Nouvelle politique étrangère

De
Depuis la fin de la guerre froide, la gestion des affaires extérieures des pays et gouvernements ainsi que le travail diplomatique sont en mutation permanente afin de s’adapter aux nouvelles réalités mondiales. La décentralisation de l’ordre mondial, la montée des régionalismes, l’émergence de nouvelles puissances économiques, la précarisation de la sécurité internationale de même que les changements climatiques et technologiques ne sont que quelques-uns des nombreux bouleversements qui sont survenus sur la scène internationale.
Dans un contexte de mondialisation et de continentalisation, chaque État et chaque gouvernement doit repenser sa politique étrangère et revoir ses stratégies diplomatiques. Parallèlement, les paradigmes scientifiques qui tentent d’expliquer ces phénomènes doivent être reconsidérés. Le présent ouvrage constitue une remarquable réflexion sur la nécessité de repenser le cadre et les niveaux d’analyse de la politique étrangère en réaction à cette mouvance et à cette gouvernance mondiales. Réunissant les textes de chercheurs québécois, canadiens, européens et africains, il aborde les grands défis de la fin du XXe siècle et présente clairement les répercussions de certains phénomènes mondiaux et de certaines tendances globales sur l’évolution de la gouvernance des affaires du monde. Il propose, aussi bien aux diplomates de carrière qu’aux nouvelles générations de décideurs et de diplomates, des réponses aux questions théoriques et pratiques contemporaines en matière de politique étrangère.
Publié le : mercredi 11 mai 2016
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EAN13 : 9782760544987
Nombre de pages : 266
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Nouvelle
politique étrangère

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Nouvelle
politique étrangère

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Sous la direction de

Charlie Mballa et Nelson Michaud

Préface de Michel Robitaille

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Catalogage avant publication de Bibliothèque et Archives nationales du Québec et Bibliothèque et Archives Canada

Vedette principale au titre:

Nouvelle politique étrangère

Comprend des références bibliographiques et un index.

ISBN 978-2-7605-4496-3

ISBN EPUB 978-2-7605-4498-7

I. Relations internationales. 2. Diplomatie. I. Mballa, Charlie.

II. Michaud, Nelson, 1960-.

JZ1242.N68 2016327C2016-940247-9

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Conception graphique
Julie Rivard

Image de couverture
iStock

Mise en pages
Info 1000 Mots

Dépôt légal: 2e trimestre 2016

› Bibliothèque et Archives nationales du Québec

› Bibliothèque et Archives Canada

© 2016 - Presses de l’Université du Québec

Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés

Imprimé au Canada
D4496-1 [01]

Préface

Michel Robitaille
Délégué général du Québec à Paris
Représentant personnel du premier ministre pour la francophonie
Président du Groupe des ambassadeurs francophones de France

 

Depuis la fin des années 1980, le monde est en mutation. Nous avons vécu la fin de la guerre froide, la chute du mur de Berlin et l’émergence de nouvelles puissances. Le monde est maintenant caractérisé par la multipolarisation de la scène internationale, la mondialisation des échanges et une révolution des technologies de l’information et de la communication qui rendent l’actualité accessible en temps réel, peu importe où nous nous trouvons.

Ces changements, qui semblaient nous mener vers un monde d’ouverture et une ère de développement pacifique favorisant le multilatéralisme, ont récemment cédé le pas à un monde nouveau. Il s’agit d’un monde anxiogène, traumatisé par des menaces planétaires sans cesse grandissantes, découlant des succès des groupes intégristes et de la multiplication des actes de terrorisme aux quatre coins du monde. Même les révolutions du printemps arabe, qui devaient déboucher sur davantage de démocratie, ont surtout généré, pour le moment, la montée en puissance des groupes extrémistes.

Cette nouvelle réalité est venue freiner les élans d’ouverture de la mondialisation et remettre en cause la grande mobilité des personnes, comme c’est notamment le cas dans l’espace Schengen de l’Union européenne, à l’intérieur de la zone englobant les 26 pays qui en sont membres.

Face à de tels bouleversements, chaque État et chaque gouvernement doit redéfinir son rôle sur la scène internationale, repenser sa politique étrangère, revoir ses stratégies et s’interroger sur la forme que pourrait prendre une réorganisation de son réseau diplomatique. Tout cela dans le but de mieux défendre et promouvoir ses intérêts dans ce nouveau contexte de mondialisation et d’insécurité.

