POLICIER LA PROXIMITE

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Cet ouvrage évoque les expériences conduites en Grande-Bretagne, à New York et en France pour développer une relation de proximité entre la police et la population. Grâce à une approche comparée, ce livre fournit un certain nombre de points de repères, de pistes de réflexion, sur ces tentatives de modifier les organisations et les pratiques policières, traduisant un parti pris de proximité qui semble caractéristique de l'idée que l'on se fait, dans l'état actuel des choses, de la modernité d'un Etat pluraliste en action.
Publié le : mercredi 1 janvier 2003
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EAN13 : 9782296307544
Nombre de pages : 132
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François DIEU

POLICER LA PROXIMITE Les expériences françaises britanniques et new yorkaises

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALlE

@L'Hannatlan,2002 ISBN: 2-7475-3560-6

Policer la proximité

Dans la palette des concepts faisant recette ces derniers temps, la proximité mérite une attention toute particulière. Dans une société minée par l'individualisme et le corporatisme, accolée à l'idée d~ service public, elle semble être devenue la recette miracle, la solution idéale, comme s'il appartenait à l'État, par-delà la méfiance qu'il inspire traditionnellement, de se rapprocher de plus en plus du citoyen par le biais de ses services et de ses prestations. Ainsi la revendication d'une police de proximité semble-telle largement partagée, alors que, dans une perspective empreinte des fondements du libéralisme, cette expression peut être appréhendée comme une alliance de termes: au regard de la nécessaire préservatjon des droits de la personne, la police, bras armé de l'Etat, n'a pas vocation à s'insérer, à s'immiscer dans le tissu social, pour demeurer, à raison même de ses missions répressives, dans une position résolument périphérique. Cette Jlrgumentation, développée, il est vrai, à une époque où l'Etat n'était pas encore de droit, mais de police, a été battue en brèche compte tenu de la diffusion, dans l'ensemble des démocraties libérales, de l'idéologie du service public et ses tentatives d'extension dans le domaine policier. Appréhender la police comme un service public représente toutefois, au moins en France, une démarche pour le moins originale, équivoque, non pas parce que l'opinion commune dénie aux représentants de l'ordre l'exercice d'une mission de service public, plus exactement, de service du public ou encore que leurs actions n'obéissent pas aux principes de continuité, d'adaptabilité, d'égalité et de neutralité qui, dans la théorie juridique classique, caractérisent tout service public, mais parce que, plus généralement, la réflexion sur le service public a jusqu'à présent soigneusement écarté l'action des services de police et les problèmes de sécurité. En somme, on a l'impression

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de se trouver en présence d'une sorte de frontière idéologique pour le moins infranchissable, qui empêcherait de penser la police en termes de service public, l'ordre public, en termes d'intérêt général, le caractère par essence coercitif de l'activité policière semblant, de fait, interdire tout rapprochement, toute assimilation avec l'idée plus consensuelle, pour ne pas dire mythique de service public. Ce phénomène de rejet quasi instinctif à l'égard de l'objet police permet d'expliquer, pour une large part, le caractère tardif et embryonnaire des recherches sur les phénomènes policiers, ainsi que la persistance, en ce domaine, de préjugés idéologiques, de jugements passionnels et de considérations normatives. Pour autant, la prise de conscience des relations conflictuelles ou, tout au moins, tendues, distantes entre les forces de police et une partie plus ou moins importante de la population a conduit à entrevoir une évolution en ce domaine, sur la base du constat suivant: est-il concevable dans un régime pluraliste d'accepter cette logique si ce n'est d'opposition, au moins de méfiance et d'indifférence (cohabitant d'ailleurs avec des attentes élevées) entre la police et la population, voire Une partie de cette dernière? En d'autres termes, ces tensions, notamment entre les représentants de l'ordre et le~ populations précarisées, relevant ou non des minorités ethniques, ne sont-elles pas les symptômes évidents, les manifestations ultimes, les signaux avant-coureurs d'une mutation non maîtrisée de nos sociétés vers des modes de fonctionnement qui semblent pourtant être l'apanage des, régimes autoritaires, voire totalitaires? Dans une démocratie, la police peut-elle, en effet, avoir d'autre justification que d'être un service public en phase avec les besoins de la population?

