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Lutter contre la délinquance

De
226 pages
A partir de son expérience de Nord-Américain, Irwin Waller expose les vaines prétentions des politiques publiques de lutte contre la délinquance. La répression a peu d'effet sur la délinquance, ne s'intéresse pas aux victimes et coûte cher. Il est peu de secteur où l'on dépense autant pour si peu de bénéfices. Un plaidoyer écrit dans un langage accessible aux politiques contre l'irrationalité des politiques de sécurité.
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LUTTER CONTRE LA DÉLINQUANCE

Collection 'Logiques

Sociales'

dirigée par Bruno Péquignot

Série Déviance et Société dirigée par Philippe Robert et Renée Zauberman

La série Déviance déviances et les délinquances.

et Société

regroupe

des publications

sur les normes,

les

Elle accueille notamment normativités départements européens. (GERN),

des travaux du Groupe européen de recherches sur les fédérant une trentaine de centres ou de

un réseau scientifique

universitaires

travaillant sur les normes

et les déviances dans onze pays

GA YMARD PONSAERS

S., La négociation interculturelle chez lesfilles franco-maghrébines, 2002. P., RUGGIERO V., Dir., La criminalité économique et financière en Europe,.

Economic and Financial Crime in Europe, 2002.

COTTINO

A., Vie de clan. Un repentise raconte(traduit de l'italien par B. Leconte), 2004.
N., Les toxicomanes en temps de sida ou les mutations d'une prise en char;ge,2005. P., Cannabis, ecsta{Y: du stigmate au déni. Les deux morales des usages récréatifs

GOURMELON PERETTI-WATEL

de drogues illicites, 2005. LÉVY R, MUCCHIELLI L., ZAUBERMAN R., Dir., Crime et insécurité: un demi-siècle de

bouleversements. Mélanges pour et avec Philippe Robert, 2006. BAILLEAU F., CARTUYVELS Y, Dir., La justice Pénale des mineurs en Europe. Entre modèle

We(fàre et orientations néo-libérales, 2007. RENOUARD JALADIEU ].-M., Baigneurs et bagnards. Tourismes et prisons dans l'fie de Ré, 2007. C, La prison politique sous Vic0" L'exemple des centrales d'Eysses et de Rennes, 2007.

PÉROUSE

DE MONTCLOS

M.-A., États faibles et sécuritéprivée en Afrique noire. De l'ordre

dans lescoulissesde lapériphériemondiale,2008.
SHAPLAND ZAUBER.c\iAN 2008. ZAUBERMAN R, Dir., Les enquêtes de délinquance et de déviance autoreportées en Europe. État des ].,Justice, communauté et société civile. Un terrain contesté, 2008. R, Dir., Victimation et insécurité en Europe. Un bilan des enquêtes et de leurs usages,

savoirs et bilan des usages, 2009.

ROBERT

Ph." Dir., L'évaluation des politiques de sécurité et de prévention de la délinquance en

Europe, 2009. ROBERT Ph., Dir., Mesurer la délinquance en Europe. Comparer statistiques rdficielles et enquêtes,

2009.

Irvin WALLER

LUTTER CONTRE LA DÉLINQUANCE Comment le tout répressif tue la sécurité
Traduit de l'anglais par Monique LANG
(traduction révisée par Renée Zauberman)

L'

Hemattan

Mise au point éditoriale de Bessie Leconte

@ L'Harmattan, 2009 5-7, rue de l'Ecole polytechnique; 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan l@wanadoo.fr ISBN: 978-2-296-09898-5 EAN : 9782296098985

REMERCIEMENTS

Mon père m'a appris que la justice est le combat pour ce qui est Bien. J'ai aussi appris que la loi est tournée en dérision. Je ne savais pas à l'époque combien il avait rai~on. C'était un avocat qui se battait pour limiter les pouvoirs oppressifs de l'Etat envers les suspects défavorisés - c'est indéniablement, encore aujourd'hui, une noble tâche. Combattre pour le droit des gens d'être à l'abri de la délinquance et pour que les jeunes hommes soient libres sont des tâches nobles (bien qu'oubliées), en particulier lorsqu'elles sont soutenues par tant de vérités et de bon sens. Je suis reconnaissant à ceux m'ont inspiré parce qu'ils ont comqui battu, alors qu'ils se trouvaient au sommet de leurs carrières, pour que la vérité éclate dans les politiques de lutte contre la délinquance, pour la prévention de la victimation et l'investissement dans les jeunes. Je voudrais mentionner ici Gilbert Bonnemaison, Questeur de l'Assemblée nationale ~rançaise ; Jack Calhoun, président du National Crime PreventionCouncil des Etats-Unis; Maria de la Luz Lima, procureur général adjoint du Mexique; Dave McCord, directeur exécutif du Canadian Council rif Churchesand Cornetions; Michel Marcus, magistrat devenu organisateur de la prévention en Europe; Irene Melup, fonctio,nnaire des Nations Unies; Andrew Rutherford, réformateur pénal aux Erats-Unis et au Royaume-Uni; John Stein, stratège de la victimation aux Etats-Unis; Claude Vézina, expert canadien en sécurité urbaine; Brandon Welsh chercheur de vérité canadien; Richard Weiler, réformateur social canadien; Nigel Whiskin, combattant britannique pour la réduction de la délinquance; et ¥arlene y oung, réformatrice et porte-parole visionnaire des victimes aux Etats-Unis. Chacun d'entre eux, dans sa vie et ses réussites, a montré que la prévention mérite que l'on se batte pour elle car elle évite les traumatismes et sauve des vies. Chacun m'a montré que l'on doit se battre pour la vérité et le bon sens. Chacun m'a montré qu'une seule personne peut faire avancer les choses mais qu'à beaucoup, on peut les faire avancer encore plus. Je suis reconnaissant à l'Université d'Ottawa et au Centre national de prévention du crime du gouvernement canadien de m'avoir accordé le temps nécessaire pour approfondir certains éléments de ce livre. Je suis particulièrement reconnaissant à ma partenaire dans la vie, Susan Tanner, d'avoir soutenu la lutte que j'ai menée dans le monde entier pour produire par ce livre une réponse plus humaine, plus sensée et plus durable, à la délinquance.

