Les réseaux de politique publique

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Publié le : lundi 1 janvier 0001
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EAN13 : 9782296311350
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LES RÉSEAUX DE POLITIQUE PUBLIQUE

COLLECTION

"Logiques Politiques"

Dirigée par PIERRE MULLER

Dernières parutions:
11- MABILEAU Albert,:\ la recherche du local, 1993. 12- CRESAL, Les raisons de l'action publique. Entrc expertise et débat, 1993. 13 - BERGERON Gérard, L'Etat en fonctionnement, 1993. 14 MENY Yves (cd.), Les politiques du mimétisme institutionnel. La greffe et le rejet, 1993. IS DELCORDE Raoul, Le jeu des grandes puissances dans l'Océan Indien, 1993. 16 - HUDON Raymond et FOURNIER Bernard (sous la direction de), Jeunesses et politique, T.I : Conception de la politique en Amérique du Nord et en Europe, 1993. 17 HUDON Raymond et FOURNIER Bernard (sous la direction de), Jeunesses et politique,T.II : Mouvements et engagements depuis les années teente, 1993. 18 GERBAUX Françoise, La montagne en politique, 1994. 19 HECKL y Christophe et OBERKAMPF Eric, La subsidiarité à l'américaine, quels enseignements pour l'Europe ?, 1994. 20- FONTAINE Joseph et LE BART Christian (sous la direction de), Le métier d'élu local, 1994. 21 JOBERT Bruno (sous la dir.), Le tournant néo-libéral en Europe. Idées et pratiques gouvernementales, 1994. 22 - PONGY MireiUe, SAEZ Guy, Politiques culturelles et régions en Europe, 1994. 23 BALME R., GARRAUD P., HOFFMANN-MARTINOT V. et RIT AINE E., Le territoire pour politiques: variations européennes, 1994. 24 MÉNY Y., MULLER P., QUERMONNE J.-L. (eds), Politiques publiques en Europe, 1995. 25 BRUGIDOU Mathieu, L'élection présidentielle, 1995. 26 SABOT Jean-Yves, Le syndicalisme étudiant et la gueITed'Algérie, 1995. 27 - LE NAËLOU Anne, Politiques européennes de développement avec les pays du Sud, 1995. GRÉMION C., MOUHANNA C., Le sous-préfet à la ville, 1995. 29 - FAURE Alain, La construction du sens dans les politiques publiques, 1995. 30 - SPENLEHAUER Vincent, L'évaluation de politique. usages sociaux, 1995.

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Sous la direction de Patrick Le Galès et Mark Thatcher

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LES RESEAUX DE POLITIQUE PUBLIQUE

Débat autour des policy networks

Editions L'Harmattan 5-7, rue de rEcole-Polytechnique 75005 Paris

ro L'Harmattan,

1995

Isbn: 2-7384-3794-X

AVANT -PROPOS

Cet ouvrage a pour origine une journée d'étude du groupe "Politique en Grande-Bretagne" de l'Association française de science politique, organisée le 25 février 1994 par le Centre de recherches administratives et politiques à l'Institut d'études politiques de Rennes. Cette journée avait pour objet de rendre compte du débat théorique auquel a donné lieu le concept de policy network en Gmnde-Bretagne et de s'interroger sur son utilité pour l'étude des politiques publiques. Outre le débat théorique, la discussion avait pour objet des questions concernant l'application de ces concèpts soit à l'échelon européen, soit en France et la comparaison des modèles d'action publique. Afin de présenter cette approche dominante en Grande-Bretagne des policy networks. nous avions invité Rod Rhodes et David Marsh à présenter leurs travaux alors que l'après-midi Jeremy Richardson et Mark Thatcher se chargeaient de faire des présentations critiques qui provoquèrent un débat vif. A la suite de cela, un petit groupe -Richard Balme (à l'origine du projet du livre mais qui n'a pu donner suite ayant d'autres priorités), Patrick Hassenteufel. Bernard Jouve. Patrick Le Galès, Andrew Smith, Mark Thatcher vite rejoints par Peter John, Alistair Cole et Daphné Josselin- s'est formé pour imaginer un ouvrage présentant cette approche des policy networks à un public français mais surtout permettant une discussion beaucoup plus approfondie de ce concept et de ses liens avec différents corpus théoriques. Nos remerciements s'adressent avant tout à l'Association française de science politique, et notamment à Jean-Luc Parodi, Catherine Honnorat et Carole Renaud qui ont soutenu depuis le départ le groupe ttPolitique en Grande-Bretagne" dans ses activités et en particulier pour l'organisation de la journée d'étude sur les policy networks. Le British Council, qui soutient également depuis l'origine le groupe "Politique en Grande-Bretagne", nous a permis d'inviter nos collègues britanniques à Rennes et a rendu possible une partie des

traductions de cet ouvrage. Nous sommes particulièrement redevables à Sharon Memis de promouvoir avec autant de dynamisme la coopération scientifique entre les deux pays. Nous remercions ceux qui ont contribué à la réussite de la journée d'étude: Nœlle Burgi et Bruno Cautrès mais aussi Jacques Leruez, du groupe "Politique en GrandeBretagne", le Centre de recherches administratives et politiques et son directeur Erik Neveu, l'Institut d'études politiques de Rennes et son directeur Marcel Morabito, l'Université de Rennes I, nos collègues britanniques qui ont fait le déplacement et nous ont fourni des textes originaux ou profondément remaniés et Mariannick Cornee qui a assuré l'essentiel de l'intendance indispensable à ce genre de manifestation. La réalisation du livre doit beaucoup à Catherine Honnorat et Carole Renaud qui en ont assuré la mise en forme, à Pierre Muller qui nous a encouragés, à la traductrice Isabelle Delpérié et à Bernard Jouve qui a accepté la lourde tâche de prendre en charge la bibliographie que nous avions souhaitée aussi complète que possible.

