LEUROPE DE LA DÉFENSE : INSTITUTIONNALISATION, EUROPÉANISATION

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Au sommaire de ce numéro : « L’irrésistible ascension du Haut Représentant pour la PESC. Une solution institutionnelle dans une pluralité d’espaces d’actions européens.» par Y. Buchet de Neuilly ° « Playing with Fire : The European Union’s Defence Policy » par A. Menon ° « Une Europe de la défense ? Politique, marché, régulation et relations transatlantiques » par H. Dumez et A. Jeunemaître ° « The french and British Change in Position in the CESDP : A Security Community and Historical Innstitutionalist Perspective » par C. Gegout ° « The CESDP and the forging of a European Security Culture » par J. Howorth. « The Missing Link : The Non-Europeanization of Foreign Services » par F. Güssgen ° « Jacques Delors et la Commission Européenne. Un leadership unique ? » par H. Drake.
Publié le : dimanche 1 décembre 2002
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EAN13 : 9782296293892
Nombre de pages : 164
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politique européenne
L'Europe de la défense: Institutionnalisation, européanisation
sous la direction de Bastien Irondelle et Pascal Vennesson

n08, automne

2002

Revue publiée avec le concours du Centre national du livre et de la Fondation nationale des sciences politiques

Politique européenne Centre européen de Sciences Po 56 rue Jacob F-75006 PARIS Tel: (+33 1) 58 71 71 12 Fax: (+33 1) 58 71 71 11 politique-europeenne@sciences-po.Er http://www.portedeurope.org/pole/index.htm

L'Harmattan 5-7, me de l'École-Polyteclmique 75005 Paris France

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DIRECTEUR

DE LA REVUE

Sabine Saurugger,

lEP de Grenoble

COMITE DE REDACTION

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CONSEIL SCIENTIFIQUE

Pierre Allan, Université de Genève Richard Balme, lEP Paris Stefano Bartolini, Institut universitaire européen, Florence Simon Bulmer, University of Manchester Renaud Dehousse, lEP Paris Guillaume Devin, lEP Paris Reinhard Heinisch, University of Pittsburgh Markus Jachtenfuchs, Internationale Universitat Bremen Jean Leca, lEP Paris Patrick Le Galès, CEVIPOF, CNRS Christian Lequesne, CERI, lEP Paris Paul Magnette, Université Libre de Bruxelles Anand Menon, University of Birmingham Yves Mény, Institut universitaire européen, Florence Pierre Muller, CEVIPOF, lEP Paris Claudio N. Radaelli, University of Bradford Ezra Suleiman, Princeton University

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SOMMAIRE
L'EUROPE DE LA DEFENSE: INSTITUTIONNALISATION, EUROPEANISATION

Bastien Irondelle et Pascal Vennesson La défense européenne: un objet de science politique Yves Buchet de Neuilly L'irrésistible ascension du Haut Représentant pour la PESC. Une solution institutionnelle dans une pluralité d'espaces d'action européens Anand Menon Playing with Fire: the European Union's Defence Policy Hervé Dumez et Alain Jeunemaitre Une Europe de la défense? Politique, marché, régulation et relations transatlantiques Catherine Gegout The French and British Change in Position in the CESDP : A Security Community and Historical Institutionalist Perspective Jolyon Howorth The CESDP and the Forging of a European Security Culture Florian Güssgen The Missing Link: The Non-Europeanization of Foreign services

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VARIA Helen Drake Jacques Delors et la Commission européenne. Un leadership unique?