PRÉFACE Philippe RobertI

Avec la version française de Less Law More Order, la série Déviance& Sociétéaccueille un ouvrage inhabituel. Inhabituel, l'ouvrage d'Irvin Waller l'est au moins à deux titres. Alors que nous publions généralement des ouvrages tirés d'une recherche ou d'une thèse, il n'est ni l'un, ni l'autre. Par ailleurs, il s'adresse en premier lieu au citoyen américain et son univers de référence est plutôt anglo-saxon qu'européen: un monde composé, pour l'essentiel, du couple Etats-Unis/Grande-Bretagne avec, en satellites, quelques anciens dominions de la Couronne britannique comme le Canada ou l'Australie. Mais les raisons de l'éditer l'ont pourtant emporté et nous allons expliquer pourquoi. La première est justement sa centration américaine et anglosaxonne. Parce qu'il est écrit par un Nord-Américain, en considération d'un lectorat d'abord nord-américain, à partir d'un matériel nord-américain, il permet de mesurer la pertinence de la fascination que ce centre du monde occidental exerce sur les responsables européens des politiques de sécurité et de prévention.
,

Etats-Unis des recettes pour contrôler la délinquance: autant, disait-il, aller étudier les droits des femmes en Arabie saoudite. Irvin Waller ne procède pas par appréciations aussi générales, mais il analyse en détail quelques exemples fameux. L'expérience Giulani-Bratton à New York constitue le premier: on sait l'usage qu'en ont fait des politiques et des policiers européens pour privilégier la tolérance zéro. Faisant masse des analyses des spécialistes nord-américains de la délinquance et de la police2, Waller montre que Giulani a bénéficié d'une baisse généralisée de la délinquance qui a autant joué dans des villes répudiant la tolérance zéro qu'à New York, que d'ailleurs cette baisse avait commencé avant le début de son mandat
1 Directeur de recherche émérite au CNRS (CESDIP - CNRS, Université de Versailles Saint Quentin, ministère de la Justice). 2 Synthèse accessible en français par exemple in Harcourt, 1996.

En 1999 déjà, Jock Young raillait ceux qui allaient chercher aux

Lutter contre la délinquance. Comment le tout répressif tue la sécurité

édilitaire. Si, ajoute-t-il, Bratton a eu quelque influence sur la police de New York, c'est surtout en la remettant au travail avec des méthodes dont les dirigeants de la police et de la gendarmerie nationales n'apprécieraient peutêtre guère la rudesse. Tout ceci est bien connu des scientifiques et ne fait plus guère débat dans le monde savant, Waller l'explique dans un style accessible aux responsables politiques et administratifs comme aux journalis,tes. A vrai dire, on a l'impression que les responsables européens des politiques de sécurité ont été plus attirés par une proximité idéologique que par la pertinence du modèle américain qu'ils vantaient. Un autre exemple concerne la vidéo surveillance : depuis les attentats new-yorkais du 11 septembre et ceux du 7 juillet à Londres, politiciens et policiers ne cessent de vanter ses mérites préventifs. Waller fait remarquer que les caméras fonctionnaient dans les aéroports américains comme dans le métro londonien et qu'elles n'ont justement rien empêché. Leur seule vertu a consisté à faciliter le travail postérieur d'enquête. Mais les responsables pensent - probablement à juste titre - que les citoyens marqueraient moins d'enthousiasme pour cet espionnage qui obère sérieusement la liberté de chacun d'aller et de venir dans les lieux publics, si on leur avouait qu'elle n'a aucune vertu préventive mais qu'elle facilite seulement après coup la tâche de police judiciaire. On pourrait encore ajouter un élément que Waller n'aborde pas. Profitant d'un passage comme conseiller technique dans les cabinets ministériels de l'Ontario, Maeve McMahon (1996) a montré ensuite de quel poids pesaient dans l'inflation de ces équipements technologiques de sécurité le lobryingdes vendeurs, leurs liaisons avec les sommets du monde politique et policier, à quoi on pourrait encore ajouter l'énergie de prescripteurs/intermédiaires, le plus souvent des experts autoinstitués3. Quoiqu'il en soit, le premier intérêt de l'ouvrage de Waller pour des lecteurs européens consiste à démonter la fascination des élites pour le modèle anglo-américain. Le deuxième consiste à démontrer que les institutions pénales n'assurent pas nécessairement la sécurité des citoyens. La répression a peu d'effet sur la délinquance et elle coûte cher: il est, écritil, peu de secteurs où l'on dépense autant pour si peu de bénéfices. Ce qui menace le plus couramment les citoyens, c'est une marée de vols, de cambriolages et de petites violences de basse intensité, plus redoutables par leur répétition que par la gravité intrinsèque de chaque acte
3

Si, dans l'aveIÙr, apparaissaient à nouveau des chercheurs - notamment

des politologues -

s'intéressant au secteur privé de la sécurité, ils trouveraient là un champ de recherche encore peu exploré [Cependant Bonelli (2008) recèle quelques notations intéressantes sur l'influence de consultants autoinstitués en sécurité urbaine sur certaines associations d'élus locaux]. 8

