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LES SAVANTS ET LE POLITIQUE

210 pages
Déjà au XVIIIe siècle le savant s'intègre dans le débat politique de l'impossible réforme monarchique. A chaque fois semble se rejouer une instrumentalisation des scientifiques au service d'un État qui le rétribue. Faudrait-il envisager les rapports entre savants et politiques sous l'angle de l'échec, d'une perte inéluctable de l'autonomie ? Qu'est-ce que ces deux domaines apparemment étrangers, sont capables de percevoir l'un de l'autre et comment s'organisent leur confrontation ?
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POLITIX
Revue des sciences sociales du politique
N°48, quatrième trimestre 1999
Les savants et le politique
Publié avec le concours
du Centre national de la recherche scientifique
du Centre national du livre
du Département de science politique de la Sorbonne
L'Harmattan L'Harmattan Inc
5-7, rue de 1'Ecole -Polytechnique 55, rue Saint-Jacques
75005 Paris — France Montréal (Qc) — Canada H2Y 1K9
Comité éditorial :
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(CERI, CNRS), Dominique Cardon (PRISME, CNET), Annie Collovald
(LASP, Paris X), Yves Déloye (GSPE, IEP-Strasbourg), Renaud Dorandeu
(GSPE, IEP-Strasbourg), Bastien François (CRAP, Rennes I), Brigitte Gaïti
(GAPP, Poitiers), Christine Guionnet (CRAP, Rennes I), Patrick
Hassenteufel (CRAP, Rennes I), Jean-Philippe Heurtin (GSPM, CNET),
Pascale Laborier (CRPS, Amiens), Jean-Baptiste Legavre (GSPE, IEP-
Strasbourg), Patrick Lehingue (CURAPP, Versailles-Saint-Quentin), Cyril
Lemieux (INSEP, GSPM), Frédéric Sawicki (CRAPS, Lille II), Pierre Sema
(Paris I).
Rédactrice en chef (année 1999) : Annie Collovald.
Secrétariat de rédaction : Marie-Hélène Bruère.
Conseil scientifique :
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Marcel Merle, Pierre Muller, Michel Offerlé.
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rédaction : Marie-Hélène Bruère, département de science politique, Université
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Numéro ISSN : 0295-2319
Commission paritaire des publications et agences de presse : 70280
Politix est indexé par Public Affairs International Service, New York, USA
Directrice de la publication : Marguerite Hitier. SOMMAIRE
Les savants et le politique
Dossier coordonné par Pierre Serna
5 Éditorial
7 La «bonne police»
Sciences camérales et pouvoir absolutiste
dans les États allemands
Pascale Laborier
37 Usages et enjeux politiques
d'une métaphorisation de l'espace savant
en Révolution
«L'Encyclopédie vivante»,
de la République thermidorienne à l'Empire
Jean-Luc Chappey
71 L'engagement scientifique
et l'intellectuel démocratique
Le sens de l'affaire Dreyfus
Vincent Duclert
95 Intelligence gouvernementale et sciences sociales
Vincent Spenlehauer
129 Au nom du progrès et de la nation :
les «avions renifleurs»
La science entre l'escroquerie et le secret d'Etat
Pierre Lascoumes
Politix. Revue des sciences sociales du politique, n°48, quatrième trimestre 1999
Varia
157 Acteur pluriel contre habitus?
À propos d'un nouveau champ de recherches
et de la possibilité du débat en sciences sociales
Philippe Corcuff
Lectures
175 J.-P. ESQUENAZI, Télévision et démocratie : le
politique à la télévision française. 1958-1990
(par E. Neveu)
181 J. SIMÉANT, La cause des sans papiers
(par E. Pierru)
187 A.-M. THIESSE, La création des identités
nationales (par G. Sapiro)
190 P. MINARD, La fortune du colbertisme
(par M. Surdez)
195 Revue des revues
207 Résumés / Abstracts
© L'Harmattan, 1999
ISBN : 2-7384-8780-7
Politix. Revue des sciences sociales du politique, n°48, quatrième trimestre 1999
Les savants et le politique
ANS La mesure de l'État, E. Brian explique comment la discussion
sur le comptage des français est devenue un sujet de polémique D au siècle des Lumières. Les philosophes défendent l'idée d'un
dépeuplement de la France. Leur constat, fondé sur un comptage,
conduit logiquement à une critique de la monarchie absolue. De leur
côté, pris par les exigences des réformes administratives, les intendants
du roi éprouvent la nécessité de connaître, avec précision, le nombre des
sujets dans leur généralité. C'est dans ce contexte que mathématiciens,
géomètres et cartographes vont être sollicités pour quantifier la
population entre les années 1760 et 1790. Le savant s'intègre ainsi
dans le débat politique de l'impossible réforme de l'État monarchique.
Plus récemment, G. Noiriel, dans Les origines républicaines de Vichy,
s'interroge sur l'utilisation que l'État français a pu faire de l'appareil de
recensement des étrangers léguée par la Ille république et étudie le rôle
de l'expert, instauré savant dans la défense d'une anthropologie raciste,
vantant la pureté de la masse rurale française.
Deux figures possibles du savant ? À chaque fois semble se rejouer une
instrumentalisation des scientifiques au service d'un État qui les
rétribue. Faudrait-il forcément envisager les rapports entre savants et
politiques sous l'angle de l'échec, d'une perte inéluctable d'autonomie ?
Mais dans le même moment experts, intellectuels et savants peuvent
produire à leur tour des savoirs, susceptibles de contrer les formes de
manifestations du pouvoir, jusqu'à définir parfois des nonnes capables
de réguler, de surveiller, de minimiser, d'orienter la politique ou les
contraintes institutionnelles. Ce sont les points de contact entre ces
deux mondes, là où le savant et la politique inventent, recherchent une
langue commune, un mode de confrontation et d'échange qui ont retenu
notre attention sur un axe chronologique large (XVIlle- XXe). Qu'est ce
que ces deux domaines, a priori étrangers, sont capables de percevoir
l'un de l'autre et comment s'organisent leur confrontation ?
P. Laborier présente les sciences camérales et les enjeux recouverts,
dans les pays de langue allemande par l'élaboration d'une police des
bonnes moeurs. Au même moment, en France, ainsi que le montre J.-L.
Chappey, les Idéologues, au travers de la professionnalisation du
savant propose une representation de la société pensée, comme un
corps social organique opposée à la politique de Bonaparte. Le
problème se représente à la fin du XIXe siècle autour de la figure de
l'intellectuel. V. Duclerc scrute les modalités d'engagement des
scientifiques dans l'affaire Dreyfus et leurs conséquences sur la
définition d'un esprit scientifique nouveau. V. Spenlehauer étudie la
manière dont les experts de la planification, dans les années cinquante,
ont mis au point des outils sociologiques et statitistiques capables
d'orienter les choix politiques et économiques. Enfin, P. Lascoumes pose
le probléme dérangeant du canular scientifique. A travers le cas des
avions renifleurs il interroge conditions d'adhésion à une supercherie
apparemment fondée sur la science.
