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Opinion publique et bonne gouvernance à Madagascar

De
270 pages
La Bonne Gouvernance, déclinée à travers les volets Etat de droit, Bonne Administration, Imputabilité-Responsabilité, Transparence,Llutte contre la corruption..., est un thème majeur de réflexion et de débats contemporains abordé par cet ouvrage. Il retrace les représentations sociales des Malgaches sur la Bonne Gouvernance et propose un profil type du mauvais et du bon gouvernant, ainsi qu'un cadre d'évaluation de la Bonne Gouvernance.
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OPINION PUBLIQUE
ET
BONNE GOUVERNANCE
À MADAGASCAR

















Collection « TRANS-DIVERSITES »
Dirigée par :
Emmanuel JOVELIN et Mourad KAHLOULA
Aujourd’hui les Etats sont confrontés à la « trans-diversité » et nous vivons
presque une « interculturalité forcée » liée à la diversité des communautés, des
cultures, des langues et des projets de sociétés. L’homme contemporain doit de ce
fait, non seulement s’accoutumer à une pluralité de communications mais encore
les entendre exprimées de différentes manières. De même se posent les questions
de la prise en compte des différentes composantes de la diversité. Si la rencontre
des sociétés multiethniques et multiraciales devient urgente, d’autres
interrogations renvoyant à l’altérité semblent aussi cruciales : immigrations,
interculturalité, genre, discriminations, droits de l’homme, homophobie, racisme,
religion etc. Ainsi avant d’être un objet d’étude la « trans-diversité » est d’abord
une réalité vécue et constatée.
De par son ultime intérêt intellectuel, cette collection ouvre, donc, grandes les
portes à toute réflexion en rapport avec les multiples questions que convoque la
« trans-diversité » en ce qu’elle consiste à permettre la reconnaissance mutuelle,
le dialogue et la rencontre, se nourrissant de toute interrogation sur les questions
de la construction d’un cadre épistémologique, conceptuel et méthodologique de
la « trans-diversité », alternative au « différentialisme » culturaliste et
communautariste ainsi qu’à un universalisme globalisant et homogénéisant en
permettant l’émergence de travaux pertinents croisant le paradigme de
l’interculturalité avec les questions de terrain et de pratique. Cet espace de
publication se veut un lieu pour penser la question de la similitude, de la
différence, de la diversité et de l’altérité culturelle dans un contexte pris entre
universalité et spécificités culturelles et ce dans une perspective d’un
« humanisme du divers ».
COMITE DE LECTURE
Emmanuel JOVELIN, Université Catholique de Lille/Institut Social de Lille (France),
Mourad KAHLOULA, Université d’Oran (Algérie), Abdoulaye DORO SOW, Université de
Nouakchott (Mauritanie), Zohra GUERRAOUI, Université de Toulouse (France), Rachid
ABOUTAIEB, Université de Casablanca (Maroc), Claudio BOLZMAN, Université de
Genève (Suisse), Edelia VILLAROYA SOLER, Université de Valencia (Espagne), Jordi
SABATER, Université Ramon Llul (Espagne), Ion IONESCU, Université de Iasi
(Roumanie), Jean FOUCART, Haute Ecole de Charleroi (Belgique), Ahcène SAADI,
Université de Constantine (Algérie), Anna ELIA, Université de Calabria (Italie), Gautier
PIROTTE, Université de Liège (Belgique), Peter ERATH, Université d’Eichstätt
(Allemagne), Souad KAHLOULA, Université d’Oran (Algérie), Rosa MELO, Institut du
travail social de l’Angola (Angola), Habib TENGHOUR, Université d’Evry Val d’Essonne
(France), Luis de la MORA, Université de Pernambuc/Recife (Brésil), Josef FREISE,
Université Catho Köln (Allemagne), René MONKOUNKOLO, Université de Tours
(France)

Emmanuel JOVELIN,
Lala RARIVOMANANTSOA (éd.)




OPINION PUBLIQUE
ET
BONNE GOUVERNANCE
À MADAGASCAR





Préface de Olga PHAN VAN HIEN


































© L’HARMATTAN, 2010
5-7, rue de l’École-Polytechnique ; 75005 Paris
http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr
ISBN : 978-2-296-12691-6
EAN: 9782296126916 1Etude réalisée par le CAPDAM ,
organisme financé par la Coopération Française
avec le parrainage de Monsieur le Ministre de la Population

sous la direction de
Emmanuel Jovelin et Lala Rarivomanantsoa,

avec la participation de chercheurs du CAPDAM

RANAIVO RABETOKOTANY Nelly
LAHINIRIKO Denis Alexandre
RAVELOSON - ANDRIAMIHAJA Harimisa
ANDRIAMALALA Claude
RABEMANANJARA Rija
RAMILISON Andrianaivo
ANDRIAMPARANONY Masy
RASOARIMBOAHANGY Miarintsoa










1
C.A.P.D.A.M. (Ecole de Service Social) - Centre d’Analyse et de Prospectives pour le
Développement A Madagascar - Département de Recherche de l’Ecole de Service Social
placé sous la tutelle du Ministère de la Population, 133 rue Cardinal Jérôme Rakotomalala,
BP 7570, Antanimena 101 ANTANANARIVO, Madagascar. Tél. : 22 261 95 - Fax : 22 392
33 - E-mail : estscapdam@wanadoo.mg.
PREFACE
Le Centre d’Analyse et Prospectives pour le Développement A
Madagascar (CAPDAM) est né, en février 2002, d’une volonté commune
du Ministère de la Population de la République de Madagascar et de la
direction de l’Ecole de Service Social d’Antananarivo, d’ouvrir celle-ci
au monde de la recherche, avec le soutien du Ministère français de la
Coopération.
C’est un Centre de recherches qualitatives et appliquées dans le
domaine du Social. Avec une équipe pluridisciplinaire de chercheurs, le
CAPDAM se propose d’être un relais de diffusion opérationnel au service
des différents acteurs de développement et des décideurs, à différents
niveaux. Conjointement avec l’Ecole de Service Social, l’Institut Social
de Lille garantit la validité scientifique des recherches effectuées.
Répondre aux attentes du développement social à Madagascar, apporter
une contribution durable à la solidarité sociale au sein de la société
malgache, participer à une meilleure connaissance du milieu social à
Madagascar et dans le monde… déterminent les objectifs de recherches
qualitatives appliquées au développement de Madagascar, du CAPDAM.
La période post-crise de l’année 2002 se présente comme un cadre idéal
d’observation des grandes questions de Gouvernance à Madagascar. Dans
une société qui se prévaut d’être démocratique, l’exercice du Pouvoir est
quasiment inutile sans la participation des principaux concernés et
partenaires de la gouvernance, que sont les Gouvernés. Si la gestion de la
chose publique est affaire de professionnels, la durabilité des actions de
développement dépend essentiellement de la gouvernance participative.
« Opinion publique et Bonne Gouvernance » est le premier travail d’une
série de recherches entrant dans la perspective de la « Bonne
Gouvernance à Madagascar ». « Radio de proximité : vecteur de
développement », « Approche participative à Madagascar », « Visages de
l’exclusion à Madagascar » sont les prochaines publications, en cours
d’édition, du CAPDAM.