Préface

pris isolément. Mais les institutions pénales s'en occupent finalement peu: les vols et les cambriolages parce que la police les élucide rarement4, les violences parce que les victimes ne déposent de plaintes5 que pour les agressions sérieuses qui sont rares et pas pour la petite violence quotidienne. En contrepartie, police et justice consacrent beaucoup de leur énergie à des délinquances d'ordre public, des crimes sans victime directe, qui concernent plus le maintien de l'ordre public que la sécurité concrète des citoyens. En fait, Waller reprend mon interrogation (Robert, 2005) : l'insécurité est-elle fongible dans le maintien de l'ordre? Il reproche aux institutions répressives de ne s'intéresser en fait ni aux intérêts des victimes concrètes6, ni à l'évaluation7 de l'efficacité de leurs actions. La politique de drogue, qui a pris une telle place dans l'activité des institutions répressives, lui paraît constituer un exemple topique où les intérêts de 'l'industrie de la répression' l'emportent sur toute considération d'évaluation comme le montrent les mesures de la consommation de produits prohibés par les observatoires européen et nationaux des drogues et des toxicomanies8. De même, il montre que la police ne fait preuve d'efficacité pour les citoyens en matière de délinquance que dans les cas où
elle est problem-oriented. Consacrer une partie de l'argent englouti par les policiers, les procureurs, les juges et les gardiens de prison à éviter la délinquance constituerait - c'est le leitmotiv de Waller - un bien meilleur investissement pour la tranquillité des citoyens. Ceci dit, il n'est pas prêt à acheter aveuglément n'importe quel programme préventif; on l'a vu pour la télésurveillance des lieux publics. Il critique aussi l'implantation de

4 En 2007, le taux d'élucidation des vols de toutes sortes n'atteindrait pas le sixième (14,4%) de ceux qu'enregistre la police [http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapportspublics/ 084000201 /index.shtmIJ. 5 Le taux de plainte pour l'ensemble des agressions serait, d'après les plus récentes enquêtes nationales de victimation, de l'ordre de 10% (Zauberman & al., sp). 6 Et il les trouve bien ingrates envers la main qui les nourrit en leur fournissant une grande partie de leur matière première et même leur raison d'être. 7 Sur les 'astuces' qui permettent de parler sans cesse d'évaluation sans jamais la pratiquer réellement, voy. un tour d'horizon européen sur l'évaluation des politiques publiques de sécurité et de prévention: Robert, 2009. Waller stigmatise aussi les effets de cercle vicieux générés par la persistance de la mesure de la délinquance par les statistiques d'affaires enregistrées par la police, au détriment du recours aux enquêtes en population générale (de victimation ou de délinquance autoreportée). 8 Voy. par exemple les rapports de l'Observatoire français des drogues et toxicomanies (OFD1) in [http://www.ofdt.fr/ofdtdev /live / accueil-tab.html]. 9

Lutter contre la délinquance. Comment le tout répressif tue la sécurité

programmes de prévention situationnelle9 dans des lieux où ils constituent des dépenses superflues parce qu'il n'y existe pas de réelle menace délinquante. Il met aussi en garde contre la transposition à l'aveugle, sous l'effet d'une mode, de projets qui ont eu de bons résultats dans un contexte précis mais qui risquent de n'en avoir aucun dans un cadre différent. Il est spécialement méfiant devant les programmes de prévention technologique et montre, exemples à l'appui, que certains peuvent avoir un réel effet préventif, mais d'autres pas... sans compter le risque d'effet de déplacement: la meilleure protection des logements diminue le risque de cambriolage, mais la menace se déplace alors sur le vol à l'arraché; l'amélioration des antivols diminue les vols de voitures, mais ce peut être au bénéfice du caljacking. Souvent, on obtient d'aussi bons résultats avec des mesures moins coûteuses: assurer une présence dans les logements a plus d'effet préventif que n'importe quel équipement technique. Ce qui lui paraît finalement le plus efficace pour diminuer la menace délinquante qui pèse sur les citoyens, c'est la prévention la plus ancienne et la plus délaissée actuellementlO: celle qui consiste à accompagner la socialisation et élargir la gamme d'opportunités des délinquants potentiels, à condition toutefois, là encore, de faire le tri au moyen d'une rigoureuse évaluation. On peut se demander pourquoi des responsables qui brandissent sans cesse la lutte contre l'insécurité n'obtiennent que des résultats si pitoyables. C'est que le sentiment d'insécurité a deux facettes. L'une concerne l'appréhension d'être soi-même (ou par ses proches) atteint concrètement par la délinquance; elle procède d'une anticipation du risque modulé par la vulnérabilité que l'on ressent11. Mais l'autre consiste dans une préoccupation pour la délinquance comme problème social abstrait (et non comme menace personnelle). Elle procède surtout d'une réaction au risque de précarité ou de précarisation; elle atteint ceux qui se sentent peu armés face aux changements sociaux et économiques qu'ils soient ou non personnellement exposés à la délinquance12. Seulement le premier aspect, l'appréhension, varie selon les personnes, les lieux et les situations; parce qu'elle est concrète, elle est donc difficile à mesurer. L'autre, au contraire, la préoccupation abstraite est plus facile à saisir au moyen de sondages généraux. Le résultat, c'est qu'on prétend lutter contre l'insécurité concrète, alors qu'on répond seulement à la demande des préoccupés. Ainsi accorde9

Qui se proposent d'aider les victimes potentielles à mieux résister à la menace délinquante, notamment en aménageant les lieux. 10En ce sens, voy. par exemple Robert (1999) et la conclusion de Robert (2002). 11Aillsi une personne fragile craindra plus d'être prise dans une rixe qu'un solide gaillard. 12Pour la France, voy. notamment Robert, Pottier, 1997, 2004. 10

