Normer le monde

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Dans les relations internationales, la façon dont les normes globales sont créées reste méconnue. Avant d'être généralisées au niveau mondial, elles viennent de l'intérieur des Etats, et leur origine est plutôt privée que publique, fait qui relativise le rôle des organisations intergouvernementales. Cet ouvrage distingue 4 formes de création : l'énonciation "éthique" des moralisateurs ; l'énonciation "experte" de spécialistes ; l'énonciation "interprétative" des juges ; l'"adaptation" aux normes émergentes par des militaires et des diplomates.
Publié le : mercredi 1 avril 2009
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EAN13 : 9782296217430
Nombre de pages : 389
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SOMMAIRE

INTRODUCTION

Le mystère de l’énonciation : normes et normalité en relations internationales Yves Schemeil et Wolf-Dieter Eberwein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
PREMIÈRE PARTIE : FORMULER LA NORME

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THÈME 1 : L’ÉNONCIATION ÉTHIQUE 1. Sandrine Lefranc La production de nouvelles techniques de pacification : la normalisation internationale de causes locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Grégoire Delhaye Comprendre la mondialisation des normes : les leçons de l’échec de la liberté religieuse universelle 3. Thierry Brugvin La régulation des normes sociales par les codes de conduite des ONG THÈME 2 : L’ÉNONCIATION EXPERTE 4. David Demortain Rendre transférable plutôt que diffuser. Les experts scientifiques et l’histoire de la norme alimentaire HACCP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Eve Fouilleux Acteurs et concurrences dans la fabrication des référentiels internationaux. La FAO et les normes de politique agricole . . . . . . . . . . 6. Bruno Palier et Lou Mandin Le rôle des organisations internationales dans les réformes des systèmes nationaux de protection sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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DEUXIÈME PARTIE : INTERPRÉTER LA NORME

THÈME 3 : UN GOUVERNEMENT DES JUGES ? 7. Julien Chaisse L’énonciation des normes à caractère non commercial par l’Organe de règlement des différends de l’OMC . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Frédéric Ramel La Coalition en faveur de la CPI et l’internalisation du Statut de Rome : une série de relativités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Jérôme Sgard Réguler l’économie mondiale : la méthode juridictionnelle, entre biens publics et pratiques privées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. Laurent Scheeck L’amplification de la résonance et la réduction de la dissonance ? La relation entre les Cours européennes et l’intégration par les droits de l’homme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . THÈME 4 : DIPLOMATES ET SOLDATS EN MANŒUVRE 11. David Ambrosetti Nouvelles normes, nouveaux espaces de jugement : la valeur légitimatrice de l’ONU et ses effets normatifs 12. Pascal Vennesson S’adapter aux normes internationales : les militaires face à la norme « interventionniste »

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13. Bastien Irondelle Stratégie nucléaire et normes internationales : La France face au tabou nucléaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . LES AUTEURS
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INTRODUCTION LE MYSTÈRE DE L’ÉNONCIATION :
NORMES ET NORMALITÉ EN RELATIONS INTERNATIONALES

Yves Schemeil et Wolf-Dieter Eberwein

ui sépare le mal et le normal dans le monde ?1 Nous croyons connaître la réponse : pour les auteurs « structuralistes », ce sont les États ou les institutions au sein desquelles ils se regroupent qui énoncent la norme. Pour les « interactionnistes », ce rôle revient à des individus dotés de compétences spécialisées agissant en réseau. Pourtant, mettre au cœur de l’analyse le processus grâce auquel des normes s’énoncent hors d’un espace national s’avère malaisé. Les contributeurs de cet ouvrage s’y sont essayés avec des succès divers et un même constat : le moment et les auteurs de l’énonciation originelle d’une norme restent quasiment insaisissables. Invités à tirer de leur terrain des réflexions générales sur cette question, ils ont surtout parlé des phases qui suivent immédiatement l’énonciation proprement dite : la reconnaissance d’un devoir à assumer, voire d’une mission à remplir ; la diffusion subreptice ou enthousiaste de la norme ; sa pénétration dans l’ordre interne, quand elle n’en était pas tout simplement issue dès l’origine2. Nous les avions conviés à traiter cette question en postulant qu’au-delà d’un processus visible de « juridicisation » des relations internationales assez bien documenté se cachait une autre tendance moins connue : ce que l’on pourrait appeler une « normativisation » du monde3. Juridicisation et normativisation sont les deux branches possibles de l’énonciation des normes internationales. Par « juridicisation », nous entendons trois faits : un recours croissant mais récent au droit privé dans le règlement des différends internationaux ; une
1. Pour reprendre la belle formule de Xavier Guillaume dans sa contribution non publiée ici. 2. Tout ce que Martha Finnemore et Kathryn Sikkink appellent « le cycle de vie réglé d’une norme » (« norms evolve in a patterned “life cycle” »). Notons que parmi les trois principaux processus évoqués dans leur article fondateur de 1998 (« How do we know a norm when we see one? » ; « Where do norms come from ? » ; « How do they change ? »), le second n’est pas le mieux couvert par leur discussion. 3. Il s’agit de : « a norm-based momentum », comme l’écrivent élégamment Christian Brütsch et Dirk Lehmkuhl (2007 : 14).

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multiplication des organes destinés à faire respecter les engagements pris par les parties contractantes et dotées de compétences issues du droit public interne4 : un regard nouveau sur les adaptations nationales aux nouvelles normes juridiques internationales5. On pourrait aussi caractériser ce processus comme marqué par plus de droit international, une variété plus grande de régimes juridiques, ainsi qu’une différentiation croissante des arrangements légaux et quasilégaux6. Par « normativisation », nous désignons la traduction des conduites en normes : leur mise en formule sous l’aspect d’une définition préalable simple, mais aussi de modèles de pensée et d’action plus complexes qui leur donnent ensuite vie. Dans le jargon de la sociologie politique on nomme parfois ce processus « imposition de problématiques légitimes », en faisant comme si l’énonciation était déjà édiction au lieu d’être seulement émission, et en prétendant que les normes ne peuvent jamais être adoptées volontairement, ce qui est excessif. Enfin, notre hypothèse originelle était qu’une telle formulation pouvait s’effectuer directement dans l’espace international, sans passer préalablement par les espaces publics nationaux. Or, qu’ils soient réalistes ou constructivistes, il est clair que nombre d’auteurs (et la plupart des contributeurs de cet ouvrage) pensent que l’énonciation de normes est un processus interne à chaque État, leur diffusion seule étant externe. Comme ces entités ne sont pas de puissance égale, les travaux existants suggèrent qu’une norme émerge d’abord dans l’espace public de l’État hégémonique avant d’être disséminée mondialement par cercles concentriques d’un groupe d’États à un autre grâce à l’action des organisations internationales. Il nous fallait donc trancher entre ces deux hypothèses, celle qui était incluse dans notre question de départ, et celle du débat final entre nous. Il est vrai, la difficulté de la tâche n’est apparue que peu à peu. Au fond, nous tenions à l’origine pour acquis que la production de normes avait sa propre finalité – la construction d’un ordre international –, que celle-ci se ferait de façon évolutive et harmonieuse plutôt que suite à des ruptures. L’analyse de cette construction s’est finalement montrée plus complexe au niveau théorique qu’au niveau empirique, celui des cas examinés ici. L’ordre mondial, c’est bien

4 Sur ce sujet, voir Aletta Mondré et Bernhard Zangl (2004) d’une part, et C. Brütsch et D. Lehmkuhl (2007) d’autre part, sur les considérations théoriques attachées à ce mouvement de « judicialization » ; Sebastian Oberthür (2004) sur les mécanismes de respect des obligations prises dans le cadre de régimes environnementaux (pour la plupart inopérants, mais de plus en plus sophistiqués sur le papier, le système du protocole de Kyoto étant le plus complet) ; et surtout, Nicole Deitelhoff (2004) sur le Tribunal pénal international. 5. À titre d’exemple, le CICR lui-même a créé un bureau juridique pour aider les États à transposer les normes du droit humanitaire en droit interne, mais il ne l’a fait qu’en 1994. 6. « The increase of international law-making, the variation of legal regimes, the differentiation of legal and law-like arrangements », selon C. Brütsch et D. Lehmkuhl (2007 : 12).

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LE MYSTÈRE DE L’ÉNONCIATION : NORMES ET NORMALITÉ EN RELATIONS INTERNATIONALES

connu, n’est pas seulement construit par des États nationaux et les institutions qu’ils ont fondées par traité, il est aussi produit par les acteurs non étatiques transnationaux7. Il en découle que le postulat ex ante d’une « normativisation » qui serait globalement fonctionnelle et téléologique ne tient pas. Dans ces conditions, comment justifier l’intérêt ex post d’un tel sujet ? Nous pourrions répondre qu’il était si peu étudié dans la littérature et surtout si peu documenté qu’il nous est apparu essentiel d’en faire un inventaire. Dans cette optique, il nous faut reconnaître que le bilan est ambigu. Les contributions réunies dans ce volume ont fait éclater la notion même de normes, fabriquée avec des bribes d’intérêts, d’idées, de principes, de valeurs, de règles et même de formats – toutes ces notions lui étant associées dans un champ sémantique plus large que prévu. Elles parlent beaucoup de leur diffusion, assez peu de leur énonciation. Ou alors, il s’agit d’énonciation adaptative (par des juristes professionnels qui transforment les normes existantes en les interprétant) et non d’énonciation créative (par d’audacieux inventeurs de normes nouvelles8). Il est vrai que l’interprétation est une activité constitutive même de la notion de normes puisqu’elle permet de les installer durablement dans un environnement changeant9. Enfin, l’énonciation vue par nos auteurs est d’origine privée et non publique, domestique et non pas internationale. Ils dessinent ainsi en filigrane un processus de sélection des normes parmi l’ensemble des possibles. Ils abordent plus explicitement le processus de diffusion de la formule qui en résulte, processus dans laquelle la norme a fini par être enkystée au point de faire oublier ses origines. En résumé, entre le projet initial et sa réalisation notre problème s’est déplacé. Ce qu’il nous faut expliquer aujourd’hui n’est plus l’énonciation de normes en tant que telle, un processus encore obscur, mais les effets par lesquels il se manifeste : l’acceptation d’une norme nouvelle. Il nous faut comprendre comment les normes énoncées sont ensuite reprises dans le discours des acteurs au point de ne plus être perçues qu’à travers leur diffusion. On mesure la difficulté de la tâche : non seulement il est impossible d’observer directement

7. Voir l’article de Philipp Pattberg (2006) sur l’institutionnalisation de la gouvernance privée, ainsi que Tanja Börzel et Thomas Risse (2007). Nous reviendrons brièvement sur cette problématique à la fin de ce chapitre. 8. Différence similaire à celle qu’établit Ernst Haas (1990) entre « adaptation » et « apprentissage ». 9. Oberthür (2004 : 2) : « In any differentiated legal system, the judiciary performs the primary function of contributing to stabilising the norms of the system by applying them to specific cases, interpreting, adapting, and developing them […] A need for an authoritative interpretation of a norm may also be the result of new societal developments so that normative expectations are confronted with previously unforeseen situations. »