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SOMMAIRE
RECHERCHES EN COURS

Laurence Dumoulin Expertise et justice négociée. La construction d'un standard européen de l'expert judiciaire
LECTURES CRITIQUES

146

Agnès Alexandre-Collier Anthony Forster (2002),
Euroscepticism in Contemporary British Politics. Opposition to Europe in the British Conservative and Labour Parties since 1945, Londres & New York: Routledge 152

Sébastien Guigner Alec Stone Sweet, Wayne Sandholtz and Neil Fligstein (eds) (2001), The Institutionalization of Europe, Oxford, Oxford University Press

155

AUTEURS

160

Bastien IRONDELLE et Pascal VENNESSON

LA DEFENSE EUROPEENNE: UN OBJET DE SCIENCE POLITIQUE
Après l'échec du projet de la Communauté européenne de défense (CED) en 1954, la défense est demeurée pendant des décennies un sujet tabou de la construction européenne. L'élaboration d'une politique de défense commune est aujourd'hui l'un des enjeux majeurs et l'un des projets les plus ambitieux de l'Union européenne. Durant la guerre froide, la construction européenne n'a guère intégré la défense, qui était du ressort de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN). A partir du milieu des années 1980, les dirigeants politiques français ont lancé plusieurs initiatives pour favoriser le développement d'une défense européenne autonome, alternative à l'OTAN, en s'appuyant notamment sur l'Union de l'Europe occidentale (DEO). La défense européenne est alors en concurrence avec l'OTAN, ce qui limite la portée de ces efforts. Les dirigeants et les citoyens de la plupart des pays européens sont attachés à l'OTAN et à la relation transatlantique. En 1991, lors de la préparation de la Conférence intergouvernementale, le ministre britannique des Affaires étrangères soulignait: « je ne crois pas qu'il y a ait de raison d'inclure la défense dans la politique étrangère et de sécurité commune» (Dumoulin et Remacle, p. 186187). Jusqu'en 1998, la perspective d'une politique de défense commune demeure donc hypothétique, comme le rappelle la formulation du traité de Maastricht: «La politique étrangère et de sécurité commune inclut l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union européenne, y compris la déftnition à terme d'une politique de défense commune, qui pourrait conduire à une défense européenne» (art. 14, Traité sur l'Union européenne). Elle n'est envisageable que par l'affirmation d'un pilier européen au sein de l'Alliance atlantique, l'Identité européenne de sécurité et de défense (IESD). Les traités de Maastricht et d'Amsterdam étaient assortis de déclaration ou de protocole rappelant le rôle premier de l'OTAN pour la défense de l'Europe (Grossman, Irondelle, Saurugger p. 216-218 ; 225-228). Le sommet franco-britannique de Saint-Malo (4 décembre 1998) marque un tournant. La déclaration conjointe de la France et de la Grande-Bretagne reconnaît la légitimité de l'Union à élaborer une défense commune. Le Conseil européen est chargé de développer une politique de défense commune, assurant à l'Union européenne une capacité d'action autonome dans le domaine militaire en se dotant d'institutions propres et de moyens militaires adaptés (Rutten 2001). Cette politique européenne de défense doit être compatible avec la rénovation de l'OTAN. La Politique européenne de sécurité et de défense commune prend corps lors des Conseils européens de Cologne en juin 1999 et d'Helsinki en décembre 1999. Sa mise en œuvre vise politique européenne, n° 8, automne 2002, p. 5-12