Œuvrant depuis 40 ans dans le domaine des relations internationales au sein du gouvernement du Québec et de son réseau de représentations à l’étranger, j’ai vécu sur le terrain les effets significatifs et sans cesse accélérés de ces changements tout d’abord qualifiés d’internationalisation, puis de mondialisation. J’ai été témoin du rôle de plus en plus déterminant d’acteurs autres que les États dans les affaires mondiales tels les organisations internationales, les gouvernements infranationaux, les ONG et la société civile. Il est fini le temps où seuls les diplomates d’États souverains avaient le monopole de l’exercice de la diplomatie. Il faut maintenant composer avec tous les acteurs extérieurs qui n’ont pas nécessairement les mêmes pratiques ou les mêmes objectifs, mais qui exercent une influence réelle sur les gouvernements.

La société civile, par exemple, est de plus en plus mobilisée autour d’enjeux transnationaux et est à même d’avoir une influence décisive sur l’agenda international, comme on a pu notamment le constater lorsqu’une campagne mondiale d’ONG a débouché sur le traité d’Ottawa bannissant les mines antipersonnelles.

La gestion des affaires extérieures des pays et gouvernements ainsi que le travail diplomatique sont donc en mutation permanente pour adapter les stratégies et les actions de ces derniers à cette nouvelle réalité. La diplomatie se fait désormais beaucoup plus dans une logique d’influence que dans la traditionnelle approche de confrontation qui caractérisait un monde bipolaire. Ce nouveau monde globalisé favorise une souveraineté partagée, les intégrations régionales, la coopération et la défense d’intérêts communs à plusieurs États.

J’ai pu, une fois de plus, le constater lors de ma participation à la 21e Conférence des parties sur les changements climatiques de l’Organisation des Nations Unies (COP21) qui s’est tenue à Paris du 30 novembre au 11 décembre 2015. La COP21 a été précédée de plusieurs mois de tractations diplomatiques menées par le ministre des Affaires étrangères de la République française. La totalité de l’impressionnant réseau de représentations diplomatiques de la France a été mise à contribution pendant plus d’un an dans le cadre d’une vaste opération stratégique de soft power qui a réussi à influencer les politiques d’environnement de plusieurs États. Ces actions concertées de la France et son succès à convaincre, même les plus récalcitrants, ont mené à un accord historique, que l’on estimait improbable, entre 196 pays qui ont convenu d’une cible de réduction du réchauffement de la planète à deux degrés. C’est à cette même COP21 que, pour la première fois, dans le cadre des conférences de l’ONU sur le climat, des États fédérés et des territoires ont été considérés comme faisant partie de la solution. Ils ont ainsi été invités à présenter leurs initiatives dans l’enceinte officielle, normalement exclusivement réservée aux membres, confirmant ainsi le nouveau et déterminant rôle que sont appelés à jouer les États infranationaux et les territoires.

Le Québec, État infranational qui fait partie de la courte liste de ces États non souverains, utilise tous les leviers à sa disposition pour servir ses intérêts à l’international. Il agit sur tous les fronts grâce à son réseau de 26 représentations gouvernementales à travers le monde, à son statut de membre permanent de l’Organisation internationale de la francophonie, à sa présence à l’UNESCO, à son appartenance à de très nombreux forums et regroupements régionaux d’États fédérés et de territoires ainsi qu’à l’action soutenue d’un ministère exclusivement consacré à la gestion de ses relations internationales.

Le présent ouvrage collectif Nouvelle politique étrangère, codirigé par Charlie Mballa et Nelson Michaud, est une remarquable réflexion sur la nécessité de reconsidérer le cadre et les niveaux d’analyse en politique étrangère en réaction à cette mouvance et à cette gouvernance mondiales. Il aborde, en des termes accessibles, les grands défis découlant de la mondialisation et de la continentalisation. Il présente clairement les répercussions de ces deux tendances sur l’évolution de la gouvernance des affaires du monde.

Il a la très grande qualité d’être rédigé par des professeurs et chercheurs québécois, canadiens, européens et africains représentant diverses traditions universitaires et différents univers culturels. Ces auteurs ont tous eu le souci de proposer, aussi bien aux diplomates de carrière de longue expérience qu’aux nouvelles générations de décideurs et de diplomates, des réponses aux questions théoriques et pratiques de notre temps.