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l’énonciation, connue par ses seuls résultats10 ; mais encore il est malaisé d’évaluer le niveau de réception des normes nouvelles, plus souvent estimé que mesuré avec précision. Le « seuil » au-delà duquel une norme est considérée comme diffusée est ainsi fixé par M. Finnemore et K. Sikkink à son inclusion dans la législation interne (par exemple, le droit de suffrage des femmes) ou à la ratification de traités internationaux (les conventions régissant les lois de la guerre). Cette ratification doit être faite par « un tiers des États » ou par un nombre significatif d’États directement concernés, ce que les deux auteurs appellent une « masse critique »11. L’effort de quantification est méritoire, mais le moins que l’on puisse dire est qu’il reste approximatif et peu objectivable : comment désigner ex ante les États dont la décision en la matière compte ? Les auteurs perçoivent bien la difficulté puisque, selon elles, il faut qu’il y ait « assez d’États et assez d’États critiques pour endosser la norme afin que soit redéfinie la conduite appropriée de l’identité appelée “État” »12. Une mesure ex post pour le moins délicate ! Ce deuxième mode de calcul n’est pas plus aisé que le premier. Comment décider que la mesure a été adoptée en l’absence de demande interne, donc sous la pression externe (quand un État comme la Turquie donne le droit de vote aux femmes en 1934, sans exigence interne ni pression externe13) ? C’est encore moins facile quand plus loin dans cet article désormais célèbre les auteurs précisent à juste titre que « lorsque les normes sont incorporées dans les acteurs, les acteurs ne choisissent plus de se conformer à elles d’aucune façon significative » (Finnemore et Sikkink 1998 :14). En d’autres termes, si les acteurs et tout particulièrement les décideurs ne « choisissent » pas vraiment d’adopter une norme en général, ou bien si cette décision ne fait pas sens pour eux, comment pourrait-on dater une décision nationale particulière ? Aussi discutables soient-ils, ces indicateurs sont néanmoins adoptés dans l’article le plus souvent cité sur les normes internationales pour dire s’il y a bien eu « énonciation » en amont à un moment précis. On mesure l’ampleur de la tâche qui nous attend à l’imprécision de ces mesures.
10. Un fait reconnu par M. Finnemore et K. Sikkink (1998 : 3) : « we can only have indirect evidence of norms. » 11. Finnemore et Sikkink (ibid. : 4) : les auteurs affirment qu’un « accord entre une masse critique d’acteurs sur une norme émergente quelconque peut créer un point d’inflexion à partir duquel l’agrément devient répandu » (« agreement among a critical mass of actors on some emergent norm can create a tipping point after which agreement becomes widespread in many empirical cases. ») 12. [(Ibid. : 8, 21), c’est nous qui soulignons] : « What happens at the tipping points is that enough states and enough critical states endorse the new norm to redefine appropriate behavior for the identity called “state’” ». 13. Ibid., « Prior to a threshold point in 1930, no country had adopted women’s suffrage without strong pressure from domestic suffrage organizations […] After 1930, international and transnational influences become far more important than domestic pressures for norm adoption. »

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Ce n’est pas tout : la création de normes est d’autant plus difficile à observer qu’elle est permanente. Comme une explication scientifique révolutionnaire coexiste un moment avec celle qu’elle est vouée à remplacer (la science « normale » !), les normes émergentes coexistent un moment avec les normes tenues pour légitimes. Ceci arrive même quand les contradictions entre normes nouvelles et normes établies sont flagrantes. Voilà pourquoi, à bien des égards, l’étude de l’énonciation se focalise moins sur l’apparition que sur le changement de normes, guère mieux expliqué par les théories constructivistes que par les théories réalistes14. Au lieu de se produire à un instant précis, l’énonciation de normes nouvelles et la dénonciation de normes existantes sont affaire toute bachelardienne de précision, de correction, de rectification. Moins qu’une histoire de formulation datée et gouvernée par les lois de l’évolution, c’est une entreprise de reformulation permanente, de sélection, voire de mise en cohérence de normes hétéroclites et parfois contradictoires que nous observons15. De ce point de vue, la norme émerge moins du néant qu’elle n’en remplace une autre ou qu’elle ne la reformule. Ainsi, les effets de l’énonciation sont d’autant plus diffus qu’une énonciation réussie est devenue banale, courante, usuelle. Son originalité d’antan n’est rappelée qu’au cours des débats interprétatifs que les transgresseurs potentiels lancent lorsque la norme les encombre. Le caractère ambigu, équivoque de toute norme refait alors surface. S’entendre sur son sens précis exige de faire appel à la mémoire longue de ceux qui en sont considérés comme les inventeurs, seuls ou avec d’autres. Comme le remarque Andrew Hurrell : « ce sont l’ubiquité même, la fréquente ambiguïté, et la variété d’interprétations auxquelles elles peuvent donner lieu qui est le problème », et non pas, comme en droit interne, le niveau d’autorité auquel elles ont été émises ou entérinées (dans le cas des normes mondiales, ces différents niveaux d’autorité

14. Selon Anne Florini (1996) : « Neoliberalism and neorealism […] have not adequately addressed [the] transformations of fundamental norms of interstate behavior. Instead, these theories assume that most norms are unexplained sources of the exogenously given preferences of actors » [by contrast, constructivist scholars] « argue that norms have explanatory power independent of structural and situational constraints. But the constructivists […] have yet to develop a theory of norm change. » Des constructivistes autorisés souscrivent aussi à ce jugement, par exemple Finnemore et Sikkink, op. cit. : « much of the macrotheoretical equipment of constructivism is better at explaining stability than change. » 15. Florini (op. cit. : 369) : « The analogy here is to natural selection not evolution (…) Norms are subjects to forces of natural selection. » Notons que l’auteur tire toutes les conséquences de cette analyse en ajoutant « […] different norms have different levels of reproductive advantage, different likelihoods of being transmitted. » Dans son travail non publié ici sur l’UE, Stéphane Loisel montre pour sa part que celle-ci n’est pas à l’origine de la norme de conditionnalité qu’elle a réussi à imposer aux États ACP, car elle participe à un processus d’énonciation conjoint et continu entre l’exportateur qu’est la Commission et les importateurs que sont les gouvernements africains et caraïbes.

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sont : la société civile, l’État, une organisation internationale). En effet, des interprétations divergentes peuvent en affaiblir voire en ruiner la portée, puisque des « […] acteurs puissants peuvent toujours trouver une norme qui justifie leur choix »16. À l’inverse, « l’évidence de certaines espèces de normes (par exemple, celles qui proscrivent l’esclavage et la conquête militaire) devient un aspect si accepté du paysage politique international qu’il devient une composante de la manière dont les acteurs calculent de façon routinière les conséquences [de leurs actions] » (Hurell 2002 :144). Dans cette hypothèse, normes (ou croyances) et intérêts (ou utilités) se superposent ex post de telle sorte qu’il devient impossible de dire ce qu’était la norme ex ante, et encore moins comment elle avait été énoncée, par qui et dans quel but. Avant de détailler en section 3 les résultats parfois imprévus de notre quête, il nous faut donc revenir en section 1 à nos questions de recherche, afin de mesurer le décalage entre le programme que nous avions conçu et sa mise en œuvre – comme nous l’avons écrit, l’étude d’une énonciation faite dans le milieu international en début de cycle de production d’une norme s’est en effet transformée en analyse de l’adoption d’une norme sur la scène intérieure à la fin de ce cycle. Nous serons alors en mesure de redéfinir en section 2 les concepts avec lesquels nous avons travaillé afin de les rendre plus effectifs : nous opérerons ainsi une première distinction entre normes et valeurs, idées, intérêts, formats et principes ; nous distinguerons ensuite l’énonciation proprement dite de l’émergence ou de la création de normes, mais aussi de la phase d’interprétation et d’institutionnalisation des normes. Nous terminerons en section 4 par une liste de résultats obtenus au cours de cette recherche à la fois collective et menée de façon indépendante, parmi lesquels la privatisation voire l’américanisation des sources d’énonciation apparaît comme un problème. Nous conclurons en section 5, en évoquant les questions à traiter à l’issue de cette tentative d’aborder les aspects nouveaux d’un sujet ancien ; nous nous fixerons ainsi un nouveau programme de travail : évaluer les avantages et surtout les inconvénients de la lutte pour imposer des normes, car dans ce domaine la mauvaise monnaie chasse parfois la bonne (traduisez : les normes nouvelles ou pseudo nouvelles soulèvent parfois plus de problèmes qu’elles n’en résolvent).

16. Hurrell (2002 : 143) : « It is the very ubiquitousness of norms in international life, their frequent ambiguity, and the variety of interpretations to which they may give rise that is the problem. »

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LE MYSTÈRE DE L’ÉNONCIATION : NORMES ET NORMALITÉ EN RELATIONS INTERNATIONALES

LE PROJET INITIAL
L’étude des relations internationales, transnationales, et de la mondialisation s’est très tôt focalisée sur les normes juridiques au sens strict du terme (les traités, le droit international, les textes contraignants produits par les institutions et leurs chartes). Ces normes étant présumées nécessaires sinon suffisantes pour éviter un dérèglement excessif des interactions « anarchiques » entre États, leurs concepteurs n’avaient pas comme leurs successeurs actuels l’ambition de faciliter l’avènement d’un gouvernement mondial. On note ainsi avec amusement que le père des théories réalistes, Hans Morgenthau, fut d’abord en 1934 l’auteur d’une réflexion en français sur les normes du droit international public, avant de se focaliser sur le pouvoir comme seul facteur explicatif des relations de puissance entre États17. Toutefois, H. Morgenthau préfigurait dans ce livre ce que serait plus tard la problématique des normes internationales. Il les définissait ainsi – de façon beaucoup plus sociologique que ne le faisait à l’époque le droit positif hiérarchisé hérité de Kelsen – comme « des exigences que l’esprit humain adresse à la volonté humaine pour modifier la réalité empirique, et d’après lesquelles il évalue cette réalité » (Morgenthau 1934 : 24). Au sein de cette catégorie il distinguait déjà, comme nous serons amenés à le faire ici à la suite de la plupart des auteurs actuels, des normes largo sensu [« une norme est une « prescription de la volonté : elle désigne, entre diverses actions possibles, celle qui doit être choisie » (ibid. : 22)], et stricto sensu [« la seule perspective de la sanction permet « la réalisation de l’ordre voulu par la disposition normative » (47)]. Ces nuances déjà très fines lui permettaient de rendre visibles « l’efficacité psychologique » des normes (« la représentation idéelle que les sujets de la norme se font de son contenu, est cause de sa réalisation ») et leur « efficacité normative » c’est-à-dire juridique (« à l’état de fait voulu par la norme correspond un état de fait réalisé par les sujets de la norme » (30). Il examinait aussi ce que l’on appellerait plus tard le « cycle des normes », en précisant que « une

17. Cette reconnaissance précoce de la réalité des normes est encore perceptible dans le livre fondateur du réalisme, mais sous une forme désormais édulcorée. Ainsi dit-il en parlant des états, « it is the subjects of the law themselves that not only legislate for themselves but are also the supreme authority for interpreting and giving concrete meaning to their own legislative enactments. They will naturally marshal them to the support of their particular international policies and will thus destroy whatever restraining power, applicable to all, those rules […] might have possessed. » H. Morgenthau (1985 : 300), cité dans Andréa Talentino (2005 : 10). Ce raisonnement résonne de façon surprenante comme un énoncé constructiviste avant la lettre (les normes sont ce que les acteurs en font). Le dilemme du jeune Morgenthau s’explique par l’opposition qu’il établit entra la « Communauté internationale des États » et les « Chefs d’État », chacun armé d’un arsenal juridique particulier (1934 : 217). Une manière de souligner que plus la communauté internationale devient réelle, plus les normes se multiplient, et moins la logique étatique s’impose.