Préface

t-on un poids démesuré aux quelques 15% d'acharnés de la préoccupation sécuritairel3, d'autant qu'ils sont insatiables puisque leur panique devant la délinquance, ou d'ailleurs toute forme de désordre, tient surtout à la précarité qui les menace (et auxquelles les mesures sécuritaires ne peuvent rien). Comme cette préoccupation fait couple avec la punitivité et la xénophobie, il ne faut pas s'étonner que les politiques qui y sacrifient ciblent l'augmentation des peines et la lutte contre les immigrants plutôt que de lutter efficacement pour diminuer l'exposition des citoyens au risque délinquant. Au fond, Waller veut siffler la fin de la récréation; il plaide pour que l'on cesse de parler à tout bout de champ de politique de sécurité et que l'on revienne réellement à une politique de la délinquance. Quelques exemples concrets pris par Waller convaincront moins le lecteur européen car ils sont très marqués par le contexte nord-américain, ainsi de la confiance - quasiment exclusive - accordée aux municipalités qui suppose qu'elles aient la capacité de réorienter l'action de la police parce qu'elles la dirigent... ce qui n'est plus le cas en France depuis l'étatisation de la sécurité publique réalisée par le gouvernement de Vichy. De même, il relèvera quelques imprécisions dans les références au cas français: ainsi de placer les émeutes (de l'été 1981) après la remise du rapport (en 1982) de la Commission Bonnemaison ; ou d'insinuer que la victime peut être partie au procès pénal français depuis une quarantaine d'annéesI4. C'est plutôt la démarche qu'il faut retenir: démontage de la fascination exercée par l'exemple américain, démonstration de la faible efficacité des solutions répressives et d'une grande partie des investissements technologiques, redéploiement des dépenses en faveur de programmes plus efficaces pour diminuer le risque délinquant pour les citoyens. Ainsi tout le livre de Waller constitue une sorte de plaidoyer - dans un langage accessible aux politiques, aux responsables administratifs et aux journalistes - contre l'irrationalité des politiques de sécurité. On se demandera simplement, pour finir de l'introduire, si elles sont aussi irrationnelles que cela en termes politiquesl5.
13Données françaises (voy. Robert, Pottier, 1997,2004). 14 En fait, de cette époque date non pas le statut de partie civile mais la première loi sur l'aide aux victimes et leur indemnisation (sur le bilan de vingt années de mesures d'aide aux victimes et d'indemnisation, voy. Zauberman, Robert, 1995, 24-36). 15 Différents programmes d'une action de coordination européenne financée par la Commission européenne (6epCRDT) ont mis à profit la diversité des situations des nations européennes pour étudier la liaison entre formes d'État et sortes de répression pénale (voy. synthèses et ref. in Snacken, 2007 [http://www.gemcnrs.com/ gem/ fileadmin/ documents/ CRIMPREV /Newsletters_crimprevinfo /WP3 / Cri 11

Lutter contre la délinquance. Comment le tout répressif tue la sécurité

Depuis trois décennies, la remise en cause du compromis de l'État social chahute la légitimité des partis de gouvernement européens. Leur affaiblissement les rend sensibles au risque d'une sécession, qui par l'extrême-gauche reprochant à la gauche de trahir ses traditions, qui par l'extrême-droite brandissant le trio préoccupation sécuritaire/xénophobie/punitivité. Ainsi en France, au cours de la décennie 1980, la gauche a pu contrôler son extrême-gauche tandis que la droite ne parvenait pas à juguler son extrême-droite. Dans la présente décennie, au contraire, les jeux sont inversés: la gauche ne parvient plus à empêcher la sécession de l'extrême-gauche, tandis que la droite est parvenue à récupérer l'électorat parti depuis deux décennies à l'extrême-droite. Mais ce succès a demandé de développer une politique plus vraie que nature16 sur les thèmes qui constituaient son fonds de commerce. Que la politique de sécurité soit peu efficace pour la sécurité des citoyens comme Waller entreprend de le démontrer, ce n'est peut-être pas la considération la plus déterminante dans la mesure où elle s'avèrerait efficace pour détourner les préoccupés de la sécurité d'apporter leurs voix aux partis extrêmes plutôt qu'à ceux de gouvernement. Derrière ce jeu politique, il y a peut-être autre chose de pl~s profond encore: conscient qu'il n'a plus, avec l'affaiblissement de l'Etat social, grand-chose à offrir pour s'attirer la loyauté des citoyens, le personnel politique et administratif se ressent, malgré ses rodomontades, comme décalé par rapport à la société. Au delà des bandes de banlieue, c'est toute la jeunesse, peut-être toute la société qui lui paraît potentiellement menaçante, en tous cas insaisissable. Du coup, ses politiques de sécurité cherchent moins à cibler les causes de la délinquance, qu'à déterminer des groupes à risque de moins en moins précis, de plus en plus larges17. Et le travail policier sombre dans une boulimie de saisie de données18 qui a peu à faire avec une politique raisonnée de diminution du risque de vol ou d'agression pour le citoyen, mais beaucoup avec la peur secrète ressentie par des responsables qui n'ont plus beaucoup de confiance dans leur légitimité
mpevinfo_n_02_fr_ WP3.pdf] ; Crawford, 2008 [http://www.gemcnrs.coml geml fileadminl docwnentsl CRIMPREV IN ewsletters_crimprevinfo/WP6 I Cri mPrevlnfo16_ WP6_Crawford_ VF.pdf] et plus généralement le site [www.crimprev.eu]. 16 On raillait les échecs de la droite à récupérer les électeurs partis à l'extrême-droite en faisant valoir que ceux-ci préfèreraient toujours l'original à la copie. Pour les convaincre, il a fallu appuyer considérablement sur les leviers de la préoccupation sécuritaire - en montant inlassablement en épingle quelques horribles faits divers - de la punitivité - par la multiplication des lois pénales - et de la xénophobie - par une politique de plus en plus ferme en matière d'immigration irrégulière. 17Voy. par exemple Gautron, 2006. 18V oy. par exemple Dubey, 2008. 12

Préface

auprès de leurs concitoyens. C'est dans une conjoncture si tendue qu'il est intéressant de voir si le langage rationnel et raisonnable a encore quelque chance de se faire entendre. Comme dans nos pays, les scientifiques sont manifestement considérés comme du pipeau par les responsables politiques et administratifs comme par les médias au profit de pseudo-experts de tout poil, il sera édifiant de voir si une voix venue d'Outre-Adantique parvient davantage à se faire entendre.