Mes remerciements vont au Conseil des Sages du CAPDAM pour son
soutien permanent et ses clairvoyantes remarques aux travaux du centre :
Mesdames Gisèle RABESAHALA, Professeur Angeline
RAMIALIHARISOA, Anne-Marie COQUELIN, Messieurs Jérôme
RAKOTOVAZAHA, Romain LOUVET, Père Sylvain URFER, Simon
ANDRIAMIALISON et Ralison ANDRIAMANDRANTO.
Je remercie Messieurs les Professeurs Lala RARIVOMANANTSOA et
Emmanuel JOVELIN pour leur direction efficace des travaux de
recherche, l’ensemble des chercheurs du centre, sans oublier mes proches
collaborateurs, Messieurs Aimé RAVALIMANANA et Jean-Marc
RAKOTONANDRASANA, pour leur disponibilité dévouée.



Olga PHAN VAN HIEN
Directrice de l’Ecole de Service Social
8




INTRODUCTION GENERALE
Destinée à rendre la parole à ceux à l’endroit de qui la République décide
et agit, « la Bonne Gouvernance vue par les gouvernés » a pour objet d’en
connaître l’opinion. Et, le sujet ne manque pas d’intérêt en ce que, sans
doute, pour une de ces rares fois, la parole se dévoilera comme processus
impliquant échange, marqué par l’hommage que chaque humain rend à
l’autre humain.
A première vue, en effet, gouverner peut se comprendre comme ordonner,
se faire obéir, mais ordonner signifie aussi, et plus profondément, mettre
de l’ordre, chercher à l’établir (ou à le rétablir) en tentant de remettre
chaque chose à la place qui lui revient de droit. L’on ne saurait alors être
suivi, quand on gouverne, que parce que l’on se soumet soi-même, en tant
que gouvernant, à cet ordre que l’on veut appliquer à tout le monde.
Ainsi, en tant que sujet de ce droit, le gouvernant exerce un mandat lui
donnant pouvoir de s’adresser au gouverné, pour que la parole (sensée
révéler l’intérêt de la cité) qu’il profère, puisse être suivie de l’effet visé
et, notamment mobilisée les volontés mieux que seulement les énergies.
En retour à cet acte, répond alors une série d’actes et/ou de paroles, à
travers des formes et des aspects déterminés et infiniment variés car
provenant du citoyen auquel est reconnu un pouvoir relevant de sa
volonté. Ainsi, même dans le cas de l’apparente passivité, il faudrait voir
une forme de réactions dont l’expression est le silence. Et c’est pour cette
raison que la présente étude, sollicitant le gouverné-citoyen, se propose de
lever l’écaille du silence, afin de pouvoir en déceler les aspirations.
Si, au départ, il pouvait s’agir de recueillir une parole libérée afin de la
confronter à celle du pouvoir, l’entreprise n’allait pas tarder à révéler ses
difficultés, dans la mesure où le gouverné, pour un sujet aussi sensible,
n’hésite pas à user de stratégies de camouflage, sensé le protéger des
retours de flamme de ceux qui, trop souvent l’habitude aidant, décident à
sa place sur la façon de conduire l’oeuvre commune.
La difficulté en sera d’autant plus grande que l’on se trouve, dans le cas
de Madagascar, devant une société de l’oralité où prendre parole obéit à
1une étiquette rigoureuse . Le Malgache a, en effet, conscience que la
parole a ce pouvoir de nouer les choses, les représentations en un ordre, et
de le dévoiler, tel que celui qui n’en a pas l’autorité risque, à tout
2momment, de commettre l’irréparable .

1
Le Malgache dit « manan-joky afaka olan-teny, manan-jandry afaka olan’entana », « Qui
a un aîné est libéré de la charge (du noeud) de la parole, qui a un cadet est libéré des
charges physiques (le portage) ».
2
Il sait également qu’il est difficile de défaire l’ordre du monde tel qu’il est fait et révélé
par la parole.