Le Comité éditorial La «bonne police»
Sciences camérales et pouvoir absolutiste
dans les États allemands
Pascale Laborier
Université de Picardie Jules Verne
CURAPP
«Avant de procéder à l'instauration des Lumières,
c'est-à-dire avant d'abattre les forêts, de rendre le
fleuve navigable, de cultiver des pommes de terre
et de réformer les écoles primaires, de planter des
acacias et des peupliers, de faire chanter à la
jeunesse ses cantiques du matin et du soir à deux
voix, de faire construire des chaussées et de faire
vacciner contre la variole, il est nécessaire de faire
exiler de l'État toutes personnes de convictions
dangereuses, qui font la sourde oreille à la voix de
la raison».
E. T. A. Hoffmann, Petit Zacharie
ANS les procès-verbaux des examens oraux à l'entrée de la
fonction publique au tout début du XIXe siècle en Prusse, les D
candidats, interrogés sur leur conception de l'État, formulent des
réponses de ce type : «L'État est une société de bourgeois, qui se sont
réunis pour accroître autant que possible le bonheur et la sécurité
générale», ou encore «L'État est une association de plusieurs pour la
sécurité et pour l'accroissement du bonheur réciproque ; ceux qui
entrent dans cette association renoncent à plusieurs de leurs droits
naturels, pour atteindre d'autant plus sûrement ce but» 1. Ces réponses
illustrent la mutation politique et sociale qui s'est opérée tout au long
du XVIlle siècle : le bien-être et le bonheur des citoyens n'excluent pas,
pour ces apprentis fonctionnaires, l'exercice d'une contrainte pour
garantir la sécurité mais au contraire la suppose. Ce double souci
indique une transformation radicale de l'exercice du pouvoir et avec elle
de la sphère d'action de ce qui était dénommé à l'époque la «police»
(Polizei) 2 .
1. Citations des candidats Hash (1801) et von Horst (1802) dans Brunschwig (H.), Société
et romantisme en Prusse au XVIlle siècle. La crise de l'État prussien d la fin du XVIIIe
siècle et la genèse de la mentalité romantique, Paris, Flammarion, 1973, p. 24.
2. Le concept de «Polizei» — parfois écrit Pollicey, Pollicei, Policey, Policei, Pollizey,
Pollizei ou Polluzey apparaît pour la première fois en Allemagne dans des textes
juridiques de la seconde moitié du XVe siècle. Sur l'histoire de ce concept, voir
[suite de la note page suivante]
Politix, n°48, 1999, pages 7 à 35 7
Les savants et le politique
La police était jusque lors synonyme de maintien du «bon ordre» à
l'intérieur de la communauté (Wohlordnung des Gemeinwesens) et du
respect des lois. Ce terme désigne éventuellement le «bien commun» lui-
même, comme c'est le cas dans certains écrits de Luther, dans lesquels
la Police équivaut à l'États. Au )(Ville siècle, la police inclut aussi bien
la simple garantie de l'ordre que l'intervention légitime dans les affaires
culturelles, sphère par excellence du «bien-être» des citoyens. On peut
lire un nouveau souci du «bien-être» et de la sécurité des individus dans
le développement d'une politique de type providentiel tout au long du
)(Ville siècle. Le contrôle parfois répressif des loisirs, la surveillance
des lieux de plaisirs etc., se sont également accompagnés d'une
politique de prévention : l'éducation du goût des individus prend dès
lors une forme morale et justifie par exemple la censure des pièces de
théâtre, des ouvrages, etc. Surtout s'affirme l'idée que si cette formation
des citoyens était parvenue à son parachèvement, un «public» pourrait
se former et formuler des demandes en matière d'art 2. S'énonce ici un
projet prosélyte de conversion des sujets à une culture légitime comprise
dès lors comme un bien commun universalisable. Ce projet de civiliser
les masses, d'élever le niveau de l'éducation et plus généralement
d'apporter le «bien-être spirituel» à la population repose sur le
présupposé que les individus ne connaissent pas encore ou ne disposent
pas eux-mêmes des conditions de leur bonheur et qu'il relève du devoir
de la puissance publique de les y amener.
Cette politique bienfaisante puise son socle théorique notamment dans
les écrits des caméralistes allemands qui étaient également des
fonctionnaires au service du pouvoir absolutiste. Avec eux, et dès lors
que la police recouvre presque toute l'administration intérieure, une
nouvelle science s'institutionnalise dans les facultés de philosophie,
tout d'abord en Prusse, comme «science de la police, de la
caméralistique et de l'économie» visant la formation d'un nouveau corps
de fonctionnaires spécialisés dans les tâches administratives. Il ne
s'agit pas seulement ici d'un projet «intellectuel», mais au travers de
l'institutionnalisation de la science de la police, ce sont surtout de
Knemeyer (F.-L.), «Polizei», in Brunner (O.), Conze (W.), Koselleck (R.), Hg.,
Geschichtliche Grundbegriffe. Historisches Lexikon zur politisch-sozialen Sprache in
Deutschland, Stuttgart, Klett, IV, 1978, p. 875 et 883.
1. L'ouvrage majeur sur la police est celui de Maier (H.), Die dltere deutsche Staats- und
Verwaltungslehre (Polizeiwissenschaft). Ein Beitrag zur Geschichte der politischen
Wissenschaft in Deutschland, Neuwied-Berlin, Luchterhand, 1966. Ici, p. 122-125.
2. L'exemple de la réforme du théâtre au XVTlIe siècle est à ce titre exemplaire. En effet,
l'art dramatique, compris avant tout comme une «école des moeurs» et non comme un lieu
de réjouissance, a conduit aussi bien ses théoriciens que les directeurs de troupe ou les
comédiens à réclamer l'indépendance de leur art vis-à-vis de la fréquentation du public
grâce au soutien des États. Un tel projet de moralisation de leur art supposait selon eux
qu'un public susceptible d'apprécier leur art réformé existât et qu'en attendant sa
constitution (et donc le succès de leurs spectacles et la rentabilité de leur entreprise)
que leur scène soit subventionnée. Cf. Laborier (P.), «Cultural Policy as Welfare Policy : a
Genealogical Approach», lst International Conference on Cultural Policy Research,
Bergen, 1999.
8 Pascale Laborier
nouvelles techniques administratives qui sont inventées. L'observation
des transformations de cette science nous permettra également
d'éclairer les différentes formes d'expertise qui se jouent dans ce
mouvement de dépassement du droit seigneurial. D'une relation
fortement personnalisée au détenteur du pouvoir dans les États
territoriaux, la science de la police se rationalise, se codifie et est
médiatisée par des procédures techniques et des connaissances
spécialisées. C'est dire que l'institutionnalisation des sciences
camérales s'accompagne de la professionnalisation de ses experts et de
la progressive autonomisation du domaine administratif vis-à-vis du
pouvoir politique grâce à leurs nouvelles positions professionnelles.
Toutefois ces spécialisations disciplinaires et leur traduction pratique
ne peuvent se comprendre hors du contexte plus général du
développement politique de l'État absolutiste en un État de droit.
Notre objectif se limite ici à la présentation, tout d'abord, de
l'énonciation d'une politique de type providentielle par les hauts
fonctionnaires et théoriciens que sont les caméralistes. La lecture de
leurs écrits permet de saisir les mutations politiques des
gouvernements territoriaux allemands après la guerre de Trente Ans et
la Réforme. Toutefois ce mouvement de constitution d'une politique
providentielle ne s'opère pas sans résistances. C'est aussi ces
résistances et leur dépassement partiel que nous voudrions restituer de
l'État de police à l'État de droit.
