendait pas fermer son marché. Vis à vis des pays méditerranéens, plusieurs raisons justifiaient cette ouverture. En premier lieu, on l'oublie souvent aujourd'hui, l'agriculture communautaire était déficitaire, particulièrement en produits méditerranéens. En second lieu, nombre de PTM étaient d'anciennes colonies de pays européens, et il existait entre l'ancienne puissance coloniale et les nouveaux Etats indépendants des relations commerciales étroites. Sans inscrire en toutes lettres le nom "Méditerranée" dans le Traité, la Communauté devait tenir compte de ces liens privilégiés. Dans un protocole annexé au Traité, la France se voyait reconnaître le droit de maintenir un régime préférentiel d'échanges avec le Maroc et la Tunisie (l'Algérie n'était pas encore indépendante). Dans une déclaration d'intention annexée au Traité, la Communauté se déclarait disponible pour conclure avec les pays indépendants de la zone franc des conventions d'association économique "dans le souci de maintenir et d'intensifier les courants traditionnels d'échanges et de contribuer au développement économique de ces pays". La prise en compte de l'héritage colonial n'était donc pas le seul objectif de la première génération d'accords entre la Communauté et les pays tiers méditerranéens, puisque d'emblée, l'objectif que l'on devait plus tard désigner sous l'expression de 'coopération au développement' était affiché. Il s'agissait aussi de rapprocher la 17

Communauté de pays européens de la Méditerranée qui avaient vocation à l'adhésion: Chypre, la Grèce, Malte et la Turquie. La première génération d'accords entre la Communauté et les PTM répondait donc à des préoccupations variées: l'établissement avec des Etats tiers de liens purement commerciaux, mais aussi l'association de pays candidats à l'adhésion, et dans tous les cas de figure l'engagement d'une politique propre en direction de ces pays en développement (PED). Au cours de cette première phase, la Communauté aurait pu différencier les accords selon l'appartenance ou non au continent européen. Mais ce n'est pas tout à fait ainsi que les premiers contours de la politique méditerranéenne ont été dessinés. Préférant utiliser une série de critères de façon pragmatique, la Communauté a négocié des accords d'association avec quatre pays européens: la Grèce (1961), la Turquie (1963), Malte (1970) et Chypre (1972). Ces accords instauraient un régime préférentiel pour de nombreux produits industriels, quelques produits agricoles et comprenaient un volet de coopération économique. Pour leur part, les pays maghrébins virent les facilités dont ils bénéficiaient pour exporter leurs produits vers la France élargies au marché communautaire. Qualifiés d'accords d'association, les textes signés avec le Maroc (1969) et la Tunisie (1969) instauraient un régime préférentiel, fondé sur des concessions tarifaires pour les produits agricoles et sur une franchise totale pour les produits industriels. En revanche, l'Espagne, le Portugal et la Yougoslavie ne bénéficièrent que d'accords purement commerciaux, leurs régimes politiques de l'époque ne permettant pas d'envisager leur association à d'autres actions, et encore moins leur adhésion. L'Iran, le Liban et Israël ne manquèrent pas de solliciter la Communauté pour qu'elle conclue avec eux des accords similaires, et celle-ci, soucieuse de maintel1ir des relations avec ces pays proches, signa avec ces PTM du 'deuxième cercle' des accords commerciaux. Avec Israël, à la suite d'un accord limité en 1964, un texte signé en 1970 instaurait une franchise totale pour de nombreux produits industriels et des concessions pour plusieurs produits agricoles importants. Au début des années soixante-dix, la Communauté avait donc établi un réseau d'accords avec un grand nombre de pays méditerranéens. Ces accords de la première génération devaient encourager un courant d'exportations vers l'Europe, mais souffraient de plusieurs limites. La première tenait à la méthode suivie. Négociés cas par cas, au fil des demandes, ces textes étaient dépourvus d'une vision 18

globale. La seconde limite tenait aux stipulations retenues qui généraient des incohérences entre les textes de portée large signés avec la Grèce et la Turquie, et à un moindre degré avec Chypre et Malte, et les autres accords qui comportaient des règles exclusivement commerciales. L'incohérence de la première génération d'accords avait inspiré dès 1964 un mémorandum du gouvernement italien, mais, venant trop tôt, cette démarche demeura sans suite. Ce mémorandum présentait néanmoins un intérêt certain sur le plan intellectuel, car il contenait deux idées importantes: la nécessité d'une répartition équitable des concessions entre les Etats membres dans une perspective de dépassement des concessions tarifaires, et l'obtention de certaines garanties ou contreparties lorsque les préférences portaient atteinte aux intérêts nationaux de l'un d'entre eux. Il s'agissait donc de lier le développement des relations externes à l'adoption de mesures internes. Il fallut attendre le début des années soixante-dix pour que la politique méditerranéenne fasse l'objet d'une réflexion d'ensemble. Les circonstances s'y prêtaient. Au niveau politique, le contexte était favorable aux demandes des pays du tiers monde. La pression de ces derniers était de plus en plus grande, notamment dans le cadre de la CNUCED. Au niveau économique, l'influence grandissante de la CEE contrastait avec l'absence d'une conception d'ensemble de ses relations extérieures. Au plan de son organisation interne, la situation de la Communauté était également favorable à la définition d'une politique méditerranéenne: la mise en place des organisations communes de marchés et la fin de la période transitoire de l'union douanière donnaient des bases solides à la CEE. Enfin, le premier élargissement au Royaume Uni et au Danemark renforçait le nord de l'Europe, et impliquait, pour la France notamment, la nécessité de contrebalancer cette influence. En réalité, au delà de facteurs objectifs, le premier élargissement a été l'élément catalyseur: il fallait adapter ces accords, qui de surcroît venaient pour la plupart à échéance. Deux voies s'ouvraient que la Communauté n'a pas voulu emprunter. La première était de calquer la politique méditerranéenne sur le modèle élaboré dès 1963 par la convention de Yaoundé pour les pays d'Afrique, du Pacifique et des Caraïbes (ACP), en instituant un cadre juridique unique avec une préoccupation principale: aider au développement en garantissant le cours des matières premières. 19