Aussi n’exprime-t-il pas volontiers ni directement, au premier venu, ce
qu’il ressent profondément voulant, à tout prix rester dans l’anonymat ou
alors biaisant par une profusion de métaphores.
Et, il faut croire que ce n’est pas pour rien qu’il se comporte ainsi,
puisque c’est l’un des meilleurs moyens dont il dispose pour ne pas
totalement se laisser avoir par les gouvernants (ou ceux qui aspirent à
l’être) qui savent très bien qu’on peut toujours atteindre les visées
particulières non avouées par le moyen d’objectifs généraux (tellement
généraux qu’ils en deviennent abstraits pour finalement se lier à
n’importe quel contenu).
Dans son histoire, ce citoyen gouverné a toujours appris à se tenir sur ses
gardes, dès lors qu’il s’agit pour lui d’entrer en rapport avec le pouvoir
(ou ce qui est le représentant) qu’il aura pris le soin de ranger du côté de
la sphère extérieure de sa vie, parce que, pour lui, ce n’est qu’une simple
formalité.
L’amère expérience des événements de 1947, dont le solde s’élève à ses
dépens à plusieurs dizaines de milliers de victimes, l’a davantage conforté
dans cette position, pour se convaincre que pour avoir la paix il vaut
mieux persévérer dans la résistance passive.
Et lorsque, contrairement à tout ce qu’il aurait pu espérer, le pouvoir
souverain fut transféré, par la puissance colonisatrice, à des gouvernants
que celle-ci avait préparés, le même citoyen gouverné a adopté la stratégie
de l’unanimisme pour obtenir du pouvoir les moyens permettant de se
1développer de l’Etat (considéré comme Ray aman-dreny), qui
s’illusionne à penser qu’il ne saurait agir efficacement sans l’appui massif
de la population (formellement, mais seulement formellement encadrée
par un Parti face auquel subsiste une opposition à peine tolérée). Et, bien
entendu, en 1972, un tel gouvernement, craint mais sans doute pas
intimement reconnu, a dû rendre son tablier face à une lame de fond
contestataire dont il n’a pas su mesurer l’ampleur, obnubilé qu’il est par
les scores électoraux sous son contrôle.
Et ce ne sera pas le passage par la Révolution qui aura poussé le
Malgache à faire coïncider ce qu’il pense intérieurement et ses
comportements vis à vis du pouvoir. Bien au contraire, une fois dissipé
l’état de grâce consécutif à l’indépendance retrouvée face au
2néocolonialisme, le « centralisme démocratique », l’aura encouragé à
simuler pour se prémunir des effets toujours pervers de la langue de bois.

1 Traduction libre « Père et mère ». Ce qui nous renvoit à la notion de l’Etat Providence.
2
« Teny miakatra hifampieràna, teny midina hifampifehezana » « De la base au sommet, la
parole sert à la concertation, et du sommet à la base elle sert à la discipline ».
12
Entre temps, la situation économique et sociale ne s’est pas améliorée,
bien au contraire, l’agriculture, considérée comme la base du
développement, n’a pas connu les résultats escomptés lors des grands
discours remplis de slogans et autres mots d’ordre, (ceci malgré ou à
cause de l’importation massive de tracteurs des pays de l’Est...). Le
niveau de vie de la population s’étant détérioré, les entreprises d’Etat ont
pour la plupart fait faillite. Chacun s’est alors trouvé contraint à des
stratégies de survie, face à la précarité généralisée pour ne pas sombrer.
Et, évidemment, un tel état de fait, qui n’est pas désavantageux pour tout
le monde, va faire émerger quelques privilégiés par la voie du
clientélisme et du népotisme.
Mais dans la même proportion, on a assisté à la formation d’une masse de
gens de moins en moins citoyens et de plus en plus seulement gouvernés
se repliant sur eux-mêmes, de sorte que les rapports sociaux sont marqués
désormais par une violence latente. On a vu les puissants s’illusionner,
soit en achetant l’adhésion de ceux qu’ils considèrent comme les plus
vulnérables (pour casser les mouvements de contestation...), soit en aidant
au truquage des résultats des élections. Mais, on a vu aussi cette même
masse manifester sa réprobation sur la manière par laquelle elle est
gouvernée. On s’est rendu compte, enfin, à quel point ce gouverné sait se
comporter comme un citoyen digne d’être respecté, lors de ces
mouvements de contestation générale, où faisant siennes les maximes de
la non-violence, il a su résister aux provocations de toute sorte et faire la
preuve de la fermeté de sa volonté.
C’est de ce gouverné citoyen qu’on va demander l’opinion ; lui qui a été
si longtemps écarté, manipulé. Son avis sera sollicité sur la gouvernance,
étant entendu que dans un régime qui se réclame de la démocratie, c’est
tout de même selon son opinion que le citoyen va se laisser gouverner.
L’intérêt, qui en ressortirait, serait, alors, que dans la perspective d’un
ajustement de ses attitudes, le gouvernant sache à quoi s’en tenir lorsqu’il
décide des mesures dont il a l’initiative. D’autant qu’il est demandé à
l’Etat d’être moins dispendieux et de mieux gérer les ressources dont il
dispose pour accomplir la seule tâche à lui destinée, suite à son
désengagement du secteur productif.
13
PROBLEMATIQUE ET CONSTRUCTION DE L’OBJET
« La gouvernance vue par les gouvernés » ou la représentation sociale de
la Bonne Gouvernance, est une recherche commandée par le Ministère de
la Population de la République de Madagascar en novembre 2002, en
collaboration avec le Ministère de la Coopération française. Elle a été
menée par le Centre d’Analyses et de Prospectives sur le Développement
à Madagascar (CAPDAM) de janvier à juin 2003.
Cette recherche a été conduite par une équipe de sept chercheurs : un
économiste en agriculture rurale, un géographe spécialiste en
développement participatif, deux anthropologues, deux historiens et un
médecin spécialisé en Santé Publique.
Le choix des chercheurs s’est fait à la discrétion du CAPDAM mais, dans
un premier temps sur appel à candidature, et, dans un deuxième temps
après un séminaire de formation.
La Pluridisciplinarité est le plus grand atout de cette équipe dirigée par
deux Directeurs d’Etudes, l’un philosophe et l’autre sociologue.
1 - La possible perception de la Bonne Gouvernance à Madagascar
Le thème de la Bonne Gouvernance entretient la conscience politique
collective des Malgaches depuis 1997, année de retour de Didier
Ratsiraka aux affaires suprêmes de l’Etat par la voie des urnes.
Cette année 1997 coïncide avec la première phase de mise en application
des notions de Bonne Gouvernance dans les programmes d’assistance
financière des institutions internationales aux pays à faible revenu,
comme Madagascar. Par la suite, ceci sera systématiquement formulé.
Si l’expression Bonne Gouvernance commençait à pénétrer les esprits, les
termes de gouvernance, d’imputabilité-responsabilité ne trouvaient pas
encore naturellement leur place dans le langage courant, à l’exception de
l’expression « Etat de droit » (Fanjakàna tan-dalàna en malgache),
devenu par contre un leitmotiv dans le discours de la rue. La succession
d’élections et de joutes oratoires préélectorales depuis l’an 1998 a tôt fait
de vulgariser l’expression. Mais le sens a-t-il été correctement transmis à
la population ?
Toutefois, même mal comprise, l’expression « Etat de droit » (Fanjakàna
tan-dalàna) sera le sésame pour entamer les séries d’entretiens et
d’approches par questionnaire dans cette évaluation qualitative de la
« Bonne Gouvernance vue par les gouvernés ». Car, ici la question n’est
nullement de mener un sondage sur le type de gouvernance selon les
gouvernés, mais d’approcher le point de vue des gouvernés sur la Bonne
Gouvernance, en déployant ses formules normatives.