Aussi, différents pays, comme l'Angleterre, les
" Etats-Unis, le Canada, l'Australie et, plus récemment, la France ou l'Espagne ont-ils développé de nouvelles pratiques policières autour justement de cette logique de rapprochement entre les forces de police et la population. Qu'il s'agisse de "Policing by Consent", de "Community Policing" ou bien encore de "police de proximité", l'objectif est le même: renouer les liens nécessaires, d'un point de

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vue à la fois sociétal et opérationnel, entre le citoyen et le policier, rompre avec des situations de conflit plus ou moins ouvert, réorganiser la police pour répondre au mieux aux attentes souvent ambivalentes, complexes et évolutives des populations: en somme, et pour reprendre la formule popularisée par le criminologue québécois Jean-Paul Brodeur (Brodeur, 1991,285-332), policer (plus ou moins en apparence) la proximité. Ces réflexions ont été à l'origine du présent ouvrage qui se propose d'aborder les expériences conduites en Grande-Bretagne, à New York et en France pour restaurer, selon des logiques et des modalités relativement différentes, une relation empreinte de confiance, de proximité matérielle et symbolique entre le policier et l'habitant d'un quartier de Manchester, du Bronx ou de Lyon. Dans cette perspective, alors que la démarche anglaise, s'inscrivant dans le sillage de cette police citoyenne incarnée par le bobby et initiée au début du dix-neuvième siècle, peut apparaître comme une forme relativement originelle de cette police de proximité, il n'en est pas de même s'agissant des réformes policières engagées à New York dans les années 90, même si ces dernières, par-delà leur orientation répressive affirmée, participent d'une logique analogue de prise en compte des attentes de la population, dans un contexte où le niveau de criminalité et l'étendue des désordres pouvaient donner à penser qu'à défaut d'une réaction énergique et efficace, l'autorité publique ne serait plus en mesure de s'acquitter de ce qui est sa fonction première. Les expériences françaises, présentées en préalable, fournissent, quant à elles, une illustration de la continuité, de la diversité des formes de police de proximité, que ces dernières soient mises en œuvre par la police nationale, la gendarmerie ou les polices municipales. Aussi, le propos de ce livre est-il de fournir, à partir de diverses données et analyses extraites de recherches sonduites par l'auteur notamment pour l'Institut des Hautes Etudes de la Sécurité Intérieure (IHESI), un certain nombre de points de repères, de pistes de réflexion sur ces tentatives de modifier les organisations et les pratiques policières, en introduisant un parti pris de proximité qui
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semble plutôt correspondre, dans l'état actuel des choses, pour ce qui est du champ policier, à l'idée que l'on peut se faire de la modernité de l'Etat pluraliste en action.

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LA POLICE DE PROXIMITE EN FRANCE : ORIGINES ET PRATIQUES

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Le système policier français se caractérise par deux principaux éléments: le centrali~me et le dualisme. La police en France est une police d'Etat, c'est-à-dire relevant de l'autorité exclusive du pouvoir central (exécutif), avec comme priorité le maintien de l'ordre public. Produit de la centralisation politique et administrative engagée dès l'Ancien régime, la police française a conservé, par-delà l'avènement du régime républicain, cette dimension largement coercitive, ce qui se traduit par la persistance d'une fonction de police politique explicitement attribuée à un de ses services (renseignements généraux). Quant au caractère dualiste, il procède de l'existence non d'une police unique, mais de deux forces de police différentes, si ce n'est par rapport au cadre juridique de leur action, au moins par leur statut et leur histoire, ainsi que par leur mode d'organisation et de fonctionnement: la police nationale (force civile) et la gendarmerie (force militaire). Pour ne prendre qu'un seul exemple de ces différences manifestes: si le droit syndical est reconnu aux policiers, il n'en est pas de même pour les gendarmes, compte tenu de leur condition militaire. Sous réserve, d'une part, des dispositions spécifiques en matière de police judiciaire (liberté de saisine des magistrats, droit de suite pour les enquêteurs...), d'autre part, des conditions d'emploi des forces mobiles (gendarmerie mobile et compagnies républicaines de sécurité) qui, constituant une réserve générale à la disposition du gouvernement, peuvent intervenir indifféremment sur l'ensemble du territoire, la répartition des tâches de sécurité publique entre les deux forces s'effectue à partir d'un critère géographique, à la gendarmerie revenant la responsabilité du milieu rural et à la police celle des zones urbaines. Le système policier français présente donc la singularité (au regard des pays anglosaxons), le luxe (au regard de la prétendue rationalité - Il -

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administrative française) de voir la puissance publique confier concurremment à deux forces la fonction de maintenir l'ordre public.