6 à doter l'Union des dispositifs institutionnels et des moyens opérationnels pour gérer les crises et conduire des interventions militaires sur le continent européen et sa périphérie. Telle qu'elle se construit depuis 1998, la défense européenne n'a pas pour objectif d'assurer la défense de l'Europe au sens strict. Les missions de sécurité dévolue à l'Union européenne recouvrent les missions de Petersberg, c'est-à-dire les « missions humanitaires et d'évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions des forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix »1. Depuis le Conseil européen de Santa Maria de Feira en 2000, l'accent est également mis sur le volet civil de la gestion des crises, notamment sous l'impulsion des pays nordiques et des pays neutres. L'atout principal de l'Union européenne résiderait dans la combinaison de moyens civils et militaires dans la gestion des crises, alors que l'OTAN demeure orientée vers les questions militaires. La défense commune est fondée sur une approche intergouvernementale. La déclaration du Conseil européen d'Helsinki rappelle que dans ce domaine, les délibérations et les décisions se font sur une base intergouvernementale, supposant l'unanimité des Etats membres, sous réserve du recours au mécanisme de l'abstention constructive. Pour la première fois, la politique de défense et de sécurité est institutionnalisée dans le cadre de l'Union européenne avec la reconnaissance du rôle central du Comité politique et de sécurité (COPS) dans le traité de Nice (art. 25 TUE). Le COPS est composé d'un représentant de chaque Etat membre qui se réunissent deux fois par semaine à Bruxelles, sous la présidence du Haut Représentant pour la PESC. Organe central de la PESD, il est chargé de suivre la situation internationale, de gérer les crises, de fournir des conseils politiques au Conseil européen, et lors des opérations militaires d'assurer le contrôle politique et la direction stratégique de l'intervention conformément aux orientations du Conseil européen. Le Comité militaire, organe militaire le plus élevé de l'Union européenne, est composé des chefs d'état-major des Etats membres, représentés par leur délégué militaire. Il donne des avis militaires et formule des propositions opérationnelles au Conseil européen, à travers le COPS. Il établit les directives pour l'Etat-major de l'Union européenne qui assure les fonctions d'alerte rapide, d'évaluation et de planification stratégique pour les missions de Petersberg. Sur le plan institutionnel, deux sources de tensions principales subsistent: les relations entre les institutions spécifiques de la PESC-PESD, de création récente (Haut-Représentant, COPS) et les institutions européennes traditionnelles (COREPER2, Commission), d'une part; les Etats face à la « bruxellisation » de la PESC-PESD, d'autre part.
1 Initialement, les missions de Petesberg sont définies dans le cadre de l'UEO lors de la réunion du Conseil de l'UEO à Petersberg, le 19 juin 1992. Le traité d'Amsterdam inclut ces missions de Petesberg dans les compétences de la Politique étrangère et de sécurité commune (art. 17 TUE) 2 Comité des représentants permanents.

7 Sur le plan des capacités, le Conseil européen d'Helsinki a défmi un « objectif européen global» (Headlinegoa~ pour la création d'une force armée européenne. La PESD vise à doter l'Union européenne, d'ici 2003, d'une Force européenne de réaction rapide (FERR). Le corps d'armée (50 000 à 60 000 hommes; une centaine d'avions de combat; 80 navires) ainsi constitué serait susceptible d'être projeté sur un théâtre d'opération en moins de 60 jours pour une durée d'un an. Cette force doit disposer des capacités de commandement, de contrôle et de renseignement, des moyens de transport stratégique nécessaire à l'accomplissement des missions de Petersberg, en ayant recours le cas échéant aux moyens de l'OTAN (Heisbourg 2000). Le Conseil européen de Laeken en décembre 2001 a adopté la déclaration d' opérationnalité de la Politique européenne commune de sécurité et de défense estimant que « l'Union est désormais capable de conduire des opérations de gestion de crise» (Rutten 2002, p. 126). Sur le plan opérationnel, le défi consiste à transformer le Headline goal en une Force de réaction rapide européenne effective (Heisbourg 2000, Andréani et al. 2001) en veillant à la coordination des moyens avec l'OTAN et à ne pas laisser se creuser le fossé entre les Etats-Unis et les pays européens dans le domaine des capacités militaires clés (renseignement, moyens de contrôle et de commandement, transport stratégique, frappe de précision) (Yost 2001). Dans le même temps, l'Europe de l'armement s'est affirmée sur le plan institutionnel avec la création en 1996 de l'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAR) qui regroupe la France, l'Allemagne, le Royaume-Uni et l'Italie, représentant 80 % des dépenses d'équipement militaire de l'Union européenne. Sur le plan industriel, la restructuration du secteur a notamment conduit à la constitution en 1999 du groupe European Aeronautic Defenceand Space Company (EADS) qui regroupe Ie Français Aérospatiale-Matra, l'Allemand Daimler-Chrysler Aerospace et l'Espagnol CASA (Hébert 1999 ; Schmitt 2000). L'émergence d'une défense commune constitue un objet de recherche privilégié pour les études européennes en science politique. Elle permet d'analyser les principaux dilemmes de l'intégration européenne. Elle pose, en effet, le problème des relations entre les Etats-nations et l'Union dans un domaine qui touche au cœur de la souveraineté. La défense est-elle l'ultime étape vers davantage d'intégration politique entre les Etats membres? Le processus d'Helsinki conduira-t-il à des transferts importants de souveraineté dans le domaine de la défense, renforçant la dynamique supranationale de l'intégration européenne? Au contraire, son régime intergouvernemental permettra-t-il aux Etats, par le biais de la PESC et de la PESD de préserver, voire d'accroître leur contrôle sur le fonctionnement et l'orientation de l'Union (Milward 2000) ? La renationalisation des politiques de défense après le 11 septembre atteste que cette tension sera au cœur de l'évolution de la défense européenne. Les enjeux de la défense commune renouvellent la dialectique de l'unité et de la diversité au sein de l'Union européenne. Il faut tenir compte des