Cependant, la traduction malgache du terme de « gouvernance »
(fitantanana) et de « Bonne Gouvernance » (tsara fitantanana) restait, et
semble encore le rester, très vague. « Fehina fitsipi-pitondràna tsara
tantana » est la traduction la plus récente et essaie de rendre le sens de
« règles de gouvernance ».
2 - La Bonne Gouvernance à l’épreuve des élections
La Bonne Gouvernance se présentait au départ, à certains, comme une
simple expression de politique générale de l’Etat malgache. Mais de ce
thème assez bien médiatisé en milieu urbain, il n’est surtout retenu que la
relation intime entre la question de l’Etat de droit et le cadre général de la
Bonne Gouvernance.
Cet amalgame a été pris comme un slogan lors des élections générales
successives : élections législatives en 1998, élections communales en
1999, élections provinciales et élections sénatoriales par mode de scrutin
indirect en 2000. L’élection présidentielle du 16 décembre 2001 clôturait
ce cycle électoral.
Les acquis politiques, mêmes litigieux, des élections générales sur le plan
national, remettaient, progressivement, la question de l’Etat de droit dans
la rubrique normative de la Bonne Gouvernance. Aussi, lors des
présidentielles de 2001, apparut–il explicitement dans le discours des
candidats à ces élections que l’étiquette de Bonne Gouvernance ne
s’acquiert désormais plus qu’en combattant la Mauvaise Gouvernance. La
Gouvernance, bonne ou/et mauvaise, est l’enjeu.
Par conséquent, le label de Bonne Gouvernance concerne, certes, un
régime et un pouvoir, mais implique directement et avant tout
le « gouvernant ». Est-il bon gouvernant ? Est-il mauvais gouvernant ?
Cette dernière élection contestée catalysait une série de faiblesses du
pouvoir ratsirakiste d’après F. Raison-Jourde qui le qualifie « d’Etat
1brigand » .
Le regard porté par l’équipe rédactionnelle d’Afrique contemporaine se
veut être plus distancié, en partant d’un constat pouvant se poser comme
contradictoire aux événements du premier trimestre 2002 : « Au panthéon
des good practices, les institutions financières internationales, en mal de
success stories à exhiber dans cette partie du monde, étaient donc en
2passe de faire de Madagascar l’un de leurs front runners » .


1
Politique africaine, n°86, juin 2002, page 12.
2
Afrique contemporaine, n°202-203, avril-septembre 2002, p.4.
16
Quelques mois plus tard, le bureau de la Banque Mondiale à
Antananarivo, dans une note pour discussion du 18 mai 2002 brosse une
situation très alarmante de Madagascar sur le plan économique et social :
« La crise politique qui sévit à Madagascar depuis le mois de janvier,
s’est doublée depuis le début de mois de mars d’une crise économique et
sociale. La situation actuelle confirme le scénario catastrophe que
beaucoup d’observateurs ont estimé depuis le début de la crise en février
2002. La crise atteint maintenant tous les secteurs de l’économie et
1plusieurs volets de la vie sociale » .
Pourtant la situation économique générale se présentait autrement en
chiffres à la veille de cette mémorable élection du 16 décembre 2001 :
« Après plusieurs décennies de régression économique, Madagascar a
connu à partir de 1997 un spectaculaire renversement de conjoncture.
Pour la première fois depuis 1980, le PIB (produit intérieur brut) s’est
mis à croître, à un rythme de plus en plus rapide. Pourtant, ce cycle
vertueux a été brutalement interrompu par la crise politique ouverte du
premier semestre 2002…Cet enchaînement funeste apparaît d’autant plus
paradoxal que jamais par le passé Madagascar n’avait connu de période
de croissance aussi longue et que la bonne orientation des
« fondamentaux » économiques permettaient d’envisager le futur avec
2sérénité » .
Les articles des revues Politique Africaine (n°86) et Afrique
Contemporaine (n°202-203) sont une bonne illustration de l’histoire
immédiate ou même du journalisme d’investigation mené par des
universitaires chevronnés.
Cet enchaînement d’analyses et de rapides bilans traités à vif, au cours
d’une situation non encore assainie, donnent, à l’équipe de recherche du
CAPDAM, les premiers éléments pour délimiter les aspects théoriques de
la Bonne Gouvernance à Madagascar, en ne perdant pas de vue les
définitions officielles des institutions internationales.
3 - La méthodologie : le mode de recueil des données
3.1 - Le pré questionnaire
Une suite de définitions données par les institutions internationales
constitue le point de départ de l’ébauche du questionnaire et complète
l’approche théorique de la Bonne Gouvernance : celle de la Banque
3 4 5Mondiale, de l’OCDE , du PNUD et de la BAD .