Mutations de l'art de gouverner
Avec le développement et l'extension du système juridique et
administratif dans les États allemands, la relation du citoyen à l'État
s'articule de manière croissante à des règles de droit et repose donc
moins sur la seule loyauté du sujet à l'égard du monarque. La
production et l'application de règles impersonnelles supposent
corrélativement la formation d'un corps de spécialistes compétents au
service des États bureaucratiques absolutistes dans les régions
allemandes. L'essor puissant du droit public (ius publicum-Staatsrecht)
s'accompagne de l'ascension sociale régulière de ce corps de spécialistes
dans une situation où les cours ne disposaient pas toujours du
personnel compétent dans des régions souvent dépeuplées et éloignées
du centre politique'. La bureaucratisation de l'exercice du pouvoir est
également marquée par le développement concomitant d'un corps de
techniciens de la gestion administrative, de spécialistes de la «bonne
police» (gute Policey), des caméralistes. Leur savoir et leur savoir-faire
seront systématisés en une science de la police. Professeurs, hauts
1. Il faut entendre ici par ius publicum un «droit constitutionnel de l'empire et des
territoires», incluant le droit constitutionnel coutumier et la théorie générale de
l'Empire. Cf. Stolleis (M.), Histoire du droit public en Allemagne. Droit public impérial
et science de la police 1600-1800, Paris, PUF, 1998.
9 Les savants et le politique
fonctionnaires, rédacteurs de règlements administratifs, etc., leur
pratique s'inscrit dans l'exercice du pouvoir absolutiste aux XVIIe et
XVIIIe siècles. Ils sont les principaux théoriciens, de la mise en oeuvre
de la «bonne police», et ils développent au milieu du XVIIIe siècle, une
police visant à promouvoir le bonheur des sujets du pouvoir absolutiste.
L'évolution d'une conception de la police sécuritaire vers une conception
orientée vers le bien-être civil et la culture, aussi bien dans les écrits
des caméralistes que dans la réalité de la pratique administrative,
signe et codifie cette volonté politique archétypique du pouvoir
absolutiste dans certains États allemands au XVIIIe siècle d'éduquer
ses sujets mais aussi de les protéger, au travers de ces nouvelles
techniques, de la misère et de la famine. Les commandements concrets
des caméralistes traduisent plus généralement la disciplinarisation
sociale des domaines pris en charge par les administrations
territoriales en même temps qu'elle traduit le mouvement de
rationalisation de l'appareil administratifs.
Nouvelles techniques administratives
Un mouvement de dépassement du droit seigneurial s'effectue au
milieu du XVIIe siècle. L'Empire se compose alors d'une multitude de
cours et de résidences, qui n'ont pas toujours à leur tête des princes
allem and s 2 . Les traités de Westphalie (1648) consacrent
l'indépendance, déjà renforcée lors de la Réforme, de cette noblesse
princière face à l'Empereur, qui concentre des compétences aussi bien
militaires qu'administratives. Si ces cours ont influencé l'art et les
représentations sociales, elles jouent néanmoins un moindre rôle que
les villes jusqu'à la guerre de Trente Ans (1618-1648), qui entraîne une
période de dépression et de stagnation, affectant tous les groupes
sociaux. C'est dans ce contexte que plusieurs villes allemandes, en
particulier les villes d'Empire, ont perdu leur signification économique
et culturelle au profit des cours, nouveaux centres de décisions
politiques, d'initiatives économiques et d'émulation culturelle 3 .
En Allemagne, plusieurs études sociologiques ou historiques sur la politique sociale, 1.
informées par la lecture de M. Foucault mais aussi de N. Elias, de M. Weber ou de
l'historien contemporain G. Oestreich, ont souligné le lien entre la sécurité publique et
la discipline sociale. Cf. Breuer (S.), «Sozialdisziplinierung. Probleme und
Problemverlagerungen eines Konzepts bei Max Weber, Gerhard Oestreich und Michel
Foucault», in SachBe (C.), Tennstedt (F.), Hg., Soziale Sicherheit und soziale
Disziplinierung. Beitrtige zu einer historischen Theorie der Sozialpolitik, Frankfurt,
Suhrkamp, 1986.
Le roi danois était ainsi le duc du Schleswig et du Holstein. Inversement, ces derniers 2.
portaient parfois aussi la couronne d'un autre État tels les princes électeurs de Saxe en
Pologne (de 1697 à 1761).
Vierhaus (R.), «Iléfe und hifische Gesellschaft in Deutschland im 17. und 18. 3.
Kultur und Jahrhundert», in Bohnen (K.), Jorgensen (S.-A.), Schmie (F.), Hg.,
Kopenhague-Gesellschaft in Deutschland von der Reformation bis zur Gegenwart,
München, Pink, 1981, p. 44.
10 Pascale Laborier
Cette période de transitions politiques, sociales et économiques marque
la rupture entre des mesures administratives réactives, prises ad hoc,
et la systématisation accrue de ces mesures dans ce qui va être défini
ensuite comme l'État de police (Polizeistaat) 1. Les princes territoriaux
reprennent la technique administrative des ordonnances de police,
héritées des chancelleries impériales, et les appliquent à toute une
variété de problèmes sociaux 2 . La police, d'une technique
administrative improvisée, se transforme en un principe structurel de
l'ordre absolutiste : elle devient un instrument de régulation sociale. Le
processus de recomposition des institutions débute au milieu du XVIIe
siècle avec les réformes fiscales. Frédéric-Guillaume Ier (1688-1740)
renforce cette police et construit une sorte d'État providentiel prussien,
fondé sur une bureaucratie militaire dirigée par le monarque à travers
un système bureaucratique 3. L'institution de la police est l'instrument
de la discipline monarchique et de l'autorité de l'État absolutiste. Elle
incarne en ce sens, aux XVIIe et )(Ville siècles, la «raison d'État» 4. La
systématisation ultérieure de la police en une science de la police
(Polizeiwissenschaft) différenciera au demeurant la police d'autres
sphères de l'État, comme l'armée, les finances ou même l'action de
gouverner. Cependant, cette distinction entre gouvernement et police
(dans le sens d'administration interne) n'est pas encore très précise 5 .
Les tâches administratives sont traitées de manière transversale.
La restructuration de l'administration territoriale prend toute son
ampleur à la fin du XVIIe siècle et au début du XVIIIe siècle. Presque
toute l'administration intérieure se trouve alors englobée sous
l'appellation de «police». Une science de la police, de la caméralistique
et de l'économie se constitue progressivement comme une science
universitaire. Son objet est la formation des spécialistes de la science
administrative. Ainsi, dans les universités de philosophie, et de
manière distincte du droit public, les nouvelles chaires de «Cameralia,
OEconomica und Polizeisachen» sont destinées à former les cadres des
États absolutistes, notamment en Prusse. La première chaire
universitaire de science de la police (Polizeiwissenschaft) a été fondée
sous le règne de Frédéric Guillaume Ier dans les universités
prussiennes de Francfort-sur-l'Oder et de Halle (1727). Deux ans après
la création de ces chaires, les professeurs de ces deux universités
1. Sur ce point voir Wolzendorf (K.), Die Polizeigedanke des modernen Staates. Ein
Versuch vu allgemeinen Verwaltungslehre unter besondrer berücksichtigung der
Entwicklung in Preu[ien [1918], Breslau, Scientia Aalen, 1964.