L'autre voie était d'inscrire la politique méditerranéenne dans la logique du Système des préférences généralisées (SPG) lancée par la CNUCED en 1964 et que la CEE devait valider dès 1971 en facilitant l'accès au marché communautaire des produits industriels des pays en développement. Mais tout en faisant bénéficier les pays méditerranéens, à l'exception d'Israël, du SPG, la Communauté entendait dessiner un cadre original. Elle a refusé de considérer les PTM sous l'angle exclusif de fournisseurs de matières premières (conception de Lomé) même si plusieurs d'entre eux étaient - et restent - d'importants producteurs d'hydrocarbures (Algérie, Egypte), ou d'autres matières premières (phosphates marocains). Elle a également préféré ne pas voir en chaque PTM une entité étatique isolée dans le vaste ensemble des pays en développement sans unité géographique (conception du SPG). Le développement du bassin méditerranéen a fait l'objet d'une conception d'ensemble, même si la spécificité de chaque PTM a été prise en compte. Sur la base de cette double préoccupation, la Communauté devait élaborer une "politique globale méditerranéenne ", maîtres-mots de son approche des années soixante-dix. Sur le plan théorique, la politique globale méditerranéenne tranchait le débat entre régionalistes et mondialistes en matière de coopération au développement: en choisissant de soumettre au GATT ces accords comme constitutifs de zones de libre échange et en accordant des concessions commerciales, en sus du SPG, la Communauté marquait nettement sa préférence pour une approche régionalisée de la coopération au développement. Après les conventions de Yaoundé (puis de Lomé) pour les pays ACP, mais de façon encore plus marquée, les accords méditerranéens illustraient la volonté de la Communauté de différencier l'approche du sous-développement par région et selon les caractéristiques économiques de ses partenaires. Ainsi, la politique méditerranéenne de la Communauté n'a pas fait l'objet d'une définition dans un document unique concernant tous les pays partenaires, car la CEE, tout en proclamant son souci d'une démarche globale, entendait maintenir son approche différenciée par pays. A l'issue du 'sommet' de Paris d'octobre 1972, les chefs d'Etat et de gouvernement déclaraient que la Communauté "attache une importance essentielle... à la mise en oeuvre de ses engagements avec les pays du bassin méditerranéen, avec qui des accords sont conclus ou à conclure, accords qui devront faire l'objet d'une politique globale et équilibrée". Cette volonté de 20

"politique globale et équilibrée" devait se traduire, pour la première fois, par l'adoption des trois principes qui marquent encore aujourd'hui la politique méditerranéenne de l'Union européenne: - la délimitation du champ d'application géographique des accords aux seuls pays riverains directs de la Méditerranée, avec l'ajout de la Jordanie, pour des raisons géopolitiques évidentes, la Grèce et la Turquie étant exclues de l'approche globale, dans la perspective de leur adhésion;

- le respect des règles du GATT, car pour échapper aux critiques de l'organisation multilatérale, la Communauté décidait de placer les nouveaux accords dans la perspective de la réalisation de zones de libre échange; celui-ci devait être complet pour tous les produits industriels selon des modalités et un calendrier à définir, cette perspective étant refusée pour les échanges agricoles: les nouveaux accords devaient comporter une "part substantielle" de ceux-ci de façon progressive et compatible avec les mécanismes efficaces de protection mis en place par la PAC; - l'instauration d'un certain équilibre entre les concessions octroyées aux différents pays tiers méditerranéens, équilibre ne signifiant pas identité, la Communauté souhaitant différencier ses concessions en fonction du niveau de développement de chaque PTM.
C'est donc avec ces différences que s'est constitué un tronc commun, ces accords comportant tous un volet de coopération économique, technique et financière, et un volet relatif aux échanges commerciaux. Le premier volet institue un élément novateur et témoigne du souci de la Communauté d'établir un nouveau type de rapports avec les pays méditerranéens en définissant de façon large les champs de la coopération économique: le développement des infrastructures économiques des partenaires, la coopération industrielle, agricole, financière etc. L'amplitude du champ de la coopération s'inscrivait dans la perspective d'un programme-cadre à long terme devant inciter les acteurs économiques à s'engager. Des protocoles financiers complétaient l'ensemble. Le volet de coopération commerciale distinguait, comme dans les accords précédents, les secteurs 21

industriel et agricole. En règle générale, les produits industriels bénéficiaient à l'importation dans la Communauté d'une franchise tarifaire, soit immédiatement, soit à terme. Mais, tel n'était pas le cas pour les produits agricoles. L'objectif d'inclure dans les accords une "part substantielle" des échanges agricoles était précisé comme devant aboutir à une augmentation des concessions accordées par la Communauté, mais ne s'inscrivait nullement dans une perspective de libre échange: cela aurait ruiné l'un des fondements de la PAC. Pour Israël, l'objectif de part substantielle a été atteint, 80% de ses exportations agricoles bénéficiant de préférences. Les concessions portaient pour l'essentiel sur les fruits et légumes et les agrumes (pour tous les PTM), le vin (Algérie) et le riz (Egypte). Le bilan des accords de la seconde génération devait s'avérer ambivalent. Toutes les dispositions commerciales ont été mises en oeuvre sans tarder et les projets de coopération économique et technique ont, dans la plupart des cas, épuisé les crédits qui y étaient consacrés. Sur un plan purement formel, le bilan des accords était donc largement positif. Mais ce sentiment de facilité prouve que ces dispositifs répondaient à un besoin qui n'était pas satisfait et qui ne l'était pas totalement dans le cadre ainsi défini. Ceci était particulièrement vrai dans le secteur agricole. Saisissant l'occasion offerte par les clauses d'examen, l~s PTM, et notamment Israël et les pays du Maghreb, demandèrent dès 1977 des améliorations des concessions dans le secteur agricole. Mais la marge de manoeuvre de la CEE était pratiquement inexistante pour deux raisons essentielles. En premier lieu, parce que les pays méditerranéens de la CEE exerçaient des pressions pour qu'elle raidisse sa position. En juillet 1986, une résolution assortie d'un "bilan de la politique méditerranéenne", établis à l'instigation de la France et de l'Italie, faisaient valoir le déséquilibre entre le déploiement de la politique commerciale extérieure et les développements internes de la Communauté. La faiblesse des garanties accordées à certains produits méditerranéens par rapport aux productions septentrionales conduisait ces deux Etats membres à demander, comme un lointain écho au mémorandum italien de 1964, à ce que toute concession externe supplémentaire soit subordonnée à l'adoption de mesures internes. En second lieu, les perspectives d'adhésion de la Grèce, de l'Espagne et du Portugal rendaient nécessaires l'adaptation des accords.
22