1
« Madagascar en crise », Banque Mondiale, 2002.
2 Afrique contemporaine, ibid, p. 75.
3 Organisation pour la Coopération et le Développement économiques.
4
Programme des Nations Unies pourent.
5
Banque Africaine de Développement.
17
Une signification des principes de la Bonne Gouvernance dans le cadre du
thème d’enquête s’est dégagée pour être acceptée par tous : la situation
politique et sociale d’après crise sera prise comme référence première de
cause et effet de la « Bonne Gouvernance vue par les gouvernés ».
Lancé presque à la criée, le jargon approprié à la Bonne Gouvernance fut
rapidement répertorié en trois grands thèmes pour l’établissement du
questionnaire d’enquête : Etat de droit, bonne administration,
imputabilité-responsabilité.
Un pré questionnaire, rédigé en français, avec quarante questions ouvertes
regroupées en quatre parties, fut établi. S’en suivit un test de cohérence
du pré questionnaire mené auprès de personnes choisies par chaque
chercheur. Ce test avait aussi à indiquer le degré d’acceptation d’un tel
thème auprès de la population cible, après les récents événements de
l’année 2002.
A l’issue de ce test limité, géographiquement d’une part à la ville
d’Antananarivo et à sa périphérie et, sociologiquement d’autre part à une
frange lettrée et informée de la population, il ressort une nette focalisation
sur le passé proche et le présent immédiat de la signification du thème de
Bonne Gouvernance. L’assimilation de l’histoire présente à l’espoir pour
un avenir meilleur confirmait un choix et probablement une vision : à
travers les réponses aux questions touchant les constats de bonne ou/et
mauvaise gouvernance, la violence sous plusieurs formes est une
démarche implicite du citoyen pour asseoir ses revendications.
La crainte des chercheurs qui avaient, eux-mêmes, à mener l’enquête sur
terrain reposait sur un possible rejet des populations à approcher.
Particulièrement, dans les régions où des actes violents de type guerre
civile avaient eu lieu.
Confirmer ou infirmer de telles hypothèses étaient, pour l’équipe, une
entreprise très intéressante.
3.2 - Le questionnaire
La formulation de certaines questions et la nécessité d’en garder ou non
d’autres se sont, ainsi, imposées d’elles-mêmes après le rapide
dépouillement de ce test.
La traduction en malgache du questionnaire toiletté à partir des critiques
du pré questionnaire a été délicate à faire. La concision dans la clarté était
une autre difficulté à surmonter : la langue malgache offre peu de termes
uniques pour exprimer un concept ou un état. Le questionnaire ne devait
pourtant pas excéder trois feuilles standard recto verso avec les blancs de
réponse. La langue en malgache officiel (celle de l’enseignement et de
l’administration) suivi d’une traduction française des questions a été la
18
formule adoptée pour la rédaction du questionnaire. Le choix a été laissé
aux enquêteurs, rappelons-le aussi chercheurs, de faire soit une enquête
dirigée à partir du questionnaire établi (pour des cas de personnes
analphabètes ou une approche personnalisée en usant du dialecte local),
soit une distribution libre, mais codée selon l’échantillonnage, des
questionnaires.
Une autre appréhension se dessinait : pourrait-il y avoir confusion entre
notre équipe d’enquêteurs et des agents de l’Etat et quel Etat ? Le
nouveau ou le destitué ? Car le mot « fanjakàna » (l’Etat, le pouvoir, le
gouvernement) revient très souvent dans le questionnaire. Ce mot produit
souvent un effet de crainte immédiat auprès des populations, paysannes
particulièrement.
Le choix des caractéristiques dans la partie identité de l’enquête a nourri
un débat surprenant. Cette partie, qui ouvre le questionnaire, n’est pas,
pour l’équipe, une simple formalité de choix de caractéristiques. Celles-ci
devant être déjà des demi questions pour des demi-réponses car cette
enquête à objectif qualitatif se doit de retenir toutes les nuances et
débusquer le maximum de non-dits possibles. Eviter par ailleurs
d’encombrer, dès le début, la personne enquêtée de questions qu’elle
pourrait juger, soit inutiles au risque de perdre son attention pour la suite
du questionnaire, soit indiscrètes au risque de la choquer.
L’enquête concerne les six grandes régions de Madagascar : Antsiranana
au Nord, Mahajanga à l’Ouest, Toamasina à l’Est, Fianarantsoa et
Antananarivo au Centre, Toliara au Sud. Le choix de porter plus
d’attention aux Provinces d’Antsiranana, de Mahajanga, de Toamasina,
de Fianarantsoa et de Toliara répond à une réalité indéniable : l’opinion
publique sur le thème choisi y est moins connue.
La Province d’Antananarivo, elle, est relativement mieux informée : non
seulement parce qu’elle abrite la capitale de Madagascar mais surtout
parce qu’elle dispose d’un dense réseau de médias (presse écrite, médias
publique et privée). Ceci laisserait présager peu de spontanéité dans les
réponses au présent questionnaire sur la Bonne Gouvernance vue par les
gouvernés. Enfin, chaque région d’enquête a été passée en revue. Chaque
enquêteur devait avoir son carnet de bord d’enquête où seraient consignés
les détails et impressions sur le terrain.
3.3 - L’échantillonnage
Cette recherche veut traduire qualitativement l’opinion actuelle des
gouvernés malgaches sur la Bonne Gouvernance à partir d’une enquête
sur le terrain. Les exigences de fiabilité d’une enquête sur terrain posent
toujours la question sur le nombre nécessaire de questionnaires à
19
distribuer pour un taux de retour vital de questionnaires, rendus et dûment
remplis, pour poursuivre la recherche.
On a jugé pour cette étude, délicate dans son genre (étude d’opinion) et
audacieuse (quelques mois après des évènements politiques graves), de
circonscrire le nombre de questionnaires à distribuer à trois mille (3000),
c’est à dire cinq cents (500) par province. Madagascar en compte six. Le
questionnaire est soutenu par des entretiens semi directifs au nombre de
vingt (20) par province. Ces délimitations chiffrées partent des données
standard pour dégager l’échantillon de population à approcher, celle qui
répondra au profil de « gouverné ». Il est tenu compte de la durée de
l’enquête, quinze (15) jours continus. A ce stade, les aléas climatiques du
milieu austral ou autres impondérables ne jouent en aucun cas sur la
composition de l’échantillonnage.
En premier lieu, l’établissement de l’échantillonnage ne prend en compte
que les données objectives. Ce sont les caractères quantifiables de la
population qui se définissent à partir de l’âge, du sexe, des lieux de
résidence (ville, campagne) selon la région d’enquête :
- Les Malgaches au dessus de 18 ans, en âge de voter.
- Les Malgaches des deux sexes.
- Les Malgaches vivant en milieu urbain et en milieu rural ; sachant que
les ruraux composent la majorité de la population.
En second lieu, viennent les données semi objectives comme le niveau
d’instruction et la profession. Ce sont des informations vérifiables mais
laissées à la discrétion de la personne enquêtée. Il restera toujours une
part de subjectivité dans l’information car elle peut transmettre des
jugements de valeur tels que la fierté, la décence ou autre vision sur soi-
même. Ici, on remarquera que la catégorisation de la population, selon les
critères de seuil de pauvreté ou selon les définitions de l’exclusion à
Madagascar, risque de rendre cette recherche, à premier vue, restrictive.
En effet, le « d’en bas » ciblé à travers l’enquête saura-t-il, d’abord, lire et
écrire, ensuite, être perméable à la terminologie de la gouvernance, enfin
et surtout être disponible et intéressé par la question de la « Bonne
Gouvernance ».
En troisième lieu, les données dites subjectives comme la situation
matrimoniale, la religion, l’appartenance ethnique sont mentionnées pour
affiner l’analyse sociodémographique et recouper les informations.
Le tableau ci-après se fonde sur les seules données objectives :
Age, 18-25 ans et plus de 25ans.
Catégorie socioprofessionnelle (C.PRO), secteur public, c’est à dire les
fonctionnaires et les élus, si le cas se présente, et secteur privé regroupant
toutes activités non publiques.
20
Sexe et lieu de résidence, Homme et Femme milieu urbain (Hu et Fu),
Homme et Femme milieu rural (Hr et Fr).