La lecture de l’ouvrage que vous avez entre les mains vous apportera un nouvel éclairage sur les enjeux réels de la diplomatie contemporaine et vous permettra de mieux comprendre comment la politique étrangère réussit à s’insérer dans le contexte tumultueux de la gouvernance globale.

Enfin, je suis persuadé que cet ouvrage en inspirera plusieurs et qu’il confortera peut-être même certains qui considèrent entreprendre une stimulante carrière diplomatique.

INTRODUCTION /

Politique étrangère,
politique globale et diplomatie

Frontières et passerelles

Charlie Mballa et Nelson Michaud1

 

Les transformations auxquelles le système des relations internationales a été confronté depuis la fin des années 1990 se traduisent par plusieurs manifestations qui nous sont aujourd’hui familières: la décentralisation de l’ordre mondial consécutive à la fin de la guerre froide; la montée des régionalismes; l’émergence de nouvelles puissances économiques; la précarisation de la sécurité internationale; les transitions démocratiques; les changements climatiques et technologiques; etc. Ces transformations ne vont pas, aujourd’hui, sans remettre en question la politique étrangère et son système international d’insertion. Sont particulièrement visés par ces évolutions, l’environnement, les acteurs et les processus de politique étrangère ainsi que le regard que l’observateur jette sur le phénomène. Parallèlement, les nombreux bouleversements survenus en politique intérieure concourent à l’évolution de l’ordre mondial, de la diplomatie et à une reconsidération des paradigmes scientifiques qui tentent d’expliquer ces phénomènes. L’ensemble de ces redéfinitions est de nature à brouiller la frontière, parfois reconnue, mais souvent pratiquée entre les nombreuses sous-disciplines des sciences politiques et les champs analytiques connexes.

Par-delà les champs heuristiques, les différentes invasions à caractère épistémologique attribuées à la pluralisation des acteurs et des sujets internationaux nous imposent de prendre quelques précautions sémantiques pour ne pas fondre la politique étrangère dans son contexte et la confondre avec ses moyens. Dès lors, évoquer la politique globale revient à discerner les différentes relations de parallélisme et les intersections qui traversent la politique étrangère et son environnement et à démêler tout un réseau complexe de relations multiscalaires. Situer la politique étrangère par rapport à la diplomatie vise à restituer les évolutions qui en ont affecté les instruments et les pratiques.

Ainsi, la politique étrangère concerne ce que les États font au confluent d’un environnement interne et d’un environnement externe. Le processus déployé (comment ils le font) relève davantage de la diplomatie, comme nous le verrons plus loin. La politique étrangère a souvent été reconnue comme un ensemble d’actions étatiques poursuivant des buts internationaux précis, dont le principal n’est autre que l’exercice d’une influence sur le système international, chacune de ces actions reposant sur une doctrine internationale. Pour sa part, cette doctrine bénéficie d’un dispositif de formulation et de mise en œuvre propre.

La nature intrinsèquement étatique, traditionnellement reconnue à la politique étrangère, soulève de plus en plus de doutes et l’expression «politique globale» semble se donner la vocation de les dissiper, du fait de la convoitise que suscitent l’objet et le champ d’étude qui nous intéressent. Consacrée au système politique et économique de notre monde et analysée comme domaine d’étude, la «politique globale», dans une perspective transnationaliste, renvoie à cet espace décentralisé où interagissent un nombre toujours grandissant d’acteurs non étatiques dont l’influence cumulée représente un défi de taille au monopole de l’État sur l’évolution de celui-ci. Ce défi, devons-nous le rappeler, renvoie à divers phénomènes à l’origine des thèses du dépérissement ou du retrait de l’État (Strange, 1996), du déclin de l’État territorial (Herz, 1957) ou encore de l’«État réduit» (Bernier et Gow, 1994). Ces thèses, favorables à la croyance grandissante au mythe d’un État sans pouvoir (Weiss, 1998), témoignent de plus de la désuétude progressive de la souveraineté et de l’ordre international qui y est rattaché. Elles sont amplifiées notamment par le développement des flux de tous ordres, allant de la circulation des biens, des services, des capitaux, des personnes de toute nationalité aux échanges d’informations et de façons de faire (best practices), dans des domaines très variés. À cela Keohane et Nye (1989; Keohane et al., 1971) ajoutent le rôle régulateur des organisations internationales dans les domaines commercial et économique et la circulation des idées diffusées par les ONG. Ces chercheurs en arrivent à conclure à l’impérative nécessité de l’adoption d’approches plus «collaboratives» dans la gestion des affaires de l’État et du monde. Sont particulièrement visés par la posture collaborative recommandée les rapports entre acteurs hétéroclites mis en commun: organisations internationales et régionales, États, grandes entreprises, organisations non gouvernementales et individus. Le résultat ultime qu’ils prédisent est le renforcement de la dimension managériale de l’État et l’atténuation de la perception coercitive de ce dernier.