LISTE DES AUTEURS

Alistair COLE est Reader en science politique à l'Université de Bradford. II a publié: sous la direction de, French Political Parties in Transition, AldershoL Dartmouth, 1990 ; avec H. Mendras, Social Change in Modern France, Cambridge, Mass., Cambridge University Press; François Mitterrand: A Study in Political Leadership, London, Routledge, 1994. Patrick HASSENTEUFEL est maître de conférences en science politique à l'Université d'Amiens et chercheur associé au CRAP de Rennes. Il a notamment publié: "Partis socialistes et syndicats : l'autonomisation réciproque", dans M. Lazar (dir.), La Gauche en Europe, Paris, PUF, 1995 ; "The Medical Profession and the State: a French-Gennan Comparison", Journal of European Public Policy, 4, 1995 ; Les médecinsface à l'État: une comparaison européenne, Paris, Presses de Sciences Po, à paraître en 1996. Peter JOHN est maître de conférences à l'Université de Keele. Il a notamment publié: Recent Trends in Centra/-Local Relations, Londres, Policy Studies Institute/Rowntree Foundation, 1989 ; "Central-Local Relations in the 1980's and 1990's: Towards a Policy Learning Approach", Local Government Studies, 20 (3), 1994 ; avec K. Dowding, S. Biggs, "Residential Mobility in London: A Micro Test of the Behavourial Assumptions of the Tiebout Model", British Journal of Political Science, à paraître à l'automne 1995. Bernard JOUVE est chargé de recherche au laboratoire RIVE (ENTPE, Lyon). Il a publié: Urbanisme et frontière, le cas franco-genevois, Paris, L'Harmattan, 1994 ; avec R. Balme, "Building the Regional State", dans L. Hoogh, V. Wright (eds), EC Cohesion Policy and National Networks, Oxford, Oxford University Press, à paraître en

1995; "Relations internationales et collectivités locales: une émancipation délicate", L'Annuaire suisse de science politique, 1995. Daphné JOSSELIN est Tutorial Fellow en relations internationales à la London School of Economies and Political Science. Elle y a soutenu sa thèse de doctorat fin 1994, sur le rôle des réseaux politiques sectoriels dans le domaine de la politique communautaire sous le titre suivant: "Domestic Policy Networks and the Making of EU Policy: The Case of Financial Services in France and the UK, 1987-1992". Patrick LE GALÈS est chargé de recherche CNRS au CRAP (Université Rennes I/lEP/CNRS) et enseignant à l'Institut d'études politiques de Rennes. Il a notamment publié: Politiques urbaines et développement local, une comparaison franco-britannique, Paris, L'Hannattan, 1993 : "Regions Economic Policies, an Alternative to French Jacobinism?", Regional Policy and Politics, 4, 1994 ; "Politique

de la ville en France et en Grande-Bretagne: volontarisme et ambiguïtés de l'État", Sociologiedu travail, 2, 1995. Gerhard LEHMBRUCH est professeur de science politique à l'Université de Constance. Il a publié de très nombreux articles et ouvrages dont: avec P. Schmitter; Patterns of Corporatist PolicyMaking, London, Sage, 1982 ; "The Organisation of Society, Administrative Strategies and Policy Networks", dans R. Czada,
A. Heritier (OOs),Political Choice, Institutions, Rules and the Limits of Rationality, Frankfurt/Main, Campus, 1991 ; "République fédérale d'Allemagne: le cadre institutionnel et les incertitudes des stratégies néo-libérales", dans B. Jobert (die.), Le tournant néo-libéral en Europe, Paris, L'Hannattan, 1994. David MARSH est professeur de science politique à l'Université de Strathclyde, Glasgow. Il a publié: Pressure Politics, London, Junction Books, 1983 ; avec R. Rhodes (ed.), Implementing Thatcherite Policies, Buckingham, Open University Press, 1992 ; The New Politics of Trade Unions: Union Power under Thatcher, London, Macmillan, 1992.

Jeremy RICHARDSON est professeur de science politique à l'Universitéd'Essex. Il dirige le Journal of EuropeanPublic Policy. Il a notamment publié: sous la direction de, Policy Styles in Western Europe, London, George Allen & Unwin, 1982 ; "La pratique des privatisations en Grande-Bretagne", dans V. Wright (dir.), Les
privatisations en Europe, Arles, Actes Sud, 1993 ; avec S. Mazey (ed.),

Lobbying in the European Community, Oxford, Oxford University Press, 1993. R.A.W. RHODES est professeur de science politique à l'Université de Newcastle. Il dirige la revue Public Administration. Il a notamment publié: Control and Power in Central-Local Relations, Aldershot, Gower, 1981 ; The National World of Local Government, London, George Allen & Unwin, 1986 ; Beyond Westminster and Whitehall, London, Routledge, 1992, 2e éd. Andrew SMITH est chercheur associé au CERA T (lEP Grenoble/CNRS). Il a soutenu récemment sa thèse: "L'intégration communautaire face au territoire: les fonds structurels et les zones rurales en France, en Espagne et au Royaume-Uni", Université Pierre Mendès FrancelIEP Grenoble, 1995. Il a publié: "Going Beyond the Democratic Deficit. European Union Policies for Rural Development in Networked Societies", Regional Politics and Policy, 4 (1), 1995 ; "La commission, le territoire et l'innovation: la mise en place du programme leader", dans Y. Mény, J .-L. Quermonne et P. Muller (dir.), Les politiques publiques en Europe, Paris, L'Harmattan, 1995. Mark THATCHER est Leverhulme Trust Research Fellow à l'École nationale supérieure de télécommunications à Paris, et enseigne à l'Université de Paris III (Sorbonne nouvelle). Il a publié: "Regulatory Reform in Britain and France: Organizational Structure and the .Extension of Competition", Journal of European Public Policy, 1 (3), 1994 ; "Regulatory Reform and Internationalisation in Telecommunications", dans J. Hayward (ed.), Industrial Enterprise and European Integration, Oxford, Oxford University Press, 1995 ; "Les États membres et la réglementation communautaire", dans Y. Mény, J.-L. Quennonne et P. Muller (dir.), Les politiques publiques en Europe, Paris.. L'Harmattan, 1995.

Introduction LES RÉSEAUX D'ACTION PUBLIQUE ENTRE OUTIL PASSE-PARTOUT ET THÉORIE DE MOYENNE PORTÉE Patrick Le Galès

tt It's new, it's different, il's good-looking, BUY IT NOW" Parfois, certains concepts dans les sciences sociales connaissent une carrière qui rappelle celle des produits de grande consommation. L'engouement et la multitude de travaux suscités par une nouvelle approche ou un nouveau concept n'ont d'égal que le quasi-abandon qu'ils peuvent connaître quelques années plus tard, non sans avoir voyagé et avoir été discutés sur plusieurs continents. On peut le déplorer amèrement et fustiger la superficialité de ces chercheurs soidisant scientifiques ou se réjouir du dynamisme et du débat produit qui permet aux uns et aux autres de progresser (peut-être) et d'échanger audelà des frontières ou parfois de perdre du temps et de l'énergie pour peu de chose. Plus le concept est flou, plus il est susceptible d'arranger beaucoup de monde et donc de connaître un succès allant de pair avec un complet brouillage en tennes de définition. A la lumière succède la confusion ce qui conduit alors à l'écriture d'impressionnants articles à l'abondante bibliographie afin de clarifier les termes et leurs usages (ce qui devient une spécialité). Cette étape de clarification des concepts est cependant indispensable afin de poursuivre l'analyse et ce d'autant plus que l'on a l'intention de réaliser des travaux de recherche comparative. Ce Iivre s'inscrit dans cette perspective de clarification et a pour objectif d'analyser, de discuter, de mettre en perspective et de