Age et Secteur Secteur TOTAL
C.PRO public privé
Hu 18-25ans 63 63 Fu 18-25ans 126
Hu +25ans 63Fu 25ans 126
Hr 18-25ans 63Fr 18-25ans 126
Hr +25ans 63 63 Fr +25ans 126
TOTAL 252 252 504
La définition de la représentativité de la population malgache, à travers ce
tableau, peut, sans doute et au premier abord, susciter quelques
hésitations. La population malgache est, certes, rurale dans sa majorité (à
75%), mais la palette d’activités, qu’elle déploie sur le plan économique,
est plus restreinte par rapport à celle de la population urbaine.
Aussi, la proportion entre le grand nombre de la population rurale et le
faible nombre de « catégories socioprofessionnelles » recensées vaut-elle
celle entre le nombre plus faible de population urbaine et le nombre plus
grand de « catégories socioprofessionnelles » rencontrées.
Le milieu urbain offre par ailleurs, à travers la dénomination « secteur
privé », un large éventail de types d’activité échappant aux normes du
travail officiel. Dit informel, celui-ci est devenu, depuis quelques
décennies, une permanence descriptive en terme de source de revenu en
milieu urbain. Le qualificatif « secteur privé » englobe, ici pour le milieu
rural, les activités agricoles, pastorales, de pêche, d’artisanat.
Le choix de mettre toutes les probabilités, offertes par ce tableau, au
même niveau d’importance tient à l’objectif qualitatif de la recherche.
Chaque case de cet échantillonnage aura-t-elle une opinion différente ou
non de l’autre, sur la gouvernance en général et la Bonne Gouvernance en
particulier à Madagascar ?
A ce stade de l’étude, tout glissement de l’hypothèse de départ – celle
définissant le gouverné-type pour une représentation-type de la Bonne
Gouvernance - n’est pas pris en compte. Cela ne se révèlera qu’à l’issue
de l’enquête sur terrain. Toutefois, à chaque étape de la recherche, toutes
les hypothèses dégagées sont autant de contributions à la connaissance du
sujet de recherche.
3.4 - Sur le terrain d’enquête
L’objectif de départ de 3000 questionnaires à distribuer, à raison de 500
questionnaires par province, et de 20 entretiens semi dirigés par province,
21
ceci à réaliser dans les six provinces, milieux rural et urbain confondus,
sera-t-il atteint ?
Les chercheurs devaient effectuer leur enquête, dans les six chefs-lieux de
province et en zone rurale, accessible par voie routière. Selon toujours les
termes de la recherche, l’enquête doit se réaliser sur la base d’un
échantillon représentatif de la population malgache. Ceux qui répondront
au questionnaire ou participeront aux entretiens, correspondront-ils à cet
échantillon ?
Munis de la grille d’entretien et du questionnaire (les thèmes à soulever
étant strictement les mêmes), les chercheurs enquêteurs du CAPDAM ont
eu également à jauger les impondérables des situations concrètes, nées
des évènements de 2002, et des aléas climatiques non négligeables de la
saison des pluies en milieu tropical, pouvant endommager gravement les
voies de communication et réduire, de ce fait, le champ d’enquête.
3.4.1 - Les conditions de déroulement des entretiens
Le matériel utilisé pour les entretiens a été le dictaphone et le bloc-notes.
Les entretiens enregistrés sont de différentes durées : par exemple, les
personnes engagées politiquement ou les enseignants ont été plus diserts
que les paysans. Ces derniers « tiennent », en moyenne, trente à quarante
minutes d’entretien. Les entretiens se sont déroulés soit au domicile des
enquêtés, soit sur leurs lieux de travail ou encore dans un lieu public (la
rue, un café, une gargote).
Trouver des personnes à interviewer ne posait a priori pas de difficulté
majeure puisque chaque personne au-dessus de 18 ans répond à la
définition de « gouverné ». Ceci sera également valable pour le
questionnaire. Mais la réalité se présentait, parfois, de façon moins
évidente.
En effet, le thème d’enquête (sur la Bonne Gouvernance) a, très souvent,
été perçue comme relevant du domaine de la politique par les personnes
abordées. Pour certaines d’entre elles, il s’agissait d’une occasion pour
faire part de leurs opinions politiques voire leur position partisane ou non
de courants politiques connus.
A Antsiranana, des personnes interviewées se sont mises à faire des
révélations, qui n’entraient nullement dans le cadre de la Bonne
Gouvernance, car elles étaient d’ordre strictement politique et ponctuel.
Pour d’autres, elles craignaient de devoir dévoiler leurs vues sur la
politique.
Des provinces comme Fianarantsoa ou Toliara vivaient, lors du passage
des chercheurs du CAPDAM dans ces régions, dans une ambiance
22
politique passablement trouble, conséquence des évènements de l’année
2002.
Le cas de Fianarantsoa, d’où est originaire l’ancien premier ministre
incarcéré par le nouveau régime, mérite d’être évoqué. Le chercheur
enquêteur du CAPDAM a été considéré comme un espion du
gouvernement : il lui a fallu déployer ses talents de négociateur pour qu’il
ait pu poursuivre son enquête sans encombre.
Cette suspicion a été aussi présente dans les autres provinces mais de
façon moindre, même après une longue explication sur le caractère privé
du mandataire de la présente étude.
En milieu rural, les évènements de 2002 ont renforcé le mutisme naturel
de la population. Par contre, lorsque les paysans viennent le jour du
marché dans le bourg voisin à leur village, on les aborde plus facilement.
Ils osent faire part de leurs opinions et prennent le temps de discuter.
Malheureusement, ces moments de rencontre furent rares.
Dans la région de Fianarantsoa, le chercheur a trouvé judicieux d’attendre
son client gouverné rural à la porte des bureaux administratifs. L’attente
(qui peut être un indice de mauvaise gouvernance) rend la personne plus
disponible à la conversation. La grille d’entretien passait ainsi de fait à
travers les flots de paroles, la collecte d’opinions rendue plus simple.
3.4.2 - L’entretien proprement dit
L’entretien s’est généralement déroulé comme une conversation (entre la
personne et le chercheur). Ces entretiens individuels abordaient parfois le
thème de la gouvernance par des questions personnalisées sur l’activité
des personnes approchées. Des éléments de caractérisation de la
gouvernance étaient ainsi livrés au chercheur enquêteur en filigrane (dans
les régions de Toamasina et Antsiranana).
En milieu urbain, l’étape la plus délicate a été celle d’avoir l’accord de la
personne cible. Sa disponibilité à donner un peu de son temps et à vouloir
parler du sujet de la gouvernance fut, pour le chercheur, primordiale.
La population urbaine est réellement intéressée à l’objet de l’enquête.
Tous ceux qui ont accepté de s’entretenir avec les chercheurs enquêteurs
du CAPDAM se sont pliés à la règle de l’entretien. Dans ces conditions,
la personne livre ouvertement ses opinions.
En milieu rural, outre les aléas de la situation politique en Février 2003,
période de l’enquête, un constat général s’impose : le thème de la
