Politique étrangère du Brésil au XXIe siècle

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Lors de la dernière décennie, le Brésil a opéré une projection internationale sans précédent dans l'histoire du pays, essentiellement grâce à l'action diplomatique volontariste du président Lula. La politique extérieure brésilienne a combiné les relations Sud-Nord et Sud-Sud, dans le but d'affirmer le pays en tant qu'acteur global. L'auteur se propose ici d'explorer la question centrale de l'insertion du géant sud-américain dans le jeu mondial.
Publié le : vendredi 1 mai 2015
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EAN13 : 9782336376165
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Bruno MUXAGATOLa po Litique étrangère
edu Brési L au XX i sièc Le
L’action autonomiste et universaliste
d’une puissance mondialisée
La po Litique étrangère
eLors de la dernière décennie, le Brésil a opéré une du Brési L au XX i sièc Le
projection internationale sans précédent dans l’histoire
du pays, essentiellement grâce à l’action diplomatique L’act ion autonom iste et un iversal iste
volontariste du président Luiz Inácio Lula da Silva. La d’une puissance mondialisée
politique extérieure brésilienne a combiné les relations
Sud-Nord (axe vertical) et Sud-Sud (axe horizontal), dans
le but d’affrmer le pays en tant qu’acteur global. L’auteur
se propose d’explorer la question centrale de l’insertion du
géant sud-américain dans le jeu mondial. Bruno Muxagato
expose les grandes lignes de la diplomatie brésilienne
durant les deux mandats présidentiels de « Lula »
(20032006 et 2007-2010), en présentant ses différentes initiatives
sur la scène internationale et les facteurs déterminants de
son action. L’objectif de ce travail consiste à comprendre
comment les axes diplomatiques adoptés par les décideurs
brésiliens ont pu contribuer à transformer le pays en un
acteur de premier ordre du monde multipolaire et à le hisser
dans le débat mondialisé.
Bruno MUXAGATO est docteur en Science politique – Relations internationales
(cotutelle internationale de thèse aux universités de Cergy-Pontoise et de
Brasilia). Il a enseigné à l’Institut des hautes études de l’Amérique latine (IHEAL
– Paris III), à l’université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines et à l’université
de Paris XIII. Il est chercheur au Centre de recherche et de documentation
des Amériques (CREDA) et au Centre de recherche « Civilisations et identités
culturelles comparées » (CICC).
Préface de Georges COUFFIGNAL
A RECHERCHES
M
É
R
I
Illustration de couverture : J. Allain - Jalka Studio.
Q
U
ISBN : 978-2-343-05860-3 E
9 782343 058603
S LATINES35 €
e
La po Litique étrangère du Brési L au XX i sièc Le
Bruno MUXAGATO
L’action autonomiste et universaliste d’une puissance mondialisée







La politique étrangère du Brésil au
eXXI siècle





























Recherches Amériques latines
Collection dirigée par Denis Rolland
et Joëlle Chassin

La collection Recherches Amériques latines publie des travaux de recherche de
toutes disciplines scientifiques sur cet espace qui s’étend du Mexique et des
Caraïbes à l’Argentine et au Chili.

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contemporain, 2013. Bruno MUXAGATO






La politique étrangère du Brésil
eau XXI siècle

L’action autonomiste et universaliste
d’une puissance mondialisée





Préface de
Georges COUFFIGNAL























































© L’HARMATTAN, 2015
5-7, rue de l’École-Polytechnique ; 75005 Paris
http://www.harmattan.fr
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr
ISBN : 978-2-343-05860-3
EAN : 9782343058603


Gigante pela própria natureza, és belo, és forte, impávido colosso, e o teu futuro
espelha essa grandeza, terra adorada, entre outras mil, és tu, Brasil, ó pátria
amada, dos filhos deste solo és mãe gentil, pátria amada, Brasil!
Géant par ta propre nature, tu es beau, tu es fort, colosse inébranlable, et ton
avenir reflète cette grandeur, terre adorée, entre mille autres, c'est toi, Brésil, ô
patrie aimée, des fils de ce sol tu es la mère gentille, ô patrie aimée, Brésil!
Hymne national brésilien (extrait)