Comme au début des années soixante-dix, les perspectives d'élargissement impliquaient un examen des modalités d'application aux nouveaux Etats membres des accords avec les PTM. Mais, à la différence du premier élargissement, il ne s'agissait pas de réaliser une simple adaptation technique. Les raisons en étaient extrêmement simples: avec ce troisième élargissement, la Communauté intégrait des pays méditerranéens dotés des mêmes caractéristiques économiques fondamentales que celles des PTM. En matière agricole (et de pêche), de fortes craintes s'exprimaient, notamment en Israël et dans les pays du Maghreb, car la Communauté allait devenir autosuffisante ou excédentaire en produits méditerranéens (agrumes, fruits et légumes, vin, huile d'olive, fleurs coupées). En d'autres termes, le troisième élargissement s'apparentait pour les PTM à un véritable défi à relever dans le cadre de négociations ardues avec les autorités communautaires. Ces négociations devaient conduire à une adaptation des textes de la seconde génération d'une importance telle, qu'à la suite de ces modifications, ils s'apparentaient à de nouveaux dispositifs que l'on pourrait qualifier d'accords de 'seconde génération et demie'. En effet, la doctrine de la Communauté devait être enrichie de quelques nouveaux principes en matière de politique méditerranéenne. Comme dans les années soixante-dix, le renforcement de la coopération économique et technique et l'augmentation substantielle des montants des protocoles financiers devaient alléger les conséquences des accords sur les Etats membres du sud de l'Europe. Mais il ne s'agissait pas là d'une innovation théorique. Le véritable élément novateur découlait de l'objectif central concernant les échanges agricoles: le maintien des "courants d'échanges traditionnels" entre les PTM et la Communauté. Mais l'adaptation des accords aux conséquences de l'élargissement ne put redresser la tendance majeure que les PTM ne manquaient pas de mettre en avant: les échanges restaient déséquilibrés. En fait, on constatait un progrès réel dans les exportations des PTM, mais une augmentation plus que proportionnelle de leurs importations en provenance de la Communauté. L'examen de l'application des accords préférentiels ne conduisait pas à porter un jugement d'échec, mais à éprouver un sentiment de déception. A la fin des années quatre-vingt, l'approche globale semblait atteindre ainsi ses limites.
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La mise en place d'une nouvelle stratégie, dite "politique méditerranéenne rénovée", a été lente. Hormis le sentiment de désenchantement que la politique méditerranéenne suscitait chez les partenaires, les circonstances se prêtaient mal à cette redéfinition. Sur le plan interne, les années quatre-vingt ont été marquées par un développement communautaire très dynamique. La réforme de la PAC, la mise en place du marché unique et les perspectives d'union économique et monétaire mobilisaient l'attention des Etats membres. Sur le plan externe, l'attention moindre portés aux problèmes du développement, l'émergence de l'Asie comme acteur décisif des échanges internationaux, et surtout l'effondrement du système communiste reléguaient l'évolution de la Méditerranée au second rang des préoccupations communautaires. Comme souvent, l'Union européenne (UE) devait sortir de cette crise de la politique méditerranéenne 'par le haut' sous l'empire d'une double nécessité. D'une part, L'UE se souciait de sa sécurité sur son flanc sud agité par un développement difficile et la montée du fondamentalisme. D'autre part, les autorités communautaires souhaitaient ardemment participer au processus de paix lancé au Moyen-Orient. Ainsi, les balbutiements de la politique méditerranéenne rénovée, qui au début des années quatre-vingt-dix ne laissaient présager qu'une laborieuse mise à jour des accords bilatéraux, aboutirent à la définition d'une doctrine nouvelle à l'œuvre aujourd'hui: la coopération entre l'DE et les PTM doit déboucher sur un partenariat euro-méditerranéen. Innovante sur le plan des objectifs, la phase actuelle l'est également au niveau de la méthode, puisque le renouvellement des accords n'est pas subordonné à la définition très précise du partenariat entre les deux rives de la Méditerranée. La démarche emprunte plutôt une forme dialectique: les négociations bilatérales sont menées de concert avec la formulation de l'approche multilatérale. La politique méditerranéenne rénovée développe logiquement les acquis des régimes commerciaux les plus avancés et amplifie les perspectives de coopération entre l'Union européenne et ses partenaires. Mais les concepteurs de cette nouvelle politique continuent à différencier le secteur industriel du secteur agricole. Tous les "accords euro-méditerranéens d'association" signés ou en cours de négociation prévoient une zone de libre échange pour les produits industriels, au terme d'une période transitoire qui ne doit en aucun cas dépasser douze ans. En matière agricole, en revanche, les innovations sont plus limitées. 24

L'Union européenne continue à considérer - à juste titre - que l'ouverture du marché communautaire serait incompatible avec la PAC. La perspective du libre échange dans ce domaine n'est pas mentionnée dans les textes qui retiennent seulement l'idée d'une "libéralisation progressive des échanges agricoles" dont l'état d'avancement sera examiné cinq ans après la signature. En clair, le système en vigueur doit faire l'objet d'améliorations ponctuelles, négociées produit par produit. C'est dans ce cadre qu'a été signé l"'accord euro-méditerranéen d'association" entre l'Union européenne et Israël le 20 novembre 1995. Les échanges agricoles, on l'a remarqué, jouent un rôle clé dans les relations entre l'UE et l'ensemble des PTM. Ce courant commercial entre le monde méditerranéen et l'Europe n'est pas chose nouvelle. Comme l'a écrit Fernand Braudel: " L'agriculture assure à la mer intérieure, non seulement sa vie de tous les jours, mais une série d'exportations de haut prix... Bientôt les eaux de vie, sans compter l'huile, les fruits méridionaux, les oranges, les citrons, les soies grèges... Ces excédents s'ajoutent aux exportations industrielles pour compenser les achats de blé ou de poisson séché ou de sucre atlantique... ,,3. Pour ce qui concerne Israël, dès la fin du XIXème siècle, les premiers pionniers de la région de Rishon le Tsion exportaient leurs vins vers l'Europe. Et avant même la création de l'Etat, les agrumes produits en Palestine étaient présents sur les marchés européens, particulièrement en Angleterre, puissance mandataire. Après la proclamation de l'indépendance de l'Etat d'Israël en 1948, l'agriculture israélienne était érigée au rang de priorité nationale et se voyait assignée des objectifs importants: l'autosuffisance alimentaire du pays et l'acquisition de devises nécessaires à l'importation de matières premières industrielles et agricoles. C'est donc tout naturellement vers l'Europe que les exportateurs israéliens se tournèrent pour vendre leurs agrumes et leurs fruits et légumes. La nature des exportations israéliennes convenait parfaitement au marché européen: ces produits tropicaux ou de contre-saison n'étaient guère concurrents d'un marché commun encore déficitaire en productions méditerranéennes. L'importance de ce commerce agricole dans les relations entre Israël et l'Europe est aujourd'hui
3 La Méditerranée et le monde méditerranéen à l'époque de Philippe II, Armand Colin, T 1, 8ème éd. 1987 25