gouvernance et ses principes y sont des domaines d’intérêt très peu
vulgarisés. Dès que la ville exerce moins ses influences, la gouvernance
23
est difficilement traduite en termes abstraits d’Etat de droit, d’imputabilité
et même de droits et devoirs.
On peut avancer que le milieu rural n’est sensible à la gouvernance (pour
une évaluation qualitative) qu’à travers des actes concrets : réalisation de
travaux pour améliorer leur espace, maintien de la sécurité de leurs biens
(terres et bétail)... Aussi, avons-nous moins respecté, en milieu rural, la
grille d’entretien élaboré pour le thème général de la gouvernance. Les
entretiens se sont déroulés au gré des situations opportunes pour « faire
un brin de causette » sur la gouvernance, à partir, par exemple, des projets
où la participation paysanne a été nécessaire.
La technique du focus group a été une autre façon de réaliser les
entretiens. Cette approche a permis de rassembler beaucoup plus de
personnes mais ne pouvait satisfaire qu’une population limitée de
l’échantillon. Pour exemple, le cas des focus group regroupant des
étudiants de l’Université de Toamasina, les tireurs pousse-pousse de la
ville de Toamasina ou des personnes originaires de la province
d’Antananarivo installés à Ambanja (province d’Antsiranana) ou encore
un focus group de jeunes chômeurs diplômés à Antananarivo. Ces
entretiens ont été non directifs dans l’ensemble mais la grille, inspirée du
questionnaire, a permis de recueillir de riches informations à partir de
questions ouvertes.
3.4.3 - Le repérage de la population cible pour le questionnaire
Notons, avant tout, qu’un nombre non négligeable de personnes,
spécialement en ville, ont refusé de prendre le questionnaire car ils
avaient, auparavant, participé à de nombreux sondages qu’ils ont jugés, à
la longue, exaspérants et inutiles. Ces personnes pensent avoir été
manipulées. Par ailleurs, certaines d’entre elles ont même tenté de
négocier leurs réponses en contrepartie d’une rémunération.
L’approche de la population du secteur privé s’est avérée plus difficile
que prévu. Des responsables de société et d’entreprise ont refusé
catégoriquement la participation de leur personnel à un tel questionnaire
(sur la gouvernance). Il a ainsi fallu à nos chercheurs attendre ce
personnel à la sortie des bureaux, lui distribuer le questionnaire et espérer
fortement qu’il soit rendu rempli.
En milieu rural, la population cible compte un nombre assez élevé
d’analphabètes ou de personnes ayant des difficultés à transcrire leurs
opinions. Il revenait au chercheur de procéder à un semblant d’entretien
directif à partir du seul questionnaire. Les limites de cette approche sont
le temps limité consacré à l’échange oral et le nombre tout aussi limité de
personnes pratiquement exclues du procédé questionnaire écrit.
24
En zone urbaine, les jeunes entre 18 et 25 ans ont été contactés dans les
lycées (après autorisation du proviseur ou du professeur) et sur les
campus universitaires régionaux. Ceux de la même tranche d’âge, avec ou
sans emploi, ont été rencontrés au hasard des repérages car leur
détermination était plus professionnelle que sociologique.
Par contre en zone rurale, les jeunes hommes étaient au champ et les
jeunes filles rarement accessibles. Le « porte à porte », après autorisation
des responsables administratifs locaux pour une libre circulation dans le
périmètre de leur juridiction (situation politique non assainie oblige),
restait la solution la plus rapide pour faire passer le questionnaire – à
condition d’être en présence de personnes sachant lire et écrire. Cette
dernière méthode fut, aussi, celle adoptée en ville pour couvrir le reste de
l’échantillon défini.
3.4.4 - Les conditions de passation du questionnaire
Rappelons que quatre parties composent le questionnaire : l’identité de la
personne et trois thèmes sur la « Bonne Gouvernance » - l’Etat de droit, la
bonne administration et l’imputabilité-responsabilité. Il comporte vingt-
sept (27) questions, dont vingt-deux (22) ouvertes, posées en malgache et
en français.
Le nombre de questions proposées a-t-il été trop dense ?
Oui, pour le milieu rural. Non, pour le milieu urbain. Oui, pour la frange
pas ou peu scolarisée de la population cible. Non, pour le reste de
l’échantillon.
Le libellé des questions a-t-il été clair et accessible ?
Le vocabulaire des questions a été allégé au final de la rédaction du
questionnaire mais l’utilisation des termes appropriés à la « Bonne
Gouvernance » était nécessaire pour la validité du questionnaire. Il a été
jugé, par certaines personnes, franchement difficile à comprendre du fait
de la terminologie. Elles ont refusé de répondre au questionnaire.
Par ce biais, on a une possibilité de sonder la compréhension « du
jargon –Bonne Gouvernance » auprès des personnes approchées.
Certaines parmi elles ont avoué avoir eu du mal à répondre aux questions
2.2 et 2.3, (Etat souverain et bailleurs de fonds internationaux), 3.2 et 3.6
(les aspects techniques de la bonne administration), 4.7 (l’impôt).
D’autres nous ont dit avoir « souffert » en passant une bonne demi-
journée pour venir à bout du questionnaire.
Enfin, le temps imparti pour l’enquête sur terrain, quinze jours continus,
est le dernier point qui aurait pu décourager les chercheurs.
Le milieu urbain a été positivement réceptif au questionnaire et plus
particulièrement la couche la moins défavorisée. Le milieu rural parle
surtout à travers ses notables gouvernants gouvernés (Maire, autres
25
1responsables de la Commune) ou de responsables d’ONG travaillant sur
des microprojets de développement rural. Des séances de focus group,
consacrées uniquement au questionnaire, ont réuni chercheurs et
population rurale à Mahajanga et Toamasina.
Au final, la province d’Antsiranana a eu le plus faible taux de retour
d’exemplaires remplis du questionnaire. Des raisons de méfiance
2politique semblent être la cause de ce résultat. La pacification par les
soldats loyalistes a été durement menée dans cette région, la population a
préféré garder une réserve dans le discours ; le contact individuel des
personnes à enquêter s’avérait plus prudent.
La province de Toamasina a, elle, eu le plus fort taux de retour alors
qu’une réelle tension politique entre l’ancien et le nouveau régimes
existait encore dans la région. La province de Fianarantsoa s’est peu
investie dans le questionnaire. Encore une fois, une situation politique
3assez explosive a effectivement entravé les démarches du chercheur. Les
provinces de Mahajanga, d’Antananarivo et de Toliara ont mieux
participé au questionnaire.
4 - Le dépouillement des données recueillies
La transcription des entretiens, soixante-dix sept (77) sur cent vingt (120)
prévus, et le dépouillement des exemplaires du questionnaire rendus et
valables , mille six cent trente cinq (1635) sur trois mille (3000) prévus,
ont été faits au siège du CAPDAM, à Antananarivo, par ceux qui ont
réalisé l’enquête sur terrain.

