Les renseignements en question

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Cet ouvrage examine les coulisses de la Maison-Blanche dans le domaine de la défense et de la politique étrangère, les fonctions de la CIA, les enquêtes menées dans les années 70 par un Congrès soucieux de faire toute la lumière sur des pratiques jugées non démocratiques, et une étude du terrorisme international nous conduit aux problèmes soulevés par la découverte du financement occulte des Contras du Nicaragua. Il souligne un questionnement sur la démocratie et montre notamment la naissance du terrorisme international.
Publié le : jeudi 1 septembre 2005
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EAN13 : 9782296392960
Nombre de pages : 220
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LES RENSEIGNEMENTS

EN QUESTION

De Ford à Reagan

Nous tenons à remercier le Department of History de l'Université du Texas (Austin) pour son accueil et son aide

www.librairieharmattan.com e-mail: harmattanl@wanadoo.fr cg L'Harmattan, 2005 ISBN: 2-7475-8107-1 EAN : 9782747581073

Christiane

SAINT -JEAN-PAULIN

LES RENSEIGNEMENTS

EN QUESTION

De Ford à Reagan

L'Harmattan 5-7,rue de l'ÉcolePolytechnique 75005 Paris FRANCE

L 'Harmattan Hongrie Kossuth L. u. 14-16 1053 Budapest

HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALIE

PREFACE

A ma sœur Jeannine

National Security Council, CIA... Quelques unes des composantes de l'Intelligence Community qui évoquent immédiatement la puissance et le secret, diplomatique ou militaire. Mais dans l'entre-deux-guerres qui s'étend de la guerre du Vietnam à celle du Golfe, les services secrets font l'objet de nombreuses enquêtes. En donnant des conseils ou en prenant des décisions, leurs responsables contribuent à façonner la politique extérieure américaine au terme d'un processus complexe qui comporte des risques de dérive. Au début des années soixante-dix, deux scandales attirent l'attention sur de graves dysfonctionnements susceptibles de mettre en péril la démocratie: la publication le 13 juin 1971 par le New York Times des dossiers secrets du Pentagone montre les failles de l'intervention militaire au Vietnam et révèle des faits jusqu'alors cachés aux représentants du peuple. Elle témoigne ainsi de liens occultes entre le Président, les services secrets et le Defense Department. En une crise de confiance sans précédent, le Congrès exige bientôt un contrôle accru en matière de politique extérieure. Quant à l'affaire du Watergate, qui éclate le 17 juin 1972, elle se déroule sur un plan strictement intérieur et 7

met à jour les moyens illégaux utilisés par des proches des services secrets afin de connaître la stratégie électorale de l'adversaire. Les maladresses de Nixon pour étouffer l'enquête ne feront que révéler la complicité de la Maison Blanche tandis qu'au fil des mois apparaît la nécessité d'une plus grande transparence. Dans cet ouvrage, nous nous proposons d'examiner certains aspects de la politique étrangère américaine, notamment les relations parfois tendues entre le législatif et l'exécutif sur fond d'investigations visant les services de renseignements. Une première partie sera consacrée aux coulisses de la Maison Blanche en matière de défense et de politique étrangère, puis aux fonctions de la CIA et de son directeur. Nous analyserons ensuite les enquêtes menées dans les années soixante-dix par un Congrès décidé à faire toute la lumière. Et une étude du terrorisme international nous conduira aux problèmes soulevés dans la deuxième moitié des années quatre-vingt par la découverte du financement occulte d'actions destinées à aider les contre-révolutionnaires du Nicaragua. Par delà un examen de la place des services secrets, des tempêtes politiques et des relations délicates entre exécutif et législatif, cette approche est en fait une réflexion sur un mouvement plus général de remise en question de l'autorité. Tandis que l'agitation des années soixante est l'expression culturelle, sociale ou politique, d'un malaise profond dans la population, la contestation des années 1973-1988 se place à un autre niveau: elle est l'expression d'une crise institutionnelle dans laquelle le Congrès met en cause le rôle que le président entend jouer en matière de politique étrangère. Et cet affrontement qui se déroule par le biais de délibérations, d'amendements, ou de commissions d'enquêtes, souligne la défiance d'une large partie de la classe politique. 8