Sommaire


Introduction ............................................................................................ 17
Les déterminants de la politique étrangère : pressions systémiques,
contraintes internes et facteurs cognitifs .............................................. 19
Rétrospective de la politique étrangère brésilienne : des changements
dans la continuité ............... 25
L’affirmation de la puissance brésilienne au sein d’un système
multipolaire .......................................................................................... 31
Problématisation et cadre de recherche ................................................ 36
PREMIERE PARTIE. Les rapprochements Sud-Sud : diversification
des partenariats et recherche de soutiens politiques pour la construction
d’un nouveau multilatéralisme .................................................................. 41
I - La redécouverte de l’Afrique ............................................................ 47
1. Les moyens mis en œuvre sur le plan domestique pour le
resserrement des liens Brésil-Afrique .................................................. 48
2. La diversité des actions extérieures visant le rapprochement avec
l’Afrique ............................................................................................... 57
3. L’hétérogénéité des objectifs ....................................................... 76
II - Le monde arabe : une nouvelle étape dans la politique extérieure
universaliste du Brésil ............................................................................ 88
1. Le retour du Moyen-Orient dans l’agenda diplomatique brésilien
90
2. Les sommets Amérique du Sud – pays arabes (ASPA), une
approche interrégionale ........................................................................ 92
3. Le développement des relations bilatérales ................................. 99
4. Le défi de la paix dans une région historiquement instable.............
................................................................................................... 104
Conlusion de partie............................................................................... 114
DEUXIEME PARTIE. La coopération horizontale avec les autres
puissances émergentes .............................................................................. 117
I - Le forum de dialogue Inde-Brésil-Afrique du Sud (IBAS) : la
défense de la multipolarité et du développement du Sud .................. 120
1. L’effort d’institutionnalisation d’un groupe aux objectifs
multiples ............................................................................................. 122
9
2. La mise en place d’une coopération trilatérale multisectorielle 124
3. Le défi du développement du commerce interrégional ............. 129
4. Le fonds IBAS : un instrument innovant du Sud pour la lutte
contre la faim et la pauvreté ............................................................... 131
5. L’IBAS en tant qu’instrument de coordination Sud-Sud : la
recherche d’une démocratisation des instances multilatérales ........... 134
II - BRIC et BASIC : la formation de coalitions thématiques flexibles
................................................................................................................ 158
1. Le BRIC : une coalition hétérogène efficiente .......................... 159
2. L’action du BRIC pour la réforme de gouvernance économique et
financière mondiale ............................................................................ 172
3. Du BRIC au BASIC : une nouvelle coalition pour les
négociations en matière environnementale ........................................ 179
III - Brésil-Chine : un partenariat ambigu, entre opportunités et défis
................................................................................................................ 190
1. Le partenariat stratégique entre les deux plus importantes
économies du Sud .............................................................................. 193
2. Une relation économique de type vertical entre deux pays en
développement ................................................................................... 202
3. L’action sur le plan multilatéral et les limites du partenariat ..........
................................................................................................... 216
Conclusion de partie ............................................................................. 221
TROISIEME PARTIE. Le rééquilibrage des relations avec les
puissances du Nord ................................................................................... 223
I - La « confrontation douce » avec les États-Unis ............................ 226
1. De l’alignement au dialogue « d’égal à égal » .......................... 227
2. La convergence d’intérêts économiques.................................... 233
3. Des « relations dangereuses » ? ................................................. 240
II - Les relations entre le Brésil et l’Union européenne : de
l’interrégionalisme au bilatéralisme ................................................... 250
1. L’évolution de la stratégie de rapprochement transatlantique .........
................................................................................................... 251
2. Le partenariat stratégique Brésil-UE : une amélioration qualitative
des relations bilatérales ...................................................................... 257
3. Les négociations pour un accord de libre-échange
MERCOSULUE 266
10
4. Les « fruits » escomptés du partenariat : une relation «
donnantdonnant » dans un système multipolaire ............................................ 269
Conclusion de partie ............................................................................. 273
Conclusion générale .............................................................................. 275
Tables des illustrations ......................................................................... 281
Liste des abréviations et des sigles ...................................................... 283
Bibliographie ......................................................................................... 289
Annexes .................................................................................................. 307