8 statuts différenciés des Etats membres vis-à-vis de l'OTAN ou de l'UEO, de la clause d'exemption du Danemark sur les aspects militaires, de la neutralité de plusieurs Etats membres. Il s'agit de conjuguer les efforts d'Etats mettant en œuvre des politiques nationales différentes, voire contradictoires entre les « interventionnistes» et les « pacifistes », les adantistes et les Européens, les Etats nucléaires et les antinucléaires (Howorth 2000). Plus que tout autre politique européenne, la PESD impose à l'Union européenne d'inventer une intégration différenciée qui permette aux Etats volontaristes d'agir sans être paralysés par les divergences internes à l'Union. « Groupe pionnier », « noyau dur », « avant-garde» se heurtent au refus de la majorité des Etats membres, notamment les « petits », de voir se constituer une sorte de Directoire dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune. Les réunions européennes de Gand (Conseil européen du 19 octobre 2001) et de Londres (5 novembre 2001) ont été marquées par de vives tensions à ce sujet3. Le rôle de médiateur et de coordinateur dévolu de fait au Haut-Représentant, le mécanisme de l'abstention constructive ne suffiront sans doute pas à prévenir la paralysie de la PESD en cas de désaccords entre les Etats membres4. Ces dispositifs ne contribuent pas à doter l'Union de la capacité institutionnelle et du leadership politique indispensable à la conduite d'une politique de défense efficace. Ces interrogations démontrent combien au-delà de l'institutionnalisation d'une nouvelle politique de l'Union, le développement d'une défense européenne est un enjeu primordial tant du point de vue de la transformation des Etats européens, que de l'évolution de l'ordre politique européen. De surcroît, on ne saurait négliger l'impact de l'émergence d'une défense européenne pour la politique internationale. Pour certains, la PESD marque l'affirmation de l'Europe politique, capable de fonder sa Politique étrangère et de sécurité commune sur des moyens militaires, dont l'absence faisait défaut à l'Union européenne pour s'affirmer comme un acteur de la politique mondiale (Gnesotto 1998 ; Allen et Smith 1998). Pour d'autres, elle induit la perte pour l'Union européenne de sa qualité de puissance civile qui constituait son principal atout dans la politique mondiale (Long 1997, Feldman 1998). Au-delà des études sur l'Union européenne, la défense européenne est donc un objet fécond pour la science politique.

3 Le Président français, le Chancelier allemand et le Premier ministre britannique entendaient évoquer en comité restreint l'engagement de leurs forces nationales respectives en Afghanistan. 4 La PESC, a fortiori la PESD sont exclues du champ de la coopération renforcée. L'article 23 du TUE introduit une clause d'abstention constructive. L'unanimité étant requise pour les décisions dans le domaine de la PESC, le mécanisme de l'abstention constructive permet à un Etat de s'abstenir sans nuire au principe de l'unanimité. S'il accompagne son abstention d'une déclaration formelle, l'Etat en question est dispensé de participer à la mise en œuvre des décisions. Si les Etats recourant à l'abstention constructive excèdent un tiers des membres de l'Union, le texte n'est pas adopté.