2. Si Polizei vient du grec politeia, transcrit en latin politia, ce terme est importé dans
l'Empire allemand par l'intermédiaire de la chancellerie bourguignonne. Voir Hintze
(O.), Beamtentum und Bürokratie, Gbttingen, Vandenhceck und Ruprecht, 1981, p. 96
et s.
3. Caygill (H.), Art of Judgement, Oxford, Basil Blackwell, 1989, p. 105 ; Behrens (C. B.
A.), Society, Government and the Enlightenment. The Experience of Eighteenth-Century
France and Prussia, New York, Harper and Row, 1985.
4. Della ragione di Stato de Botero est ainsi traduit en allemand par Anordnung guter
Policeyen und Regiments et les Principe de Machiavel par Policei.
5. Knemeyer (F.-L.), «Polizei», art. cité, p. 876.
11 Les savants et le politique
publient ensemble une revue sur les sujets se rapportant aux sciences
camérales, policières et économiques. D'autres princes ou landgraves
allemands suivent l'exemple prussien en fondant de telles chaires pour
éviter l'émigration de leurs étudiants vers Halle ou Francfort-sur-
l'Oderl. De tels enseignements sont ainsi instaurés à Leipzig (1742),
Iéna (1744) ou Gôttingen (1755). C'est seulement avec la création de
chaires à Vienne (1752), à Prague (1763), à Innsbruck et à Klagenfurt
(1768) que les sciences camérales conquièrent aussi les universités
autrichiennes 2. L'université de Halle, créée en 1691, est encore à cette
époque — avant que Gôttingen ne prenne la relève — le pôle
universitaire considéré par les contemporains comme le plus moderne et
le plus en pointe dans les domaines du droit public, de la philosophie et
des sciences camérales. L'enseignement d'une «éthique» des
fonctionnaires est au centre de ces préoccupations philosophiques 3 .
La bonne police
L'activité administrative ou la «bonne police» (guter Policey) fait
progressivement son apparition dans la littérature universitaire. Cette
nouvelle taxinomie se trouve par exemple développée dans l'État
princier tudesque (Teutscher Fürsten Staat), ouvrage publié à Francfort
en 1656 par un des tous premiers auteurs caméralistes, Veit Ludwig
von Seckendorff (1629-1692) 4. Après avoir étudié à Strasbourg, il officie
auprès du Landgrave de Hesse-Darmstadt puis, de 1652 à 1664, il
gravit tous les échelons de la carrière de conseiller au Duché de Gotha
et accède à la dignité suprême de chancelier. Le Fürstenstaat peut être
lu comme un manuel de lois et de prescriptions pour l'administration
civile sur le modèle du gouvernement de Gotha. Ce haut fonctionnaire
d'un État allemand va notamment participer au recensement
statistique du territoire. Il participe aussi à l'élaboration du règlement
territorial.
Au travers de l'exemple de Seckendorff ou d'autres hauts fonctionnaires
de son époque, on voit se mêler activités universitaires, politiques et
administratives. Les intérêts des princes territoriaux et l'opinion
savante sur l'administration sont étroitement associés. Ce
développement s'appuie sur une connaissance pratique des arcanes du
pouvoir et de sa bureaucratie. C'est pourquoi cette nouvelle forme de
savoir et son exposition systématisée sont inséparables de la position
occupée par ses hauts fonctionnaires dans l'appareil d'État (et du
1. Stolleis (M.), L'histoire du droit public en Allemagne, op. cit., p. 368 et s.
2. Sur les chaires académiques et universitaires de sciences camérales se reporter à
Maier (H.), Die altere deutsche Staats- und Verwaltungslehre, op. cit., p. 214 et s.
3. Stolleis (M.), p. 449.
4. Sur sa vie et ses oeuvres, consulter principalement Stolleis (M.), Hg., Staatsdenker im
17. und 18. Jahrhundert Reichspublistik - Politik - Naturrecht, Frankfurt a.M.,
Metzner, 1977.
12 Pascale Laborier
développement même de cet État) 1. Cette imbrication entre pratique
de savoir conduit administrativo-politique et une nouvelle forme
inévitablement à s'interroger, dès lors que cette discipline universitaire
ne s'est pas autonomisée, sur le statut même de ces nouveaux savoirs
et des conditions de leur constitution. Comme le remarque, le plus
éminents de ces praticiens et bientôt professeur de droit public
indépendant, Johann Jakon Moser (1701-1785) : «Presque tout écrivain
qui publie un livre sur la constitution de l'Empire allemand a soin de se
régler sur les maximes et les principes de ses supérieurs [...] Aussi faut-
il toujours se demander au service de qui il se trouve et quelle fonction
il occupe» 2. L'État princier suppose le bon fonctionnement d'une
administration formée à de nouvelles tâches. En sus des tâches
sécuritaires coutumières, Seckendorff comme d'autres caméralistes
assigne à la police de garantir tant le bien-être (Wohlfahrt) et la paix,
que la prise en charge des affaires confessionnelles ou éducatives 3. Cet
écrivain et homme politique actif, fortement imprégné par la tradition
L'État chrétien (Christenstaast). Sa luthérienne, publie un ouvrage sur
doctrine de la police énonce les principes de la vie vertueuse et de la
prise en charge du bien-être des sujets par les États aussi bien pour le
courtisan que pour le fonctionnaire. Ces principes de la police de l'État
territorial tout comme la pratique des fonctionnaires sont dès lors
empreintes d'une dimension éthique et religieuse 4.
Ainsi, dans les États allemands protestants de la fin du XVIIe siècle, le
gouvernement du Prince s'affirme de plus en plus comme un
gouvernement de fonctionnaires, un gouvernement de la machine
administrative. Dans cette seconde phase, les ordonnances sont
utilisées comme achèvement du but proclamé de la sécurité et du bien-
être. Une des hypothèses du développement et de la spécialisation de
l'État moderne dans les États protestants allemands repose sur
l'affranchissement juridique de l'État de la hiérarchie ecclésiastique, en
Leibniz s'adresse ainsi à Seckendorff : «Toi qui connais les princes allemands, et qui, le 1.
premier, a organisé sous la forme de savoir scientifique un sujet resté jusque-là bien
vague... Tu n'as pas simplement rédigé une compilation comme beaucoup d'autres, ni
recueilli les prescriptions générales que l'on entend, ici et là, dans les universités, mais,
au contraire, tu as donné des exemples précis tirés de l'expérience directe de la réalité et
de la réflexion». Lettre 459 citée par Pasquino (P.), «Police spirituelle et police terrienne»,
in Lazzeri (C.), Reynie (D.), dir., La raison d'État. Politique et rationalité, Paris, PUF,
1992, p. 103.