11

Préface

Au début des années 2000, la banque d’investissement Goldman Sachs
inventa un acronyme qui fit florès – BRIC – pour désigner les grands pays
« émergents », ceux avec lesquels il faudrait sans doute compter dans le
futur en raison de leur taille, de leur population, de leur économie, de leur
système politique, de leur aspiration à être acteurs sur la scène mondiale.
Aux quatre pays d’origine, Brésil, Russie, Inde et Chine, vint bientôt
s’ajouter l’Afrique du Sud. Quelque dix ou douze ans plus tard, la notion de
BRICS est moins souvent utilisée, car il est difficile de trouver beaucoup de
points communs à ces cinq pays, tant leurs stratégies ou leurs ambitions pour
être présents dans le nouvel ordre mondial apparaissent distinctes.
La Russie et la Chine affichent clairement leur volonté de s’affirmer
comme puissances mondiales. Membres permanents du Conseil de sécurité
des Nations unies, et à ce titre disposant du droit de veto, leurs prises de
positions dans les grandes questions traitées par ce Conseil relèvent souvent
d’un face-à-face compétitif ou conflictuel avec les États-Unis. Et ni l’une ni
l’autre n’oublient de faire sentir à leurs voisins immédiats la dimension
régionale de leur puissance, au besoin en utilisant le facteur militaire de
celle-ci. À l’opposé, l’Inde et l’Afrique du Sud, avant tout préoccupées par
leur développement interne, ne semblent pas avoir de stratégie forte à
l’international. À mi-chemin entre ces deux binômes, le Brésil, qui aspire
depuis plus d’un siècle à être reconnu comme acteur sur la scène
internationale, y est sans doute parvenu durablement sous la présidence de
Lula da Silva (2003-2010), sans pourtant avoir réussi à entrer de manière
permanente au Conseil de sécurité des Nations unies. La récente élection de
Dilma Rousseff pour un second mandat rendra en effet difficile un retour
dans le futur à une diplomatie hier essentiellement orientée vers le régional
(sud-américain ou latino-américain) et vers les « grands », États-Unis et
Europe, d’autant qu’aucune de ces deux entités n’a vu son poids à
l’international s’accroître dans la décennie écoulée.
Bruno Muxagato montre bien ici comment s’est opérée cette mutation
décisive de la diplomatie brésilienne, s’appuyant à la fois sur une
dépendance du sentier forte et sur un ministère des Relations extérieures
(Itamaraty) très solide. L’aspiration du Brésil à jouer dans la cour des
grands, celle des pays qui disposent d’un siège permanent dans les grandes
organisations internationales, est très ancienne. Elle se manifesta dès le
lendemain de la Première Guerre mondiale, lors de la création de la SDN en
1919. Le Brésil s’en retirera en 1926, après avoir échoué dans ses tentatives
pour être accepté comme membre permanent du Conseil de cette
organisation. Elle se formula à nouveau au lendemain de la Seconde Guerre
13
mondiale, lors de la création de l’ONU. Le premier président élu après le
retrait du régime militaire en 1985, José Sarney, réitéra en effet sans trop
d’illusions cette revendication. Depuis lors, la diplomatie brésilienne n’a
cessé de chercher des alliés pour tenter de la faire aboutir. Mais il est
vraisemblable qu’elle n’y parviendra pas de sitôt, les prétendants à un siège
permanent étant potentiellement nombreux et les « grands » étant rétifs à
partager leur pouvoir. Prenant acte de cet état de fait le Brésil a donc, avec
Lula, cherché à se rendre incontournable dans toute une série de questions
qui agitent ou sont sur l’agenda de la scène internationale aujourd’hui.