13

LA VÉRITÉ

INTRODUCTION: ET LE BON SENS, PAS LE SPECTACULAIRE

En 2004, malgré les réductions importantes des dix années précédentes, le Bureau des statistiques, Bureau ofJusticeStatistics (BJS) du ministère américain de la Justice faisait encore état d'une estimation se montant à 24 millions de victimes de violences et d'atteintes aux biens sur le territoire des États-Unis1. En 2005, le BJS rapportait que 200 milliards de dollars provenant des recettes des impôts avaient été dépensés pour rémunérer les 2,5 millions d'employés travaillant dans les services de la police au titre de la protection, dans les services judiciaires ou juridiques et dans ceux de l'exécution des peines2. Le nombre moyen de personnes emprisonnées par jour dépassait le chiffre record de 2 millions, auquel il convient d'ajouter 5 millions de délinquants bénéficiant de mesures de sursis ou libérés sur parole et contrôlés en milieu ouvert3. En conclusion, il y avait encore trop de délinquance malgré l'énormité des sommes dépensées. En revanche, toutes les organisations importantes qui se sont attachées aux résultats de la recherche, aux statistiques, et au bon sens en matière ,de prévention de la délinquance, concluaient que le taux de victimation aux Etats-Unis pouvait largement diminuer sans qu'il soit besoin d'accroître le nombre de juges et de policiers, ni le nombre de personnes placées sous contrôle judiciaire ou incarcérées. Je me réfèrerai à ces organismes importants comme à des "grandes"4 organisations car elles sont tenues en grande estime et reconnues dignes de confiance pour leurs analyses et leurs recommandations dans des domaines al}.antde l'ingénierie à la santé publique. On peut citer parmi elles: pour les Etats-Unis, le National ResearchCouncil, les Centersfor Disease Control (Centres pour le contrôle des maladies), et la

1 BJS, 2004, 1. 2 Le Bureau of Justice Statistics rapportait la somme de 185 milliards de dollars pour 2,4 millions d'employés (BJS, 2006,1) [http://www.ojp.usdoj.gov/bjs/glance/exptyp.htmJ. 3 BJS, Comction trendsat a glance.[http://www.ojp.usdoj.gov/bjs/glance.htm#CorrectionsJ. 4 Pour des raisons d'adaptation linguistique, nous avons pris le parti de traduire ainsi l'adjectif prestigious,prestigieux, utilisé systématiquement par l'auteur (N.d.T).

Lutter contre la délinquance. Comment le tout répressif tue la sécurité

Commission d'audit britannique, British Audit CommissionS. Malheureusement, lorsqu'il s'agit de la prévention de la délinquance, leurs recommandations n'ont pas encore été mises en œuvre. J'ai passé plus de trente ans, à utiliser la vérité sur la délinquance -les preuves de ses causes et des solutions - produites par ces grandes organisations, de plus en plus nombreuses, - pour conseiller les ministres de la Justice ou ceux chargés de la sécurité publique, dans les principaux pays de chaque continent. Le message que je leur ai transmis est qu'ils doivent davantage se soucier des victimes et de la victimation et moins de la peine s'ils veulent réussir à réduire la délinquance et la violence, et à être réélus. Ils doivent se servir des moyens qui ont prouvé leur efficacité et utiliser des stratégies qui vont concentrer, au bon moment, des ressources limitées sur les facteurs de risques de la délinquance et de la victimation. J'ai étroitement travaillé avec de nombreux responsables politiques et les expériences les plus stimulantes et les plus satisfaisantes ont été celles de l'Afrique du Sud des années Mandela, de l'Angleterre des années Blair et du Canada des années Trudeau. Les élites politiques de ces pays étaient attentives et ont entrepris des réformes progressives pour réduire la délinquance et aider les victimes. Néanmoins, les citoyens voyaient toujours la plus grande partie de leurs impôts consacrée à des méthodes qui échouaient et qui ne
s'attaquaient pas aux facteurs de risques

- une

police et une justice pénales

réactives et répressives, c'est-à-dire le système traditionnel de police et de justice pénale~ qui n'a pas, ou si peu, fait preuve de son efficacité. Aux Etats-Unis, amener les responsables politiques à utiliser les résultats des travaux scientifiques, (ce que l'on peut appeler la vérité) et le bon sens, est un défi d'une importance particulière dans la mesure où les dépenses ont augmenté proportionnellement beaucoup plus que dans n'importe quel autre pays riche. De plus, ces sommes sont gaspillées car elles sont consacrées à l'exact opposé des recommandations faites par les grandes commissions pour épargner des vies humaines et réduire les impôts. Si on les compare à ,ceux de pays comme le Canada ou l'Angleterre, les taux de violence aux Etats-Unis sont beaucoup plus élevés alors que paradoxalement la part des impôts consacrée à la lutte contre la délinquance, et en particulier contre la criminalité violente, est nettement plus élevée. C'est une politique qui permet à quelques jeunes américains défavorisés de faire de nombreux autres Américains des victimes avant d'être incarcérés, au lieu de maintenir le plus grand nombre de ces jeunes hors de la délinquance, avant qu'ils puissent faire d'autres victimes. Même le très médiatique R. Giuliani qui a revendiqué la diminution spectaculaire de la criminalité violente à New