Compendium iuris publici Germanici, Tübingen, 1731, p. 10-11, cité par 2. Moser (J. J.),
p.385. Stolleis (M.), Histoire du droit public..., op. cit.,
La théorie du Baron von Seckendorff s'accorde ainsi avec la police de l'État absolutiste, 3.
de la force des guildes comme une contradiction à qui regarde les abus et les préjudices
l'idée de culture et de perfection et affirme leur influence pernicieuse sur les conditions
économiques et morales de cette classe de citoyens. Thamer (H.-U.), «On the Use and
Abuse of Handicraft : Journeyman Culture and Enlightened Public Opinion in 18th and
19th Century Germany», in Kaplan (S. L.), ed., Understanding Popular Culture. Europe
from the Middle Ages to the Nineteenth Century, Berlin, New York, Amsterdam,
Mouton, 1984.
Stolleis (M.), «Grundzuege der Beamtenethik (1550-1650)», Die Verwaltung, 13, 1980. 4.
13 Les savants et le politique
accroissant sa souveraineté et son autarcies. Les princes-électeurs
brandebourgeois, comme dans d'autres territoires gagnés à la Réforme,
ont connu un élargissement de leurs compétences 2 : «En impliquant
directement l'État dans certaines prestations culturelles et spirituelles
au profit de la communauté chrétienne, il a également doté la finalité
de l'État des buts culturels les plus larges» 3. L'État acquiert de
nouvelles responsabilités : pourvoir à l'enseignement, à l'ordre moral, à
la subsistance et au développement spirituel. Cette sécularisation a
renforcé la nouvelle administration centralisée en lui procurant un étai
moral. Cette nouvelle forme de pouvoir se substitue à la seule défense
de l'intérêt particulier de la noblesse et elle est fondée sur la «police»,
qui donne son nom à cette nouvelle définition de l'État. Seckendorff
refuse ainsi d'utiliser les termes de «souveraineté» ou de «raison
d'État» : la règle du droit doit s'imposer à toue. Tout se passe comme
s'il était nécessaire, pour le nouveau système de la monarchie absolue,
de faire obéir des hommes à une fonction et non plus s'incliner devant le
titre. Le sentiment de «l'intérêt général» et l'appel aux aptitudes de la
bourgeoisie est concomitante de l'achèvement de la centralisation
étatique même si l'État reste avant tout un Polizeistaat, fondé sur la
prééminence de l'exercice de la force.
Aufklârung Science de la police et
Dans la seconde moitié du XVIIIe siècle, la Prusse avec ses nouvelles
universités fait en effet figure de véritable patrie pour la philosophie de
Ses principes rationalistes se diffusent dans tout le corps l'Aufklarung.
politique et social. La popularité de ce mouvement n'aurait d'égale,
dans l'histoire intellectuelle et politique de la Prusse, que celle de la
Réforme. Ce mouvement, qui n'est certes pas spécifique à la Prusse,
dispose du soutien de tout l'appareil de l'État et de l'Église à la
différence du mouvement contemporain français des Lumières. Ses
tenants sont principalement issus du milieu des fonctionnaires, des
. Emmanuel Kant identifiera juristes, des pasteurs et des enseignants 5
1. Troeltsch (E.), Protestantisme et modernité, Paris, Gallimard, 1991, p. 80.
2. En effet, à défaut d'un soutien de l'épiscopat sur leur territoire, les princes
deviennent des évêques de «substitution» à la tête du consistoire qui administre l'Église
dès 1543. Cf. Thadden (R. von), La Prusse en question. Histoire d'un État perdu, Arles,
Actes Sud, 1985, p. 102 et s.
Même si la forme de cet État ne correspond pas à notre conception moderne, E. 3.
Troeltsch y lit le surgissement de l'État civilisé moderne : en même temps que la culture
s'affranchit de l'Église, l'État conserve et maintient ses fonctions culturelles ; le
despotisme éclairé prussien aurait son origine dans le patriarcalisme protestant. Ce
collègue et ami de Weber souligne toutefois que dans la conception calviniste, dès lors
que l'État s'est dérobé au sens spirituel de telles obligations, elles ont été reprises par
l'Église, laissant à l'État son rôle de gardien de la sécurité, préparant ainsi la conception
utilitariste de l'État. Cf. Troeltsch (E.), Protestantisme et modernité, op. cit., p. 80.
4. Stolleis (M.), Histoire du droit public..., op. cit., n. 73, p. 533.
Grappin (P.), dir., L'Allemagne 5. Cf. François (E.), «Villes d'Empire et Aufklttrung», in
des lumières. Périodiques, correspondances, témoignages, Paris, Didier-Érudition, 1982,
p. 9-24. L'auteur présente en outre une analyse détaillée de l'influence des différents
États territoriaux et villes libres.
14 Pascale Laborier
l'époque des Lumières au règne de Frédéric II : le despote éclairé
incarne, pour lui, cette forme de gouvernement, qu'est une monarchie
libre et tempérée, dans laquelle le souverain représente l'État et non sa
personne privée, uni dans un même corps avec son peupler. Dans cette
perspective, le monarque est le premier fonctionnaire de l'État à la tête
d'une bureaucratie et d'un appareil judiciaire qui fixe les limites de sa
toute-puissance.
Du souci populationniste au bonheur des population
La théorie de la police développe et systématise les principes de la
conduite domestique et propose une réglementation de la vie
quotidienne. Tout ce qui relève de la politique intérieure appartient à la
police : commerce, agriculture, horticulture, sylviculture, exploitation des
mines, etc. La police embrasse alors tout ce qui concerne le maintien de
l'ordre moral mais aussi matériel. Elle supervise tant le brassage de la
bière, la consommation du café, l'abattage des cochons que toutes les
atteintes au «bon ordre». Après la guerre de Trente Ans, les domaines
de l'exercice du pouvoir absolutiste comprennent aussi bien la
reconstruction des villes, l'accroissement de la population,
l'augmentation des récoltes que le développement du commerce. Le
souci politique moderne s'incarne sous la forme du contrôle des
ressources (le bois, les denrées alimentaires, etc.) mais aussi des
«talents» et des «plaisirs» de la population ; l'enrichissement par le
commerce permet d'accroître également la population et donc la
production : la dialectique population/richesse est la préoccupation
centrale de la caméralistique et du mercantilisme 3. C'est pourquoi
l'enseignement caméral s'appuie sur l'économie et la statistique.
1. Kant (E.), «Réponse à la question : Qu'est-ce que les Lumières ?» [1784], Œuvres
philosophiques, II, Paris, Gallimard, 1985, p. 215. H. Brunschwig fait d'ailleurs débuter le
règne de l'Aufkletrung en Prusse avec celui de Frédéric II en 1740 : le nouveau roi
n'autorise pas seulement divers cultes comme son père, «il encourage systématiquement
les principes éclairés dont il cimente les institutions de son État» (Société et
romantisme en Prusse, op. cit., p. 163).