comprendre l'utilité de l'approche en termes de réseaux d'action publique (policy networks)l pour l'analyse des politiques publiques. Pourquoi s'intéresser aux réseaux d'action publique? Pour décrire et analyser l'action de l'État, ce qui pose des problèmes aux politologues qui ont du mal à concilier une vision unitaire de l'État et sa diversité. Conceptuellement, le problème se pose d'intégrer une approche institutionnelle (particulièrement développée en France), une approche sectorielle et une approche territoriale. En effet, la multiplication des recherches sur les politiques publiques, en particulier les recherches comparatives, ont permis de mettre l'accent sur la diversité des systèmes d'action et des modes de structuration des intérêts politiques et sociaux au sein d'un même pays. Un grand nombre de travaux tente de rendre compte de ces dimensions avec beaucoup de difficultés. Les réseaux d'action publique constituent une tentative pour intégrer ces trois dimensions. Malgré les problèmes liés à cette approche, son intérêt réside au moins heuristiquement dans la tentative de rendre compte des contradictions de l'action publique et d'éclaircir le flou qui se dégage de nombreuses études. Entre hiérarchie et marché, les réseaux d'action publique comme outil descriptif d'un État fragmenté Qu'est-ce qu'un réseau d'action publique? Sa définition n'est pas simple, et le premier chapitre de l'ouvrage y est consacré. Dans l'acception la plus courante de l'étude des politiques publiques les réseaux d'action publique peuvent être définis de la façon suivante: dans un environnement complexe, les réseaux sont le résultat de la coopération plus ou moins stable, non hiérarchique, entre des organisations qui se connaissent et se reconnaissent, négocient, échangent des ressources et peuvent partager des normes et des intérêts. Ces réseaux jouent alors un rôle détenninant dans la mise sur agenda, la décision et la mise en place de l'action publique. L'étude des réseaux d'action publique s'enracine dans une conception des politiques publiques qui souligne leur nature incrémentale et qui s'est développée contre la vision d'un État monolithique,d'un centre unique de domination. La plupart des recherches sur les politiques publiques ?epuis au moins une trentaine d'années ont mis en évidence que l'Etat avait
1. Nous avons traduit le tenne de polic)' networks par réseaux d'action publique ou réseaux de politique publique et les deux tennes seront dans cet ouvrage utilisés de façon équivalente. Soulignons la conception étroite du tenne "réseau" dans ce type d'analyse qui ne prend pas en compte, par exemple, les réseaux interpersonnels et qui n'a pas grand chose à voir avec l'analyse structurale des réseaux. Nous avons également choisi de traduire le lenne policy community par communauté de politique publique.

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changé, qu'il n'avait pas toujours la capacité de définir et mettre en oeuvre des politiques. On s'est alors demandé si les sociétés occidentales étaient encore gouvernables. La multiplication des acteurs impliqués dans les différentes politiques a amené les sciences sociales à analyser les organisations et à interpréter l'action publique en tennes d'action collective. Entre les hiérarchies et les marchés, les réseaux d'action publique ont constitué l'une des réponses (notamment en tennes de méthode) apportées pour analyser l'action publique ainsi que les interactions entre l'État (et ses différentes composantes) et les groupes d'intérêts. Au cours des années 1980, le débat concernant les relations entre l'État et les groupes d'intérêts a connu d'importants développements grâce, en particulier, à la théorie du corporatisme et à la multiplication des études comparatives qui ont pennis de renouveler le débat entre pluralistes et marxistes. Progressivement, les études ont mis en évidence à la fois la fragmentation de l'État et la diversité de ses intérêts qui peuvent être en jeu dans la préparation de l'action publique. Plutôt que de rendre plus sophistiqué un schéma général d'analyse (corporatisme, pluralisme, marxisme), un courant d'analyse a, au contraire, privilégié l'étude des réseaux d'action publique et des communautés de politique publique (policy communities), c'est-à-dire un niveau intermédiaire d'analyse (meso-level concepts). Ce niveau intermédiaire est très important pour Rhodes et Marsh car ils considèrent que c'est à ce niveau que peut s'opérer l'intégration conceptuelle, mentionnée précédemment, entre dimensions sectorielles et territoriales. Le fait de porter son regard sur les réseaux d'action publique conduit à mettre l'accent sur la différenciation au sein de l'État, la diversité des organisations et non pas sur un État considéré comme un acteur collectif, une idée désormais largement répandue. Ces concepts de réseaux d'action publique et de communautés de politique publique, plus flexibles que d'autres, ont été utilisés afin de rendre compte de la diversité des situations observées dans différents pays, dans différents secteurs en matière de politique publique. Cette approche insiste sur la fragmentation et la diversité à la fois au sein des groupes d'intérêts et al! sein de l'État tout en proposant plusieurs types de relations entre l'Etat et les groupes d'intérêts. Plus ou moins ouverts, plus ou moins institutionnalisés, plus ou moins intégrés, les réseaux d'action publique peuvent prendre la forme de réseaux ponctuels lâches ou d'une communauté de politique publique fermée, stable et intégrée qui constitue alors une contrainte majeure à la fois pour la définition et la mise en oeuvre d'une politique. Ces réseaux d'action publique ont pour objet de rendre compte dans une perspective interactionniste des relations entre organisations, relations changeantes mais relativement