bien moindre qu'à l'origine. Si en 1960, les produits agricoles représentaient près de la moitié des exportations israéliennes vers l'Europe, aujourd'hui ils n'en constituent plus que 9% : 583 millions de dollars sur 6,773 milliards en 19974. Mais ces chiffres doivent être relativisés. D'abord parce que l'Union Européenne est le principal débouché des produits agricoles israéliens: en 1997, ces 583 rDillions de dollars représentaient plus de 70% du total des 802 millions de dollars de produits agricoles qu'Israël exporte toutes destinations confondues. Ensuite du fait que ce poste de la balance commerciale est encore légèrement excédentaire avec 20 millions de dollars en 1996 et 10 millions en 1997, alors que la balance commerciale globale, tous produits confondus, est structurellement déficitaire5 : 10,334 de dollars en 1996, 7,843 milliards en 1997 et 4,184 milliards en 1998. En raison enfin du caractère atypique des résultats de la balance commerciale agricole entre l'UE et Israël. La balance commerciale entre les deux partenaires faisait apparaître un déficit commercial global de 8,890 milliards de dollars en 1996, de 8,027 milliards en 1997 et de 4,184 en 1998. Mais si l'on considère les seuls échanges agricoles, les résultats sont encore très favorables pour Israël: 289 millions d'excédents en 1996 et 248 millions en 19976. Il faut ajouter à cela que les valeurs absolues ne donnent pas la pleine mesure de l'importance d'un produit d'exportation Israël. La valeur ajoutée est un critère tout aussi pertinent. Or, celle-ci est estimée à 80% pour les produits agricoles frais exportés, contre 50% pour la plupart des produits industriels (Israël importe l'essentiel des matières premières utilisées par son industrie), et seulement 20% pour les diamants (les diamants bruts sont importés, taillés en Israël et réexportés). Il faut par ailleurs insister sur la dimension non marchande des exportations agricoles. Leur influence sur la
4 Central Bureau of Statistics, Statistical Abrasct of Israël 1998, pp. 8-16 et 8-17 5 Central Bureau of Statistics, Ibid. pp. 8 - 10 et 8 - Il et Foreign Trade Statistics Quaterly, january-march 1999. Les chiffres des deux dernières années doivent être sérieusement relativisés puisque l'économie israélienne, frappée par une récession, n'a pas importé en 1997 et en 1998 les quantités habituelles de matières premières et de biens de consommation nécessaires à son économie en période de croissance. C'est la raison majeure de cet apparent redressement de la balance commerciale DE/Israël, les exportations progressant dans des proportions qui ne sont pas encore assez significatives pour qu'on puisse y voir un retournement de tendance. 6 Central Bureau of Statistics, Ibid. pp. 8 - 14. La déclinaison par secteur des chiffres du commerce extérieur pour 1998 n'est pas encore opérée par zone géographique. 26

réputation commerciale du pays n'est pas quantifiable mais n'est pas négligeable non plus. Les avocats, les agrumes, les fleurs coupées, le foie gras exportés par l'Etat juif, les marques Cannel, Jaffa, les succès des technologies agricoles israéliennes sont connus dans toute l'Europe et au delà. Avec une part minime des produits agricoles en valeur relative dans le total des exportations, ces ventes donnent de l'économie du pays une image de qualité et de fiabilité qui joue un rôle dans le développement d'autres types d'échanges7. Au total, le fait que la balance commerciale agricole entre les deux partenaires arrive à corriger à la marge le déficit structurel croissant que supporte Israël justifierait à lui seul l'étude approfondie des mécanismes mis en place ayant pennis d'atteindre ces résultats. C'est la dimension externe du problème qui nous occupera ici. La dimension interne de cette étude n'est pas négligeable pour autant, même si elle ne peut être évoquée qu'à titre de complément de la réflexion. L'agriculture en Israël n'a pas seulement vocation à contribuer au commerce extérieur du pays. Comme dans tous les pays du monde, elle a d'abord pour mission de nourrir la population. On notera que déjà la Bible fait part de ce type de préoccupations: Joseph, avec son histoire de stockage et de déstockage de céréales pose en termes étonnamment modernes l'un des fondements du pouvoir: la légitimité politique tient aussi à

7 Le développement des relations commerciales entre Israël et l'Inde constitue une parfaite illustration de cette influence. A la suite des accords d'Oslo entre Israël et l'Autorité palestinienne, les échanges entre les deux pays se sont rapidement développés: les exportations israéliennes vers l'Inde sont passées de 96 millions de dollars en 1990 à 364 millions en 1997. Dans l'autre sens, l'évolution est comparable, puisque les exportations indiennes vers Israël sont passées de 69 millions de dollars à 292 millions en 1997 (source: Statistical Abstract of Israël, 1998, pp. 8-10 et 8-11). Or, à l'origine, les exportations israéliennes étaient composées presque exclusivement de produits et surtout de matériels agricoles (équipements pour l'irrigation, informatique appliquée à l'exploitation etc. ) En effet, au début des années quatre-vingt-dix, dans le contexte de la normalisation des relations entre Israël et les PED, les responsables administratifs et professionnels de l'agriculture indienne se sont beaucoup intéressés à la technologie israélienne. A l'exposition Agritech tenue à Tel-Aviv en 1996, l'Inde était le pays le plus représenté, le nombre de visiteurs venus de ce pays atteignant le chiffre record de 1 400 (sur 90 000 participants au total, cf. revue Link, juillet 1996, p. 166). Une fois ce courant d'exportation lancé dans le secteur de l'agriculture, les Israéliens ont pu bénéficier de la réputation et des contacts établis pour développer d'autres marchés en Inde. 27

l'aptitude des dirigeants à assurer la sécurité alimentaire du pays8. En Israël, cette fonction a même été théorisée par la fixation de l'objectif d'" autosuffisance alimentaire ". L'agriculture a également comme ailleurs des missions sociale, environnementale et en matière d'aménagement du territoire. Sur le plan social, il s'agit de fournir du travail à une composante de plus en plus minoritaire de la population active, les 2,4% d'Israéliens et de travailleurs étrangers travaillant dans les exploitations, auxquels il faut ajouter les salariés des IAA et les employés des services à l'agriculture. Si l'on s'en tient aux seuls actifs travaillant dans les exploitations, y compris les aides familiaux, c'est 70 600 personnes qui seraient directement concernées 9. Sur le plan de la préservation de l'environnement, le rôle de l'agriculture est tout à fait essentiel dans un pays occupé à 60% par un désert qui réduit la viabilité d'une superficie totale déjà limitées à 22 145 kilomètres carrés. Par ailleurs, en termes d'aménagement du territoire, la concentration de la population sur la côte (qui regroupe environ 65% des 6 millions d'Israéliens) rend d'autant plus nécessaire le maintien d'une population rurale dans d'autres régions du pays. Ici, une dimension proprement israélienne a renforcé l'importance accordée à l'agriculture: la colonisation agricole a été la première tâche de l'entreprise sioniste. L'appropriation des terres résulte de l'installation dans le pays, dès la fin du XIXème siècle, d'immigrants originaires pour la plupart de Pologne et de Russie fuyant les pogromes et la misère. Rêvant d'une renaissance de l'agriculture, activité interdite en droit ou en pratique aux Juifs pendant des siècleslo, ces jeunes idéalistes commencèrent à assécher les marécages et à entreprendre la colonisation du pays.
8 La Bible, traduite du texte original par les membres du rabbinat français, sous la direction de Zadok Kahn, grand rabbin, CoIbo, Paris, 1966, 1221 p. Genèse, XLI, 35-37 9 Central Bureau of Statistics, Ibid. pp. 13-14 10 Cette interdiction a parfois été totale, comme en Alsace avant la Révolution française. Elle a souvent résulté de la combinaison de facteurs juridiques et pratiques. Comme l'écrit Abba Eban : " Ainsi, la législation des Wisigoths leur avait interdit de posséder des terrains. L'Eglise, de son côté, imposait, aux Juifs et à leur domestiques, le respect du repos dominical. Comme de toute manière, les Juifs ne travaillaient pas le samedi, il en résultait une interruption de deux jours, préjudiciable à la moisson. Il y avait également la menace permanente des expropriations lors des expulsions massives, sans parler des exigences du culte 'tui incitaient les Juifs à se grouper autour de la synagogue. Tous ces facteurs contribuaient à l'abandon des activités agricoles en faveur du commerce. " (Mon Peuple, Buchet Chastel, 1970, p. 158). 28