Toutefois cette intrication entre liberté de penser et contrôle policier est assez bien 2.
résumée dans cette boutade de Kant, selon laquelle il n'y a qu'un «maitre au monde» qui
puisse proclamer «Raisonnez autant que vous voudrez et sur tout ce que vous voudrez ;
mais obéissez !» («Réponse à la question...», art. cité, p. 211). La question du gouvernement
éclairé et de la conduite de ses sujets renvoie à celle, plus globale, de la signification des
Lumières. C'est à une telle interrogation que Kant se propose de répondre dans le
mensuel berlinois, le Berlinische Monatschrift, en décembre 1784. Il faut rappeler ici,
pour en évaluer la portée politique, que cette revue est matériellement et
intellectuellement liée à l'État prussien : elle reçoit des subsides étatiques ; ses auteurs
de l'État (20% sont des hauts appartiennent aux couches dirigeantes de la société et
MÔller propose une étude sur la provenance sociale de ses trois cents fonctionnaires). H.
auteurs, exemplaire, selon lui, pour les couches dirigeantes des Lumières prussiennes et
de plus corroborée par une analyse similaire des 433 collaborateurs de la Allgemeine
Deutsche Bibliothek. Cf. Meer (H.), «Wie aufgegekliirt war Preul3en ?», in Puhle (II.-J.),
Wehler (I1.-U.), Hg., Preuflen im Rückblick, Gôttingen, Vandenhceck und Ruprecht, 1980,
p. 180 et s.
Foucault (M.), «Sécurité, territoire et population», Dits et écrits, Paris, Gallimard, 1988, 3.
vol. III, p. 719-723.
15 Les savants et le politique
Ces nouvelles préoccupations sont à mettre en relation avec l'explosion
démographique qui s'est amorcée dans toutes les couches sociales, par
exemple en Prusse, souvent présentée comme le moteur du changement
social et économique'. Avec la naissance de la statistique sociale, de
l'invention des techniques de recensement de la population, la théorie
administrative inaugure «d'un côté, un outil conceptuel producteur de
savoirs sur l'homme et la société, de l'autre, une technique autorisant
un gouvernement plus étroit des sujets» 2 . Ce développement,
globalisant et quantitatif, sur la population se présente bien comme le
pendant du renforcement de l'administration du pouvoir pastoral 3. Ce
pouvoir orienté vers le salut de l'individu s'est étendu, avec
l'affaiblissement de l'institutionnalisation ecclésiastique, à l'État dans
sa forme moderne. Le salut spirituel prend alors une forme terrestre,
comme les objectifs de santé ou de bien-être ici-bas. Son extension à
tout le corps social se lit par exemple à travers le nouveau pouvoir
laïcisé de l'éducation.
Alors même que le peuple constituait une réserve de main-d'oeuvre, de
recrues, etc., les fêtes populaires furent considérées comme une menace
pour l'ordre public 4. La mise en place d'une «police de la culture
(Kulturpolizei), des moeurs, du bien-être et de la bienfaisance» au
)(Ville siècle dévoile les deux faces répressive et préventive de l'activité
policière, et de manière générale du projet de toute politique sociale, tel
qu'il a été initié par le pouvoir absolutiste, accompagnant la contrainte
par la volonté déclarée d'apporter le ses sujets. Les principes bien -être à
d'une police du bien-être énoncent un nouvel art de gouverner fondé sur
une rationalité de l'action, qui vise à garantir l'ordre intérieur par le
développement de l'État providentiel ainsi que l'affirmation de sa
puissance dans ses relations avec les autres pays permise par
l'accroissement de ses richesses. La population est pour les
caméralistes un élément central de la richesse d'un État et elle devient
ainsi l'objet de nouvelles technologies : éducation, santé, hygiène,
culture, etc. Le gouvernement éclairé apporte en ce sens une nouvelle
réponse au problème des «pauvres», de la «canaille» : en «disciplinant»,
en éduquant, en soignant, en surveillant les «excès», cette partie de la
population, au lieu d'être une gêne, constitue une «ressource», soit selon
1. Les causes exactes de cet accroissement sont toutefois sujettes à de multiples
interprétations. Sur ce point, lire l'introduction de Vogel (B.), Hg., Preuflische Reformen
1807-1820, Ktinigstein, Athenéum and Co, 1980, p. 10 et s.
Reynié (D.), «Le regard souverain», in Lazzeri (C.), Reynié (D.), La raison d'État..., op. 2.
cit., p. 63.
3. Selon M. Foucault, l'État occidental moderne a intégré une technique ancienne de
relation de pouvoir instaurée par les institutions chrétiennes. Une tactique
individualisante s'est déployée, caractéristique de «pouvoirs» aussi différents que la
famille, la médecine ou encore une administration spécialisée comme la police. Foucault
Dreyfus (H.), Rabinow (P.), (M.), «Pourquoi étudier le pouvoir : la question du sujet», in
Michel Foucault. Un parcours philosophique. Au delà de l'objectivité et de la
subjectivité, Paris, Gallimard, 1984, p. 304 et s.
4. C'est également l'approche de A. de Swaan sur la charité, l'éducation élémentaire et la
(Paris, PUF, 1995). police médicale dans son ouvrage Sous l'aile protectrice de l'État
16 Pascale Laborier
l'expression de l'époque : le «trésor de la nation». Toutefois
l'administration centrale, qui se développe de manière continue en
Prusse depuis le milieu du XVIIe siècle, comme en France ou en
Autriche, se donne pour finalité la discipline des sujets mais non
l'intégration de citoyens'.
Dans les États allemands, les caméralistes, les fonctionnaires ou les
professeurs de d'administration, tels J. H. G. von Justi à Giittingen et à
Vienne, le baron de Bielfeld à Hambourg ou J. von Sonnenfels à Vienne
s'attachèrent à définir les modalités de l'exercice d'un tel pouvoir. La
«police de la culture et du bien-être» constitue un enjeu nodal des
débats caméralistes au milieu du XVIIIe siècle. L'extension de la bonne
police à une police de type providentiel est un élément central de la
théorie de la police chez plusieurs caméralistes importants. L'un des
plus éminent caméraliste, Johann Heinrich Gottlob von Justi (1717-
1771), formule ces nouveaux enjeux de manière exemplaire. Justi est
surtout connu grâce à sa nomination au poste de conseiller auprès de la
duchesse de Saxe-Eisenach. Dans une partie centrale de ses Éléments
généraux, il expose l'idée que le gouvernement doit prendre soin de
l'éducation de ses sujets, «s'ils veulent se rendre utiles à la société»
dans le cadre d'une police de l'éducation 2. Le souverain doit encourager
à cette fin les académies, les universités, les écoles publiques. Dans les
États territoriaux allemands s'était développé, entre le XVIe et le
)(Ville siècles, un système d'éducation publique. En Prusse la scolarité
est rendue obligatoire avec l'édit du 9 octobre 1717 2. Les arts doivent
aussi faire l'objet de surveillance et d'encouragement de la part des
autorités. La nécessité des divertissements réside non seulement dans
leur attrait pour les citoyens, qui sans eux seraient amenés à fuir le
pays — c'est ici un argument populationniste —, mais aussi dans le
perfectionnement des moeurs. Il est à cet égard le premier caméraliste à
inscrire de manière explicite le devoir pour l'État de promouvoir un
théâtre public pour la population.
Dans le même esprit que Justi, un caméraliste d'origine hambourgeoise
et proche de Frédéric II, le baron de Bielfeld (1716-1770), expose dans
son traité Institutions politiques, publié à Paris en 1762, sa conception
de la police. Selon lui «l'État régulier n'est autre chose que l'assemblage
d'une multitude de citoyens, qui habitent la même contrée, et qui
réunissent leurs forces & leurs volontés, pour se procurer tous les
1. Cf. Puhle (H.-J.), «Vom Wohlfahrtausschu8 zum Wohlfahrtsstaat», in Ritter (G.), Hg.,
Vom Wohlfahrtausschufl zum Wohlfahrtsstaat. Der Staal in der modernen
Industriegesellschaft, Kôln, Markus, 1973, p. 34.