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stables, fonnelles et informelles. Plusieurs fonnes ont été observées à partir de travau~ sur les politiques publiques en Grande~Bretagne mais également aux Etats-Unis et en Europe. Les travaux sur ces sujets sont souvent à l'origine américains et parfois scandinaves et l'on trouvera dans les chapitres de Rhodes et Marsh et de Lehmbruch des indications sur les origines de ce type d'analyse. Cependant, depuis une dizaine d'années, ce domaine est devenu l'un des plus importants de la science politique britannique confrontée, il est vrai, à une transformation particulièrement radicale de l'État. Si le réseau d'action publique est devenu un concept si largement répandu, c'est peut-être parce que l'État est devenu plus "modeste", plus fragmenté, que la société est devenue plus compliquée et que des changements externes comme la "crise économique" ou la tendance à la "globalisation" sont venus perturber profondément le fonctionnement de J'État et ses relations avec d'autres organisations. Une des argumentations les plus élaborées allant dans ce sens est celle développée par Patrick Kenis et Volker Schneider (1991). Pour eux, "à la fin des années 1970, les réseaux de politique publique sont devenus une métaphore appropriée, répondant à une série d'observations empiriques faites sur les changements décisifs dans le mode de gouvernement, de coordination de l'action publique (governance) des démocraties modernes" (p. 34). Ces changements sont résumés par huit évolutions (p. 34-36) : - l'émergence d'une société de plus en plus organisée (organized society), c'est-à-dire la multiplication et la densification d'acteurs organisés dans la vie politique et sociale;

- la

sectorialisation,

c'est-à-dire

la tendance

à la différenciation

publiques, évolution qui apparaît comme la résultante des deux précédentes;
des cibles de l'interveJ:1tion~ublique ; et la fragmentation de l'Etat; - l'érosion des frontières entre le public et le privé; - le rôle croissant d'acteurs privés dans l'action publique; - la transnationalisation des politiques publiques; - le rôle de plus en plus crucial de la maîtrise de l'infonnation du fait de l'interdépendanceet de la complexitécroissantesdes affaires politiques et sociales. Cette tendance est désignée par les termes d'infonnatisation (illfornzati=ation) et de scientification. Cette explication structurelle de la diffusion des réseaux d'action publique appelle plusieurs remarques. On peut, tout d'abord, souligner le degré élevé de généralité des transformations énumérées par Kenis et Schneider. Il est de ce fait, difficile de les dater précisément de la

fonctionnelle des programmes d'action publique; - la multiplication des acteurs intervenant dans les politiques

- l'augmentation

- la décentralisation

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fin des années 1970. La plupart de ces tendances s'inscrivent dans des évolutions de plus longue durée. Il en est ainsi en particulier de la multiplication des cibles d'intervention de l'État. On peut faire le même type de remarque sur l'organisation croissante des groupes dans la société. En effet, la consolidation organisationnelle des groupes d'intérêts est perceptible dès le début du siècle, notamment en Allemagne (Ullman, 1988, p. 118), et présente des formes comparables à celle des partis politiques. analysés par Michels (1914) : spécialisation, bureaucratisation, apparition de professionnels de la représentation, etc. Enfin, le brouillage des frontières entre privé et public n'est pas non plus un phénomène radicalement nouveau comme le montre la longue histoire du corporatisme. Malgré ces réserves, cette explication du succès de la métaphore du réseau d'action publique par des changements structurels est relativement convainquante. Beaucoup d'auteurs reconnaissent la diversité des acteurs publics et privés organisés dans la vie politique et sociale, et la complexité devient l'un des buzz words des sciences

sociales. A peu près tout le monde s'accordepour reconnaîtreque l'État
s'est transfonné, qu'il a été re'mplacé en partie par le marché et qu'il est engagé dans une multitude de mécanismes de négociation ou de contrats, etc. Qu'il s'agisse d'un phénomène structurel ou d'une attention plus grande portée par les chercheurs à ces phénomènes, il demeure que l'analyse en termes de réseau d'action publique est séduisante. Les réseaux d'action publique: réponse aux problèmes d'efficacité des politiques publiques ou contribution à une théorie de l'État. La notion de réseau d'action publique s'est avant tout développée contre les approches structurales, notamment le néomarxisme. Les travaux menés par les tenants du pluralisme, du corporatisme, du néo-corporatisme, ou de la sociolo$ie des organisations ont montré depuis longtemps, d'une part, que l'Etat n'est pas une entité monolithique et, d'autre part, que l'État n'est pas seul à agir. Les politiques publiques sont analysées comme, le résultat de l'interaction entre l'Etat ou différents segments de l'Etat et d'autres organisations ou groupes d'intérêts. Comme le rappelle Jordan (1990a)~ on peut remonter à la fin des années 1930, puisque Griffith (1939) avait décrit les politiques publiques comme le produit de "tourbillons ou centres d'activités informels". Plus près de nous, les grands auteurs pluralistes comme Truman (1951) ont montré le jeu des différents groupes de pression dans l'action publique et les liens complexes et

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informels qui peuvent unir les participants, ce qui a conduit au concept de gouvernement de niveau intermédiaire (subgovernment). Ajoutons que Lowi (1969) et ses triangles interdépendants ou mangles de fer (iron triangles), mêlant acteurs publics et privés pour l'étude de la politique américaine, a eu une grande influence sur la réflexion en termes de réseaux. Pour l'essenhel, l'analyse des politiques publiques en termes de réseau d'action publique doit beaucoup aux ouvrages des années 1970 et en particulier à ceux d'Heclo et Wildawsky (1974) et de Richardson et Jordan (1979) qui sont devenus les ouvrages de référence. Heclo et Wildawsky ont fait date avec leur étude de la haute fonction publique britannique de la Treasury (le Trésor et le ministère des Finances). En étudiant à la fois son fonctionnement interne et ses relations avec les autres ministères, ils ont montré l'existence d'une communauté de politique publique en mettant l'accent sur les relations interpersonneUes et celles qui existent entre organisations au sein de la bureaucratie, fissurant ainsi le mythe de l'unité de l'administration centrale. De ce bref rappel, on retiendra que l'étude de l'action publique à partir des réseaux d'action publique ne constitue pas une nouveauté, ce qui ne la disqualifie pas pour autant. Tous ces travaux ont en commun de mettre l'accent non pas sur la hiérarchie mais sur les dimensions horizontales de coordination de l'action publique, sur les arrangements informels, les problèmes de gouvernance. A bien des égards, l'analyse en tennes de réseaux d'action publique s'inscrit dans les pas des travaux des pluralistes et reprend des notions classiques de l'analyse des politiques publiques et de la théorie des organisations. Cette analyse en termes d'organisation tend à mettre l'accent sur le problème de la cohérence et de l'efficacité de l'action publique. Poussée à son extrême, ce qui est rarement le cas, l'utilisation du concept de réseau d'action publique pourrait donner l'impression que l'État est traversé par toute une série de réseaux plus ou moins reliés. Cette extrême fragmentation pose alors le problème de la gouvemance. L'emploi du terme de gouvemance n'est pas fortuit. Vouloir conceptualiser la gouvernance indique, tout d'abord, que le concept de gouvernement n'est pas satisfaisant. La critique de ce terme est double. D'une part, le mot gouvernement est associé à une forme organisée, rationnelle, cohérente où l'autorité publique est le lieu naturel et légitime du pouvoir local et des politiques. D'autre part, le tenne de gouvernement suggère une lecture institutionnelle. L'accent est par nature mis sur l'étude des élus et de la bureaucratie locale. Dans le cas français (mais aussi britannique), comme le remarquent G. Benko et A. Lipietz (1992, introduction), ce biais est encore accentué par le fait que le gouvernement est associé à l'État, et que plus généralement tout qui concerne la chose publique est associée à l'Etat, ce qui n'est pas le