En tenant compte de ces éléments, la «politique globale» est donc une désignation proche des postures inclusives dans l’analyse des relations internationales et de la diplomatie, à l’instar de celle proposée par Melissen et Sharp (2006), faisant des États des acteurs diplomatiques «parmi tant d’autres» ou par le Global Policy Institute de Durham. Ce dernier a érigé la global policy en un champ d’étude qui se consacre à l’ensemble des phénomènes et processus mondiaux à l’origine des flux transcontinentaux et transrégionaux ainsi qu’aux réseaux d’activités et d’interaction qui s’y rattachent. Les chercheurs qui s’y intéressent se préoccupent d’analyser les acteurs publics et privés agissant en réseau et formant un cadre de gouvernance multiniveaux. Ces acteurs établissent ou transcendent un ensemble de régimes nationaux, internationaux et transnationaux. Pour cette école anglaise, le concept de politique globale, popularisé dans une revue ad hoc (Global Policy Journal), renvoie à six types d’intérêts heuristiques.

Le premier concerne les régimes conventionnels et les modes d’action concertés qui s’y rapportent, à l’échelle internationale, et qui visent à s’attaquer, de manière collective, à des phénomènes représentant un risque planétaire. Font partie de cette catégorie, les solutions collectives apportées par des gouvernements et des États-nations aux enjeux et problèmes cruciaux d’intérêt commun que pose l’intensification de la mondialisation, depuis les cinquante dernières années.

Le deuxième type d’intérêt concerne les modes non conventionnels de coordination à l’échelle mondiale et les politiques relatives à des domaines de politique internationale non traditionnels, tels l’opinion publique internationale, le travail des enfants, le bien-être au travail, etc.

Le troisième type d’intérêt renvoie à l’incidence des idées (débats éthiques et innovants) sur les institutions, les politiques informationnelles, les processus de modernisation des politiques publiques. Il fait également référence aux répercussions des idées sur les théories normatives relatives au nouvel ordre mondial et à la gouvernance globale.

Les trois derniers types d’intérêts sont regroupés en un seul, qui porte sur un ensemble d’effets spill over. Il s’agit d’effets qui découlent de la formulation traditionnelle des politiques nationales ou des répercussions extrafrontalières des modèles nationaux de gouvernance.

De ces trois derniers types de mutation regroupés, le premier concerne les modèles expérimentaux de formulation des politiques publiques influencés par des dynamiques d’intégration sectorielle (cas des politiques européennes) et géographique (expériences nord et sud-américaines, asiatiques et africaines). Le deuxième type recouvre les mutations des modèles de gouvernance, notamment le passage d’une gouvernance unipolaire (États-Unis) à une gouvernance multipolaire portée par des blocs régionaux en émergence (Chine, Inde et Amérique latine). Chacun de ces blocs incarne une approche particulière de construction des politiques publiques. Le dernier type de mutation observée dans ce groupe vise le réseau constitué d’acteurs hétérogènes, notamment non gouvernementaux (entreprises privées, institutions régionales et transnationales, organisations professionnelles et groupes d’intérêt, médias) dotés de pouvoirs asymétriques et soumis à des dynamiques d’interdépendance également asymétriques.

De cette vision de la politique globale défendue par les auteurs du Global Policy Journal, découle un nouveau type de gouvernance: la gouvernance globale (global governance), terme très répandu dans les écrits scientifiques concernant les relations internationales, où l’expression tend souvent à se confondre avec la notion de politique étrangère. La gouvernance globale serait ainsi la politique étrangère dans un contexte de complexité, face à la multiplication quasi infinie d’acteurs porteurs de puissance sur la scène internationale (Paquin, 2006).