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norme est valable quand ceux qui l’ont édictée au moins s’y conforment ; elle est efficace quand la majorité s’y conforme » (48). Il croyait, comme nous, que « pour qu’une norme soit valable, [il faut] que son contenu ait la faculté abstraite de devenir subjectivement efficace » et non pas seulement objectivement opératoire. En un sens, en dépit d’une orientation plutôt constructiviste, en tout cas néo-institutionnaliste, le présent ouvrage développe et complète les intuitions de H. Morgenthau soixante-dix ans après leur formulation, il ne les réfute pas18. Après avoir été abandonnées au Droit pendant longtemps suite aux pistes ouvertes par H. Morgenthau, les normes bénéficient aujourd’hui d’un regain d’intérêt. On réalise, d’une part, que l’on n’a pas réussi à expliquer leurs causes ou leurs conséquences ; et, d’autre part, que l’on ignore leurs relations avec un autre type de normes que l’on pourrait qualifier de philosophiques ou, à l’autre extrême, procédurales.

La multiplication des normes légales
Les politistes, comme les auteurs de toutes les disciplines opérant dans le domaine des RI (histoire, économie, science politique et bien sûr, droit) sont ainsi conduits à réfléchir de façon plus approfondie aux enjeux liés à la « juridicisation » (en anglais « legalization » ; parfois, « juridification »), d’une part, et à la « normalisation » ou plutôt « normativisation » croissantes des rapports internationaux, d’autre part19. Par « juridicisation », ils entendent « une forme particulière d’institutionnalisation, […] la décision d’imposer des contraintes légales aux gouvernements dans différents domaines ». Trois de ses aspects les intéressent particulièrement : l’obligation inscrite dans le droit international et
18. On peut expliquer ce penchant constructiviste ancien de H. Morgenthau par le sujet de sa thèse : il avait pour but de montrer que les normes du droit international, en dépit de différences considérables avec les règles juridiques internes, étaient vraiment des normes de droit créatrices d’un « ordre [mondial] normativement déterminé » (1934 : 212). En effet, le caractère impératif et positif de ces normes « externes » étaient à l’époque très débattu, car à la différence du droit « interne » elles n’avaient d’effets qu’indirectement, et pouvaient être elles-mêmes en concurrence avec d’autres normes : celles-ci, que nous appellerions sociales, agissaient elles aussi indirectement. Sans droit multilatéral (et non bilatéral), les États vivraient dans un régime d’anarchie (ibid. : 213). 19. Comme l’écrivent les directeurs du numéro spécial d’International Organization sur « juridicisation et politique mondiale » dès la première page de leur introduction (Goldstein, Kahler, Keohane et Slaughter 2000 : 385), « The world is witnessing a move to law […] : some international institutions are becoming increasingly legalized ». Outre l’introduction, deux des articles qui suivent portent directement sur ces sujets. Il s’agit de « Legalized Dispute Resolution » et de « The European Union’s Legal System and Domestic Policy ». Voir aussi la série de séances consacrées aux rapports entre l’évolution de la politique mondiale et sa juridicisation : « Legalization and World Politics », ECPR, Fifth Pan-European International relations Conference, La Haye, août 2004.

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dans le droit interne de se plier aux textes ; la précision de ceux-ci, laissant peu de place à leur interprétation ; et la délégation à des tiers, comme les juges nationaux, les arbitres et les médiateurs (Keohane, Moravcsik et Slaughter 2000). Mais un quatrième aspect n’est pas négligeable : la juridicisation se manifeste aussi par le recours à la « hard law » plutôt que par l’usage de la « soft law ». Il est difficile de traduire ces mots en français. Tout ce que l’on peut en dire est que le domaine de la « soft law » « commence dès que les dispositifs légaux sont assouplis sur l’une de ces dimensions », ce qui est incontestablement une « déviation du droit positif » mais une amélioration par rapport aux « arrangements purement politiques »20. Signalons néanmoins que le recours croissant aux processus quasi judiciaires ne signifie ni que cet assouplissement du droit constitue une étape sur la voie d’une véritable judiciarisation des relations internationales, ni, à l’opposé, qu’il soit dépourvu de valeur en soi, comme l’ont bien montré Kenneth Abbott et Duncan Snidal21. On assiste ainsi en relations internationales à un retour des questions posées par le droit, mais en termes nouveaux. Ce « tournant normatif », se manifeste de trois façons. Tout d’abord, on observe un recours de plus en plus fréquent à des formes de conciliation et de réconciliation allant des procédures arbitrales et contentieuses à la médiation diplomatique. Ensuite, on note une codification croissante des usages et des conduites dans les textes diplomatiques – où les garanties contre les risques pris, et un rappel des engagements consentis, sont de plus en plus minutieusement détaillés. Enfin, les auteurs signalent une incidence croissante des normes d’origine (apparemment) externe sur la politique et le débat public internes. « Cours » et « tribunaux » ont ainsi foisonné au cours de la dernière décennie. Le TPI, le Tribunal pénal sur l’ancienne Yougoslavie et le Tribunal sur le Rwanda se sont ajoutés aux Cours internationales et européennes ; des organismes de règlement des différends faisant appel à des juges professionnels se sont créé à l’OMC et à l’OMPI. Les accords internationaux obtenus et garantis par des médiateurs et prenant en compte des aspects particulièrement précis de la vie quotidienne ou de la vie économique (comme la vaccination, le versement des retraites des agents publics, le traitement fiscal, les reprises de dette, etc.) ont été signés en nombre depuis ceux d’Oslo en 1993. Les accords de désarmement, de non dissémination ou de
20. Abbott et Snidal (2000): « The realm of ‘ “soft law” begins once legal arrangements are weakened along one or more of the dimensions of obligation, precision, and delegation […]. We use the shorthand term of soft law to distinguish this broad class of deviations from hard law – and to the other extreme, to purely political arrangements in which legalization is largely absent. » 21. « To be sure, soft law is sometimes designed as a way station to harder legalization, but often it is preferable on its own terms. Soft law offers many of the advantages of hard law, avoids some of the costs of hard law, and has certain independent advantages of its own. » (Abbott et Snidal op. cit. : 423).

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contrôle des armements non conventionnels sont de plus en plus techniques et détaillés (l’exemple des « protocoles additionnels » de l’Agence internationale de l’énergie atomique – AIEA –, est frappant), ils impliquent une conformité de plus en plus complaisante des États visés par les citations à comparaître de leurs ressortissants. Les inspections, les jugements, et les avis donnés par des groupes d’experts arbitrent désormais les différends entre États. Les organisations multilatérales se sont lentement érigées en prescripteurs d’opinion et de comportements. Leurs délibérations ont rarement force exécutoire, mais elles énoncent des objectifs auxquels les acteurs sont contraints de se référer. C’est vrai quand les normes servent leurs intérêts, mais c’est également vrai quand ils s’y opposent. On observe même une accélération brutale de ce processus depuis 1989, comme en témoigne la création en 1995 d’une Organisation mondiale du commerce capable d’imposer pacifiquement ses disciplines et ses verdicts à ses membres, alors que le premier essai de création d’un organisme simplement voué au libre-échange avait échoué en 1948. On assiste aussi à une demande de normes et de règles venant d’acteurs non étatiques agissant de façon transfrontalière. Les firmes pénétrant les marchés qui s’ouvrent dans des systèmes jadis autoritaires, et les ONG tentant de rendre prioritaires les droits imprescriptibles de la personne humaine dans des sociétés où ils ne sont pas encore prioritaires, réclament un accompagnement institutionnel, des garanties juridiques, des gentlemen’s agreements leur permettant d’agir en limitant l’incertitude et l’insécurité22. Constater que le droit revient en force aussi bien dans le monde réel que dans l’étude des relations internationales ne signifie pas pour autant qu’il ait reçu le traitement qu’il mérite. En particulier, peu de politistes se sont penchés sur ce phénomène, dont les évolutions sont d’ailleurs très inégales selon les secteurs, tandis que les juristes qui l’ont bien décrit n’en ont pas encore donné une explication satisfaisante23. Dans le domaine de la pensée, des philosophes politiques sont sortis de l’espace interne dans lequel ils se cantonnaient pour aborder des questions non nationales. Simultanément, des politistes ont fait des enjeux éthiques des échanges internationaux un objet de préoccupation croissante. La « théorie politique » a ainsi rencontré la « théorie des relations internationales », ou l’inverse, comme l’a montré David Boucher (1998).
22. Kahler (2000 : 668) : « Les investisseurs, en particulier, recherchent souvent des accords internationaux légalisés, en compensation de ou par substitution à des systèmes juridiques branlants dans les pays d’accueil. » 23. Comme l’écrivent Judith Goldstein, Miles Kahler, Robert O. Keohane et Anne-Marie Slaughter (op. cit.), « in recent decades, few international scholars have directly tackled the question of legalization and its consequences » (391) ; « the move to law is hardly uniform » (386) ; « Legalization has expanded in contemporary world politics, but that expansion is uneven […] Recent legal scholarship has chronicled and categorized this “move to law” but has largely failed to evaluate or challenge it. » (388).

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D’une part, on puise à nouveau son inspiration dans l’histoire des idées et les œuvres doctrinales classiques [Thucydide, Machiavel, Hobbes, Kant, Locke, etc.], et l’on « revisite » les approches conceptuelles « positives ». D’autre part, le débat sur les enjeux du droit dans le fondement de systèmes politiques « justes » influence la plupart des approches non « réalistes ». Ce mouvement est comparable à celui qui a conduit, la sociologie des politiques publiques de l’institutionnalisme au néo-institutionnalisme ; et l’épistémologie des relations internationales du réalisme au constructivisme. Après une période de prise de distance avec les pensées normatives on y revient donc aujourd’hui, mais sous des formes qui se veulent scientifiques. Ces raisons auraient justifié à elles seules une mise à plat des travaux et des courants de pensée qui font désormais un usage central des normes et des règles. Nous y avons pourtant ajouté un constat empirique, au croisement des deux mouvements du monde réel et de la pensée : dans son fonctionnement ordinaire, le domaine mondial est par excellence un espace d’énonciation et de dénonciation. Plutôt que de fournir un traitement complet de la question de la « normativisation » des relations internationales, incluant ses aspects les plus juridiques, c’est à ce dernier point que nous avons souhaité nous attacher ici. Nous écarterons donc de notre problématique les raisons qui conduisent parfois à préférer la « soft law » à la « hard law », ou à privilégier l’obligation par rapport à la précision ou la délégation et réciproquement. Ces problèmes ne seront traités dans cet ouvrage que de façon très marginale, au détour d’une étude de cas ou d’une autre. Nous nous inspirerons en revanche des explications proposées par nos prédécesseurs dans ce domaine, notamment K. Abbott et D. Snidal. Selon eux, le fait pour des États indépendants de se lier eux-mêmes à d’autres États est expliqué, pour les grandes puissances, par l’avantage que leur donne en la matière les ressources juridiques considérables dont elles disposent ; et pour les plus petites, par leur besoin de se protéger contre des interprétations opportunistes de textes imprécis ou contraignant trop peu ceux qui les ont rédigés. Mais on peut aussi l’expliquer en montrant que les petites puissances payent des « coûts de souveraineté » moins élevés quand elles en délèguent une partie que les États hégémoniques car elles contrôlent moins que ces derniers les processus externes qui les affectent. Quant au fait de recourir à la « soft law » (donc aux normes qui nous intéressent ici le plus directement), il peut se comprendre par le besoin de disposer de temps d’apprentissage et d’expérimentation afin de limiter les risques pris en acceptant de s’engager en droit dans un contexte d’incertitude ; ou bien par le désir de renforcer sa crédibilité en le faisant ; ou bien encore par le souhait de ne pas avoir à supporter les coûts d’une renégociation ultérieure ; enfin, par la volonté de parvenir à un compromis que trop de précision empêcherait de conclure (Abbott et Snidal op. cit. : 423, 426, 433, 437-444).