Nombre total des personnes enquêtées
PROVINCE
ANTANANARIVO 329
TOLIARA 265
FIANARANTSOA 172
TOAMASINA 421
ANTSIRANANA 101
MAHAJANGA 347
MADAGASCAR 1635

1
Organisation non gouvernementale.
2
Cette province a été le théâtre de batailles assez sanglantes entre deux forces armées durant
le premier semestre 2002. Le terme de pacification a été sujet à caution avant mai-juin
2002.
3
Peu avant l’enquête sur terrain de l’équipe du CAPDAM, des affirmations officielles
faisaient état de présence à Madagascar de mercenaires ou de débarquement à Madagascar
de mercenaires par voie maritime.
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Caractères sociodémographiques des personnes interviewées
Sexe Profession
Masculin Féminin Cadre public Cadre privé Etudiant Chô
meur
58 19 30 37 7 3
Age
Moins de 25 ans 26 à 60 ans Plus de 60
ans
12 62 3
4.1 - La transcription et le dépouillement des entretiens
Le nombre des entretiens par province est inégal. Ce déséquilibre régional
s’explique par les difficultés partagées entre un suivi fructueux du
questionnaire et une réalisation laborieuse des entretiens (les cas des
provinces d’Antananarivo et de Toamasina) d’une part, et d’autre part, un
mauvais taux de retour du questionnaire et un nombre appréciable
d’entretiens réalisés (les cas des provinces d’Antsiranana et de Toliara).
Les provinces de Mahajanga et de Fianarantsoa ont, quant à elles, tenté de
garder une bonne moyenne.
Les cassettes audio ayant recueilli les entretiens ont été retranscrites le
plus fidèlement possible, aucune censure de langage ou de termes n’a été
faite sur le discours des personnes interviewées. Les redites, les silences,
les passages empreints d’émotion ont été respectés.
A partir des textes imprimés des entretiens retranscrits, les informations
ont été retenues selon le plan des questions du questionnaire. Si
l’interview a suivi à la lettre la grille d’entretien, les différentes rubriques
devaient évoluer simplement en suivant les questions du questionnaire. Si
l’entretien était plus ouvert, les nuances et les détours offraient des
opinions touchant deux rubriques ou plus à la fois.
Au total, les informations ont produit dix neuf (19) rubriques d’opinion :
les généralités sur la représentation de la mauvaise ou Bonne
Gouvernance, Etat de droit, Etat souverain, relations Etat/bailleurs de
fonds internationaux, pouvoir exécutif et justice sociale, les droits et
devoirs fondamentaux du citoyen, les « dina », les représentations des
services de l’Etat, les services prioritaires de l’Etat, l’utilisation des
deniers publics, l’amélioration et la surveillance de l’un des
deniers publics, le contrôle et le suivi des services et travaux de l’Etat, les
qualificatifs d’un mauvais et d’un bon gouvernant, les obstacles à la prise
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