9 La défense européenne constitue, en outre, un terrain de recherche fructueux pour appréhender les transformations qui affectent l'Europe à travers les relations entre les processus politiques et sociaux internes, la dynamique de l'intégration et les mutations internationales. De la formation d'un ordre politique européen, au problème de la capacité institutionnelle en passant par la problématique de la légitimité ou celle de la différenciation, elle interroge certaines des thématiques les plus significatives et les plus stimulantes des études européennes (Green Cowles et Smith 2001). Pourtant, la défense européenne n'a suscité qu'un nombre restreint de travaux, notamment en France, où dominent les contributions empirico-descriptives et les réflexions de "Think Thanks". Plus encore que la PESC, au moins jusqu'à une date récente, le dossier de l'Europe de la défense souffre d'une certaine désaffection de la part des politistes et d'un déficit de réflexion théoriqueS (Menon 2000). Dans le cas de la PESC, les problèmes théoriques soulevés par l'analyse de la politique étrangère européenne sont désormais solidement établis (Ginsberg 1999 ; White 1999). La nature sui generis de la construction européenne, qui atteint son paroxysme dans le développement de la défense européen commune, complique la tâche en défiant les grilles d'analyse et les problématiques développées par la science politique à l'échelle nationale ou internationale, dans le cas des théories des alliances et de la coopération militaire (Haine 2001). Cependant cela ne doit pas conduire à promouvoir systématiquement des outils spécifiques pour étudier la PESD et l'Europe de la défense comme nous y incite Christopher Hill : « La Politique étrangère européenne, dont l'essence est sui generis, est un processus sans équivalent dans l'histoire, qui ne doit pas être étriqué en l'enserrant dans des modèles conceptuels inappropriés, dérivés de l'étude des Etats» (Hill 1990, p. 54). Au contraire, la prise en compte de la singularité de la défense européenne commune plaide pour la «normalisation» des problématiques et des outils mobilisés pour l'analyser, en recourant et en confrontant les approches classiques de la science politique et des relations internationales (Hassenteufel et Surel 2000). La défense européenne est un objet en construction tant du point de vue pratique que du point théorique. C'est à cette entreprise d'explication et d'analyse de l'Europe de la défense qu'entendent participer les contributions réunies ici. Ce numéro spécial de Politique euroPéenne aborde la défense européenne avec le souci d'offrir sur des processus récents, encore en cours, des analyses fondées sur des enquêtes empiriques approfondies, dont trois sont issues de recherches doctorales. Elles reflètent les partis pris méthodologiques de ce numéro pour l'étude de la défense européenne: le pluralisme disciplinaire et théorique, l'importance de la démarche comparative, la complémentarité des études sur la PESC et la PESD. Ce numéro est articulé autour de trois
5 Ce constat ne vaut pas pour l'économie abordant les questions réflexions. dont la grande majorité des travaux place l'Europe au cœur de leurs