Il le fit d’abord en affichant clairement l’option du multilatéralisme dans
sa stratégie de relations internationales. Mais ce choix – à l’instar de celui
l’Union Européenne avec laquelle fut signé un « partenariat stratégique » en
2007 – ne signifiait pas une recherche d’affrontement avec la grande
puissance du Nord. Lula fut au contraire toujours très attentif à entretenir de
bons rapports avec les États-Unis. Mais il fut tout aussi attentif à en nouer ou
en maintenir avec la plupart des pays du monde en développement, y
compris ceux particulièrement virulents à l’encontre des États-Unis, comme
le Venezuela, ou encore ceux relevant de ce que George W. Bush avait
qualifié d’« empire du mal », comme l’Iran. La diversification des relations
bilatérales et la multiplication des partenariats ont sans conteste été une
constante de son action extérieure. Les rapprochements Sud-Sud, en
particulier ceux avec l’Afrique et avec le Moyen-Orient, tout comme ceux
avec la Chine, qui devient avec Lula un partenaire de tout premier plan dans
le domaine économique comme dans le domaine politique, sont là pour
illustrer cette entreprise réussie de mondialisation de la diplomatie
brésilienne.
Mais l’action d’un homme, pour déterminante qu’elle soit, ne pouvait
suffire pour mener à bien ce passage d’un horizon brésilien limité pour
l’essentiel au continent américain et à l’Europe, à un horizon délibérément
ouvert à toutes les régions du monde.
Il fallait en premier lieu pour ce faire disposer d’un appareil administratif
compétent et cohérent, dont le travail reposait sur une série de principes
forgés au fil d’une longue histoire. L’importance des institutions et celle de
l’environnement régional sont deux de ces principes qui ont permis à Lula de
multiplier les accords d’intégration et de créer quantité de structures souples
« à géométrie variable ». La valse des sigles – IBAS, ASPA, BASIC,
UnaSul, MercoSul… – est impressionnante. Il fallait en second lieu que
l’environnement international connaisse lui aussi des évolutions
substantielles. Aujourd’hui, les grandes puissances ne peuvent plus modeler
seules l’ordre international. Elles ont besoin de nouer des alliances, au
premier rang avec les puissances émergentes. Le Brésil aura probablement
14
été l’un des premiers pays aspirant (avec la Chine) à peser à l’international à
prendre l’entière mesure du changement systémique qui s’est opéré depuis la
chute du mur de Berlin. Avec Lula, avec sa diplomatie Sud-Sud et celle
SudNord (et en particulier la transformation de ses relations avec l’Europe), le
Brésil a acquis ce que d’aucuns ont appelé une « autonomie par la
diversification ». Cette autonomie à l’international lui permet aujourd’hui
d’afficher, sur quantité de questions, une indépendance certaine par rapport
aux puissances du Nord. Plus globalement, elle lui permet de se mouvoir de
manière relativement efficace dans un système constitué de plusieurs pôles
de puissance, déjà existants ou en devenir, qu’il convient de maintenir en
équilibre.
Ce n’est pas le moindre mérite de cet ouvrage, qui s’appuie sur de solides
connaissances théoriques, que de nous donner – à partir de l’exemple
brésilien – des clés de lecture et de compréhension des mutations écoulées
ou en cours dans un monde interétatique chaque jour plus complexe et
echangeant. À ce titre, La politique étrangère du Brésil au XXI siècle et le
tournant Lula ne s’adresse pas qu’aux « brésilianistes » ou aux
« latinoaméricannistes » : tout lecteur curieux de l’international y trouvera
son profit.