Dès l'origine, le travail agricole eut donc une empreinte idéologique qui fut systématisée sur la base de trois préoccupations. La première est liée à l'idéologie sioniste: chaque implantation, chaque village agricole était un symbole d'enracinement. La seconde est de nature culturelle. Ainsi Haim Weizman, qui fut président de l'exécutif sioniste avant de devenir le premier président de l'Etat, écrivait dans ses Mémoires: "Le centre de notre travail est et devra toujours être la colonisation agricole. C'est au village que l'âme véritable d'un peuple - sa langue, sa poésie, sa littérature et ses traditions - surgit du contact intime entre l'homme et la terre... La stabilité d'une nation ne dépend pas tant des villes que de la population rurale. Plus celle-ci est nombreuse et bien établie, plus la base de l'Etat est large et solide". Enfin, la colonisation sioniste s'est faite également sur la base de préoccupations de sécurité: il s'agissait également de 'tenir le terrain'. La carte des implantations agricoles témoigne de ce souci désormais traduit dans la géographie économique du désert du Néguev près de la frontière égyptienne, de la Galilée à la proximité du Liban et de la Syrie et dans le corridor de Jérusalem. Dans ces régions, des exploitations agricoles ont été créées, souvent de toute pièce, en fonction de problèmes de sécurité et non sur la base de considérations économiques. Ces préoccupations ont un intérêt historique mais également idéologique: elles attestent que le travail agricole était, encore jusqu'à une date récente, placé très haut dans l'échelle des valeurs du pays. M. Moshé Nissim, ministre adjoint de l'Agriculture pouvait ainsi déclarer lors d'une réunion de travail à Bruxelles le 9 décembre 1990 : "L'agriculture est également un objectif idéologique, un instrument pour le développement régional et l'un des fondements de la construction de l'Etat". Mais ce type de discours n'est plus en vogue aujourd'hui sous l'effet de plusieurs évolutions. La première est liée au déclin relatif qui frappe l'agriculture en Israël comme dans tous les pays développés: avec 3,5% du pm en 199711, l'agriculture n'a plus la place qu'elle occupait en 1960, où elle représentait plus de 10% des richesses nationales produites. La seconde participe du discrédit ayant atteint les structures agricoles typiques d'Israël que sont le mochav et surtout le kibboutz. La troisième tient de la rareté de l'eau. Ainsi, dans un article de la grande presse, pouvait-on lire: "Le développement de l'agriculture
Il

Central Bureau of Statistics, Ibid. p. 6 -16 29

et la subvention des fermes coopératives ont toujours été des 'vaches sacrées', une condition sine qua non du sionisme... Mais, pour le contribuable, subventionner des produits agricoles vendus moins cher que le prix de l'eau qui a servi à les irriguer, n'est pas un devoir national, mais une absurdité économique, et en réalité un ,,12 suicide. Ce type de discours s'est depuis amplifié. A vrai dire, c'est bien l'ensemble de la contribution de l'activité agricole au développement économique qui est aujourd'hui en question. L'étude du commerce agricole entre l'Union européenne et Israël ne peut donc être menée sans garder en mémoire l'idée qu'en négociant des concessions pour les exportations agricoles, les pouvoirs publics et les professionnels israéliens ne consacrent pas exclusivement leurs efforts à des objectifs purement commerciaux quantifiables dans les comptes extérieurs du pays: c'est la valorisation d'une activité économique soutenue par la société, la défense d'un patrimoine et d'un style de vie qui sont aussi en jeu. On observera que ces préoccupations sociales, environnementales et d'aménagement du territoire sont très comparables - avec la dimension sioniste en moins - à celles des Européens. La phrase précitée du président Weizman aurait pu être écrite par tout responsable politique du vieux continent attaché au monde rural, comme les nombreux sénateurs qui tiennent à représenter dans l'hexagone" la France du seigle et de la chataigne ". Aujourd'hui, dans le cadre de la nouvelle réforme de la PAC, très liée aux objectifs de l'Agenda 2000, aux perspectives du Sème élargissement, l'Union européenne multiplie les formules pour maintenir une population à la terre et préserver les terroirs. Il n'est donc pas étonnant que les parties se soient accordées sur un type d'accords destinés à protéger leur agriculture en refusant de considérer qu'il s'agit là d'un secteur comme les autres à soumettre sans hésitation auxlois imparables de l'économie de marché. En d'autres termes, les accords UE/Israël ont limité l'application des principes du libre échange en maintenant des barrières assouplies par une certaine complémentarité de leurs politiques, et justifiées ouvertement par le refus d'une véritable ouverture des marchés. Cet aspect, décisif sur le plan juridique, renforce l'intérêt de l'étude du système mis en place. Le commerce industriel obéit aujourd'hui, pour la quasi-totalité des produits, aux principes du libre échange, c'est à dire à des règles simples qui n'appellent plus
12

Jerusalem

Post,

4 janvier

1991

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guère de commentaire, sauf en cas de contentieux. Il en va autrement pour un régime des produits agricoles fondé sur des règles sophistiquées. Il faudra évaluer la validité de cette exception au libre échange, sa capacité à intégrer les évolutions nécessaires, sa compatibilité avec le mouvement de multilatéralisation des échanges agricoles. Car la pérennité de ce régime bilatéral d'inspiration communautaire dans un contexte multilatéral n'est pas du tout assurée. Le commerce agricole entre l'Union européenne et Israël ne peut plus se dérouler en vase clos. Il s'inscrit dans le cadre beaucoup plus vaste d'échanges agricoles mondiaux, encore peu influencés par le GATT de 1948 jusqu'au cycle de l'Uruguay. La signature d'un accord agricole à l'issue des négociations et la création de l'OMC qui veille à son application, donnent une nouvelle dimension au droit des échanges internationaux en matière agricole. Cette revalorisation de la règle de droit international n'est pas sans conséquence sur les échanges bilatéraux. De surcroît, la libéralisation du commerce régional au ProcheOrient s'inscrit également dans une perspective d'internationalisation des échanges. Dans cette région, avec trente ans de retard sur ce qui a été tenté dans d'autres zones en développement de la planète, un commerce sud-sud encore balbutiant est déjà doté d'un régime juridique qui vient compléter celui des échanges nord-sud. Le droit des échanges internationaux joue ainsi un rôle de plus en plus important dans le commerce agricole, et ceci dans un sens sensiblement différent de celui du droit communautaire, puisqu'il est au service d'un libre échange encore incomplet mais dont les progrès sont programmés. Les évolutions en cours sont donc tributaires de deux systèmes juridiques, dont la compatibilité à terme n'est pas évidente. Le commerce agricole entre l'Union européenne et Israël relève principalement du droit communautaire orienté vers la défense des intérêts des signataires par un libre échange contrôlé (Première Partie). La cohérence interne de ce système, sa dynamique propre, doivent désormais subir l'influence de règles multilatérales allant dans le sens du libéralisme organisé (Deuxième Partie).