de défense et d'armement,

10 problématiques transversales: l'institutionnalisation de l'Europe dans le domaine de la politique étrangère et de la défense, l'européanisation des politiques, des institutions, des représentations au niveau national, la relation transadantique. Les deux premières comptent désormais parmi les thématiques dominantes des études européennes (Green Cowles, Caporaso et Risse 2001 ; Fligstein, Sandholtz et Stone Sweet 2001). Plusieurs travaux ont été conduits récemment sur la PESC ou la défense européenne dans cette optique à partir de problématiques théoriques variées. La dernière dimension est plus spécifique au dossier traité ici puisque la question des relations avec l'OTAN et les Etats-Unis sont au cœur de toutes les dynamiques de la défense européenne. Yves Buchet de Neuilly met en évidence les conflits entre les Etats membres et entre ces derniers et les institutions communautaires, par lequel le Haut-Représentant pour la PESC devient un acteur central de la diplomatie européenne. S'appuyant sur les outils de la sociologie politique, il souligne l'importance des propriétés structurales des différents espaces de négociations pour analyser la dynamique d'institutionnalisation du rôle de Haut-Représentant. A partir d'une approche institutionnaliste, Anand Menon étaye un diagnostic pessimiste sur la PESD tant du point de vue de la capacité institutionnelle de l'Union européenne à exercer un leadership et à prendre des décisions dans le domaine de la sécurité, que du point de vue de l'affaiblissement de la relation transatlantique et des conséquences pour l'OTAN. Hervé Dumez et Alain Jeunemaître en analysant les cadres de régulation du marché de l'armement, montre que l'Europe de la défense, ne saurait se limiter à l'édification d'une forteresse Europe dans une opposition frontale avec les Etats-Unis. Revenant sur le tournant de Saint-Malo, Catherine Gegout détaille les changements des politiques britannique et française qui ouvrent la voie à l'institutionnalisation de la PESD, en appuyant sa démonstration sur l'institutionnalisme historique et le concept de communauté de sécurité, confrontés à une approche réaliste. Dans une veine constructiviste, Jolyon Howorth souligne que l'avenir de la défense commune et les caractéristiques du nouvel acteur international que sera l'Union européenne, reposent sur l'émergence d'une culture stratégique européenne, impliquant une européanisation des approches nationales de la défense et de la sécurité. Florian Güssgen s'attache précisément à cette question de l'européanisation dans le cadre de la politique étrangère européenne. A partir de l'analyse des transformations des ministères allemands et français des Affaires étrangères, il conclue à la non-européanisation des services diplomatiques, dont il rend compte à la lumière du paradigme bureaucratique.

11 REFERENCES
Allen

BIBLIOGRAPHIQUES

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12
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Analysis",

Yves BUCHET

DE NEUILLY

L'IRRESISTIBLE

ASCENSION

DU

HAUT REPRESENTANT POUR LA PESe: UNE SOLUTION INSTITUTIONNELLE DANS UNE PLURALITE D'ESPACES D'ACTION EUROPEENS

Pour comprendre la place centrale qu'occupe le Haut Représentant pour la PES C, on ne peut se contenter de focaliser l'attention sur les qualités personnelles de Javier Solana, premier titulaire de la fonction. Cet article montre qu'il faut repérer et étudier les espaces structurellement différenciés dans lesquels sont statut et son rôle se sont définis. En e.fIèt, c'estpour des motifs différents, dans des circonstances variées et selon des modes depensées et d'action divers que cette innovation institutionnelle a été mise en avant par des acteurs concurrents dans l'espace de la conférence intergouvernementale puis dans celui de la pratique de la politique étrangère européenne.

Le Haut représentant pour la PESC (politique Etrangère et de Sécurité Commune), en la personne de Javier Solana, apparaît aujourd'hui comme une figure incontournable de la diplomatie européenne. Contrairement aux estimations parfois sceptiques de nombreux commentateurs, le titulaire de ce nouveau rôle institutionnel s'est imposé dans les arènes européennes à une vitesse tout à fait spectaculaire. D'aucuns ont vu dans les qualités remarquables attachées à la personne de Javier Solana, dans ses vertus de fm stratège, ses expériences passées et ses soutiens politiques, l'explication d'une ascension aussi rapide. Il est incontestable que les ressources politiques et diplomatiques accumulées par l'ancien ministre des affaires étrangères espagnoles ont pu lui être d'une grande utilité. Il est certain également que son savoir-faire et son habilité lui ont permis d'exploiter au mieux les circonstances dans lesquelles il a accédé à ce nouveau rôle. Toutefois, à l'instar des chefs charismatiques, ce n'est pas ou pas seulement dans les qualités intrinsèques de cet acteur, dans ses « performances strictement personnelles» qu'il faut chercher l'explication de son succès, mais avant tout dans les propriétés des situations dans lesquelles il agit (Dobry, 1986, 228 ; Gaïtie, 1998). Plutôt que de disserter longuement sur les vertus et le poids politique de Javier Solana, on peut tout d'abord s'interroger sur les raisons de la nomination à cette nouvelle fonction d'un personnage dont le capital diplomatique accumulé (au gouvernement espagnol puis à l'OTAN) politique européenne, n° 8, automne 2002, p. 13-31