Partant du caractère hétéroclite des acteurs, de l’asymétrie de leur puissance, de l’interdépendance de leurs relations (Keohane et Nye, 1977) et de la singularité des «intérêts nationaux» (Krasner, 1978), nous pouvons nous intéresser aux mécanismes d’interaction observables. Ces derniers interpellent d’abord la diplomatie, en ce qu’elle concerne la manière dont les intérêts communs sont traités, puis les modes de gestion des situations discordantes, voire conflictuelles, et, enfin, le champ d’études qui s’y consacre.

Plus précisément, la diplomatie est aussi vieille que la politique étrangère. Elle a, depuis longtemps, servi d’instrument à cette dernière. Nous la définissons comme l’utilisation pacifique de ressources, notamment humaines, mais aussi politiques et économiques, par les acteurs de politique étrangère, pour mettre en œuvre une doctrine internationale. Au service de la politique globale et de la politique étrangère, elle exerce différentes fonctions, dont quatre sont chères à Hedley Bull (2012). Ce dernier, dans une tradition bien grotienne, fait ainsi référence à la communication, à l’information, à la négociation et à la mitigation des conflits. Dans le nouveau contexte de dilution des frontières du «dedans» et du «dehors», de «désuétude de l’interne et de l’externe» (Hocking, 1994), du mondial et du local, du national et du régional (Aldecoa et Keating, 1999), les pratiques sous-jacentes à ces fonctions et les acteurs diplomatiques les exerçant ont connu une évolution importante. Il est très probable qu’ils soient encore appelés à se développer, à la faveur de la vision que les dirigeants ont du contexte que nous venons d’évoquer et de leur capacité à favoriser l’adaptation de leurs sociétés respectives aux contraintes et opportunités environnementales.

Dans quelle mesure la politique étrangère réussit-elle à s’insérer dans le contexte tumultueux de la gouvernance globale? Quelles sont les différentes trajectoires des acteurs dans leurs efforts pour répondre à la pression de ce nouveau contexte? Le recours à l’expression «nouvelle diplomatie» (Lee et Smith, 2011; Massart-Piérard, 2005) traduit justement cette quête d’adaptation permanente des fonctions et des moyens de la politique étrangère au contexte et à ses contraintes. Ce besoin d’adaptation est encore plus ressenti face aux exigences particulières que la mondialisation et la continentalisation exercent sur l’énonciation des doctrines internationales (politique étrangère) ainsi que sur les moyens et processus de leur mise en œuvre (diplomatie). Bien que les deux vocables désignent des réalités visiblement comparables, la mondialisation évoque d’abord l’ouverture au monde et la continentalisation est surtout perçue du point de vue économique, mais aussi sous l’angle des droits sociaux et des diversités culturelle et juridique (Michaud, 2003). Les deux phénomènes ont toutefois pour effet de modifier, parfois de manière perceptible, la trajectoire des axes de priorité de la politique étrangère, soit en les réorientant, soit en les diversifiant, comme la démonstration en avait été faite à propos de la politique étrangère d’acteurs fédérés ou régionaux comme le Québec (Michaud, 2003). Du fait de l’intensification des interactions humaines, spatiales et cognitives (Lee et Smith, 2011), ces deux phénomènes exigent une mise en commun des problèmes publics à l’échelle planétaire et dans des secteurs de plus en plus nombreux: la gestion des citoyens installés à l’étranger (les «diasporas»); la diffusion de certaines valeurs comme la démocratie, les droits de la personne, la protection de l’environnement et autres actes de l’État à l’échelle globale; la régulation de la gouvernance numérique; la gestion des risques et des menaces à la santé publique, etc. Leur prise en compte dépasse aujourd’hui les outils traditionnels de la diplomatie, sans oublier les contraintes certaines qu’ils exercent sur les diplomates. Ces contraintes se posent d’abord en termes d’expertise pointue dans des domaines parfois peu traditionnels de politique étrangère. La nouvelle diplomatie représente ainsi un ensemble de réponses adaptées à ces contraintes nouvelles ou nouvellement ressenties.

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