Avatar de la 'Grande Fronde' des années soixante, une telle contestation peut s'interpréter comme l'expression d'une volonté de participer directement à l'élaboration de choix majeurs. En exigeant d'exercer un contrôle plus strict sur les décisions présidentielles, les représentants du peuple affirment, face à la Maison Blanche, l'autorité du Congrès et la nécessaire redéfinition d'un équilibre interne à la démocratie. Ces tensions parfois vives ne prennent pourtant tout leur sens que dans les remous d'une défaite car l'échec au Vietnam s'accompagne d'un mouvement de repli en matière de politique étrangère. Le pays hésite à s'engager militairement sur des théâtres d'opérations extérieurs et seule la victoire dans la guerre du Golfe permettra de laisser en arrière des éléments encombrants du passé.

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PARTIE I

CHAPITRE I LE(S) DECIDEUR(S) - LE CERCLE DU PRESIDENT

Dans la vie d'un pays conscient de sa puissance et de son rôle dans le monde, la politique étrangère occupe une place particulière. En précisant ses rapports avec les autres nations, elle l'aide à se forger une identité, à définir son rang. Et, si elle traite avant tout de questions majeures - de

guerre ou de paix - elle n'en a pas' moins des
répercussions dans le domaine commercial, industriel ou énergétique. Les choix en matière de politique extérieure sont lourds de conséquences puisqu'au-delà du présent ils ébauchent les alliances de l'avenir. De nos jours, le chef de la Maison Blanche accorde une attention particulière à ce domaine qu'il juge être spécialement de son ressort et les principales options sont, de fait, prises dans un cercle étroit d'initiés où des éléments comme le National Security Council ont souvent un rôle déterminant. I. DANS DECIDER LES SPHERES DU POUVOIR DE

A. Le président
et militaires

-

responsabilités diplomatiques

1. Politique étrangère et équilibre des pouvoirs
Les décisions en matière de politique étrangère s'inscrivent dans le cadre des rapports parfois difficiles 13

entre le chef de la Maison Blanche et le Congrès. Désireux d'écarter tout risque de tyrannie ou d'absolutisme, les Pères Fondateurs avaient pourtant veillé à inscrire dans la Constitution des principes-clés de la démocratie. La notion d'équilibre des pouvoirs ('checks and balances') est d'ailleurs omniprésente, y compris en politique extérieure où elle se conjugue avec un autre grand principe, la suprématie des civils sur les militaires. Mais la formulation imprécise du texte ne permet pas de délimiter nettement ce qui relève des fonctions de l'exécutif ou du législatif car le pays a subi de profondes transformations en deux siècles. D'où les difficultés d'interprétation de la Constitution à laquelle, néanmoins, chacun se réfère. Comme la quasi-totalité des chefs d'Etat, le président est à la tête de l'armée et de la marine même si, sur le plan pratique, elles relèvent davantage du Secretary of Defense et que le Congrès a le pouvoir de déclarer la guerre ou de prendre les mesures nécessaires à sa poursuite: «to declare war, ( ...) to raise and support armies, (.. .) to provide and maintain a navy (...) » (Article I, section 8). Commandant en chef, le président est également le premier diplomate. Pourtant, si elle le charge explicitement d'établir des relations avec les pays étrangers, la Constitution souligne une nouvelle fois la nécessité d'une

entente entre exécutif et législatif - en l'occurrence, le
Sénat: « He shall have power, by and with the advice and consent of the Senate, to make treaties, provided two-thirds of the Senators present concur» (Art. IL section 2). En limitant avec sagesse les attributions des différentes branches du pouvoir, les Pères Fondateurs ont malgré tout semé les graines d'une discorde potentielle 14

entre Président et Congrès. Plus exactement, ils les ont condamnés à rechercher un terrain d'entente. La Constitution donne, de fait, sensiblement moins de pouvoir au Président qu'au Congrès mais il est vrai que les formules utilisées sont floues: «The executive Power shall be vested in a President of the United States of America ( ...) he shall take Care that the Laws be faithfully executed. » (Art. I). Selon les spécialistes, la Convention de 1787 ne semblait pas souhaiter lui voir jouer un rôle politique important. Incarnation de l'unité nationale, le président était, à l'origine, destiné à rester au-dessus des tempêtes. Sa fonction évoluera au fil des années avec le renforcement de son autorité, notamment au XXO siècle. Cependant, alors que les affaires du début des années soixante-dix amènent le Congrès à remettre en question un fonctionnement longtemps consensuel, l'échec américain au Vietnam s'avère incontournable et l'autorité du chef de la Maison Blanche est ouvertement contestée par des représentants du peuple: le Congrès exige d'être étroitement associé aux décisions et d'exercer dorénavant un contrôle plus marqué. Pour en savoir plus... Renforcement présidentiel du pouvoir