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L’émergence de normes verbales
Le monde est un espace privilégié pour la création verbale de normes non encore pourvues de force exécutoire, comme pour l’usage tactique de locutions performatives, de stratégies de contrôle du débat public – celui qui est conduit à la fois dans les enceintes usuelles de la démocratie représentative et dans les huis clos de la démocratie délibérative. Ce que l’on a appelé dans notre discipline « l’énonciation du politique » s’y observe couramment. Ces processus ne sont jamais découplés des rapports de force qu’ils expriment et rendent acceptables, voire légitimes ; mais, en deçà de la guerre ouverte, la maîtrise des mécanismes d’invocation de l’intérêt commun, de montée en généralité, de recours aux institutions, est une condition de l’action. Ainsi, l’UNESCO ne peut-elle « mettre en œuvre » ses résolutions (sur le « patrimoine immatériel » ou sur le « droit à l’éducation pour tous ») que par l’intermédiaire de l’OMPI (garant et juge) et de la Banque mondiale (prêteur et maître d’œuvre), lesquelles en profitent pour greffer sur les constructions normatives d’une institution ouvertement vouée au Bien Commun leurs propres énoncés normatifs de portée plus instrumentale (respectivement, la protection de la propriété intellectuelle individuelle et des savoirs traditionnels collectifs ; et l’investissement éducatif dans le capital humain) (Eberwein et Schemeil 2005). Il en va de même pour les ONG de « plaidoyer » (advocacy) dénonçant le travail des enfants, le commerce inéquitable, les mines antipersonnel, la maltraitance des femmes, la biopiraterie, etc. : elles ne peuvent voir leurs normes respectées qu’une fois incorporées aux discours et aux pratiques d’organisations internationales puissantes (l’OIT, l’OMS, l’OMC) et, parfois, plus confidentielles mais néanmoins très efficaces (comme les GONGOs – Government-Operated Non-Governmental Organizations – chargées du désarmement et de la non dissémination). Toutes ne sont pas dans la position bien établie d’un CICR, qui dépend néanmoins lui aussi de la bonne volonté des États (ou de ses sociétés nationales) pour que ses préceptes soient codifiés et respectés. Dans la concurrence pour l’invention de normes susceptibles de connaître une grande diffusion, même sans recours à la contrainte, les acteurs dont la principale contribution à la vie politique internationale consiste en déclarations (statements) sont évidemment privilégiés. Cela est vrai y compris quand leurs initiatives sont contestables et soulèvent des levers de bouclier ou suscitent une contre-argumentation. Prenons le cas du FMI et de ses « règles de bonne conduite » en matière d’ajustements monétaires. Ces règles assez peu formalisées lui permettent à elles seules de persuader les contrevenants aux obligations de parité, de liquidité, et de non discrimination qu’ils doivent s’aligner sur ces objectifs. En effet, c’est par les analyses macroéconomiques du FMI sur la

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situation d’un pays membre que des signaux sur la santé monétaire et financière de celui-ci sont envoyés aux marchés. En retour, la politique économique de cet État sera jugée crédible ou non par les opérateurs. Les États qui respectent leurs engagements renforcent leur réputation d’États de droit, les autres pas. La décision de se montrer bon élève du consensus de Washington ou d’y déroger dépend aussi des déclarations convergentes faites dans des pays de la même région, si bien que le « consensus normatif » sur les engagements réputés incontournables dépend d’énonciations répétées par de nombreux acteurs24. Donnons un autre exemple. Qu’il s’agisse de torture, de disparitions forcées ou de coups d’État, le respect des droits de l’homme en Amérique latine dans les trente dernières années est le fruit d’une interaction permanente entre victimes, organisations interaméricaines, ONG, gouvernements nationaux, et oppositions ou tout au moins élites prêtes au compromis. À s’en tenir aux OIG régionales, l’organisation de solidarité, la cour de justice, et la commission des droits de l’homme ont étroitement collaboré à la définition de comportements acceptables et de conduites répréhensibles, en dépit de divergences institutionnelles et idéologiques profondes opposant les régimes des différents pays membres. Cette trame est si complexe que l’on ne peut guère retrouver la part de chaque acteur dans ce succès une fois qu’il a été reconnu (Lutz et Sikkink 2000). On ne s’étonne donc guère de voir K. Sikkink écrire en conclusion d’une étude régionale cosignée avec Ellen Lutz que « des définitions précises et des moyens standardisés de montrer comment opère une cascade normative n’existent pas encore »25. Ces deux auteurs suggèrent donc de décrire les cascades de normes comme « la somme d’évènements qui, tous, réaffirment la même norme »26. Et surtout, elles ajoutent immédiatement ce jugement qui conforte nos vues sur le fond : « […] Ces événements sont des événements discursifs – c’est-à-dire que ce sont des énoncés oraux ou écrits qui affirment la norme »27. Sur la méthode, elles reconnaissent comme nous qu’en dépit de cette définition large « il serait impossible de documenter et de répertorier tous

24. Beth A. Simmons (2000), pour le FMI ; et Miles Kahler (op. cit. : 678), pour le consensus normatif. 25. Lutz et Sikkink (op. cit. : 655) : « Precise definitions and standard ways of showing the operation of a norms cascade do not yet exist. » 26. Ibid. : « We suggest that norms cascades are collections of norm-affirming events. » 27. Ibid. : « These events are discursive events – that is, they are verbal or written statements asserting the norm (…) Norm-affirming events can take various forms – they can be formal articulations of norms in declarations and treaties, they can be statements in speeches of government officials, or they can be incorporated into domestic legislation that makes reference to international norms. »

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les événements de ce genre en matière de droits de l’homme pour toute l’Amérique latine au cours d’une période de trente ans »28.

Questions de recherche et premières hypothèses sur l’énonciation
Comment les théories, les concepts, et les modèles existants s’adaptent aux transformations des systèmes normatifs que nous venons d’évoquer ? Dans quelle mesure est-il possible de documenter empiriquement les processus d’énonciation, et d’en évaluer la portée réelle ? Répondre à ces questions soulève deux difficultés. Tout d’abord, le statut donné à la norme par les courants théoriques opposés qui dominent l’étude des relations internationales n’est pas toujours clair. Les néoréalistes, les néolibéraux, les rationalistes, les constructivistes, les cognitivistes, les tenants d’une économie politique internationale et les post-modernistes ne savent pas toujours exprimer clairement en quoi leur conception de la norme se distingue de celle de leurs concurrents. A priori, les institutionnalistes de la « théorie des régimes » semblent plus disposés à donner aux normes un statut clair dans leurs travaux, ce qui explique qu’ils sont souvent cités dans les chapitres de cet ouvrage. Néanmoins, les rationalistes eux aussi fondent leurs recherches sur les normes : aux yeux d’un spécialiste du choix rationnel elles sont nécessaires parce que les interactions mécaniques d’acteurs individuels créent inévitablement des externalités. Les normes existent dès lors que le marché, les jeux, les situations d’interaction n’offrent pas de mécanismes permettant de transformer les externalités négatives en externalités positives et de créer ainsi des biens communs, comme l’a bien montré Raymond Boudon (2003 : 395396)29. Qu’ils soient institutionnalistes, fonctionnalistes ou tenants du « choix rationnel », les auteurs qui se sont le plus préoccupé des processus de normativisation ont tous insisté sur le rôle central des organisations intergouvernementales, dont le travail ordinaire est justement d’énoncer des normes. M. Finnemore l’avait déjà montré de façon convaincante dans son article sur

28. Ibid. (656) : « While we support this broad definition of norm-affirming events, it would be impossible to document and record all such events for international human rights norms for all of Latin America over a thirty-year period. » 29. On notera au passage que R. Boudon se considère comme un « cognitiviste » dans la mesure ou les individus simulent mentalement les effets de leur stratégie sur autrui, ce qui les oblige à ne pas se contenter de calculs utilitaires, mais à donner une explication plausible de leur action dans son contexte. En ce sens, ils doivent connaître ce contexte, avoir une mémoire des explications données à des processus similaires et des situations passées auxquels ils ramènent leur condition présente (voir aussi l’article de Peter Abell dans le même numéro (2003 : 268-270).

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l’UNESCO comme « instituteur de normes »30, elle se montre aujourd’hui moins tranchée dans son livre rédigé avec Michael Barnett où les organisations internationales ne sont plus perçues que comme « courroies de transmission des normes et des modèles de bonne conduite » (Barnett et Finnemore 2004 : 33)31. Les contributeurs au numéro spécial d’International Organization sur la « juridicisation » soulignent à leur tour cette mission des institutions internationales, conçues comme des « ensembles durables de règles, de normes et de mécanismes décisionnels qui moulent les attentes, les intérêts, et les conduites des acteurs »32, car elles « sont souvent autorisées à élaborer des normes acceptées […], notamment quand il est impossible de rédiger des règles précises à l’avance et partout où une expertise spécifique est nécessaire »33. Qu’elles soient critiquées par les uns pour ne pas transformer ces normes en règles impératives, et par les autres pour ne pas être équitables, les OIG sont toujours au cœur du problème. Elles ont d’ailleurs enregistré de beaux succès comme ces impératifs universellement admis (ou presque) : « autodétermination »34 ; « accès universel aux médicaments essentiels » ; « interdiction des pires formes de travail des enfants » ; « non discrimination commerciale » ; « traitement spécifique différencié », etc. C’est également dans le cadre multilatéral que se codifient des normes par les procédures de règlement des différends (tel l’arbitrage privé fonctionnant pour des causes publiques, et les organes spécialisés de type « dispute settlement mechanism » dont les OIG disposent ou cherchent à se doter). Mais, et c’est là notre deuxième difficulté, les organisations intergouvernementales sont loin d’être les énonciatrices de normes les plus autorisées. La multiplicité des créateurs de normes est au contraire si grande qu’elle complique passablement l’attribution d’un « droit d’inventeur », la mesure de la part de chacun dans l’émergence de la norme, et la datation de cette invention.

30. International Organization, 1993, vol. 47, n° 4, automne. 31. IOs « often act as conveyor belts for the transmission of norms and models of good political behavior. Officials in IOs insist that part of their mission is to spread, inculcate, and enforce global values and norms. They are the missionaries of our time. » 32. Goldstein, Kahler, Keohane et Slaughter (op. cit. : 387) : « International organizations [are] enduring sets of rules, norms, and decision-making procedures that shape the expectations, interests, and behavior of actors. » 33. Ibid. (417) : « International organizations are often authorized to elaborate agreed norms […] especially where it is infeasible to draft precise rules in advance and where special expertise is required. » 34. L’autodétermination est en réalité la traduction politique du « principe du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes », qui s’était déjà substitué au vieux « principe des nationalités », avec des effets juridiques bien différents. Voir Marcelo G. Kohen, « La longue marche vers la reconnaissance territoriale de l’autre », in Ossipow (2005 : 62).