2. Justi (J. H. G. von), Élémens généraux de police, Démontrés par des raisonnemens
fondés sur l'objet & la fin qu'elle se propose, Paris, Rozet, 1769, p. 197 et s.
3. Pour une perspective comparatiste sur l'alphabétisation et ses résultats, voir François
(E.), «Lire et écrire en France et en Allemagne au temps de la Révolution», in Berding
(H.), François (E.), Ullmann (H.-P.), dir., La Révolution, la France et l'Allemagne. Deux
modèles opposés de changement social ?, Paris, MSH, 1989.
17 Les savants et le politique
agrémens, toute l'aisance, & toutes les sûretés possibles» 1 ; et la police
n'est pas selon lui autre chose que la «connaissance des moyens les
plus propres pour rendre [...] ses citoyens heureux» 2. La politique
s'attache donc avant tout à «polir la nation que l'on doit gouverner» car
«une nation policée est infiniment plus facile à gouverner qu'un Peuple
farouche» 3. Ce projet de civilisation des moeurs contribue, pour cet
auteur qui s'inquiète comme Justi de la prévention des famines, des
incendies et autres sortes de fléaux usuels, à l'accroissement de la
prospérité car une nation «polie» est une nation «chez laquelle les
besoins sont forts multipliés, & ces besoins sont la source de l'industrie,
qui, à son tour, devient la mère des beaux Arts, des Sciences, des Arts
Méchaniques, & du Commerce. La réunion de tous ces objets fait la
félicité de l'État ; & d'un Pays si heureux qu'il ne manque pas d'être
fréquenté par un grand nombre d'Étrangers voyageurs, dont la dépense
concourt à l'enrichir» 4.
Le programme fort détaillé d'éducation et de promotion spirituelle qu'il
expose dans les Institutions ne prétend pas à l'égalité entre tous les
sujets ; et même il «seroit absurde de l'enseigner aux paysans» des
sciences abstraites, cependant «tout Citoyen a droit de prétendre qu'on
l'instruise de ses devoirs envers l'être Suprême, envers lui-même, envers
la Société, & qu'on lui apprenne, quoiqu'imparfaitement, de certains
Arts, dont il ne sauroit presque se passer dans la vie commune» 5. La
diffusion de l'enseignement participe à la civilisation des moeurs, mais
les arts y contribuent aussi pleinement. Les promenades publiques, les
jardins, les guinguettes, les cafés, les cabarets contribuent aussi à
«civiliser une nation» ; et c'est donc à la charge de la «sévère police» que
ces choses soient «bien arrangées, bien entretenues, à prévoir tous les
désordres qui pourroient y arriver» 6.
La police, rappelons-le, embrasse alors tout ce qui concerne le maintien
de l'ordre moral mais aussi matériel. L'installation et l'entretien des
lanternes de rue relève également de l'activité policière depuis que
l'État absolutiste, à la fin du XVIIe siècle, avait soumis la rue à son
. Comme dans les Éléments contrôle grâce à cet éclairage public 7
de Justi, les arrangements architecturaux généraux de police
n'échappent pas au contrôle, à la régulation policière — qui s'intitule à
Institutions politiques, Ouvrage où l'on traite de la Société L Bielfeld (Baron de),
Civile ; Des Loix, de la Police, des Finances, du Commerce, des Forces d'un État ; Et en
Paris, Duchesne, 1762, I, p. 57. général de tout ce qui a rapport au Gouvernement,
2. Ibid., p. 54.
3. Ibid., p. 94.
4.p. 95.
5. Ibid., p. 98-99. p. 139. 6.
Élémens 7. Les lanternes font aussi l'objet d'un développement chez Justi, voir ses
75, p. 53-54. Sur les «lanternes» dans une perspective généraux de police, op. cit., §
La nuit désenchantée. À propos de l'histoire de historique : Schivelbusch (W.),
Paris, Le Promeneur, 1993, p. 160-161. l'éclairage artificiel au XIXe siècle,
18 Pascale Laborier
Berlin «police de la construction» (Baupolizei) — d'architectes appointés
par l'État avant de prévenir les fantaisies ornementales : «Ce n'est
point un préjudice à la liberté des Citoyens quand la Police, qui va
toujours au bien général, ne permet pas à chaque particulier de suivre
ses caprices à cet égard. Nul ne doit bâtir à sa fantaisie [...] Il suffit de
remarquer encore ici que les édifices publics, comme les châteaux des
Souverains, les palais des Princes & des Grands, les Églises, les
bourses de marchands, les Hôtels de Ville, &c. doivent être plus décorés
d'ornemens, que les maisons des particuliers» 1. Les écrits d'auteurs
caméralistes éclairés tels Justi et Bielfeld témoignent d'une
préoccupation pédagogique et esthétique pour la formation des moeurs
«civilisées» des citoyens. Cette extension de la prise en charge par l'État
du bien-être et de la culture du peuple est à interpréter dans le modèle
plus global des transformations sociales et politiques en Europe. La
nationalisation de la puissance militaire au XVIIIe siècle s'accomplit en
partie grâce à un mouvement de transfert de l'administration indirecte
à l'administration directe : le passage de la location de mercenaires
(souvent étrangers) au recrutement de soldats dans la population
nationale et les guerres de cette époque entraîne l'augmentation des
taxations liées aux guerres 2. La santé et l'éducation de tous les jeunes
hommes affectant l'efficacité militaire devient ainsi l'affaire de l'État et
participe en retour à la spécialisation des institutions.
Ce développement par la puissance étatique de nouvelles sphères
d'intervention s'accompagne d'une tension irrésolue entre deux formes
de l'État : la societas et l'universitas3 . Le premier terme désigne des
agents qui se sont reliés entre eux, du fait des circonstances ou par
choix, en une association régie par la loyauté mutuelle, mais non
destinée à promouvoir l'intérêt commun ; c'est ce qui correspond à
l'emploi usuel de la notion de contrat ou de pacte chez les juristes et les
philosophes. En revanche, l'universitas correspond à une association de
personnes, qui est dotée de certains pouvoirs et de certains privilèges.
Dans la societas, l'État est compris comme le gardien des fidélités de
l'association, comme un maître des cérémonies mais non comme un juge
des goûts et des couleurs ou comme une multiplicité unifiée se vouant à
un modèle de conduite éclairée, celui développé par le «despotisme
1. Bielfeld (Baron de), Institutions politiques, op. cit., I, p. 335 et p. 339.
2. Ch. Tilly interprète la guerre de Trente Ans comme le moment où la plupart des États
révélèrent leur vulnérabilité alors même qu'ils demandaient des sacrifices sans
précédant à leurs sujets (en vue de la conduite de la guerre). Afin de contenir les révoltes
de la population, le refus d'obéir ou de s'acquitter des taxes, les dirigeants répondaient
certes par des châtiments exemplaires mais cela conduisit pourtant à un ensemble
d'arrangements avec ceux qui collaboraient à la pacification. Cela créait aussi des droits
qui aboutirent, à l'époque de la spécialisation, à prévenir les demandes par
l'intermédiaire de programmes d'éducation publique, augmentant ainsi la bureaucratie
et les projets budgétaires de l'appareil civil de l'État. «La réorganisation militaire
constitua la cheville ouvrière de l'expansion des activités étatiques dans ce qui avait été
jusque-là des domaines privés et locaux». Cf. Tilly (Ch.), Contrainte et capital dans la
formation de l'Europe 990-1990, Paris, Aubier, 1992, p. 180-181.