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cas dans les pays anglo-saxons et notamment aux États-Unis où les termes de gouvernement et de gouvernance sont souvent utilisés de façon équivalente. Ce point est crucial dans l'analyse: l'État reste un acteur important mais il s'est banalisé, il est devenu un acteur panni d'autres ou plutôt les différents segments de l'État sont devenus des acteurs parmi d'autres dans les processus d'élaboration et de mise en place des politiques. Cette notion de gouvernance a d'ailleurs un sens pour les organisations, pour l'action publique à quelque niveau que ce soit. Renate Mayntz (1993) a retracé les origines de ce concept dans la littérature concernée par les échecs des gouvernements et la problématique de la governability (que l'on traduit par gouvernabilité malgré certaines ambiguïtés) des sociétés modernes depuis les années 1970. Ces sociétés seraient devenues ingouvernables du fait de la différentiation et de l'autonomisation de plus en plus poussées de soussystèmes dans la société et de la prolifération de réseaux de toutes sortes, les uns et les autres étant capables de résister aux injonctions du gouvernement. Cela a conduit à s'intéresser non plus seulement au gouvernement, à ses pouvoirs et ses instruments mais au contraire à des mécanismes alternatifs de négociation entre différents groupes, réseaux, sous-systèmes, susceptibles de rendre possible l'action du gouvernement. La ~roblématique dè la gouvernance renvoie donc aux interactions entre l'État et la société et aux modes de coordination pour rendre possible l'action publique (Kooiman, 1993). Certains auteurs insistent particulièrement sur les interactions entre secteur public et secteur privé et parlent, par exemple pour le gouvernement des villes françaises, de gouvernement flexible (Lorrain, 1991). Les sociétés démocratiques occidentales sont de plus en plus complexes et différenciées, ce qui rend leur gouvernement difficile. La problématique de la gouvernance met l'accent sur les conditions rendant possible une action publique qui minimise effets pervers, conflits non prévus ou impuissance réelle. Inscrire la problématique des réseaux d'action publique dans la réflexion sur l'avenir des modes de gouvernement ou de gouvemance occidentale présente un écueil. Alors que ces questions touchent aux fondements politiques et sociaux de nos sociétés et participent de la remise en cause des États-nations et des sociétés nationales, une partie de la littérature sur cette question s'intéresse uniquement à l'outil "réseau d'action publique" comme susceptible d'améliorer l'efficacité de la gouvemance. En d'autres termes, cette vision des choses particulièrement courante aux États-Unis nous renvoie seulement à un problème d'efficacité à résoudre, c'est notamment le cas dans le fameux

livre programme de Osborne et Gaebler (1993) Reinventing Government, How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the
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Public Sector. En Europe, l'étude des réseaux d'action publique européens tend souvent à se cantonner au sein d'un seul secteur, économique par exemple, sans que les imbrications entre différents réseaux d'action publique et leurs éventuels recoupements soient pris en compte. Mettre l'accent sur les sous-systèmes politiques et sociaux, par exemple les réseaux, et insister sur leur autonomie croissante conduit parfois presque naturellement à ne plus s'interroger sur le problème plus général de l'action publique ou de ce qui reste de l'État. La question de l'efficacité du réseau d'action publique peut permettre alors d'évacuer toute problématique politique, toute interrogation sur les questions de pouvoir, sans parler de vastes questions de rapports sociaux. C'est l'une des raisons pour lesquelles nous avons demandé à David Marsh de nous écrire un chapitre sur les réseaux d'action publique et la théorie de rÉtat afin d'échapper à une conception trop descriptive ou utilitariste des réseaux. Une critique largement répandue des réseaux d'action publique les considère comme une méthodologie à la recherche d'une théorie. En effet, qu'ils s'inscrivent dans une perspective libérale ou néo-marxiste, la plupart des théoriciens s~ulignent une certaine forme d'effacement ou de dépérissement de l'Etat. Parmi d'autres, Jessop (1990), Held et McGrew (1993) ainsi que Peters (1993) se sont essayés à prendre en compte les effets de la "globalisation" (dans les différentes acceptions du terme) sur l'État. Jessop insiste sur le processus d' hollowing out of the State, c'est-à-dire de perte de substance de l'État, terme qu'emploie de façon un peu différente Peters, et que Jean Leca (1994, p. 91-104) traduit littéralement par "État creux". Si l'État devient creux, que reste-t-iI ? Marsh suggère que l'intérêt de l'analyse en tennes de réseau d'action publique réside justement dans le fait que ces réseaux sous leurs différentes formes vont constituer l'une des structures fondamentales des États, mais que cela n'empêche absolument pas de faire le lien entre les réseaux et les théories de l'État. Au fil des chapitres réunis dans cet ouvrage, on voit que l'étude des réseaux peut servir deux orientations de recherche très différentes: les uns mettront l'accent sur le rôle de l'État et à partir des inter-relations entre les différents réseaux et le rôle de l'État dans la structuration des réseaux, en d'autres tennes l'État, même fragmenté ou "en miettes", pour reprendre les tennes de Dupuy et Thoenig, reste central: pour les autres, les réseaux d'action publique permettent de montrer que l'État perd de sa substance, de sa centralité dans la société. Par conséquent, l'analyse en termes de réseau d'action publique ne conduit pas nécessairement à penser en termes de désintégration de l'État et n'empêche aucunement de s'intéresser aux principes et objectifs de l'action publique ou aux fondements mêmes de l'ordre politique. 20