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D’autres acteurs que les OIG sont en effet essentiels à la fabrication de normes, et l’on ne s’étonnera pas de les voir apparaître ici en force : ce sont les « communautés épistémiques », les groupes de plaidoyer ou de grandes causes (« advocacy coalitions »), les groupes de pression parmi lesquels figurent les regroupements professionnels et les firmes globales, et les réseaux d’ONG. Tandis que ces dernières opèrent surtout dans le débat public international, les mouvements et partis politiques, les journalistes, les intellectuels engagés et les savants médiatisés se font connaître et diffusent leurs idées dans le débat public national. Il devient alors malaisé de savoir si le consensus normatif est dû à des accords internationaux ou à d’autres facteurs, notamment des facteurs d’ordre interne. De plus, au fur et à mesure que les normes s’imposent, les moyens d’évaluer empiriquement la contribution de chacun de leurs inventeurs au cours de leur « cascade » diminuent, « car ces normes sont précisément celles qui sont les moins susceptibles d’être explicitement évoquées » du fait de leur profonde incorporation (Kahler 2000 : 678). Des effets de convergence ou de divergence entre normes internationales et normes nationales peuvent néanmoins s’observer, avec leur cortège de possibles incohérences entre normes juridiques. Quand ces normes d’origine différente ne résonnent pas mais sont au contraire dissonantes, est-il possible que s’instaure en bas de la « cascade » un système normatif cohérent ? Il existe des processus de traduction entre langages des différentes organisations internationales et celui des États, d’une part, et celui des autres acteurs de la scène intérieure, d’autre part. Des organismes apparemment conçus pour fournir des données scientifiques sur lesquelles des mesures publiques pourront ensuite être prises, soit par d’autres organisations (comme l’ONU), soit par des agences nationales (comme les météorologies nationales que l’OMM sollicite et presse d’agir, les ministères que le PNUD conseille et tance) comptent sur ces « retraductions » pour être utiles. Celles-ci peuvent se greffer sur n’importe quel maillon de la chaîne de conseils allant du rapport qui circule au sein d’une communauté épistémique au mémoire rédigé par des fonctionnaires nationaux en réponse aux études commanditées officiellement par les DG des organisations multilatérales qui leur sont adressées pour suite à donner. Le PNUD et le PNUE, mais aussi le Groupement intergouvernemental sur le changement climatique (GICC/IPCC) sont coutumiers de ce genre d’interactions difficiles et frustrantes pour tous les partenaires. Leur seule chance d’être efficaces est que leur discours soit repris dans le langage politique local, qu’il s’agisse de corruption et de gaspillage, d’une part ; d’émissions polluantes, d’autre part – pour s’en tenir aux deux exemples donnés.

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C’est ici que les hypothèses sur la « résonance » et la « dissonance » entre normes internationales et normes nationales méritent d’être testées. Pareilles notions ne se contentent pas de redoubler les vocables habituels en sociologie et psychologie politique de « convergence » et « divergence » : elles ajoutent des éléments théoriques qui méritent d’être évalués. Résonance peut en effet s’entendre de deux façons : comme « homothétie » (donc convergence par analogie structurelle) ; et comme « redondance » dont l’impact sur les perceptions est tel qu’il facilite grandement les processus de validation interne d’une injonction d’origine externe. Il est alors plus facile d’endosser une décision prise dans une organisation internationale, fut-ce sur l’initiative des représentants permanents du pays auquel on appartient. Le raisonnement inverse peut être fait sur la divergence et la dissonance. D’un autre côté, on peut légitimement se demander comment des processus d’énonciation indépendants les uns des autres et souvent nés d’initiatives microscopiques parviendraient à produire un ensemble de normes nouvelles ? Comment cet ensemble contraindrait à son tour ceux qui furent à l’origine d’une de ses composantes particulière, sans qu’ils se soient concertés, alors qu’ils ont des motivations très différentes les uns des autres, et qu’ils s’opposent rudement sur les solutions des problèmes qui les concernent ? Là est la question essentielle de l’explication macroscopique, celle que l’on pourrait appeler notre question de recherche principale. Une fois cette question résolue, le processus de l’énonciation lui-même prendra tout son sens. Nous l’avons dit, il est impossible de travailler sur l’énonciation sans passer d’abord par la diffusion. On ne sait pas, en effet, ex ante quelle énonciation microscopique parviendra un jour au niveau macroscopique. On constate simplement ex post qu’une énonciation a été efficace parce qu’elle a engendré des règles et des valeurs nouvelles. Entre les deux périodes, le processus d’émergence, de sélection, et de ralliement nous échappe encore, au moins partiellement35. Confrontées à pareils obstacles, nos ambitions initiales étaient trop grandes pour être toutes suivies d’effet en moins d’un an, alors qu’était encore dans les limbes le groupe de ceux qui se sont attelés à résoudre ces énigmes théoriques à l’aide de cas pratiques. La dynamique de mise en réseau d’auteurs travaillant tous sur des questions pour lesquelles nos interrogations générales faisaient sens a eu des effets, certes, mais pas toujours ceux qui étaient attendus. Chacun a dû démonter les trois concepts tenus par nous pour acquis (« énonciation »,
35. E. Lutz et K. Sikkink analysent le processus de démocratisation et de respect de l’État de droit en Amérique latine comme étendu sur plusieurs années, entre l’énonciation d‘une norme démocratique par la déclaration de Santiago [1991] et la signature d’un traité ayant force de droit, le Protocole de Washington [1997].

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« normes », « internationales »), et les adapter à son terrain. Il nous a fallu ensuite les reconstruire tous ensemble lors de la phase de confrontation des travaux. Tel est le processus de recherche sur lequel nous allons maintenant nous attarder avant d’évoquer plus en détail les résultats obtenus par les différents rédacteurs de cet ouvrage.

RECONCEPTUALISER
ET PROMESSE

LA NORME

:

LA NORME COMME PROBLÈME, PROJET,

De quelles normes parlons-nous ? De celles qui sont étudiées par les contributions à cet ouvrage, mais aussi d’autres, de même nature, au fond très diverses. Au sein des premières, on trouve « commerce équitable », « souveraineté alimentaire », « assurance qualité », « liberté religieuse universelle », « tabou nucléaire », « sécurité régionale », « vérité et réconciliation » « retraite par capitalisation ». Quant aux secondes, elles sont encore plus hétérogènes. Ajoutons à celles que nous avons déjà rencontrées dans la section précédente, en vrac, « éducation pour tous », « devoir de mémoire », « accès universel aux soins », « lutte contre le réchauffement climatique », etc. Et que penser de la version longue d’une norme comme celle-ci, postulant que « les États [doivent avoir] des bureaucraties coordonnant la science, qu’ils aient ou non une science à coordonner »36 ? Au seul énoncé de normes internationales possibles, l’hétérogénéité de la liste soulève quelques doutes sur la cohérence de la définition. Y inclure des idéaux affichés dans les programmes d’action des organisations multilatérales, comme la « lutte contre la pauvreté » (« poverty alleviation »), la « prévention des effets du réchauffement climatique d’origine humaine » (« climate change mitigation »), la « survie des baleines » (« save the whales »), ou les principes inhérents au libre-échange (« préférence nationale », « non discrimination », « nation la plus favorisée »), n’est pas de nature à simplifier la définition des normes. Les normes en question ne sont pas des éléments simples de la vie internationale, elles incorporent à la fois un problème, un projet, une promesse dans une même formule (de la plus concise à la plus compliquée). En second lieu, parlons-nous de normes seulement ou bien également d’intérêts, d’idées, de principes, de valeurs, de règles et même de formats ? Toutes ces notions ont certes un point commun, elles connotent un certain degré de nécessité. Néanmoins, il s’agit d’obligations de nature profondément différente : tandis que les intérêts commandent, toutes choses égales, les idées

36. Finnemore (1993 : 593) : « States have coordinative science regardless of whether they have any science to coordinate. »

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recommandent en première instance, les normes prescrivent ou proscrivent, les règles contraignent et enjoignent en dernier ressort. Quant aux valeurs, elles justifient les décisions prises ou les choix faits, créant de la sorte une obligation de cohérence entre ce que l’on dit ou fait, et ce que l’on croit juste. Bien que ces termes soient distincts, nous avons tendance à les confondre par facilité de langage. Dans la langue ordinaire, l’approximation n’est pas bien grave car les distinctions entre « normes » et plusieurs de leurs synonymes ne sont que des nuances. Dans le métalangage scientifique, en revanche, ces termes parfois tenus pour équivalents les uns pour les autres ont des sens différents. Ce n’est pas vrai seulement de la série énoncée précédemment (intérêts, idées, principes, normes, valeurs, règles et formats), mais aussi de termes qui n’en sont guère éloignés. On pense aux « usages », et aux antécédents archaïques du mot tels les « coutumes » et les « mœurs », si peu employés en sciences sociales que ce n’est pas la peine de s’y attarder37. « Manières de penser, de faire, d’agir » serait plus pertinent dans nos disciplines, mais les relations internationales n’ont guère intégré ces notions plutôt françaises et même franchement durkheimiennes. Un premier éclaircissement aurait pu venir de l’approche par les régimes, dont on aurait attendu davantage de précision dans la définition des normes que ce dont elle s’est finalement contentée. Selon Stephen Krasner dans un passage fréquemment commenté, « les normes sont des critères de conduite définis en termes de droits et d’obligations. Les règles sont des prescriptions et des prohibitions spécifiques »38. La différence n’est pas évidente, moins encore quand la citation est illustrée par une phrase de Hedley Bull déclarant que les règles sont des « principes généraux impératifs qui exigent ou autorisent des classes ou des groupes de personnes définies à se conduire de manière prescrite »39. La définition avortée de S. Krasner n’a qu’un seul mérite, elle évoque le double sentiment d’obligation et de réciprocité que la norme fait naître. Plus exactement, la norme n’entraîne que des obligations sociales se renforçant les unes les autres dans le long terme grâce aux contraintes de réciprocité qu’elles créent40. Le point essentiel du raisonnement est bien la nature de l’obligation

37. Dans l’ouvrage déjà cité de H. Morgenthau (1934 : 218), il parlait dans son vocabulaire de l’époque de « normes de la morale » et de « normes des mœurs ». 38. Krasner (1983) : « Norms are standards of behaviour defined in terms of rights and obligations. Rules are specific prescriptions or proscriptions. » 39. Bull (1977 : 54) : « Rules are general imperative principles which require or authorize prescribed classes of persons or groups to behave in prescribed ways. » Le fait que S. Krasner utilise « principes » dans un autre sens que H. Bull ajoute à la confusion [« Principles are beliefs of fact, causation, and rectitude » (Krasner, op.cit. : 2)]. 40. Dans le même ouvrage fondateur sur la théorie des régimes, un chapitre rédigé par Robert Jervis (1983 : 173-194) illustre ainsi ce sentiment de réciprocité : « By a security regime,

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que véhicule la notion de norme. Les contributions à cet ouvrage l’ont prise dans son sens le plus général (« ce qui doit être fait »). Mais pourquoi un comportement serait-il obligatoire ? Pour réussir, donc par intérêt (si N recherche X alors il doit satisfaire à la condition W) ? Pour se conformer, donc par civisme ? Par conviction, donc en vertu d’un sens moral ? Entre conviction d’un devoir (imperative), obligation réciproque (oughtness) et pure conformité (compliance), il y a pourtant plus que des nuances. Mieux les décrire et donc mieux les comprendre est un préalable indispensable à la définition précise des normes dans leur champ sémantique.