Georges Couffignal
Professeur émérite des universités
(12-11-2014)

15

Introduction
« Habitants des favelas, ouvriers, cireurs de chaussures : l’un des vôtres
1est devenu président du Brésil ». C’est par ces paroles qu’un présentateur de
la principale chaîne télévisée brésilienne, TV Globo, a annoncé la victoire de
Luiz Inácio Lula da Silva à la présidence de la République fédérative du
Brésil, le 27 octobre 2002. Cette élection a constitué un tournant dans
l’histoire politique du pays sud-américain. En effet, pour la première fois, un
homme politique de gauche, sans diplôme universitaire et non issu des élites
traditionnelles, accédait à la plus haute fonction de l’État. L’arrivée au
pouvoir de cet ancien ouvrier métallurgiste et leader syndicaliste augurait
des changements dans la culture politique brésilienne et des transformations
sociales profondes. L’événement n’a pas eu un impact important uniquement
sur le plan domestique puisqu’il a également marqué le début d’un
« phénomène Lula » à l’étranger, très largement construit et relayé par les
2médias européens et américains . C’est essentiellement le profil atypique du
président brésilien qui a été mis en avant et certains observateurs n’ont pas
hésité à le comparer à Lech Walesa, le leader de l’indépendance polonaise
3 4dans les années 1980 . Au cours de ses deux mandats , Lula a misé sur sa
personnalité charismatique et ses origines modestes, tout en cultivant un
style politique très personnel, pour maintenir une forte popularité aux
niveaux national et international.
Avant son arrivée au pouvoir, Lula était à la tête du Parti des travailleurs
- PT (depuis sa création en 1980) et avait été candidat à toutes les élections
présidentielles depuis la transition démocratique du pays (en 1989, 1994,
1998 et jusqu’à ses victoires en 2002 et 2006). Son élection a dans un
premier temps suscité la méfiance des marchés financiers qui redoutaient des
5bouleversements dans la politique économique brésilienne . Il convient en
effet de souligner que le PT, né de la résistance contre la dictature militaire,
est d’inspiration socialiste et considère historiquement le capitalisme comme
6un système générateur d’exclusion et d’inégalités sociales . Mais ce que l’on

1 Cité par Ricardo Seitenfus, « Lula et le monde : image, parole et action », dans Daniel Van Eeuwen
(dir.), Le nouveau Brésil de Lula, Paris, éditions de l’aube, 2006, p. 276.
2
Voir notamment les premiers articles, publiés par des journaux étrangers, consacrés à la victoire de Lula
: « Lula fait basculer le pays à gauche », Le Figaro, 28 octobre 2002 ; « Le tournant brésilien »,
L’Humanité, 29 octobre 2002 ; « Rupture brésilienne », Le Devoir, 30 octobre 2002 ; « Leftist Handily
Wins Brazilian Presidential Race», New York Times, 28 octobre 2002.
3 « Atouts », Libération, 29 octobre 2002.
4
Lula a été réélu pour un second mandat le 29 octobre 2006.
5
Ce qui a causé une détérioration dans l’évaluation du risque pays durant la campagne de 2002, avec une
augmentation des intérêts, de l’inflation et la chute de la valeur des titres de la dette extérieure négociés
sur les marchés financiers. À quelques mois du premier tour des élections, le Brésil avait rejoint le niveau
ede risque de la Sierra Leone et du Nigéria. Voir Alain Rouquié, Le Brésil au XX siècle. Naissance d’un
nouveau grand, Paris, Fayard, 2006, p. 265.
6
Voir Rachel Meneguello, PT: a formação de um partido, 1979-1982, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1989,
228 p.
17
a effectivement pu observer fut au contraire la préservation des accords
conclus avec le Fonds monétaire international et le maintien des principaux
mécanismes utilisés dans le cadre du « plan real » mis au point par son
prédécesseur, Fernando Henrique Cardoso : responsabilité fiscale, contrôle
des comptes publics, contrôle de l’inflation et taux de change fluctuant.
Avant son élection, le candidat Lula s’était engagé publiquement dans une
« lettre au peuple brésilien » à honorer les accords internationaux et à
adopter une politique macroéconomique vertueuse.
Sur le plan social, l’une des principales réalisations des gouvernements
Lula fut de permettre à plus de 30 millions de Brésiliens d’accéder à la
classe moyenne. Ce résultat s’explique en partie par la mise en place de
programmes sociaux efficaces, mais également par la prospérité économique
du pays reposant, notamment, sur l’augmentation du prix des matières
1premières dans le commerce international .
Par ailleurs, l’élection de Lula s’inscrivait dans un contexte international
particulier, marqué par le développement de la mondialisation et la montée
en puissance d’un certain nombre de pays que l’on a pris l’habitude de
2regrouper sous l’acronyme « BRICS ». Avec la déconcentration du pouvoir
mondial, le Brésil de Lula a souhaité s’adapter à la nouvelle configuration
systémique afin de profiter des dynamiques de changement et de défendre au
mieux ses intérêts dans le concert des nations. Il s’agissait pour le géant
sud3américain de s’appuyer aussi bien sur ses atouts matériels que sur le
volontarisme politique du pouvoir exécutif, pour se construire en tant que
puissance et opérer sa projection internationale. Dans ce cadre, le Brésil est
passé d’une politique étrangère attentiste à une politique qui entendait
projeter à l’extérieur du territoire national l’influence politique, économique
et culturelle de l’État, afin d’être reconnu par ses pairs comme un acteur
incontournable sur la scène mondiale.
De fait, au bout de huit années de gouvernement Lula, le Brésil,
cinquième pays du monde en termes territorial et démographique, est devenu
la sixième puissance économique mondiale et a su s’imposer en tant
qu’acteur global présent dans tous les dossiers d’intérêt multilatéral. Le
4président brésilien a notamment multiplié les rencontres internationales au
cours desquelles il a mis à profit son charisme et ses dons de négociateur