En revanche, un autre reproche peut être adressé à juste titre à l'analyse des réseaux d'action publique. Parfois, l'attention portée à des communautés de politique publique a fait perdre de vue l'action plus générale de l'État, qui n'a quand même pas tout à fait disparu dans les pays occidentaux, et la possibilité de transfonnation radicale. Ainsi, l'analyse des réseaux d'action publique conduit presque nécessairement à souligner la stabilité de l'action publique, son incohérence, le changement graduel dans la grande tradition de l'incrémentalisme. Les auteurs britanniques de ce courant ont ainsi sous-estimé la capacité de changement de l'action publique qu'a apportée le gouvernement Thatcher, que ceci s'explique par le poids des idées, le projet politique, le leadership ou tout autre facteur. Les changements mis en oeuvre étaient a priori inconcevables. La recherche en tennes de réseaux d'action publique rencontre des difficultés à penser le changement et à prendre en compte des facteurs exogènes. Or, certaines périodes sont politiquement susceptibles de provoquer des transformations importantes, de nouvelles institutions aussi. Ainsi l'Union européenne a été l'objet de nombreuses études utilisant les réseaux d'action publique. Le raisonnement selon lequel "s'il n'y a pas d'État au sens traditionnel, il y a une multitude de réseaux

sectoriels plus ou moins imbriqués qui vont constituer une nouvelle
forme de gouvernement" est très souvent au coeur de nombreux travaux concernant l'Union européenne. Ce n'est d'ailleurs sans doutc pas un hasard si tous les contributeurs français de cet ouvrage sont engagés par ailleurs dans des recherches comparatives en prenant en compte plusieurs niveaux de gouvernement y compris l'Union européenne. Il ne fait pas de doute que cet intérêt de recherche nous amène presque automatiquement à dépasser les approches par trop institutionnelles de l'action publique. Il est d'ailleurs intéressant de se demander pourquoi cette approche en termes de réseau d'action publique a peu pénétré la science politique française (encore une fois indépendamment de l'intérêt de cette analyse). Il nous semble que deux types de réponse peuvent être apportés: premièrement, le succès de la sociologie des organisations, et notamment les analyses du Centre de

sociologie des organisations qui ont occupé le terrain (Jouve, cet
ouvrage). Quoiqu'il s'en défende, le modèle de Rhodes sur les relations entre le centre et la périphérie en Grande-Bretagne qui a relancé les études sur les réseaux d'action publique, a de grandes parentés avec les analyses du CSO, même si ces dernières ont une cohérence plus forte. Deuxièmement, compte tenu des liens étroits entre science politique et droit, la vision verticale et hiérarchique de l'action publique a sans doute conservé sa prééminence plus longtemps qu'ailleurs. Il est significatif qu'un certain nombre d'auteurs importants dans l'analyse des réseaux d'action publique ont, soit effectué des recherches sur

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l'Union européenne, soit effectué des comparaisons (Richardson, Mayntz, Marin, Kenis et Schneider, Eliassen, par exemple), quitte à remettre en cause cette analyse. La relative faiblesse des études françaises jusqu'à une date récente, sur l'Union européenne (par rapport à l'Allemagne, la Grande-Bretagne ou les pays nordiques) explique peut-être aussi le faible intérêt pour l'analyse des réseaux. Kassim (1994) montre, par exemple, que l'analyse des réseaux d'action publique est devenue le cadre conceptuel de référence pour les politiques publiques européennes à la fois à cause de l'importance de ce modèle dans le domaine des relations internationales (Josselin, cet ouvrage) et des travaux britanniques sur l'Europe. Par exemple, Smith (1995), dans sa thèse où il étudie la mise en place des fonds structurels dans trois pays, souligne l'importance des réseaux mais il défend une conception des réseaux plus large que celle de Marsh et Rhodes (cet ouvrage). Il montre.. notamment, que les fonds communautaires attirent et génèrent de nombreux acteurs. Ces fonds contribuent à un déplacement des frontières entre acteurs publics et acteurs privés et favorisent des échanges entre organisations à différents niveaux qui ne respectent pas les modes d'action habituels des États. Kassim se demande, cependant, si les réseaux d'action publique ne sont pas une fausse bonne idée pour l'étude des politiques européennes. En effet, la grande variété des compétences de l'Union européenne et la prise en compte des enjeux nationaux de chacun des pays membres conduit à une grande complexité, fluidité, improvisation et instabilité des politiques européennes à tel point que les réseaux d'action publique perdent de leur intérêt. Cette position est finalement assez proche de celle que défend Richardson dans cet ouvrage. L'intérêt récent manifesté en France (par exemple, Mény, 1989 ; Gaudin, 1993) pour ce type d'analyse peut se comprendre sans doute pour plusieurs raisons: la multiplication des études de politique publique depuis une dizaine d'années, la prise en compte progressive du local et du régional, facilitée par les réformes de décentralisation alors que la montée du gouvernement local urbain était bien plus ancienne, et la prise en compte progressive de l'intégration européenne. Tout ceci conduit à s'interroger sur les relations entre différents niveaux de gouvernement (Balme, 1994). Enfin, en France aussi, les interactions entre acteurs publics et acteurs privés de toutes sortes et à tous les niveaux conduisent à un brouillage des frontières entre ces catégories. Toutes ces bonnes raisons ont contribué au succès de ce concept sur lequel il nous paraissait intéressant de s'interroger, alors que le débat était déjà bien avancé en Grande-Bretagne, en Allemagne, aux États-Unis afin peut-être dféviter certaines naïvetés ou facilités.

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Que les réseaux d'action publique soient une vraie ou une fausse bonne idée,. on peut en tout cas comprendre l'attrait qu'ils exercent sur la recherche comparative ou prenant en compte plusieurs niveaux d'analyse. L'enchevêtrement des acteurs publics et privés de toutes sortes, engagés dans des stratégies à plusieurs niveaux et dans plusieurs secteurs, rend difficile les conceptualisations plus ambitieuses et a rendu caducs des schémas d'analyse. Il est facile de railler l'empirisme, parfois limité, des recherches qui visent à identifier des réseaux et les acteurs de certaines politiques européennes. Or, ces recherches empiriques sont difficiles, précieuses et indispensables dans ces domaines. Cela n'empêche pas, au contraire, de monter ensuite en généralité et de prendre en compte des débats théoriques. Ainsi, il est important de remettre en perspective ces réseaux d'action publique avec les travaux des courants pluralistes et corporatistes, ce qui fait l'objet dans cet ouvrage des chapitres de Lehmbruch, en partie Cole et John, et surtout d'Hassenteufel. Ce dernier conclut que "plus qu'une typologie nouvelle, les réseaux d'action publique sont, en fin de compte, ... une catégorie générale pennettant d'englober, plus que de dépasser, les principaux paradigmes d'analyse des politiques publiques". On a là, sans doute, une des clés du succès rencontré par les réseaux: dans une certaine mesure, comme le prétendent Marsh et Rhodes, l'analyse en termes de réseau d'action publique peut-être combinée avec d'autres approches, on peut intégrer l'autonomie de l'État, le rôle des idéologies, le néo-institutionnalisme ou le néo-corporatisme. La flexibilité de cette approche a permis à chacun de faire son marché avec les éléments de réseau sans que l'on sache très bien si le réseau est employé en tant que métaphore, comme outil descriptif ou comme outil d'analyse, voire comme concept théorique. Au-delà de la métaphore, les développements proposés par des auteurs comme Atkinson et Coleman ou Marsh et Rhodes ont bien comme ambition de construire et stabiliser les réseaux d'action publique comme modèle théorique de moyenne portée.