14 constituait, dans cet univers, un signal immédiat de la forte envergure que les gouvernements des quinze comptaient donner à ce nouvel acteur institutionnel. Pourquoi avoir confié ce poste à un individu doté de telles propriétés alors qu'acteurs et commentateurs n'ont de cesse de rappeler que la PESC est une affaire d'Etats, un système intergouvernemental excluant toute intervention d'un acteur supranational? Comment le Haut représentant a-t-il pu s'imposer alors que les ministres des affaires étrangères gardent jalousement leur pré-carré diplomatique et que face à lui, à la Commission européenne - bureaucratie supranationale intervenant déjà massivement dans le domaine des relations extérieures (par le biais de l'assistance économique, de l'aide humanitaire, de la régulation des échanges commerciaux) - était nommé dans le même temps, le nouveau commissaire britannique Christopher Patten, qui bénéficiait, lui aussi, d'une forte stature politique (comme ancien membre du gouvernement britannique et dernier gouverneur de Hong-Kong) ? Avant même que le Haut représentant ne soit désigné et qu'il n'intervienne comme acteur de la diplomatie européenne, il était nécessaire qu'une opportunité institutionnelle existe, qu'un poste soit à pourvoir et que pour cela il soit créé. Comment expliquer qu'au cours de la conférence intergouvernementale de 1996, qui a abouti un an plus tard à la signature du traité d'Amsterdam, les négociateurs se soient entendus pour introduire ce nouveau dispositif au risque de faire éclater un peu plus l'équilibre architectonique des institutions européennes? C'est à l'ensemble de ces questions que cet article apportera des éléments de réponse, en s'appuyant sur les résultats d'un travail de recherche mené dans le cadre de notre thèse de doctorat (Buchet de Neuilly, 2001)1. Pour comprendre et expliquer la place occupée aujourd'hui par le Haut représentant pour la PESC, il nous est apparu nécessaire non seulement de ne pas focaliser exclusivement l'attention sur les qualités propres du premier occupant de ce poste, mais aussi de repérer et d'étudier les espaces structurellement différenciés dans lesquels son statut et son rôle ont été défmis. C'est pour des raisons différentes, dans des circonstances différentes, selon des modes de pensée et d'action différents, que cette nouvelle fonction a été mise en avant et adoptée dans l'espace de la conférence

1 Pour la réalisation de cette thèse, plusieurs dizaines d'entretiens ont été menées à Bruxelles (au sein de la Commission, du Secrétariat du Conseil et des représentations permanentes) et à Paris (au sein du ministère des affaires étrangères et du SGCI). Nous avons également effectué une observation participante, sous la forme d'un stage à la Commission européenne auprès de son conseiller pour la PESC, ce qui nous a permis d'assister à des dizaines de réunions au Conseil portant sur la mise au point des actions PESC, dans lesquelles intervenaient aussi bien les représentants des Etats membres, de la Commission et du secrétariat du Conseil (à cette époque, essentiellement sur les aspects juridiques des décisions). Nous nous sommes également appuyés sur des sources écrites (presse, sites internet des institutions mais aussi les nombreux autres documents).

15 intergouvernementale européenne2. d'Amsterdam et dans celui de la politique étrangère