Dualisme policier et police de proximité
Contrairement à ce que donne à penser le discours dominant tendant, sous la pression, il est vrai, d'une certaine méconnaissance ou incompréhension, à légitimer, à justifier ce mode d'organisation du système policier, l'existence de ce dualisme procède davantage des circonstances historiques, de l'empirisme et du pragmatisme que de l'empreinte distinctive du régime républicain. Après avoir vu le jour sous l'absolutisme monarchique, avec le développement séparé de deux forces en charge de la sûreté, l'une, dans les campagnes (la maréchaussée qui deviendra, en 1791, la gendarmerie nationale), l'autre, dans les villes (le guet et les intendants de police en province, la lieutenance générale de police à Paris, qui sont à l'origine des polices municipales étatisées dans la période contemporaine pour donner naissance, en 1966, à la police nationale), le dualisme du système policier français a été adopté, non sans un certain opportunisme, par le système démocratique, qui a su déceler dans l'existence de deux forces de police distinctes une application latente, quasi fortuite et prémonitoire, du principe de séparation des pouvoirs. Ce dualisme n'a pas été remis en cause par les régimes qui se sont succédé, de sorte que ce mode de structuration du système policier n'est pas ainsi l'œuvre, la condition ou la caractéristique de la démocratie, comme pourrait l'indiquer son extension - il est vrai en vertu de raisons conjoncturelles - dans le domaine du maintien de l'ordre sous le régime de Vichy (avec la création, en 1941, des groupes mobiles de réserve, à partir desquels seront constituées, à la Libération, les compagnies républicaines de sécurité).

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Justifications et remises en cause du dualisme policier Ce dualisme peut toutefois trouver (a posteriori) certaines de ses justifications dans les principes démocratiques. En effet, dans un pays qui, comme la France, a connu une histoire politique relativement tumultueuse, ce type d'organisation du système policier représente potentiellement tout à la fois un obstacle à l'autonomisation d'un éventuel pouvoir policier (à moins que les deux forces ne se liguent contre le pouvoir légitime, ce dernier est en mesure, en cas de défaillance de l'une ou l'autre force, de disposer des moyens indispensables pour assurer sa liberté de manœuvre, mais aussi pour ramener dans le droit chemin la force séditieuse et rétablir l'ordre public, tout en pouvant, si nécessaire, faire appel aux forces armées) et une garantie d'indépendance pour le pouvoir judiciaire (qui réside dans la faculté conférée aux magistrats par le code de procédure pénale de requérir le concours de l'une ou l'autre force, de sorte que dans les affaires nécessitant des moyens d'investigation spécifiques ou lorsque la compétence professionnelle des enquêteurs est susceptible d'être mise en cause, les magistrats peuvent ainsi procéder au dessaisissement d'un service au profit d'un autre). Facteur d'émulation pour les personnels, le dualisme policier n'en est pas moins à l'origine d'incohérences au plan de la gestion administrative et financière, mais aussi de tensions entre les services ("guerre des polices ") aux effets souvent si néfastes pour la conduite des enquêtes. Aussi, après avoir réafflffilé les avantages du dualisme, les différents rapports concernant le fonctionnement du système policier établis, ces dernières années, ont-ils insisté sur la nécessité de "renforcer la coopération entre la police et la gendarmerie" (Commission Tricot, 1973), de "mettre en œuvre une meilleure politique d'emploi de la police et de la gendarmerie" (Commission Racine, 1979) ou encore d'"organiser le cadre de concurrence et d'assurer la complémentarité des moyens" - 13-