Des crises importantes et les deux guerres mondiales ont conduit à une augmentation considérable du pouvoir présidentiel, surtout dans le domaine extérieur avec des présidents particulièrement 'forts' comme Woodrow Wilson ou Franklin D. Roosevelt. Pourtant, les historiens relèvent déjà chez Jefferson ou Lincoln la volonté d'affirmer clairement leur leadership. L'achat de la Louisiane (1803) fut effectué sans consultation préalable du Congrès. La décision de Jefferson 15

s'explique, il est vrai, par les circonstances - la nécessité de saisir une occasion unique - et il aurait été difficile aux représentants du peuple de revenir sur ces accords sans ruiner la crédibilité de la jeune république. Quant à Lincoln, lui aussi prit des initiatives majeures, levant des armées ou engageant des fonds sans attendre l'assentiment du pouvoir législatif. De même, dans les années 1960 à 1980, les dirigeants américains s'affranchirent à plusieurs reprises de leurs obligations envers le Congrès. Les révélations sur la guerre du Vietnam lors du scandale des dossiers du Pentagone témoignent, par exemple, de la volonté du chef de la Maison Blanche de garder ses distances avec le Sénat ou la Chambre des Représentants. Convaincu de faire les bons choix, de prendre les décisions qui s'imposent, le président tente d'esquiver d'éventuelles critiques par une fuite en avant.

Malgré tout, la conception des relations entre exécutif et législatif n'est pas l'unique raison du développement de cette double tendance au renforcement du pouvoir présidentiel et à sa contestation. Le goût du pouvoir, le désir de prendre des responsabilités ou de s'impliquer directement entrent en ligne de compte, ainsi que d'autres facteurs comme la présence du secret dans les domaines sensibles. La réussite ou l'échec d'opérations militaires peuvent en effet en dépendre, tout comme l'issue de négociations ardues. Pour ne pas être en position de faiblesse, il est indispensable à un gouvernement de garder la partie adverse dans l'ignorance des concessions qu'il est prêt à faire. Or la multiplication des intervenants risquerait d'entraîner des fuites. Autre raison d'agir sans en référer au préalable au Congrès: la détermination du président à passer outre les désaccords avec le législatif; et nous verrons comment, 16

sous Reagan, les Etats-Unis apportent une aide clandestine à des contre-révolutionnaires d'Amérique latine. Quand l'affaire éclate au grand jour au milieu des années quatrevingt, certains parleront d'une atteinte à la démocratie puisque la décision a été prise malgré l'avis défavorable des élus du peuple. En matière de politique étrangère et d'engagement militaire, un pouvoir bicéphale peut donc éventuellement poser problème. 2. Les executive agreements présidentiels Parmi les instruments à la disposition du président, une place spéciale revient aux executive agreementsl : leur souplesse fait d'eux l'un de ses outils favoris car ils lui permettent d'agir sans passer au préalable devant le Congrès. En matière de politique extérieure, ils constituent généralement des contrats entre les Etats-Unis et les pays étrangers, l'avantage pour le chef de la Maison Blanche étant qu'ils n'ont besoin pour entrer en vigueur que de sa signature. Rappelons en revanche que, pour être ratifié, un traité doit recueillir une majorité des 2/3 au Sénat, et qu'en matière fmancière le Congrès est seul à pouvoir débloquer des fonds. En un mot, les executive agreements offrent au président une grande facilité d'utilisation et il en signe plusieurs dizaines par an. Il tient d'ailleurs à ces prérogatives qui lui donnent, de fait, davantage de pouvoir en politique étrangère que dans tout autre domaine, même s'il répond volontiers à ceux qui aimeraient les réduire qu'ils portent sur des points mineurs. Force est donc de

reconnaître que des choix importants - notamment sur des
1 Certes, la Constitution ne les mentionne pas explicitement mais la pratique en est fort ancienne - elle date de James Monroe (1817). Ils sont parfaitement légaux, comme l'a d'ailleurs réaffirmé la Cour Suprême dans son arrêt intitulé United States V. Belmont (1937), et leur nombre a crû au fil des décennies.