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Première partie

L'influence du droit communautaire ou le libre échange contrôlé

La nécessité pour l'Etat juif de lutter contre le déficit croissant de ses échanges avec l'UE en valorisant tous ses atouts à l'exportation, et surtout le fait que le régime des produits agricoles soit le dernier à faire exception au libre échange, confèrent toujours aux négociations de ce volet des accords entre l'Union européenne et Israël une importance autre que symbolique. D'une part, les enjeux ne sont pas neutres économiquement. D'autre part, le système juridique défini met en œuvre des normes résultant à la fois des accords souscrits entre les parties et du régime de leurs échanges extérieurs. L'évolution de ces accords montre que ce cadre juridique, malgré ses rigidités, peut évoluer (Titre I). L'examen du fonctionnement de ces accords montre les limites de cette flexibilité contrecarrée à la fois par un cadre institutionnel et une série de conflits plus favorables à l'immobilisme qu'au mouvement (Titre II).

Titre I La flexibilité relative des accords UE/Israël en matière agricole

Inscrits dès l'origine dans le cadre plus large de la politique méditerranéenne, les différents accords entre l'Union européenne et Israël reflètent assez fidèlement l'évolution des orientations suivies en la matière. Mais très vite, les relations entre l'Union européenne et Israël vont évoluer dans un sens distinct des autres accords méditerranéens. Pourtant, les textes pertinents sont très proches de ceux établis par l'Union avec les autres PTM: ils obéissent au régime juridique très élaboré qui assure la protection du marché européen. Mais le contenu des accords entre l'UE et Israël est plus évolutif qu'il n'y paraît (chapitre premier), malgré la rigidité d'un régime (chapitre second) que seuls les élargissements successifs de la Communauté ont remis en cause (chapitre troisième).

Chapitre contenu

Premier.

Le

caractère

évolutif

du

Le contenu des accords entre l'Union européenne et Israël fait apparaître une évolution sensible. Celle-ci est très marquée pour le commerce des produits industriels qui, rapidement, a été inscrit dans une perspective de libre échange aujourd'hui totalement réalisé. Tel n'est pas le cas pour le commerce agricole qui continue à faire exception au libre échange. En revanche, les échanges agricoles entre l'Union européenne et Israël se distinguent aujourd'hui de ceux habituellement entretenus par l'Union avec ses partenaires méditerranéens. Les performances de l'agriculture israélienne militaient en faveur d'un cadre plus adapté à des niveaux de développement comparables: la réciprocité des concessions tend ainsi à devenir la règle.

Section 1. Originalité du volet agricole des accords: l'exception au libre échange
A l'examen, les dispositions des accords entre l'Union européenne et Israël font apparaître une dichotomie croissante entre les secteurs industriel et agricole. Pourtant, le libre échange est présenté comme le cadre général des accords. Mais, celui-ci est imparfait: le commerce des produits agricoles fait exception.

sous-section 1. Le cadre général des accords: le libre échange
L'UE et Israël n'ont pas voulu dissocier les accords selon la nature industrielle ou agricole des produits. En 1964, 1970, 1975 et 1995, un document unique a été établi pour tous les échanges commerciaux. Cette unicité donne à ces accords une tonalité que les négociateurs ont tenu progressivement à affirmer comme étant celle du libre échange. Du reste, les demandes initiales d'Israël s'inscrivaient très clairement dans la perspective de la constitution d'une zone de libre échange. En réponse à un questionnaire de la Commission le 27 septembre 1960, Israël envisageait une association fondée sur l'article 238 et qui" entraînerait la formation d'une union douanière et conduirait à établir des clauses quant à la participation d'Israël à la politique agricole commune 37

envisagée par la CEE, aussi bien qu'à l'harmonisation des politiques économiques et sociales. " Les premiers accords signés entre la CEE et Israël devaient se situer très en deçà de ces espérances. ~ 1. Les accords commerciales de 1964 et 1970: les préférences

En 1964, et à un moindre degré en 1970, les accords sont très proches de ceux négociés avec les autres pays tiers méditerranéens: le régime établi est celui de préférences commerciales non réciproques. I. L'accord de 1964 : les préférences partielles
A. Le contexte

Par mémorandum adressé à la Commission le 24 novembre 1961, Israël demandait l'établissement d'un accord global et préférentiel. Pour montrer toute l'importance qu'il accordait à l'accord, M. Lévy Eschkol, ministre des Finances, et futur Premier ministre prit la tête de la délégation israélienne, ce qui conduisit la Communauté à désigner de son côté le commissaire Jean Rey, futur président. Le Conseil, dans ses directives de négociations à la Commission lui demandait d'ouvrir les négociations" en vue de rechercher des solutions au problème des relations commerciales entre Israël et la Communauté". Malgré tous ces efforts, les circonstances n'étaient pas favorables à la conclusion d'un accord important. L'Espagne venait de demander son association à la Communauté, ce qui inquiétait Israël et le poussait à conclure un accord dans les meilleurs délais. De son côté, la Communauté devait défendre ses positions face aux Etats-Unis dans le cadre du Kennedy Round et n'était guère disposée à s'engager envers des pays tiers. Toutes les conditions étaient donc réunies pour que le premier accord entre Israël et la Communauté ait une portée limitée, mais chacun des partenaires voulait voir en lui un " premier pas ". Jean Rey, devant l'Assemblée des Communautés européennes le 24 janvier 1964 déclarait: "Nous avons plutôt le sentiment qu'il faut commencer par un premier accord de caractère commercial, qu'il faut y insérer l'institution d'un organisme permanent qui serait une commission mixte, ce que nos Etats 38

membres ont du reste accepté dès à présent. Lorsque cet accord sera en vigueur, nous réexaminerons alors périodiquement autour de la table, avec nos amis israéliens, les problèmes qui ne sont pas résolus dans le chef de cet accord. Nous essayons de suivre ce que ce qu'on a appelé une voie pragmatique ".
B. Le contenu

L'accord du 4 juin 1964, entré en vigueur le 1er juillet de la même année peut se résumer en quelques mots. Il accorde une réduction du tarif extérieur commun (TEC) pour une vingtaine de produits israéliens dont trois produits agricoles: les pamplemousses, les avocats et les jus de pamplemousse. Une commission mixte est instituée pour veiller à la bonne application de l'accord et étudier le développement des échanges commerciaux. La faible ampleur de cet accord tenait à la fois à son contenu et à sa portée juridique. Sur le plan du contenu, l'accord ne portait que sur un nombre très limité de produits. Sur le plan juridique, deux limites apparaissaient: les concessions accordées furent immédiatement étendues aux pays tiers membres du GATT sur la base du traitement de la nation la plus favorisée (TNPF)13. La durée de l'accord était limitée à quatre ans. Cela dit, tant l'institution de la commission mixte que les déclarations de la Commission permettaient de penser qu'un accord plus complet serait signé à échéance. En fait c'est un peu plus tard, en 1970, que cet accord devait intervenir. II. L'accord de 1970 : les échanges préférentiels
A. Le contexte