Le Haut représentant pour la PESe négociation du traité d'Amsterdam

comme

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Mars 1995, alors qu'en France la campagne présidentielle battait son plein, le candidat Jacques Chirac formulait une série de propositions concernant la révision du traité de Maastricht: « De toute évidence, le Conseil des ministres doit voir son rôle renforcé. Dans une Europe démocratique et librement consentie, il s'agit, faut-il le rappeler, de la seule instance qui tire sa légitimité de la souveraineté des Etats. Pourquoi ne pas allonger la période de la présidence, afm de bénéficier de la durée indispensable à toute action d'envergure, tout en lui adjoignant deux vice-présidences? Comment ne pas songer aussi à renforcer la capacité de proposition du Conseil, alors que la Commission a aujourd'hui en pratique un rôle exclusif? »3 A l'instar de nombreux hommes politiques et hauts fonctionnaires des Etats membres, le candidat à l'élection présidentielle était particulièrement soucieux de modifier l'équilibre entre les institutions européennes au bénéfice du Conseil. Le traité de Maastricht et sa structure en piliers avaient déjà été perçus comme un premier coup de semonce adressé par les représentants des Etats membres à l'encontre d'une Commission européenne dont le volontarisme et les prérogatives croissantes étaient de plus en plus contestés. Elle devait à tout prix être largement tenue à distance des domaines de compétence fondamentaux des Etats, et notamment de la politique étrangère. La proposition du candidat français ne se limitait toutefois pas à la PESC. Il ne s'agissait pas de désigner un simple Haut représentant mais de donner« un visage et une voix» au Conseil en lui donnant un président élu pour trois ans: «Dans ma conception, le Conseil européen et le Conseil des ministres doivent jouer un rôle central, tant dans le fonctionnement interne de l'Union que dans ses relations extérieures. Pour assumer pleinement cette fonction, le Conseil doit avoir un visage et une voix. C'est pourquoi je suis favorable à l'institution d'un président
2 Pour une analyse détaillée de ces espaces et de leurs propriétés, nous renvoyons à notre thèse. 3 Jacques Chirac, « Pour une Europe 1995. forte », Revue des affaires euroPéennes,1, mars

16 du Conseil européen qui serait désigné par celui-ci pour trois ans. La tâche principale du président serait de représenter l'Union à l'extérieur et d'assurer aussi la défense de ses intérêts et la promotion de son identité. »4 Cette prise de position de Jacques Chirac ne s'est pas limitée à des propos de campagne. Elu président de la République quelques semaines plus tard, il fut relayé par le nouveau ministre des affaires étrangères, Hervé de Charette, qui porta plus fermement dans les arènes européennes la proposition française. Le rôle de ce nouvel acteur institutionnel devait toutefois être essentiellement orienté vers le domaine des relations extérieures. Il serait « nommé pour représenter la politique étrangère et de défense européenne sous l'autorité directe des chefs d'Etat et de gouvernement. Cette personne pourrait être un « président de l'Union» élu pour deux ou trois ans ou un « secrétaire général» pour la PESC. »5 Dans les discussions en cours au sein du groupe de réflexion chargé de préparer la conférence intergouvernementale de révision du traité de Maastricht, la délégation française affina sa proposition et précisa les modalités selon lesquelles un Haut représentant permanent pour la PESC pourrait agir. Il serait désigné et mandaté par le Conseil européen auquel il devrait régulièrement rendre des rapports sur son activité. Il permettrait d'assurer une continuité dans la représentation extérieure. Il aurait des pouvoirs de proposition, de représentation et pourrait participer aux négociations avec les pays tiers. Il pourrait également assurer une fonction de coordination et de suivi des actions PESC et avoir à sa disposition l'unité de planification et d'alerte rapide, dont la création était souhaitée par toutes les délégations. « Une solution consiste à créer une entité nouvelle, un Haut représentant permanent pour la PESC, nommé par le Conseil européen, à un rang au moins égal à celui de ministre, qui assumerait la conduite des affaires politiques extérieures de ru nion et représenterait celle-ci à l'extérieur. Cette personnalité présiderait le Comité politique et aurait à son service la cellule de prévision et d'analyse.»6 Selon les membres du groupe de réflexion « cette formule demande toutefois à être élaborée davantage, car, telle qu'elle est conçue actuellement, elle ne garantit pas la cohérence entre la politique extérieure communautaire et la PESC dans la mesure où elle peut comporter une certaine dualité ou un conflit de compétences avec la présidence du Conseil. » 7

4 Ibid. 5 Interview donnée au journal Le Figaro, 10 juillet 1995. 6 Rapport d'étape dugroupe de réflexion, 1er septembre 1995, SN509/1/95.
7 Ibid.

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