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questions sensibles - ne parviennent pas jusqu'au Congrès
et ne font jamais l'objet d'un débat en commission, encore moins, d'un débat général et solennel. Si les executive agreements évitent les polémiques, ils permettent, en outre, de gagner du temps en cas de crise grave puisque le président peut engager le pays sans prendre ouvertement sur la scène mondiale une position parfois délicate. C'est d'ailleurs sur cette base que, durant la Seconde Guerre mondiale, Roosevelt a fourni aux alliés, en particulier à l'Angleterre, une aide appréciable à un moment où il préférait se tenir officiellement à l'écart du conflit. Tous ses successeurs, utiliseront ce procédé comme Bush, lorsqu'il décide en 1994 de venir en aide à la Somalie. Néanmoins, les tiraillement occasionnels entre Président et Congrès n'empêchent pas une forme de consensus. Le Sénat garde le droit de refuser de ratifier des traités, bien qu'il en ait très peu fait usage depuis 1920. Quant au Congrès, tout en dénonçant l'utilisation croissante des executive agreements, il refuse rarement de débloquer les fonds destinés à la politique étrangère. Le président des Etats-Unis paraît donc bien être le premier diplomate. B. Cabinet présidentiel et White House Staff Outre le président et le vice-président, l'exécutif comprend des membres de la haute administration, principaux collaborateurs ou alliés politiques placés à des postes de responsabilité. Comme nombre de ses homologues, le chef de la Maison Blanche a le pouvoir de nomination à des postes-clés avec, il est vrai, l'accord du Sénat2.
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La Constitution prévoit 'the appointment power' en ces termes: "He

shall nominate, and by and with the Advice and Consent of the Senate, shall appoint Ambassadors, other public Ministers and Consuls, Judges of the Supreme Court, and all other Officers of the United

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Le cabinet présidentiel est composé des principaux responsables de l'administration, à la tête des ministères (departments). Ils ont le titre de secrétaire, souvenir d'une époque lointaine où ils possédaient les clés d'un meuble dans lequel ils rangeaient les documents confidentiels. Le cabinet comportait à l'origine quatre ministères (government departments) - les plus anciens, fondés en 1789, sont les Affaires Etrangères, la Défense, les Finances et la Justice - contre une quinzaine actuellement, leur nombre ayant augmenté au fil des ans. Ils constituent ce qu'on appelle l'inner cabinet et le chef de la Maison Blanche se trouve avec eux en relation quasi-constante. En revanche, les liens sont moins étroits avec les départements plus récents de l' outer cabine? (agriculture, commerce, travail. . .), par ailleurs davantage sensibles à l'opinion publique ou aux groupes de pression. Mentionnons également les agencies, en particulier les federal agencies. Elles sont responsables devant le président mais doivent, à l'occasion, tenir compte des réactions du Congrès4. Ancien 'Bureau of the Budget', l'Office of Management and Budget est chargé, comme son nom l'indique, de coordonner le budget de l'ensemble, ainsi que des différents ministères. Mais deux agences, le White House Office et Ie National Security Council, sont particulièrement susceptibles, chacune à leur manière, de contribuer au processus de décision en matière de politique étrangère. Quant à la Maison Blanche moderne, elle se divise en institutional staff of the chief executive et en personal
States whose appointments are not herein otherwise provided for, and which shall be established by Law." (Article II, section 2, alinéa 2). 3 Parmi les derniers créés: Education (1979), Veterans Affairs (1988) et Environmental Protection Agency (1990). 4 Les executive agencies - CIA, NASA etc. ne font pas partie du cabinet.