5 National Research Council, 2006 ; Audit Commission, 1996. 16

Introduction

York, a laissé les New-Yorkais avec deux ou trois fois plus de risques d'être assassinés que les habitants de Londres ou de Toronto. L'ironie veut que de nombreuses organisations et la plus grande par~e de la recherche dans le champ de la délinquance soient localisées aux Etats-Unis. Or, les résultats de ces travaux de recherche ont été principalement utilisés par d'autres pays, tels que l'Afrique du Sud, l'Angleterre ou le Canada, mais aussi, au plan international, par les Nations Unies et l'Organisation mondiale de la santé. Ils viennent de médecins de santé publique, de maires, de responsables d'audits aussi bien que de responsables policiers, de criminologues et de victimologues. Ils ne reposent ni sur les dogmes juridiques, ni sur la jurisprudence actuelle qui soutient la façon dont les impôts ont augmenté et qui est responsable de l'échec de la réduction de la victimation. Les Américains peuvent avoir des divergences sur les types de sanctions qui doivent être infligés aux délinquants mais les deux tiers d'entre eux sont d'accord pour penser qu'il vaudrait mieux consacrer plus d'argent et d'efforts à l'éducation et à la formation professionnelle qu'à tenter une politique de dissuasion de la délinquance par le financement du « tout répressif »6.En somme, la majorité croit qu' « une once de prévention vaut mieux qu'une livre de remèdes », et les grandes organisations fournissent la validation scientifique de ce même point de vue. Pour les élites politiques, l'opportunité existe donc de suivre l'opinion publique et de dépenser une plus grande partie de nos impôts dans ce qui marche pour réduire la délinquance au lieu de continuer à les dépenser dans ce qui est inefficace et ne repose sur aucun résultat scientifiquement établi. Malheureusement, il y a bien longtemps qu'une action sérieuse de mise en œuvre de ces recommandations aurait du être engagée. Il y, a eu parfois des moments d'espoir lorsque la Conférence des maires des EtatsUnis, The United States Conférenceof Mqyors, ou le Conseil national américain de prévention de la délinquance, the U.S. National Crime PreventionCouncil,les ont pris en compte. Mais les réformes législatives et les ressources qui auraient permis de mettre en œuvre ces solutions ne sont pas de leur ressort. Pire encore, ils n'ont pas fait preuve d'assez de persévérance dans la poursuite de ces nouvelles orientations. Les élites politiques doivent être plus conscientes de l'importance de ces conclusions, de même que les électeurs qui les élisent. Aussi ai-je écrit ce livre pour que les lecteurs lucides soient au courant des résultats de ces travaux et qu'ils sachent que la vérité et le bon sens permettraient à la fois d'éviter la délinquance et d'utiliser les impôts plus judicieusement. Je veux que les lecteurs sachent qu'il existe de très nombreuses preuves sophistiquées à l'appui du courant qui, dans l'opinion

6 Bureau

of Justice

Statistics,

2006.

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publique, préfère avec raison investir davantage dans l'éducation et la formation de la jeunesse à risques plutôt que dans « le tout répressif» (la police, les prisons et les magistrats). Je veux que davantage de lecteurs soient conscients que moins de répression et plus de sécurité feront respecter le principe le plus fondamental de justice - le droit de ne pas être une victime de la délinquance - le droit d'attendre de son gouvernement qu'il mette en œuvre tous les moyens de protection reconnus pour avoir fait leurs preuves. Je veux que les électeurs et les élites politiques sachent à quoi ressemblerait un projet de loi anti-délinquancç sérieux qui de plus, réduirait de manière significative la victimation aux Etats-Unis tout en empêchant des hausses d'impôts injustifiées. Même dans leurs rêves les plus fous, jamais nos grands-parents n'auraient pu imaginer tous le confort auxquels tant de Nord-Américains et d'Européens ont aujourd'hui accès. Nombreux sont ceux qui vivent de longues années et en bonne santé, qui bénéficient de niveaux élevés d'éducation et de formation et qui récoltent les fruits de leur travail et de leur vie relationnelle. Mais nos grands-parents n'auraient pas non plus imaginé les taux persistants de délinquance et de victimation qui nous inquiètent toujours, que nous soyons riches ou pauvres. Au cours des décennies où les choses se sont améliorées pour beaucoup d'entre nous au plan économique - des années 1960 aux années 1980 - le taux des infractions enregistrées par la police, comme les agressions, les cambriolages, les vols avec violence, a explosé - de l'ordre de 300 pour cent. Il est vrai que les taux de victimation se sont améliorés de façon rassurante au cours des années 1990, mais il n'en reste pas moins que le risque de victimation aujourd'hui est près du double de celui du début des années 1960 - du moins selon le FBI. Les répercussions de ces infractions, généralement perpétrées par un individu sur un autre, rongent le plaisir d'être en bonne santé, d'avoir une situation économique et éducative prospère. Lorsque nous sommes victimes d'un délit concernant nos biens, par exemple un cambriolage ou le vol de notre voiture, la perte subie est exacerbée par le traumatisme et la colère. Lorsque nous sommes victimes d'actes de violence, tels que des mauvais traitements envers des enfants, des femmes battues, des violences sexuelles, les plaisirs éprouvés dans nos vies personnelles sont anéantis, parfois définitivement. Peut-être que nos grands-parents n'avaient pas de telles attentes, parce que les gouvernements n'intervenaient pas beaucoup dans les autres domaines de leur vie. Mais nous attendons de nos gouvernements qu'ils gèrent bien nos impôts et les utilisent avec efficacité pour améliorer notre qualité de vie. Malgré la chute de la délinquance des années 1990, il n'y a pas d'autre secteur à problèmes dans lequel le gouvernement dépense autant pour obtenir aussi peu de résultats que dans celui de la lutte contre la délinquance.