1 Vladimir Caramasch, « La classe moyenne avance et maintenant ? », Revista França-Brasil, juin-juillet
2011.
2 Brésil-Russie-Inde-Chine-Afrique du Sud.
3
Voir Annexe I.
4
Voir Annexes IV et V.
18
pour valoriser son pays à l’extérieur et mettre fin, ainsi, à l’image
1stéréotypée d’un Brésil simple terre de samba et de football .
Le géant sud-américain est donc devenu un acteur actif des relations
internationales, poursuivant sa vocation de puissance mondiale ayant des
intérêts et des responsabilités dans toutes les régions du globe. Cet ouvrage a
l’ambition de présenter et de comprendre la politique étrangère brésilienne
de l’ère Lula, à savoir une période charnière durant laquelle le pays a su
renforcer sa visibilité comme jamais auparavant. Dans un monde en pleine
transformation où les rapports de force Nord-Sud se rééquilibrent, analyser
l’affirmation internationale des puissances émergentes à travers leur action
diplomatique paraît essentielle pour comprendre les enjeux et les
conséquences pour le système international de cette nouvelle donne.
Les déterminants de la politique étrangère : pressions systémiques,
contraintes internes et facteurs cognitifs
La politique étrangère est définie traditionnellement comme
« l’instrument par lequel un État tente de façonner son environnement
2politique international ». Afin d’entreprendre une analyse de la politique
étrangère, il convient d’examiner les interactions entre l’acteur étatique et
son milieu. Divers éléments doivent alors être pris en compte comme la
distribution de la puissance entre les États au sein du système international,
mais également les spécificités à l’échelle nationale sur le plan institutionnel,
organisationnel ou encore culturel. La prise de décision en matière de
politique étrangère dépend, en effet, des dynamiques à la fois internationales
et internes.
De fait, il existe plusieurs niveaux d’analyse : infranational, national et
international. Néanmoins, la complémentarité de ces différentes échelles ne
cesse de s’accentuer à l’heure où la frontière entre les questions internes et
externes est de plus en plus poreuse. La stricte division entre high politics
(politique étrangère) et low politics (politique interne), promue
historiquement par la discipline des Relations internationales, n’est donc
plus réellement pertinente. Plusieurs variables déterminent ainsi la politique
étrangère d’un État. Cela va de la nature de la structure du système
international à la personnalité du chef de gouvernement, en passant par
l’influence de certaines forces institutionnelles, des groupes de pression, des