Normes et obligations
La relecture des grands auteurs classiques comme Hans Morgenthau, Arnold Wolfers et Kenneth Waltz incite à situer l’efficace des normes sur un continuum allant de la défiance à la confiance : de ce choix découlent deux hypothèses. Tout d’abord, plus une requête nouvelle s’inscrit dans le registre d’une norme existante, plus elle a de chances d’être suivie d’effet car elle suscite de la confiance spontanée ; moins elle rencontre une habitude, moins l’innovation peut être réduite à une routine rassurante, et plus le besoin de coercition (sous forme de menaces d’usage de la force ou de force brute) sera grand. Une norme s’impose donc d’autant plus aisément qu’elle minimise les changements qu’elle induit, mais aussi les griefs qu’elle peut déclencher. Toute demande d’adopter une norme nouvelle sera considérée comme légitime si ceux qui doivent s’y conformer (« compliance ») parviennent à l’inscrire dans un cadre normatif préexistant (« consonance »). Moins l’effort d’adaptation demandé est grand, plus la conformité attendue est parfaite : le sentiment d’obligation est alors réduit car le comportement prédit par la norme va de soi – comme vont de soi des comportements incorporés de plus longue date. Si ceci était vrai, quelles seraient les chances d’une norme nouvelle de triompher ? La réponse est importante non seulement en théorie, mais aussi pour comprendre ce qui motive les innovateurs : qu’ils sous-estiment leurs chances de succès, et il est peu probable qu’ils se lancent dans une difficile énonciation. C’est ici que le sentiment d’un devoir imprescriptible, d’une nécessité impérieuse s’impose (« oughtness » en anglais, tire vers le devoir-être ; « daroura » en arabe penche vers la nécessité volens nolens). Notre seconde hypothèse est la suivante : pour que des entrepreneurs de normes agissent, il faut qu’ils puissent raisonnablement espérer un soutien des seuls qui puissent forcer

I mean (…) those principles, rules, and norms that permit nations to be restrained in their behaviour in the belief that others will reciprocate. »

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les citoyens à se conformer aux normes des gouvernants. Or, ceux-ci ne sont pas dotés d’un sentiment de devoir envers les normes éthiques universelles. Ils n’ont de chances d’appuyer la diffusion d’une norme nouvelle qu’au cas où elle correspondrait à un objectif politique précis, que ce soit sous la forme d’une mesure publique ou d’une réaffirmation utile de leur identité. On ne s’étonnera pas que les rationalistes et les institutionnalistes se soient principalement affrontés sur ce terrain, les premiers confondant pour partie normes et intérêts (dont la superposition produit de la conformité, compliance), les seconds faisant de même avec normes et valeurs (dont la confusion fait naître le sentiment d’un devoir éthique et civique, oughtness). Il nous faut maintenant distinguer ces deux couples sémantiques avant de poursuivre notre cheminement normatif avec les règles, les idées, les formats et les principes.

Normes, intérêts, valeurs
L’idée même de norme tend vers celle de valeur éthique, mais elle est pourtant indissociable d’une notion presque antithétique, celle d’intérêt. Dans un article précurseur, Gary Goertz et Paul Diehl montrent dès 1992 que les notions de normes et d’intérêt sont indissociables. Rejoignant les néoréalistes sur la proximité plus grande entre relations internationales et économie qu’entre ces deux dernières disciplines et une anthropologie moins fondée, elle, sur les choix rationnels que sur l’idée de normes de comportement, ils donnent à l’intérêt égoïste, donc au pouvoir et au calcul rationnel, une place centrale dans leur analyse. Ce n’est pas la seule, car ils ajoutent immédiatement trois autres dimensions au concept de norme : la régularité et la cohérence de comportements souvent codifiés ; les sanctions sociales (et non pas légales) ; la moralité et la déontologie (Goertz et Diehl 1992 : 636-639). De plus, après avoir montré que le béhaviorisme s’était privé des normes au profit des préférences alors qu’il serait impossible de dériver les premières des secondes, ils soulignent en étudiant la décolonisation « le potentiel qu’une norme a de modifier le comportement d’un État quand des considérations économiques ou sécuritaires devraient en décider autrement » (ibid. : 660). Toute leur entreprise semble vouer à reconnaître que le lien premier entre norme et intérêt peut être affecté par les composantes sociales et morales de la norme, autrement dit les valeurs. Leur classification des normes internationales en normes « coopératives », normes « décentralisées », et norme « hégémoniques » (donc non coopératives, centralisées), renforce le sentiment d’un impossible découplage entre les intérêts et les valeurs dans leur raisonnement. Ayant l’intuition d’une importance croissante des dernières, ils se félicitent d’une tendance renforçant la coopération volontaire au sein d’un système international gouverné par la déontologie

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de la multitude plutôt que par la puissance d’un seul. Mais ils persistent à dire que l’apport majeur « de la théorie des normes décentralisées réside dans [la connaissance] de la manière dont les normes deviennent centrales pour la communauté internationale en tant que tout, ou pour de larges composantes de cette communauté » (639). Ainsi, cette démarche nouvelle à l’époque et toujours féconde aujourd’hui repose sur trois hypothèses : l’hypothèse de rationalité de toutes les normes [comme de tout comportement humain, estil précisé (660)] ; celle de la centralité de certaines normes portées par des États puissants ; celle, enfin, de la primauté du pouvoir et de l’intérêt sur les convictions. Il est dommage mais combien révélateur du climat intellectuel des années 1990 que la norme-valeur soit une catégorie résiduelle de leur analyse au centre de laquelle se trouve la norme-intérêt [« […] les normes et leur impact sur le comportement ne peuvent être étudiées séparément des questions de pouvoir et d’intérêt égoïste. C’est seulement en contrôlant ces deux facteurs que nous pouvons visualiser l’impact des normes sur les conduites. » (661)]. Si on les comprend bien, une fois éliminée l’influence des variables utilitaristes, il reste une part d’engagement altruiste ou conformiste. Nous préférons aborder le problème différemment. Selon nous, normes et valeurs sont les deux faces d’une même pièce, elles jouent par conséquent le même rôle mais pas forcément au même moment. Côté face, substantiel, une valeur n’existe que si l’on y croit ou au contraire, que si l’on croit à une valeur opposée : il faut être attaché à une norme et la valoriser pour qu’elle s’enrichisse et devienne une valeur. Côté pile, procédural, une norme n’a pas besoin de rallier la conviction pour s’imposer. On peut en effet accepter une norme pour de multiples raisons qui ne sont pas toutes morales : par considération tactique (pour obtenir une aide financière, dans le cas d’une communauté aidée par une ONG) ; par calcul stratégique (afficher sa modernité, dans le cas d’un État non occidental, afin de nouer des alliances durables avec les grandes puissances économiques) ; par résignation et pour éviter les sanctions (face au « politiquement correct », dont les préceptes sont devenus incontournables ou trop coûteux à négliger ; ou encore, quand leur transgression est devenue illégale), etc.41. Instaurer le suffrage universel dans un pays peut se faire sans que les réformateurs croient à la démocratie. Il se peut, par exemple, que la réforme électorale soit contraire aux fondements des structures politiques et sociales (quand la

41. Ainsi, la norme internationale de protection des droits d’auteurs incorporée dans la convention de Berne de 1886 vient d’une compilation de normes nationales, adoptées en tant que « standard minimum » (Dinwoodie 2001 : 6). La norme de respect des droits de l’homme adoptée par l’URSS de Gorbatchev est plus explicitement encore l’une des « concessions tactiques consistant à adhérer à une norme au plus petit dénominateur commun » (Tarzi 2002 : 195-196).

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réforme impose l’idée de majorités de citoyens individuels là où règne celle de consensus voire d’unanimité au sein de communautés). Chaque fois qu’une « démocratie élective » n’est établie que pour se légitimer aux yeux des dirigeants des puissances hégémoniques extérieures et non pour répondre à des besoins de l’intérieur, ce régime est une démocratie « mécanique », « imparfaite », « sans démocrates » (quel que soit le nom que l’on lui donne). Dans tous ces cas de figure, la démocratie nouvelle est un ensemble de normes, mais elle n’est pas valorisée. Pour prendre un autre exemple, quand le racisme est proscrit, les racistes eux-mêmes appliquent des normes anti-racistes sans évidemment y croire une seule seconde. On rendra justice à G. Goertz et P. Diehl qui ont travaillé sur l’autodétermination, d’avoir pressenti le problème dans leur étude de la décolonisation en mentionnant « la sensibilité des États au comportement d’autres États dans le système » y compris quand ils n’avaient pas l’intention initiale de décoloniser (661). En bref, énoncer une norme, l’appliquer et la diffuser auprès de ceux qui ne la considèrent pas encore comme une source d’obligation ou de conformité (voire un impératif moral) ne nécessite aucune adhésion au contenu de cette norme. Plus encore, pour que de tels comportements soient possibles, il n’est pas indispensable que tous ceux qui s’y plient la connaissent ou la respectent au même degré. Dans un pays où la norme est islamique, même les incroyants s’expriment en tenant compte d’elle, en empruntant le vocabulaire qui lui donne corps et la véhicule (Ferrié et Dupré 1997). Il en va de même dans un pays où la norme est républicaine : les monarchistes eux-mêmes adoptent à son égard un profil bas et s’affichent « républicains » pour l’essentiel (Ihl 1996). Et l’on pourrait multiplier les exemples en parlant de norme nationale (dans les pays arabes), fédérale (en Allemagne et en Suisse), etc.42

42. Une version constructiviste des normes insisterait davantage sur leur rôle dans la formation de l’identité des acteurs, imputant ainsi à cette dernière l’automaticité du respect envers des normes alors confondues avec des règles. Parmi d’autres références possibles, voir Neta Crawford, dans le commentaire qu’en donne A. K. Talentino (op. cit. : 8) : « [She] distinguishes between norms themselves, which are typical behaviors, and normative beliefs, the “beliefs about what it is right to do” that provide the basis for those behaviors. Normative beliefs are based on principled understandings of right and wrong and provide the basis on which common behaviors are developed. These principles can of course be violated, and states often do break norms of both practical and ethical dimensions. But, norms establish shared understandings that “provide matrices of meaning” for states and the structure of international politics as a whole. States’ conceptions of themselves and others are based, in large part, on compliance with norms […] By creating a discourse in which some behaviors are accepted and others are not, norms allow states to construct a corresponding image of themselves. »

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Normes et règles
Les normes ne sont pas non plus des règles (rules) : seules ces dernières sont dotées de force exécutoire. Mais la confusion est soigneusement entretenue : dans le vocabulaire de G. Goertz et P. Diehl, ce que nous appelons « règles » devient « normes péremptoires » et non pas seulement « normes coutumières » (Goertz et Diehl op. cit. : 641). Dans le langage de M. Barnett et M. Finnemore, « les règles sont des normes implicites ou explicites, des règlements, et des attentes qui définissent et ordonnent le monde social et la conduite des acteurs en son sein »43. Il est clair que dans leur esprit les règles sont plus générales que les normes, et dotées de davantage d’effets [« les règles définissent, catégorisent, et classifient le monde », (Barnett et Finnemore op. cit. : 18)]. Elles intègrent les procédures, les protocoles, les symboles identitaires, et d’autres choses encore – tout ce qui peut contribuer à la construction de l’identité des acteurs qui les émettent et s’y soumettent plus qu’à leur rôle dans la production de biens communs. Certes, la distinction entre normes et règles est parfois ténue : la déclaration universelle des droits de l’Homme ou le fameux « principe de précaution » sont ainsi des normes et des règles à la fois puisqu’ils ont été incorporés dans des textes constitutionnels ou législatifs – avec, il est vrai un statut à part (« préambule » ou incise dans le corps du texte). Mais ce n’est pas une raison suffisante pour les amalgamer. En effet, on ne peut pas se dispenser d’appliquer une règle sinon on risque d’être puni, tandis que l’on peut n’appliquer une norme qu’en partie ou en la vidant de son sens, ou encore en s’arrangeant pour ne pas subir soi-même les effets de sa subversion ou de son amputation. Par exemple, on peut édicter une norme pluraliste en élaborant de nouvelles règles électorales, alors que l’offre électorale réelle se limitera à un parti dominant ; ou bien les votes resteront collectifs et arrêtés ex ante par des meetings communautaires au lieu d’être laissés à chaque citoyen individuel au cours d’une campagne concurrentielle (Jaffrelot 1993). Quand on parle de règles, au contraire, l’opposition entre bons et mauvais élèves, démocrates authentiques ou de façade, ceux qui respectent une norme et ceux qui ne la respectent pas, est remplacée par celle des sanctionneurs