Objectifs et limites du livre En réalisant cet ouvrage, nous avons eu deux soucis: d'une part, la discussion du concept de réseau d'action publique et la clarification du sens donné par les différents auteurs (et il n'en manque pas) ; d'autre part, la mise en perspective de cette littérature avec d'autres corpus théoriques en France et à l'étranger. L'une des interrogations, qui court parmi les chapitres, concerne le statut de l'analyse en tennes de réseau d'action publique: s'agit-il d'un outil de description purement empirique ou d'une véritable théorie même de moyenne portée? Est-ce

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utile? Il n'a jamais été dans nos intentions de faire l'apologie d'un nouveau concept à la mode, vaguement importé de Grande-Bretagne, d'Allemagne ou des États-Unis et dont une acception suffisamment floue pourrait laisser croire qu'il s'agit du concept amené à s'imposer pour l'étude de l'action publique ou des politiques publiques. Au contraire" la plupart des auteurs de cet ouvrage ont essayé de mettre en évidence l'utilité et les limites de ce concept toujours par rapport aux autres concepts. ou théories utilisées plus couramment dans les sciences sociales. Ainsi, la plupart des auteurs de cet ouvrage se sont penchés sur les ouvrages qui ont permis de structurer ce domaine d'étude, l'ouvrage d'Atkinson et Coleman (1989) aux États-Unis, celui de Marin et Mayntz (1991) en Allemagne et le chapitre de Marsh et Rhodes (1992a) pour la Grande- Bretagne. En d'autres termes, nous avons le plus souvent posé la question: est-ce autre chose qu'un outil de plus dans la boite à outils des politiques publiques (qui n'en manque pas) ou alors peut -on le prendre au sérieux et s'interroger dans une perspective théorique sur les transformations des modes de gouvernance dans les sociétés occidentales et prendre l'analyse des réseaux d'action publique comme un paradigme pour penser la complexité et la diversité? Il faut également souligner le fait que nous avons utilisé le mot réseau dans un sens étroit du terme, nous nous sommes cantonnés au concept de réseau d'action publique en écartant la question des réseaux interpersonnels2. Dans une première partie, le concept de réseau d'action publique est mis en perspective par rapport aux principaux paradigmes de l'analyse des politiques publiques. A la suite des critiques qu'ils ont reçues, notamment lors du Congrès de science politique britannique de 1994 à Belfast (Dowding, 1994b)" Marsh et Rhodes ont été amenés à reformuler leurs différents arguments et à préciser les limites de leurs analyses. Le texte que nous publions est une traduction qui reprend les éléments de leur présentation dans l'ouvrage de 1992 et une reformulation de leurs propositions en réponse aux critiques qu'ils ont reçues. Ce texte est publié pour la première fois. Alors que Rhodes et Marsh insistent sur le fait que l'analyse des réseaux d'action publique avait justement pour but de dépasser l'opposition entre marxisme, pluralisme, corporatisme en passant du niveau macro à un niveau intermédiaire, P. Hassenteufel se demande si les réseaux d'action publique ne sont pas plutôt une forme particulière d'arrangements néocorporatistes. Ainsi. G. Lehmbruch et P. Hassenteufel mettent particulièrement l'accent sur les réseaux d'action publique en liaison
2. Sur ce point, nous avons donc suivi la voie tracée par Richardson, Jordan, Rhodes et Marsh alors qu'à l'inverse, des auteu~ comme Stephen Wilks et Maurice Wright pour la Grande-Bretagne ont une conception des réseaux qui intègre les relations personnelles (Marsh et Rhodes, cet ouvrage, chap. 1).

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avec les théories du néo-corporatisme et du pluralisme. Hassenteufel revient notamment sur les différentes typologies de réseaux qui ont été proposées, notamment aux États-Unis (Atkinson et Coleman, 1989). Il montre comment l'analyse des réseaux d'action publique a pu se développer à partir des faiblesses des théories pluralistes et néocorporatistes. Trouvant cette analyse de l'action publique insuffisante, il met en avant l'importance de la prise en compte des échanges au sein des réseaux et les effets de leur contenu sur la fonne des politiques publiques. A. Smith mais aussi G. Lehmbruch insistent, quant à eux, sur la dimension normative et cognitive des réseaux, ce qui permet à Smith de faire le lien entre le modèle Jobert-Muller d'analyse des politiques publiques et les réseaux d'action publique. B. Jouve s'interroge sur l'utilité de ce concept, eu égard aux outils traditionnellement utilisés par les sciences sociales en France pour étudier l'action publique. Malgré des réserves sérieuses, il montre comment les réseaux d'action publique peuvent compléter les approches existantes avant de proposer des pistes de recherche à partir des concepts de traduction et de médiation dans les politiques publiques. David Marsh a bien voulu nous adresser un chapitre qui constitue une réponse à ces critiques et qui a pour objet d'examiner les relations entre les réseaux d'action publique et les théories de l'État. Enfin, lors de la journée d'étude de l'AFSP à Rennes, il avait été souligné que Rhodes et Marsh ne s'intéressaient qu'à des études sectorielles et malgré leurs affirmations de principe d'évacuer les questions théoriques autour de l'État. La seconde partie de l'ouvrage est consacrée à des études centrées sur un niveau d'analyse. Les trois chapitres de cette seconde partie sont l'oeuvre d'auteurs qui font le point sur l'utilisation des réseaux d'action publique à un niveau particulier: l'Europe, les relations internationales, le local. L'intérêt de ces contributions provient du fait que ces auteurs ont effectué ou ont engagé des recherches empiriques dans ce domaine. Au-delà de la présentation de form ulation du concept en lien, par exemple, avec la littérature sur les relations internationales (D. Josselin), les auteurs de ces trois chapitres abordent, chemin faisant, des questions de méthode car ils ont tous réalisé des travaux empiriques en utilisant les réseaux d'action publique, ce qui enrichit considérablement leurs contributions. J. Richardson, qui fut l'un des premiers à utiliser les réseaux d'action publique de façon systémaùque, revient sur les différentes conceptions de ces réseaux et montre les limites de ce concept. Il souligne le rôle des idées dans les politiques communautaires et suggère d'utiliser la notion d'epistemic conlmullÎties tirée des travaux de Haas sur les relations internationales. En insistant sur le caractère relativement imprévisible des politiques communautaires, Richardson pense que