1 Relevons toutefois que les allocutions du président Lula étaient souvent parsemées de métaphores
footballistiques.
2
Frédéric Charillon, Politique étrangère. Nouveaux regards, Paris, Les Presses de Sciences Po, 2002,
p. 13.
19
1médias des autres acteurs sociaux ou encore de l’opinion publique .
L’importance accordée à l’une ou l’autre de ces variables diffère
sensiblement selon le modèle théorique employé, une théorie unifiée de la
politique étrangère n’ayant pas encore à ce jour émergé. Tous les paradigmes
en la matière n’ont par conséquent qu’une moyenne portée, les
particularismes entre les différents États empêchant les généralisations
2universelles et intemporelles dans l’analyse de la politique étrangère .
Raymond Aron affirmait déjà il y a cinquante ans qu’il n’existe pas de
théorie générale des relations internationales qui serait valable en toutes
3circonstances .
Analyser la politique étrangère d’un État revient aussi à définir et
comprendre les objectifs de cette politique. Or, très souvent, les gouvernants
se réfugient derrière la notion abstraite d’intérêt national pour éviter de
s’engager sur des objectifs précis. Cela rend le travail de l’analyste
complexe, ce dernier devant habilement faire en sorte de mettre en lumière
les gains relatifs et absolus recherchés par l’État, plus ou moins assumés, à
travers sa politique étrangère. De même, lorsque des objectifs sont
clairement affichés dans la communication officielle des autorités, il
convient de faire la part entre objectifs réels et rhétoriques. Un profond
décalage peut donc exister entre le discours officiel, destiné essentiellement
4à l’électorat, et la politique étrangère réellement mise en œuvre .
Historiquement, c’est à partir des postulats de l’école réaliste des
relations internationales que bon nombre d’analystes ont cherché à
comprendre la politique étrangère. D’après Hans Morgenthau, en la matière
chaque État cherche à défendre « l’intérêt national défini en termes de
5puissance ». Il existe une volonté permanente de maximisation de la
puissance de l’État, ce dernier devant évoluer dans un système international
par nature anarchique. Pour sa part, Raymond Aron confirme que la
caractéristique première d’un système international est la configuration du
rapport de forces. Il oppose en outre le système multipolaire, au sein duquel
l’équilibre est fonction de la rivalité entre plusieurs unités, à la configuration
unipolaire ou bipolaire, où l’équilibre est possible avec l’existence d’une
seule ou deux puissances dominantes. Aron et Morgenthau sont tous deux
favorables à un système multipolaire, susceptible d’être plus stable. La
notion réaliste de polarité renvoie ainsi à la distribution de la puissance et la