Très vite, dès la mise en oeuvre de l'accord de 1964, Israël demanda son amélioration: les premières réunions de la commission mixte (avril 1965, juin 1966) mirent en évidence que cet accord n'était pas pertinent, puisque les exportations israéliennes n'augmentaient pas. Plus grave encore, le déficit commercial avec la Communauté continuait à croître: 25 millions de dollars en 1967, 147 millions de dollars en 1968. Le 4 octobre 1966, Israël, par une note verbale et un mémoire présenté aux
13Le sigle NPF est utilisé dans la nomenclature douanière comme référence de calcul des droits. Voir l'accord DE/Israël 39

autorités communautaires et aux Etats membres, proposait de remplacer l'accord de 1964 à son échéance par un accord d'association. Les négociations paraissaient bien s'engager du point de vue israélien, puisqu'en décembre 1966 le Conseil demandait à la Commission d'engager des conversations exploratoires avec Israël sur tous ces thèmes. Pour la première fois le Conseil envisageait donc la conclusion d'un accord d'association. Mais les négociations devaient être affectées et retardées par des difficultés politiques liées aux conséquences de la guerre des Six jours (infra). Ces difficultés ruinèrent les perspectives d'une association, mais n'empêchèrent pas d'aboutir à la signature d'un véritable accord préférentiel. Les deux parties souhaitaient en effet aboutir. Pour la Communauté, il était difficile de refuser une amélioration du régime des exportations israéliennes, à l'heure où elle négociait des préférences avantageuses pour les pays maghrébins, et à un moindre degré pour l'Espagne. Pour Israël, il y avait urgence à conclure un accord du fait qu'après le sommet de la Haye, la perspective de l'adhésion britannique devenait certaine. Par ailleurs, Israël craignait que tout retard apporté à la négociation renforce l'opposition des Etats-Unis aux accords préférentiels qui s'exprimait alors de façon très véhémente. C'est dans ces conditions que fut signé l'accord du 29 juin 1970, entré en vigueur le 1er octobre de la même année.
B. Le contenu

Fondé comme l'accord de 1964 sur l'article 113, l'accord de 1970 comporte trois innovations importantes. Tout d'abord, il s'agit d'un véritable accord préférentiel, ses clauses ne devant pas être étendues à d'autres parties sur le fondement du traitement de la nation la plus favorisée. Ensuite, son champ d'application est étendu: il accorde à Israël une importante réduction des droits de douane sur la majeure partie de ses exportations vers la Communauté. Une réduction de 50% des droits était instituée au profit des produits industriels, à l'exception d'un certain nombre de produits" sensibles" qui représentaient environ 15% des exportations industrielles du pays. Cette réduction devait être progressive: 30% dès le 1er octobre 1970, 5% aux 1er janvier 1971, 1972, 1973 et 1974. Pour les produits agricoles, les réductions étaient moins favorables, mais s'appliquaient à environ 80% des exportations. Enfin et surtout, l'accord dessinait pour la 40

première fois une perspective de libre échange. Dans son préambule, l'objectif affiché était de "promouvoir la croissance des échanges entre l'Europe et Israël, et de contribuer ainsi au développement du commerce mondial ". Et, fait unique dans les accords méditerranéens, il instituait pour la première fois des préférences inverses, ouvrant ainsi la voie au principe de réciprocité: Israël devait accorder des réductions de 10 à 30% sur environ 60% des produits industriels importés de la CEE. L'accord était conclu pour une durée de 5 ans, et prévoyait la possibilité de négocier dix-huit mois avant son échéance un nouvel accord sur des bases élargies. Cet accord de 1970 comporte ainsi les caractéristiques des accords ultérieurs: désarmement tarifaire dans le domaine industriel, concessions limitées dans le domaine agricole, perspective de libre échange. Son caractère préférentiel se traduisit rapidement dans les chiffres du commerce israélien avec l'Europe des Six: la part des exportations israéliennes vers la CEE dans l'ensemble des exportations du pays passa de 18% en 1971 à 23% en 1975. III. L'accord échanges
A. Le contexte

de 1975: La libéralisation

progressive

des

A l'approche de l'échéance de l'accord de 1970, les perspectives de son renouvellement se situaient dans un contexte nouveau: la Communauté avait formulé les principes de sa politique méditerranéenne globale et souhaitait rapidement les concrétiser. Pour ses négociations avec Israël, un autre élément conduisait la Communauté à vouloir aboutir rapidement: désireuse de commencer au plus tôt le " dialogue euro-arabe ", elle souhaitait en finir avec le " préalable israélien". Quant à Israël, confronté à une grave crise économique depuis la guerre de Kippour, il souhaitait aboutir rapidement à un accord permettant d'encourager ses exportations. L'accord fut signé le Il mai 1975 pour entrer en vigueur le 1erjuillet de la même année. Bien que fondé sur l'article 113, l'accord comporte des dispositions autres que commerciales et affiche des ambitions larges.

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B. Le contenu

Dès le préambule, la perspective est dessinée: "Résolus à poursuivre l'élimination progressive des obstacles pour l'essentiel de leurs échanges, en conformité avec les dispositions de l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce concernant l'établissement de zones de libre échange, et à établir une coopération entre les parties contractantes sur des bases mutuellement avantageuses... " Sans que le terme" libre échange" soit employé concernant le contenu de l'accord, l'intention est clairement affichée. Le but final est bien d'établir une zone de libre échange, zone à laquelle seront appliqués des principes directeurs du Traité CEE: concurrence loyale, refus des abus de position dominante et des interventions publiques susceptibles de fausser la concurrence. Mais comme pour les accords précédents, une distinction très nette est instituée entre les produits industriels et agricoles. En fait, la perspective de libre échange ne s'applique qu'aux premiers. L'accord comporte à cette fin des règles classiques de fixation d'un calendrier de démobilisation tarifaire et de suppression des restrictions quantitatives. Toutefois, les dispositions retenues restent asymétriques: le calendrier d'application des mesures de libéralisation des échanges industriels et de services accorde à Israël des délais supplémentaires. Mais l'objectif final reste bien le libre échange sous réserve d'exceptions précises. Le calendrier de démobilisation tarifaire est plus contraignant pour la Communauté que pour Israël. Le protocole nOI annexé à l'accord fixe le régime des exportations industrielles israéliennes vers la Communauté. Il dispose qu'un régime de franchise douanière doit intervenir à compter du 1er juillet 1977. Cette démobilisation est prévue en trois étapes: 60% le 1er juillet 1975, 80% le 1er janvier 1976, 100% le 1er juillet 1977. Pour l~s exportations industrielles communautaires vers Israël, le protocole n° 2 annexé à l'accord prévoit un calendrier de démobilisation tarifaire plus lent que le précédent et des mesures de protection particulières pour les" industries naissantes". En fait deux calendriers sont envisagés. Pour environ 60% des importations, la démobilisation doit être effectuée en cinq étapes: 30% à l'entrée en vigueur de l'accord, 40% le 1erjanvier 1976, 60% le 1er janvier 1977, 80% le 1er janvier 1979 et 100% le 1er janvier 1980. Pour les autres produits, plus sensibles, un calendrier plus long est institué. Parallèlement à cette démobilisation tarifaire, les 42