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Nous le verrons, l'ironie veut que le taux de victimation pour ce type de délinquance a augmenté dans les années 1960 et le début des années 1970 pratiquement dans les mêmes proportions que l'augmentation des dépenses pour « le tout répressif» (la police, les juges et les prisons). Lorsque le taux de la criminalité violente a spectaculairement chuté dans les années 1990, les gouvernements ont continué à déverser des fonds, et même davantage qu'avant, dans le « tout répressif ». L'augmentation des dépenses, telle qu'elle est rapportée par le BJS, a été massive entre 1980 et 2001 : 50% d'augmentation des effectifs de police, 100% d'augmentation pour les activités judiciaires et juridiques et un exorbitant 300% d'augmentation du nombre de détenus et donc des dépenses consacrées à l'incarcération7. Les contribuables américains dépensent alors deux fois plus que leurs homologues anglais et canadiens et davantage que ce les Américains paient pour leur santé. Les dépenses ont également augmenté lorsque davantage de connaissances ont été répertoriées par les grandes commissions et qu'ainsi on a su qu'il y avait de bien meilleurs moyens de fournir une bonne qualité de vie à tous et de dépenser nos impôts plus intelligemment. L'essentiel de ces résultats était déjà connu dans les années 1970 lorsque j'ai pris la tête du groupe de recherche et de politique de lutte contre la délinquance du gouvernement canadien. Ce groupe a influencé les décisions qu'a prises le Canada sur l'abolition de la peine de mort, la restriction de l'accès aux armes à feu et l'engagement dans la recherche et le développement d'autres formes de prévention. Mais, il faut l'admettre, les expériences étaient peu nombreuses et peu fréquentes. Cependant, au fil des années, elles ont commencé à se multiplier. Dans les années 1980, nous avons été en mesure d'apporter de nouveaux résultats à deux importante~ conférences internationales organisées par la Conférence des maires des Etats-Unis et leurs homologues canadiens et européens, ainsi que par le Forum européen pour la sécurité urbaine. Les maires ont été tellement impressionnés par ces expériences et leurs résultats qu'ils ont réclamé un nouveau programme pour des villes plus sûres où les autorités locales recevraient de l'aide pour s'attaquer aux problèmes sociaux et aux autres facteurs de risques responsables de la délinquance, de façon à ne pas laisser ces problèmes à la seule police, aux prisons et aux juges, c'est-à-dire, au tout répressif. Ils ont demandé aussi que le Centre international pour la prévention de la criminalité (ClPC) soit affilié à l'ONU comme centre chargé de répertorier, et de rassembler les expériences qui fonctionnent dans la prévention et les exemples qui devaient être à même d'inspirer des changements. C'est dans le cadre du ClPC, au milieu des années 1990, que nous avons pu met-

7 Bureau of Justice Statistics, 2001. 19

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tre en évidence les éléments-clés des politiques et stratégies qui ont réussi à réduire la délinquance dans le monde entier. C~s éléments-clés ont inspiré des pratiques nouvelles aux gouvernements des Etats-Unis, du Canada et de certains Etats européens8. Un résumé de ces travaux a été publié par le ministère de la Justice américain, U.S. Department ojjustice, afin de partager les très nombreuses données et l'analyse de la rentabilité des investissements dans la prévention, confirmant ainsi les nombreux dictons comme: «une once de prévention vaut mieux qu'une livre de remèdes ». C'est un argument auquel les gouvernements devraient être sensibles au lieu de continuer à financer ce qui n'est pas efficace. Ces rapports ont influencé le ministère sud-africain de la Sécurité South AjrÙ:an Minister oj Safery and Securiry,le gouvernement fédéral du Canada, la Commission d'audit britannique, British Audit Commission,le Home Office et la très prestigieuse agence du gouvernement britannique qu'est le Trésor. La Commission d'audit a étendu cette analyse à l'Angleterre et au Pays de Galles pour montrer comment les sommes dépensées dans les politiques répressives de type traditionnel pour s'attaquer au problème de la jeunesse délinquante, étaient« gaspillées », - un concept-clé de ce livre9. Cependant, la recherche ne s'est pas arrêtée dans les années 1990. D'autres preuves se sont,accumulées sur les actions qui marchent pour réduire la victimation, aux Etats-Unis, en Angleterre et au Pays de Galles mais aussi aux Pays-Bas, en Australie et dans d'autres pays comparables. Le CIPC les a incluses dans sa deuxième publication, en y ajoutant des références importantes non anglo-saxonnes. Cela a contribué au travail de la Commission nationale américaine sur la Justice pénale, U.S. National Commission on Criminal justice, en 199510.En 1996, les Centres pour le contrôle des maladies, CentersJor Disease Control, ont clairement reconnu l'importance de la prévention de la violence en finançant un programme dirigé par DeI Elliott qui était chargé de mettre en évidence des «plans d'actions exemplaires », Blue Prints, de ce qui fonctionne dans la prévention de la violence. Peu après, le Bureau de la Justice des mjneurs et de la prévention de la Délinquance du ministère de la Justice des Etats-Unis, the OfficeJor juvenile justice and DelinquenryPrevention,a mis des fonds à disposition pour reproduire ces Blue Prints ailleurs aux Etats-Unisll. En 1996 également, l'Institut National de la Justice du ministère de la Justice, National Institute ojjustice, a financé une équipe de criminologues de l'Université du Maryland conduite par Lawrence Sherman pour rassembler les résultats des évaluations sur l'efficacité des dépenses

8 International Centre for Prevention of Crime, 1999b, 2005. 9 Audit Commission, 1996. 10 National CriminalJustice Commission (US) 1996. Il (www.colorado.edu/cspv/blueprints/ cjrs.org/html/ojjdp/jjbul2001 20

73/].