43. « Rules are explicit or implicit norms, regulations, and expectations that define and order the social world and the behaviour of actors in it. » (p. 18, souligné par nous). Notons que le mot « norme » ne figure pas dans l’index, ni le mot « règle » (« rules ») mentionné seulement en association à d’autres notions, comme « bureaucratie », ou « FMI/IMF », etc. On note par exemple, p. 33, cette brève incise : IOs « often act as conveyor belts for the transmission of norms and models of good political behavior. »

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et des sanctionnés44. Résolution, directive, loi, règlement, jugement – quel que soit le nom qu’on leur donne et la source de leur rédaction –, les règles impliquent et expliquent la sanction qui accompagne leur transgression. La promulgation d’une règle lui donne une force exécutoire ; ce n’est pas le cas de la promotion d’une norme, la sanction étant alors plus diffuse, moins certaine, plutôt collective qu’individuelle. Par exemple, aux hommes qui se comportent comme des machistes on ne reproche que d’être, hélas, trop représentatifs de leur genre ; les pédophiles, en revanche, on les condamne à de la prison ; entre les deux, les soldats au combat peuvent être jugés pénalement ou seulement moralement pour la barbarie de leurs actes. La distinction entre norme et règle tient-elle simplement à un degré de formalité, la norme étant informellement sanctionnée tandis que la règle le serait formellement, lecture qu’autoriserait la citation précédente de M. Barnett et M. Finnemore ? Nous ne le croyons pas. Le caractère formel ne compte vraiment qu’au moment de distinguer la norme comme énonciation de la force symbolique d’un contenu substantiel, d’une part ; et la norme comme cadre de comportement, format dans lequel celui-ci se déroule, d’autre part. Format : comme son nom l’indique, c’est aussi une affaire de formalisme, de conformisme.

Norme et format
L’idée de norme est équidistante de celle de « format » et de celle de « valeurs » sur un axe reliant ces trois notions. Nous entendons par « format » tout ce qui constitue un cadre d’action et de discussion. Il peut s’agir de modèles de comportement très hétéroclites, comme des modèles procéduraux, des standards techniques (les normes ISO, les bonnes pratiques scolaires de l’UNESCO), des usages coutumiers (permettant d’anticiper des comportements attendus). À ces « patterns » s’ajoute le recours à des indicateurs, par exemple lorsque l’on recherche systématiquement des critères objectifs d’évaluation de programmes ou de résultats – un besoin qui devient de plus en plus pressant. De figurer dans ce bric-à-brac ne fait pas perdre son statut à la norme, au motif qu’elle serait ainsi ramenée à ce qu’elle aurait de moins substantiel, et qu’elle serait privée de noyau homogène. D’abord, parce que les tentatives de créer et de généraliser des « spécifications techniques volontaires » et d’instaurer

44. L’opposition entre normes et règles recoupe la distinction entre simple perte de légitimité en cas de non respect de la norme, et sanctions réelles en cas de transgression de la règle. Comme l’écrit A. K. Talentino (op. cit. : 8), « […] norms, therefore, establish a non-material form of power by creating expectations that are embodied in the rules and procedures of the international system. Those rules have influence because they create a distinction between respecters and disrespecters. »

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un « système de reconnaissance de normes à l’échelle planétaire » ne sont pas mineures dans les relations internationales. Comme le montre Jean-Christophe Graz, « l’univers de la normalisation internationale est en proie à un antagonisme profond, qui oppose les partisans d’une socialisation des normes internationales à ceux d’une mondialisation des normes marchande […] Cette seconde tendance est à l’offensive (Graz 2004 : 235). La querelle de l’harmonisation des standards techniques et de leur homologation (deux synonymes de « normalisation ») est un débat sur les principes qui les sous-tendent, mais c’est aussi un débat sur des conceptions morales (il suffit de penser à la protection des enfants contre les accidents domestiques ou aux débats sur la consommation d’énergie des appareils domestiques pour s’en convaincre). Ensuite, il est évident que certains acteurs internationaux agissent en respectant des formats afin de ne pas avoir à subir le coût de leur transgression (par exemple, la commission des barrages appliquant sans y être contrainte, des normes de consultation publique à ses projets45) ; mais d’autres croient à ces aspects formels ou procéduraux, et sont prêts à les défendre en payant de leur personne ou de leur peuple. Les uns et les autres font-ils vraiment la différence entre les deux aspects de la norme ? C’est peu vraisemblable, car son recto substantiel et son verso formel sont indissociables46. D’une part, leurs actes sont normés – au sens où les acteurs jugent « normal » de se comporter selon les principes qui fondent la norme, et donc la font statistiquement vivre en se comportant tous de la même manière (c’est la loi « normale » de Gauss). D’autre part, ils jugent scandaleusement anormal que d’autres ne la respectent pas (c’est le sens normatif du mot, celui que la plupart des contributions à cet ouvrage ont repris). La norme est alors une conception du Bien, qui peut être substantielle (on adhère à son contenu,

45. La Branche (2003 : 1) : pour être labellisé « durable », le développement espéré grâce à la construction d’un barrage « doit être indigène, désiré et contrôlé par la communauté » riveraine du futur ouvrage, ce qui conduit à croire que « la démocratie locale est en voie de devenir une condition voire une contrainte axiologique » de l’édification de barrages. 46. Nous croyons utile de citer ici intégralement les lignes concluant l’ouvrage déjà mentionné de H. Morgenthau (1934 : 242) : « Le droit international, presque totalement dépourvu de sanctions propres, n’a pas d’autres porteurs de sa réalité normative que ses propres sujets comme tels, à la grande majorité desquels il ne peut même pas trouver, en tant qu’ordre juridique international, d’accès direct. Le stade de développement de ses sanctions correspond donc à peu près à celui de ces ordres juridiques non étatiques, dont nous avons parlé et dont les sujets sont identiques avec les porteurs de leur validité. Ce stade de développement se trouve donc au plus bas degré de primitivité. Mais même ces ordres juridiques non étatiques jouissent d’une qualité qui manque à l’ordre juridique international : c’est le consensus intime des membres de la communauté qui maintient la réalité normative des ordres juridiques non étatiques, c’est-à-dire dans le langage de notre théorie : la base ferme d’une norme de la morale ou des mœurs ou d’un système de telles normes, faute de laquelle la réalité normative de tout ordre juridique reste précaire ».

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par exemple l’égalité des genres à l’intérieur, le devoir d’ingérence à l’extérieur) ou formelle (on ne peut vivre sans règles, celles-là ont le mérite d’exister, d’être connues de tous, donc de faciliter les anticipations). Pareille conception de la norme est assez proche de l’usage qu’en font les auteurs de textes généralement cités quand on parle d’activité normative dans les relations internationales. Selon M. Finnemore, par exemple, les normes ne sont guère plus que des « standards de comportements », des formes légitimement attendues de conduites dans un contexte particulier47. Ce que J.-C. Graz traduit avec bonheur par « étalon de comportement considéré comme approprié par un ensemble d’acteurs » (Graz op. cit. : 234). L’expression « comportements standards », que les États adoptent « en général » n’est pas plus précise48. Il est légitime de lui préférer l’idée de « conduite concevable », permettant de décider de ce que serait un comportement physiquement possible mais normativement inconcevable (« conceivable behavior ») (Florini 1996 : 366). Même l’effort méritoire de rectification fait par John Finlayson et Mark Zacher, tire la notion vers cet aspect extérieur et formel. Selon eux, en effet, « ce sont les normes [et non les principes] qui […] guident le comportement des États en matière de conception des procédures de décision et de formulation et d’exécution des règles ». Les normes se décomposent en deux catégories : il y a des « normes substantives, qui fournissent des critères pour édicter des prescriptions spécifiques de comportement, et des normes procédurales, qui fournissent les recommandations sur la façon dont les États devraient concevoir et mettre en œuvre leurs mécanismes de décision »49. On le voit, les normes que ces deux auteurs qualifient de « substantives » sont en réalité dans notre vocabulaire des normes pratiques que les acteurs invoquent pour justifier leurs conduites. Dans toutes ces conceptions à la fois restrictives et imprécises de la norme, c’est aux principes que revient le soin de dire ce que sont le bon et le mauvais, le normal et le mal.

47. Finnemore (op. cit. : 566, note 1) : « a “norm” is defined as a rulelike prescription which is both clearly perceptible to a community of actors which makes behavioural claims upon these actors. » Elle ajoute, p. 594, qu’il s’agit d’attentes convergentes en matière de conduite internationale (« convergent expectations about international behavior ») ou partagées (« shared »). 48. Janice Thomson (1993) ajoute : « used in this way, the term provides no particular analytical focus (…) it conflates behavior that is determined by simple power relationships with that which is normatively driven. » 49. Finlayson et Zacher (1981 : 276) : « It is the norms that provide the foundations and rights that are to guide states’ behaviour in designing decision-making procedures and in formulating and implementing rules. They can be defined into substantive norms, which provide standards for drawing up specific behavioural prescriptions, and procedural norms, which provide guidelines regarding how states should design and use decision-making mechanisms. »

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Par rapport aux « formats », les normes viennent en premier, elles rendent explicites des tentatives discrètes de formater les opinions, les argumentaires, les comportements, les décisions, de les homogénéiser. Elles rendent intentionnelles les conduites conformistes, elles les rendent ainsi « normales », y compris celles de personnes ou de responsables d’institutions ignorant la portée de leurs décisions (les juges de l’OMC ou du TPI, non qu’ils ne les imaginent pas, mais parce qu’ils sont placés « sous le voile de l’ignorance » quant aux effets ultimes de leurs délibérations).