restrictions quantitatives devaient être supprimées lors de l'entrée en vigueur de l'accord, soit le 1er juillet 1975. Pour la Communauté, la suppression des mesures d'effet équivalent à des restrictions quantitatives a été repoussée au 1er janvier 1976. Pour Israël, cette obligation a été assortie de nombreuses dérogations à caractère temporaire: pour toute une série de produits aussi importants que les médicaments ou les véhicules automobiles, les restrictions quantitatives ont été supprimées selon un calendrier fixé par le protocole n° 2 annexé à l'accord: 20% le 1er janvier 1980, 40% le 1erjanvier 1982, 60% le 1erjanvier 1983, 80% le 1er janvier 1984, 100% le 1er janvier 1985. Ce libre échange des produits industriels entre Israël et la Communauté ne comportait que deux exceptions pour les exportations israéliennes: les produits pétroliers et produits chimiques dérivés (à l'époque, Israël occupait le Sinaï) et les produits textiles. Sous réserve de ces exceptions, l'accord de 1975 institue un véritable libre échange pour les produits industriels. Il s'agit d'une innovation importante dans le cadre de la politique méditerranéenne, puisque seuls deux autres accords prévoyaient des dispositions de ce type: les accords avec Chypre et Malte. Encore faut -il remarquer qu'avec ces deux pays européens candidats à l'adhésion, les accords d'association qui étaient établis dans une perspective d'union douanière ne prévoyaient qu'une démobilisation tarifaire limitée: 35% en moyenne. Mais sur le plan agricole, l'accord ne s'inscrivait nullement dans une perspective de libre échange. De façon très classique, il élargit les concessions de l'accord de 1970 en couvrant 85% des exportations israéliennes. La dichotomie instituée entre les secteurs industriel et agricole ne devait pas être neutre sur la structure du commerce bilatéral. Elle renforçait de surcroît la tendance de l'économie israélienne au développement d'une industrie de haute technologie très orientée vers l'exportation. Tout convergeait pour renverser la hiérarchie des exportations: en 1970, les principales exportations étaient par ordre décroissant les produits alimentaires, les vêtements, la chimie, les autres textiles et les produits miniers; en 1980, sous le double effet des limitations apportées aux exportations agricoles (et textiles) au regard du libre échange industriel, cet ordre était complètement différent: chimie, équipements de transports, métallurgie, vêtements, produits alimentaires. En valeur absolue, 43

les exportations agricoles ont continué à croître, mais moins rapidement que les exportations industrielles passées entre 1971 à 1980 de 356 millions de dollars à 2809 millions de dollars (soit une multiplication par 7,9 !). Les exportations agricoles qui représentaient encore 24,5% des exportations totales en 1975, n'en représentaient plus que 16,8% en 1980. L'accord de 1975 devait donc conduire à un changement structurel de la composition des exportations israéliennes. Cette tendance ne fera que se confirmer par la suite. L'accord de 1975, bien que complété sensiblement à la suite du troisième élargissement devait régir les relations commerciales entre la Communauté et Israël pendant 20 ans. Les retards apportés à sa mise à jour, depuis la fin des années quatre-vingt, ont laissé perdurer les caractéristiques des échanges commerciaux entre la Communauté européenne et Israël: libre échange dans le domaine industriel, échanges préférentiels dans le domaine agricole. En effet, en dépit des proclamations qui ont accompagné sa signature, l'accord de 1995 n'échappe pas à ces caractéristiques fondamentales. IV. L'accord de 1995 : la zone de libre échange L'accord euro-méditerranéen d'association du 20 novembre 1995 prend acte des acquis en matière de libre échange puisque sous le titre" libre circulation des marchandises" l'accord intérimaire mettant en oeuvre ses dispositions commerciales (décision du Conseil et de la Commission du 22 décembre 1995) stipule que: " La Communauté et Israël renforcent la zone de libre échange selon les modalités énoncées dans le présent accord et en conformité avec les dispositions de l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 et les autres accords multilatéraux sur le commerce de marchandises annexés à l'accord instituant l'OMC relatives au libre échange". Mais le même chapitre précise aussitôt que ces dispositions en matière de libre échange" s'appliquent aux produits originaires de la Communauté, autres que ceux qui sont énumérés à l'annexe II du Traité instituant la Communauté européenne et, en ce qui concerne les produits originaires d'Israël, autres que ceux qui sont énumérés à l'annexe I du présent accord ". En d'autres termes, le libre échange n'est pas applicable aux produits agricoles, même si l'accord de 1995 renforce et élargit les concessions dont bénéficient les produits 44

israéliens sur le marché européen. Cependant, l'accord du 20 novembre 1995 envisage une libéralisation des échanges agricoles par une clause d'examen: "La Communauté et Israël mettent en oeuvre de manière progressive une plus grande libéralisation de leurs échanges de produits agricoles dans l'intérêt des deux parties. A partir du 1er janvier 2000, la Communauté et Israël examineront la situation en vue de fixer les mesures de libéralisation à appliquer par la Communauté et Israël à partir du 1er janvier 2001 conformément à cet objectif". L'accord de 1995 confirme donc le principe élaboré au fil des accords précédents: il est institué une zone de libre échange entre les parties, mais le commerce agricole fait exception. C'est cette exception qu'il faut maintenant détailler.

sous-section 2. L'exception commerce agro-alimentaire

au

libre

échange:

le

Exception au libre échange ne signifie pas maintien de toutes les barrières douanières. Les accords entre l'Union européenne ont progressivement abaissé celles-ci, sans pour autant les faire disparaître. Ces barrières sont à la fois tarifaires et non tarifaires. Les régimes douaniers sont établis, produit par produit, par un protocole annexé à chaque accord. Le régime de chaque produit, codé selon la nomenclature douanière, est défini selon deux critères: le niveau des concessions douanières (exprimé par le pourcentage réduisant le TEC) et le contingent tarifaire (ou la quantité de référence). En outre, il existe des dispositions particulières pour certains produits. Dans l'octroi de concessions, la Communauté devait principalement jouer sur deux types de dispositions: le champ des produits concernés et les tarifs douaniers. ~ 1. Les accords de 1964 et 1970 : les concessions tarifaires croissantes
I. L'accord de 1964 et la " guerre des oranges ,,14

L'accord de 1964 ne comportait des concessions que sur trois produits avec des réductions de 40% sur les pamplemousses, 33%
14

I. Greisalmer,

Ibid. p. 51

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