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engagées par le gouvernement américain dans la réduction de la victimation - publiés, dans un premier temps, sous Ie titre: What Works, What Doesn't and What Is Promising [Ce qui marche, ce qui ne marche pas et ce qui est
prometteur]
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Ces initiatives étaient importantes, car elles promouvaient une vision plus efficace, plus attentive au coût mais également aux jeunes, de ce qui marcrait pour éviter la délinquance. Puis, le Conseil national de la recherche des Etats-Unis, l'US National ResearchCouncil, commença à réexaminer ces mêmes questions - allant souvent plus loin et plus en profondeur, et en utilisant des matériaux plus récents. J'ai été particulièrement impressionné par ce rapport qui comprenait un travail sérieux sur l'efficacité de la police mais aussi sur les violences familiales, la délinquance des plus jeunes, la violence à l'école et le problème de la drogue13. Ce mO}lvement ne s'est pas seulement produit au Canada, en Angleterre et aux Etats-Unis, il a été international. Les mêmes connaissances, provenant pour la plupart des mêmes études, ont été consolidées, vérifiées et publiées par des médecins ou d'autres personnes travaillant avec L'Organisation mondiale de la santé, dans leurs rapports-phares et encyclopédiques portant sur la violence et la santé aussi bien que sur les victimes d'accidents de la circulation dans le mondel4. Il a donné naissance à un groupe nommé le, The Campbell Collaboration,chargé de superviser les bilans des meilleures recherches sur les effets des interventions criminologiques. Brandon Welsh et David Farrington viennent de publier le premier recueil de ces bilansl5. Les conclusions de ces grandes commissions sont claires: limiter notre réponse à l'utilisation traditionnelle de la police, des tribunaux et des prisons n'est en rien le moyen de prévenir et de réduire la délinquance. Le t!=rme « traditionnel» est employé par le Conseil national de la recherche des Etats-Unis en référence aux dépenses de la plupart des forces de police locales qui gaspillent presque 65% de leur budget à répondre aux appels du 91116dont la plupart ne sont pas urgents et ne conduiront pas à l'arrestation d'un suspectl7. J'utiliserai le même terme de « traditionnelles », pour qualifier les méthodes de ces avocats et de ces juges qui en défendant les droits des accusés, foulent aux pieds ou oublient les principes élémentaires de justice

12Sherman et al., 2002. 13 National Research Council (U.S.), 2004, 20032001a, b ; National Research Council and Institute of Medicine, 1998. 14World Health Organization, 2004a, 2004b, 2002. 15Welsh, Farrington, 2006. 16Nwnéro d'appel d'urgence aux États-Unis. 17National Research Council (U.S.), 2004, 58.
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pour les victimes. « Traditionnel », signifie également gaspiller des sommes importantes provenant de nos impôts pour incarcérer de jeunes adultes qui sont, en nom~res disproportionnés, des Africains-Américains ou des Hispaniques aux Etats-Unis, des Noirs au Royaume-Uni et des Premières Nations au Canada. « Traditionnel» qualifie des programmes pénitentiaires des années 1970 pour lesquels la recherche a montré depuis qu'ils n'empêchaient pas la récidivel8. Les élites politiques prennent pour acquis que plus nous payons pour la répression suite à la victimation, plus nous obtiendrons d'ordre - des maisons, des écoles, des rues, des villes plus sûres. Mais l'équation qui ressort des travaux des grandes commissions est que moins nous payons pour les dispositifs « traditionnels », et plus nous investissons dans une prévention ciblée, plus nous obtiendrons d'ordre. L'équation est: « Moins de répression, plus de sécurité ». Quand nous investissons dans la solution des problèmes en nous attaquant aux facteurs de risques de la délinquance, il y a moins de délinquance. Nous devons en finir avec une réaction politique à la délinquance, c'est-à-dire plus de peines et de police, et la remplacer par une stratégie politique avec, plus de prévention et une utilisation plus intelligente de la police afin de réduire les facteurs de risques de la délinquance. Les membres de ces grands corps scientifiques et gouvernementaux lèveraient les bras au ciel - et nous avec - en voyant les ressources massives détournées des services qui préviennent la délinquance au juste prix vers ceux qui investissent dans la loi et l'ordre, sans résultat. C'est-à-dire, que l'argent de nos impôts soit consacré à accroître les forces de police et les prisons au lieu de servir à financer davantage d'infirmières dans le secteur de la santé publique, de travailleurs sociaux auprès des jeunes, de professeurs de lycée, de formateurs, etc. Ceci n'est pas un plaidoyer pour un monde utopique de parfaite programmation du bien-être social. C'est la conclusion têtue que la victimation pourrait être réduite d'une manière plus conséquente en employant ces travailleurs auprès des jeunes adultes, des familles, et des quartiers les plus à risques - souvent ceux qui ne sont pas seulement pauvres mais contre lesquels s'exerce le plus de discrimination en raison de leur caractéristiques raciales. Nous n'avons pas besoin de plus de police mais d'utiliser plus intelligemment la police que nous avons. Ainsi, nous n'aurions pas besoin d'autant de juges et nous aurions beaucoup moins de prisonniers, et encore plus important, moins de victimes de délinquance. De nombreux lecteurs de journaux s'interrogent sur cette équation: moins de répression, plus de sécurité. Après tout, ils ont été conduits à croire que la délinquance avait été évincée de New York parce que le maire R. Giuliani avait dépensé beaucoup plus dans « le tout répressif» et avait exigé

18Waller, 1974; Home Office, 1998; Sherman et al., 2002, 330-403. 22