Normes, idées, principes
Les principes sont au-dessus des normes qui les incorporent : ce sont les principes abstraits qui sont générateurs de normes concrètes, à leur racine (« au principe » des normes). C’est en partant d’eux que les normes sont énoncées. La notion est malheureusement ambiguë, tant il est malaisé de distinguer les dits « principes » entre eux. Par exemple, l’opposition entre principes explicatifs et principes éthiques a peu en commun avec la distinction des principes régulateurs et des principes directeurs. Commençons par la première. Les principes explicatifs (scientifiques, reposant sur la causalité ou « causal beliefs ») se distinguent des convictions justificatives (éthiques, fondées sur le jugement moral, ou « principled beliefs »). Ils définissent la situation dans laquelle se trouvent les acteurs, soit de leur propre point de vue, soit de celui de théoriciens cherchant ensuite à expliquer le déroulement des événements. Par exemple, d’après Nicole Deitelhoff, les négociations qui ont abouti à la création du TPI ont opposé deux conceptions de la politique internationale : celle qui repose sur le pouvoir (une sorte de « principe de réalité politique »), et celle qui repose sur le Bien commun (un « principe d’intérêt général » international). Chacun de ces principes fut un puissant générateur de normes et de comportements, le second finissant par l’emporter sur le premier au fur et à mesure des ralliements de blocs d’États à la cause du TPI indépendant à compétence universelle. On a alors assisté au remplacement d’un ensemble d’analyses par un autre (« normative reframing ») (Deitelhoff 2004 : 17 et suiv.). Parce qu’ils donnent lieu à des conflits sur la définition des problèmes et des enjeux, les principes explicatifs ressemblent ainsi aux « idées » (comme les conceptions ressemblent aux concepts). La notion est très utilisée dans l’analyse des politiques publiques, bien que les idées relèvent plutôt du domaine cognitif que du domaine évaluatif. Comme les « critères » de décision, ce sont des instruments conceptuels. À ce titre, les idées sont le plus souvent techniques ou même « apolitiques », ce qui les éloigne des normes énoncées précisément dans l’espoir qu’elles auront des effets politiques. Les principes éthiques, en revanche,

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sont émis de façon intentionnellement politique. Bien qu’il soit parfois difficile de distinguer principes explicatifs et principes éthiques, par exemple dans le cas du « principe de coopération » entre États ou organisations internationales que l’on peut classer dans l’une ou l’autre de ces catégories, il est clair que les principes moraux comme la quête de légitimité se distinguent de principes pratiques comme la maximisation de la puissance50. Mentionnons ensuite des distinctions de portée moins philosophique entre « principes régulateurs » et « principes directeurs » (parfois faiblement rendus par l’anglais « guidelines »), que l’UNESCO et l’OIT (Organisation internationale du travail) traduisent dans leur hiérarchie des normes par une différence entre « déclarations » et « recommandations », toutes deux distinctes de leurs propres51 règles (« conventions »). Il arrive aussi que ces « principes directeurs » soient en réalité des principes constitutifs, voire constitutionnels. Chris ReusSmith évoque ainsi le principe du recours à l’arbitrage d’un tiers chez les classiques ou aux conventions internationales signées par des OIG, chez les modernes52. Andrew Hurrell évoque seulement des normes constitutives de l’identité et du statut des acteurs, et M. Finnemore et K. Sikkink, des « collection de normes »53. N’oublions pas, enfin, que les « principes généraux du droit » des juristes ne

50. Selon Andrea Talentino (op. cit.) : « the word “principle” does not itself convey the notion of right or wrong. Because many principles are moral we tend to associate the concept of principle with good or ethical behavior, which is partly why it is often set in a crude dichotomy with power. But the word refers more simply to a fundamental law, doctrine, or assumption. » (c’est nous qui soulignons). 51. Site web de l’UNESCO, office des normes internationales et des affaires juridiques ; site web de l’OIT sur les « normes internationales du travail ». 52. Au lieu de dire « principes » il vaudrait mieux parler de « méta normes » qui sont bien au-delà des normes. Leurs fonctions correspondent aux trois rôles que Maria Raquel Freire (2004 : 1, 7) fait jouer aux normes : « réguler, coordonner, harmoniser », mais aussi « définir les limites/ les frontières/les codes de conduite dans le but de formater les relations entre acteurs ». Selon elles les objectifs que l’OSCE s’efforce de mettre en œuvre en Tchétchénie après les avoir formulés à Vienne en sont de bons exemples : « promouvoir le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, consolider les institutions et les processus démocratiques, aider à la préparation d’éventuels arrangements constitutionnels nouveaux et surveiller les élections, assurer un retour des réfugiés et de déplacés sains et saufs, faciliter l’acheminement de l’aide humanitaire » (ibid.). La liste de normes générées par les principes constitutifs est impressionnante, bien qu’elles ne soient pas toutes transcrites dans des normes pratiques. Parmi de telles méta normes on en compte de plus universelles encore (des méta-méta normes ?), comme les dix commandements, l’évitement du mal, l’acceptation d’un univers fait d’autres différents de soi, ou le refus de tout univers déshumanisé, voire sans humains (que ce soit l’univers des dieux ou celui de l’anéantissement de l’espèce humaine) qui contraint les plus arrogants à faire desconcessions. Voir la contribution de Pierre Allan à la table ronde, publiée dans Allan et Keller (2006 : 90-129. 53. Hurrell (op. cit. : 145) : « Those international norms which both reflect and seek to shape the domestic constitution of major actors » ; M. Finnemore et K. Sikkink donnent en exemple de « collection de normes » le principe de souveraineté et le principe de l’esclavagisme.

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sont pas des sources d’inspiration pour les juges du contentieux, ce sont en réalité des règles juridiques incontournables54. Après cette discussion des termes sémantiquement associés à celui de norme, mais qui s’en distinguent chacun par un aspect discriminant, nous voici maintenant en mesure de définir substantiellement la norme, pas seulement d’en donner une définition préalable qui écarterait tout ce dont nous ne traiterions pas ici.

Redéfinition de la norme et de son énonciation
La norme est tenue pour acquise par la plupart des acteurs que cela leur plaise ou non. Ils peuvent la respecter pleinement ou s’en accommoder. Son adoption produit une régularité appréciable dans les actes et rend possibles des attentes mutuelles convergentes. Fondée sur des principes générateurs préexistants, elle peut naître d’idées générales ou bien traduire des intérêts particuliers, avant d’être valorisée et plus tard peut-être imposée par des règles Explicitons cette définition. Dans les termes d’Anne Florini, les normes sont des « réplicateurs » : comme les gènes, elles sont copiées d’une génération à une autre jusqu’à ce que de nouvelles normes s’imposent ; leur reproduction se fait par mimétisme, ce qui indique assez le rôle de la régularité dans la normativisation (Florini op. cit. : 372). Une relecture de l’article souvent cité de Joseph Nye sur le « soft power » (autrement dit, le pouvoir intangible né d’une forte attractivité culturelle et institutionnelle, opposé au pouvoir tangible fondé sur la puissance économique et militaire) souligne elle aussi l’aspect reproductif et stable de la norme internationale. Comme l’écrit J. Nye, « […] si un État parvient à rendre sa puissance légitime aux yeux des autres, il rencontrera moins de résistance à ses vœux […] S’il peut établir des normes internationales congruentes avec [celles de] sa société, la probabilité qu’il doive changer est moins grande »55. L’impression de permanence qui se dégage de ces textes est renforcée par cette formulation de A. Hurrell : « les normes sont repérables par des régularités de

54. L’énumération de ces différences souligne l’hétérogénéité d’une catégorie allant du socle normatif commun à tous les États de droit aux points d’accord minimal entre eux sur la mise en œuvre d’une règle. Quand, dans ce dernier cas et faute d’un meilleur accord, on en vient à parler de « normes d’application », la confusion règne. La notion devient floue, peu satisfaisante, difficilement opérationalisable. On s’aperçoit alors que sous le même mot de normes les auteurs mettent des contenus très différents les uns des autres. 55. Nye (1990 : 6-8) : « If a state can make its power seem legitimate in the eyes of others, it will encounter less resistance to its wishes … If it can establish international norms consistent with its society, it is less likely to have to change. » (c’est nous qui soulignons).

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comportement entre acteurs »56. Une norme potentielle devient une norme réelle quand elle autorise les acteurs à anticiper le comportement de leurs partenaires. La « libéralisation des échanges » et la « démocratie majoritaire » sont des normes internationales conformes à ces définitions. Même au sein des États dont les dirigeants sont les plus rétifs à ces normes constitutives (par exemple, la Russie où règne sans partage un « parti du président »), l’exigence libérale et démocratique fait sens, il lui est donné suite. « Réputées nécessaires » (comme l’a joliment écrit Guy Hermet de la démocratie élective), ces notions formatent les discours, les négociations diplomatiques, les réformes constitutionnelles. Il arrive un moment où elles peuvent même basculer dans la seconde catégorie, celles des valeurs. Et plus tard encore, il se peut que ces valeurs se transforment en règles. À ce moment-là, et à ce moment-là seulement, personne ne pourra plus (et ne voudra plus ?) choisir de ne pas s’y conformer, sinon en invoquant des normes non seulement concurrentes mais clairement incompatibles avec les normes internationales en usage, comme celles qui seraient liées aux « valeurs asiatiques », aux « droits islamiques de l’homme » ou au « matérialisme scientifique » (Tarzi 2002 :195-197)57. GRAPHIQUE 1. – Comment reconstruire le concept de norme
Principes (atemporels, atopiques)

Idées

Valeurs

Sélection

NORMES

Diffusion

Intérêts
Formats Usages

Règles

(pratiques politiques techniques, standards, critères)

sociaux, codes, rites

56. Hurrell (2002 : 142) : « Norms are identified by regularities of behavior among actors ». 57. C’est au cours du 27e Congrès du PCUS que Gorbatchev obtient « le remplacement de l’engagement idéologique envers la lutte des classes qui rationalisait le non respect de normes sur les droits de l’homme par une nouvelle doctrine soulignant la primauté des “valeurs humaines universelles” ».

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YVES SCHEMEIL ET WOLF-DIETER EBERWEIN

Sachant que les normes dont nous parlons incorporent des dimensions contradictoires, il n’est pas étonnant que nous devions aussi revoir ce que nous appelons leur énonciation. Tout d’abord, le choix de travailler sur cette phase du processus normatif doit être justifié. Certes, on constate que ce domaine est mal couvert par la littérature, sauf à le réduire à la description du travail de mobilisation fait par ce que, pour paraphraser Howard Becker, on a appelé les « entrepreneurs de morale », lequel relève davantage de la sociologie de l’action collective que de l’étude des relations internationale. Contrairement aux travaux de cette facture, nous pensons que c’est parce qu’il y a un besoin de normes qu’il y a des entrepreneurs, pas par ce qu’il y a des entrepreneurs de normes qu’il y a des normes. De plus, ces « entreprises » sont d’origine interne et non pas d’origine mondiale, alors que nous cherchons surtout à isoler des processus d’énonciation se déroulant principalement dans l’espace international. Il n’est est pas moins vrai comme le signale Pascal Vennesson dans cet ouvrage que l’énonciation de la norme est un peu mieux connue que sa réception, autrement dit le processus de socialisation par lequel ces normes sont intégrées. Ce qui a été le plus étudié, c’est incontestablement ce qui se situe entre énonciation et réception : le processus de diffusion. En général, la littérature tient pour acquis que les normes « émergent », qu’elles sont « créées » ou « générées » par des « entrepreneurs de normes », puisque des leaders de normes s’en sont emparé et les ont diffusées (Finnemore et Sikking 1998). Or, ces trois termes ne sont pas interchangeables58 : les normes internationales peuvent « émerger » par le bas, grâce à une poussée venue de l’intérieur des États, voire des marges de la politique ; elles peuvent être « générées » par le système de façon endogène ; elles peuvent être « créées » par le haut, de manière intentionnelle. Il est donc nécessaire de rectifier ces pseudo-définitions de l’apparition de normes en leur substituant la nôtre. Qu’appelons-nous ici « énonciation » ? Selon nous, l’énonciation c’est la mise en une formule attractive par un individu, un groupe, une communauté, ou une organisation, d’idées et d’arguments leur donnant la forme de l’évidence et une apparence irréversible, à l’occasion de « moments » historiques propices à l’émergence de normes nouvelles59. Commentons cette seconde définition. Tout d’abord, l’élément linguistique de l’énonciation est mis en valeur comme un savoir-faire, une compétence d’acteurs maniant le langage avec habileté. La norme se présente le plus souvent comme une formule relativement

58. Pas davantage que ne le sont les notions de « norm creation », « standard setting » et « norm development », tenues pour plus ou moins équivalentes par nombre d’auteurs (dont Hurrell). 59. Cette définition ex post doit beaucoup à la faculté de synthèse de Jean Leca.

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