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dans plusieurs cas, on est proche de l'anarchie organisée et du Itmodèle de la poubelle" (March et Olsen, 1989). Dans un registre différent, D. Josselin présente un corpus théoriqùe peu utilisé en France, celui de l'économie politique internationale où le concept de réseau d'action publique est utilisé sous des formes diverses depuis une bonne vingtaine d'années, notamment par P. Katzenstein (1978a). Alistair Cole et Peter John sont engagés dans une recherche comparative sur les réseaux d'action publique dans les villes. Ils ont écrit leur chapitre en essayant de montrer ce que l'approche en termes de réseaux d'action publique pouvait apporter de plus à la lumière des autres concepts ou théories habituellement utilisés. En même temps, confrontés aux problèmes de la recherche empirique, Cole et John nous font part de difficultés de méthode rencontrées sur leurs terrains. Enfin, en conclusion, Mark Thatcher, nous propose le bilan d'un sceptique qui constitue une évaluation minutieuse de la notion de réseau d'action publique. Deux aspects ont été laissés de côté dans cet ouvrage: d'une part, l'archéologie de la notion de réseau et d'autre part, de véritables études de cas. Bien que la plupart des auteurs soient des chercheurs, nous avons pris le parti de nous limiter aux aspects du débat théorique, fut-il de portée limitée. Enfin, nous n'avons pas inclus de chapitre spécifique sur la méthode, même' si ces préoccupations de méthode sont très présentes dans les chapitres de la deuxième partie. Cet ouvrage révèle une relative faiblesse méthodologique de l'analyse en termes de réseau d'action publique, notamment par rapport aux travaux réalisés par les sociologues. Sans doute, l'utilisation longtemps lâche du tenne n'a pas permis d'avancer sur ce terrain en science politique. C'est I.un des paradoxes de ce type d'analyse. A bien des égards, les réseaux d'action publique apparaissent comme une méthode pour étudier l'action publique. Or, les problèmes méthodologiques sont souvent laissés de côté. Parmi ces problèmes, on peut relever les problèmes de fronti.ères d'un réseau. L'analyse de réseau d'action publique n'a pas développé de méthodes spécifiques pour définir les frontières. Elle essaie de regarder en même temps les organisations et ce qu'elles échangent. Dans la plupart des cas, il est toujours possible d'identifier une forme de réseau d'action publique, il est beaucoup plus difficile de rendre compte de sa pertinence et de prendre en compte le changement. Les questions de définition et de repérage sont donc particulièrement épineuses. Les difficultés à rendre compte des imbrications entre différents réseaux, soulevées par exemple à l'occasion des études sur l'Union européenne, constituent non pas a priori un obstacle majeur mais une difficulté pour l'analyse, rarement prise en compte en tant que telle.

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Une façon de résoudre ce problème pourrait être de se tourner vers les sociologues. Sociologues (notamment Simmel) et ethnologues, ont mis l'accent sur les relations entre catégories, sur les réseaux. A défaut de chapitre, nous renvoyons à des ouvrages de synthèse désonnais disponibles et notamment Social Network Theory, John Scott, (1991) et Les réseaux sociaux, Alain Degenne, Michel Forsé, (1994). On retrouve dans ces ouvrages: 1) les origines de l'analyse des réseaux sociaux dans la psychologie de l'entre-deux-guerres, 2) l'étude des relations au sein de petits groupes, 3) l'ethnologie, notamment l'équipe de Manchester (John Barnes, Max Glickman, Clyde Mitchell, Elisabeth Bott), qui met l'accent sur les phénomènes de pouvoir, d'échanges et de conflits qui entretiennent et transfonnent les structures sociales. Plus récemment, à partir des travaux des américains et notamment de l'équipe de Harvard (Harrison White, Granovetter), les sociologues ont développé de nouvelles techniques quantitatives, ils ont défini les principes d'une analyse structurale. En effet, mettre l'accent sur les réseaux sociaux suggèrent de penser la réalité à partir des relations entre unités d'analyse, qu'il s'agisse d'individus ou d'organisations. Ce sont les relations, unissant, les unités qui font l'objet de l'analyse et permettent de dégager la structure des relations entre groupes, individus, organisations ou autres, ce qui pennet "de dégager a posteriori des groupès pertinents et comprendre concrètement comment la structure contraint les comportements tout en émergeant des interactions" (Degenne et Forsé, p. 7). Ces auteurs défendent une conception rigoureuse de l'analyse structurale des réseaux sociaux ce qui les conduit à reprendre et développer un paradigme, l'interactionnisme structural qui se prête à la fonnalisation et à des travaux empiriques rigoureux sur le plan méthodologique. Cette analyse structurale des réseaux sociaux constitue la partie la plus positi ve et cum ulative de l'analyse où l'utilisation du concept de réseau implique l'existence de mesures. Elle cherche donc à se distinguer, d'une part, de toutes les études dominantes, par exemple dans les politiques publiques, où le réseau n'est utilisé que comme une métaphore et, d'autre part, des études ethnologiques où ce qui circule au sein du réseau va bien au-delà de ce qui peut-être mesuré. Cette analyse structurale des réseaux a été appliquée à des organisations (Lazega, 1994) ou aux élites locales. On ne peut que souhaiter qu'un effort soit fait dans cette direction méthodologique. Cette méthode a, cependant, aussi ses limites comme le montre l'ouvrage de Laumann et Knoke (1987) sur les réseaux d'action publique dans le domaine de la santé et de l'énergie aux États-Unis. La rigueur du travail quantitatif, la représentation graphique des réseaux qui en découle, ne doivent pas dissimuler le caractère réducteur des paramètres utilisés, l'insuffisante appréhension de la dimension nonnative des réseaux, sans parler de la

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difficulté posée par les réseaux d'action publique plus limités ou infonnels. L'approche des politiques publiques peut intégrer néanmoins cette dimension. En fin de compte, l'analyse en termes de réseau d'action publique apparaît aujourd'hui comme un concept central pour l'étude de l'action publique. Il nous a semblé que le débat autour du concept était utile pour faire progresser nos outils d'analyse. Au lecteur de se faire son opinion.

Première partie PRÉSENT ATION DES RÉSEAUX D'ACTION PUBLIQUE,ET MISE EN PERSPECTIVE THEORIQUE

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