3. Oakeshott (M.), De la conduite humaine, Paris, PUF, 1995.
19 Les savants et le politique
éclairé», qui désigne bien de ce point de vue une nouvelle compréhension
de l'État, comme universitas et association d'agents libres, dans
laquelle celui-ci est considéré comme une entreprise commune et dont le
but devient le «bien-être» et le «bien commun» dans une version
séculière de la «communauté sainte» 1.
La police du bien-être et de la culture
Le concept de «police» acquiert, dans la littérature juridique prussienne
à partir de 1770, une nouvelle extension, celle de «politesse»,
«déférence», «délicatesse», «beauté». Cette acception du terme, qui
provient du latin médiéval policia (de police, polir), est employée dans
un contexte tel que des «bonnes villes policées», un «genre humain
policé», des «États policés», un «peuple policé 2. Dès lors que la «police»
ne s'occupe plus exclusivement de l'ordre public, ce terme finit par
désigner tout acte institutionnel. De plus, la poursuite du «bien-être»
des citoyens, qui ne sont pas compris seulement comme des sujets,
entraîne une extension de l'intervention publique dont un exemple est
la «police de la culture et du bien-être» (Cultur- und Wohlfahrtpolizei),
en laquelle il convient de voir une des premières formes d'intervention
d'une administration publique dans le secteur «culturel» et ce dans la
mesure où cette police développe une activité intensive dans ce domaine
en se substituant à d'autres protagonistes 3 .
Au début du XIXe siècle, Karl Heinrich Ludwig Pélitz, professeur à
l'université de Leipzig, énumère ainsi dans son traité de science
politique [18231, les formes distinctes que la police peut revêtir : elle
est, d'une part, un instrument de la «contrainte», visant à garantir
l'ordre et la sécurité publique et, en tant que telle, elle relève du
ministère de la police (Polizeiminister) ; elle est, d'autre part,
l'instrument du bien-être des citoyens et relève alors à ce titre d'un
ministère du culte et de l'instruction 4. La «police de la culture et du
bien-être» répond à cette deuxième spécialisation de la police, car si on
peut promouvoir et protéger la culture, on ne peut en faire une
Pour M. Oakeshott, le choix du bien-être et de la prospérité donnerait en ce sens une 1.
tonalité morale à ce qu'il va jusqu'à qualifier d'entreprise «par ailleurs globalement
sordide» : les gouvernants sont des thérapeutes, les directeurs d'un sanatorium qu'aucun
patient ne peut choisir librement de quitter (Ibid., p. 380 et s.).
Il faut préciser que cette évolution concerne avant tout la Prusse et ses sphères 2.
d'influence aux XVIIIe et XIXe siècles. En effet, les textes juridiques bavarois
distinguaient clairement dès la moitié du XIXe siècle la police, comme instrument de la
contrainte, et l'administration.
Die 3. Thèse également avancée par M. Abelein mais sans étayage précis dans
Kulturpolitik des Deutschen Reiches und der Bundesrepublik Deutschland. Ihre
verfassungsgeschichtliche Entwicklung und ihre verfassungsrechtlichen Probleme,
Kôln-Opladen, Westdeutscher Verlag, 1968, p. 197.
4. PÔlitz (K. H. L.), Die Staatswissenschaften im Lichte unserer Zeit, I, J. C. Hinrichsche,
Kultusministerium en Prusse, voir 1823, p. 498 et s. Sur la création en 1817 du premier
Culture et édification nationale. Genèse les chapitres IV et V de notre thèse de doctorat,
des politiques de la culture, Paris, IEP, 1996, et Aux origines de l'État culturel.
Paris, Presses de Science-Po, à paraître (2000). Politiques de la culture en Allemagne,
20 Pascale Laborier
contrainte. Pôlitz définit cette «police culturelle» de la sorte : elle
«contient la représentation des fondements, selon lesquels les
conditions essentielles pour la réalisation du but de l'État
(Staatszwecke) — c'est-à-dire, d'une part, le progrès de tout le peuple
dans toutes les branches de la culture, d'autre part, le bien-être
individuel et général dans la vie publique intérieure — doivent être
promues immédiatement et facilitées grâce à certaines institutions et
1 . organisations»
Cette police culturelle se subdivise en sept domaines : la police de la
population ; la police commerciale ; la police de la formation spirituelle
générale du peuple (Bildung) ou «Aufklarungspolizei» ; la police des
moeurs ; la police du plaisir, du confort et de la jouissance de
l'existence ; la police de la religion et des Églises ; la police de
l'éducation. La police de la population est chargée de superviser, grâce
à des recensements annuels, le développement quantitatif de la
population mais aussi la ventilation régionale des professions de la vie
«publique» : agriculture, industrie, commerce, art, science, service de
l'État et services personnels. Cette précision du dénombrement doit
viser, selon Politz , non à influer directement sur les objets qu'elle
quantifie, mais à orienter les mesures politiques que l'État doit prendre
afin d'assurer le bien-être de ses citoyens, notamment par le suivi de la
croissance démographique (ni dénatalité, ni surpopulation). La
Bildungspolizei vise non seulement la protection des sciences et des arts
dans l'État, mais aussi leur promotion en vue du bien-être (terrestre)
du citoyen : «Elle encourage aussi leur progrès régulier et gratifie les
mérites de ceux qui par leurs efforts promeuvent la vie spirituelle dans
le domaine des arts et des sciences, en tant que bienfaiteurs de
l'ensemble de leurs citoyens» 2. Cette structuration du champ d'action
des autres, qui caractérise l'action de gouverner, étend l'intervention de
la police aussi au domaine du «plaisir, du confort et de la jouissance de
l'existence» : les promenades publiques, les cafés, les clubs, les cercles
de lecture, les concerts publics, les théâtres privés et publics..., relèvent
pour Pôlitz de cette cinquième catégorie, étroitement liée à la «police
des moeurs» (Sittenpolizei). En effet, c'est grâce à la surveillance de la
«conduite» des individus, qu'un peuple peut accéder en toute liberté,
sans «contraintes», aux activités de loisirs, car «plus un peuple
progresse dans sa culture (Cultur) et sa richesse, plus ses besoins
physiques et spirituels deviennent variés, et plus l'exigence de les
satisfaire se manifeste» 3. Toute l'équivoque du terme de «conduite» se
condense dans cette définition de la police des loisirs en corrélation avec
1. Pôlitz (K. H. L.), Die Staatswissenschaften im Lichte unserer Zeit, op. cit., II, p. 334 ;
pour les citations suivantes : II, p. 335-337.
Ibid., p. 339. 2.
3. Ibid., p. 343.
21