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staff parfois appelé White House staff. Directement nommé par le président, le personal staff englobe sept des composantes de l'Executive Office of the President (EOP)5 dont le White House Office et le Staff of the National Security Council. Pour en savoir plus... Le President's Intelligence Advisory Board (pFIAB) Foreign

Descendant du Board of Consultants on Foreign Intelligence Activities d'Eisenhower, qui avait pratiquement disparu à la fin des années 50, le President's Foreign Intelligence Advisory Board (PFIAB) est une commission d'une vingtaine de membres appelée éventuellement à participer à l'élaboration de la politique extérieure: elle a pour tâche de conseiller le chef de la Maison Blanche. Après le débarquement manqué de la Baie des Cochons (17 avril 1961), Kennedy décide de lui confier davantage de responsabilités. Elle connaît ensuite une éclipse sous Johnson, puis un regain d'activité sous Nixon. Mais, jugeant qu'elle s'était mal acquittée de sa charge de surveillance de l'ensemble des services de renseignements (Intelligence Community), la commission Rockefeller6 suggère en 1975 une augmentation de ses effectifs et une redéfmition de son rôle. Le PFIAB est ensuite supprimé par Carter, puis rétabli en 1981 par Reagan, convaincu que les décisions de son prédécesseur ont profondément entravé les services de

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Créée en 1939, l'EOP est une agence qui a pour fonction de conseiller le président et de l'aider à gérer son administration. En 1994, elle comptera quelque 1500 personnes. 6 La commission Rockefeller sera étudiée chapitre IV. 20

renseignements dont il déplore, par ailleurs, la politisation7. En somme, on se trouve devant des décisions parfois contradictoires qui mettent en évidence la complexité du fonctionnement de la commission et les difficultés à la réorganiser de manière satisfaisante.

De fait, parmi les éléments susceptibles de concourir à la mise au point de la politique étrangère américaine, on note, aux côtés du President's Personal Staff, la présence des Départements d'Etat, de la Défense, et du Conseil National de Sécurité. En fonction des époques ou des personnalités, le chef de la Maison Blanche privilégie l'une de ces composantes, entraînant souvent rivalités ou tensions. Généralement peu connus du public, les White House aides (ou political aides) n'en contribuent pas moins à l'élaboration des choix du président dont ils deviennent, à l'occasion, des proches, voire des confidents. Au XIxo siècle ils étaient une poignée. Mais, après le rapport Bronslow durant la présidence de Roosevelt, leur nombre a, en quelques décennies, été multiplié par dix. Il atteint à présent 400, le chiffre record (600) ayant été établi sous Nixon. La complexification croissante de la vie politique et l'existence de fortes tensions internationales à un moment où les Etats-Unis se sentent fragilisés devant les avancées du communisme ont en effet entraîné une augmentation des effectifs. Car ces conseillers ont la charge de missions variées, toujours plus délicates,
Anne Hessing Cahn consacre au PFIAB un chapitre entier de son livre, Killing Détente, The Right Attacks the CIA, Pennsylvania State University Press, 1998, pp.1 00-120. 7

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toujours plus nombreuses: relations avec les médias, les groupes de pression, ou les membres du Congrès, l'une de leurs fonctions consistant à détourner les attaques dirigées contre le président ou les hauts responsables, ce qui exige dévouement et motivation. Certains conseillers peuvent même jouer un rôle de premier plan. Ainsi le Head of the White House Staff ou Chief of Staff, véritable homme de confiance appelé à entretenir des rapports étroits avec le chef de la Maison Blanche, voire à devenir son plus proche collaborateur. Il le rencontre plusieurs fois par jour, est capable d'agir avec discrétion, et sert de courroie de transmission entre le président et des membres du cabinet ou du Congrès. En somme, il peut devenir influent et se transformer en deuxième personnage du pays, devant un vice-président généralement effacé. Entre les White House staffers d'une part, les Department Secretaries et les membres de la haute administration de l'autre, se développent de fréquentes tensions, des rivalités qui, par delà les divergences de vue, renvoient à des différences de statuts ou de fonctions. Contrairement aux seconds, les staffers ont souvent été choisis en raison de services rendus pendant la campagne électorale et, hormis pour la nomination du chief of staff, l'accord du Sénat n'est pas nécessaire. Les staffers dépendent étroitement du chef de l'Etat pour leur carrière, même si leur nombre est en pratique un obstacle aux contacts personnels. Ils font d'habitude preuve d'une grande loyauté envers lui mais leur indépendance d'esprit est sujette à caution: comment soulever des problèmes délicats ou prendre des positions qui risquent de se retourner contre soi? Et les critiques de souligner qu'ils tendent à se comporter comme un cercle de courtisans. Cela dit, si quelques-uns peuvent avoir une influence non négligeable, les grandes orientations de la politique 22

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