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(Commission Cabannes, 1988). Cette préoccupation a été reprise dans la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995, qui a réaffirmé la nécessité du "renforcement de la coopération entre la police, la gendarmerie et la douane dans leurs actions en faveur de la sécurité", en reconnaissant au préfet un rôle d'animation et de coordination en ce domaine. Ces déclarations de principes, ces dispositions normatives n'ont toutefois guère donné lieu jusqu'à présent à des réalisations significatives, les seules actions entreprises ne concernant que la mise en place, au niveau central, d'organes de coordination dans des domaines purement techniques (police technique et scientifique, équipement et logistique). Quoi qu'il en soit, et même si régulièrement cette mise en concurrence des institutions génère manifestement des dysfonctionnements et autres atteintes à la rationalité de l'action publique, le bon sens, relayé par les enquêtes d'opinion, apporte un argument de poids, bien que d'un intérêt limité au plan de la réflexion scientifique, en faveur de son maintien. Pourquoi vouloir, en effet, réformer un système qui, dans sa configuration actuelle, ne fait pas l'objet de sérieuses critiques ou de remises en question, un système qui, dans l'ensemble, semble donner satisfaction aux citoyens comme aux gouvernants? Depuis une vingtaine d'années, ce système dualiste n'est cependant pas ~pargné par le mouvement global de remise en cause de l'Etat-Nation européen, par le haut, sous la pression des logiques d'intégration communautaire, et par le bas, compte tenu de la promotion politique et sociale des pouvoirs locaux. Le développement des politiques communautaires de sécurité (Europol, Schengen), sans pour autant aboutir (pour l'instant) à la création d'une police unique pour l'ensemble des pays européens, n'en bouscule pas moins le système dualiste policier français, compte tenu, d'une part, de l'évolution de la fonction de régulation dévolue aux douanes (dans le sens d'une policiarisation croissante perceptible au niveau de ses modes de contrôle frontalier et de son implication dans la lutte contre les trafics de stupéfiants), d'autre part, de la primauté reconnue dans les
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diverses instances de coopération européenne à la police nationale (ce qui pose la question de l'avenir des polices à statut militaire et a amené ces dernières à se regrouper dans des réseaux de coopération multilatérale). Les logiques de décentralisation administrative "ont également conduit à remettre en cause le monopole de l'Etat central dans la conduite des politiques de sécurité, avec l'émergence d'un mouvement de localisation de la sécurité, c'est-à-dire d'insertion, d'inscription dans le tissu local de l'action publique en matière de prévention et de répçnse à l'insécurité. Par certains côtés, ce partenariat entre l'Etat et les collectivités locales t~aduit, par ses origin~s et son contenu, le passage g.'un Etat entrepreneur à un Etat maître d'œuvre, d'un E!at attaché à une compétence monopolistique à un Etat fédérateur d'initiatives. Soucieux, de son propre chef, si ce n'est d'organiser son propre dessaisissement, au moins d'associer dans une démarche partenariale les communes et autres partenaires publics et privés de la sécurité, c'est aussi un Etat à la recherche de solutions durables à la recrudescence d'une insécurité qui mine les fondements mêmes de sa légitimité. Indice de la modernité de la gestion étatique, parce qu'elles privilégient l'incitation et la coopération, les politiques de localisation de la sécurité témoignent aussi ges limites et, il faut bien le dire, de l'impuissance de l'Etat pour endiguer, par ses procédures et moyens traditionnels, une insécurité devenue partie intégrante des débats et enjeux politiques (Dieu, 1999, 126-138). Ce n'est, en effet, qu'après avoir constaté le peu d'impact des mesures de départementalisation de la sécurité, par trop limitées aux administrations déconcentrées (avec l'adoption des plans départementaux de sécurité, en application de la circulaire du 9 septembre 1993) que le pouvoir central a engagé, dans le prolongement de la démarche initiée au début des années 80 avec les conseils communaux de prévention de la délinquance, une politique de partenariat en direction de la périphérie (notamment des communes) concrétisée avec le dispositif des contrats locaux de sécurité (circulaire du 28 octobre 1997). Au plan de l'organisation policière, ce mouvement de localisation s'est traduit par un retour en force des - 15-

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