1 Cette dernière étant notamment un facteur important en période électorale, tout du moins dans les
sociétés démocratiques. Il convient alors pour les décideurs de convaincre l’opinion du bien-fondé de leur
politique à travers des discours mobilisateurs et en s’appuyant sur des principes partagés.
2
Jean-Frédéric Morin, La politique étrangère. Théories, méthodes et références, Paris, Armand Colin,
2013, p. 17.
3 Raymond Aron, Paix et guerre entre les nations, Paris, Calmann-Lévy, 1962, p. 102.
4 Jean-Frédéric Morin, op. cit., p. 25.
5
Hans Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace, New York, Alfred A.
Knopf, 1948, p. 5.
20
structuration du système mondial à partir de pôles de puissance plus ou
1moins nombreux .
Dans une tentative pour reformuler le réalisme classique, le néoréalisme,
illustré notamment par les travaux de Kenneth Waltz, repose sur une
approche systémique des relations internationales. Stephen Krasner résume
la pensée néoréaliste par cette phrase : « le comportement des États,
indépendamment de leurs caractéristiques internes, est structuré par la
2distribution de la puissance dans le système international entier ». La
politique étrangère de l’État sera par conséquent conditionnée par ses
ressources matérielles et par sa position par rapport aux autres États. Le
néoréalisme donne ainsi la priorité à l’analyse des phénomènes interétatiques
pour expliquer les choix en matière de politique étrangère, tout en
dévalorisant les spécificités internes des États. Autrement dit, l’étude de la
structure prime sur celle des agents. Waltz soutient par ailleurs,
contrairement aux réalistes classiques, que le système bipolaire est le plus
stable en raison d’un équilibre dans les capacités matérielles entre les deux
puissances dominantes. L’unipolarité et la multipolarité sont pour leur part
caractérisées par un déséquilibre entre les agents en termes capacitaires, ce
qui rend le système structurellement instable. Kenneth Waltz reconnaît
néanmoins lui-même les limites du néoréalisme et ne le considère pas
comme une théorie de politique étrangère mais bien comme une théorie
3générale des relations internationales .
Plutôt que d'enraciner son analyse sur les motivations égoïstes des agents,
le néoréalisme insiste donc sur les contraintes structurelles de l'ordre
international. Les États ont tous les mêmes fonctions et les mêmes finalités,
mais pas les mêmes capacités. Suivant leur position au sein du système, les
États se comporteront soit comme des acteurs « révisionnistes » soit comme
4des acteurs « statu quo » . Dans le cas des États révisionnistes, l’action
extérieure peut se matérialiser par un ensemble d’activités
contrehégémoniques et de résistance en vue, éventuellement, de renverser l’ordre
établi. Quant aux États dits « statu quo », ces derniers acceptent l’ordre en
place et de s’y assimiler, le coût des tentatives de résistance et de
renversement étant alors jugé trop important.
Sur la question de la coopération entre États, Waltz affirme qu’un
comportement altruiste est impossible, tout du moins non pérenne, en raison

1
Franck Atar, Dictionnaire des relations internationales, Paris, Seuil, 2009, p. 652.
2
Stephen Krasner, « Westphalia and All That », dans Judith Goldstein et Robert Keohane (dir.), Ideas
and Foreign Policy, Ithaca, Cornell University Press, p. 256.
3 Jean-Frédéric Morin, La politique étrangère..., op. cit., p. 50.
4 Júlio César Cossio Rodriguez, Os efeitos de limitadas capacidades materiais na política externa de
potências intermediárias do sistema internacional:o caso do Brasil, Thèse en Relations internationales,
Universidade de Lisboa, 2013, p. 48.
21
de la nature anarchique du système et de la compétition des intérêts
nationaux égoïstes qui y règnent. D’autres auteurs réalistes pensent au
contraire que les coopérations sont possibles mais dépendent directement des
1gains que peuvent en tirer les États . Il s’agit donc avant tout d’une stratégie
opportuniste reposant sur des relations instrumentalisables et sur une logique
de maximisation de la puissance.
Sur le rapport entre États et institutions internationales, les écoles
réalistes considèrent que les puissances dominantes utilisent le
multilatéralisme institutionnalisé et le droit international pour accentuer leur
influence. Les institutions internationales permettent de limiter l’anarchie
systémique via l’établissement d’un ensemble de règles qui correspondent
2aux intérêts des États dominants . Contrairement à ce qu’affirment les
théories libérales et fonctionnalistes des régimes, les auteurs réalistes
considèrent que le système multilatéral institutionnalisé repose
essentiellement sur les rapports de force entre les puissances.
Dans le cas particulier d’un système multipolaire, c’est un groupe
restreint de puissances qui façonne l’ordre institutionnel. Le pouvoir est
réparti parmi les grands pôles et ces derniers sont donc les seuls agents ayant
de véritables capacités d’action systémique. Les gains qu’engendre le
système de coopération institutionnalisé ne profitant véritablement qu’aux
États objectivement les plus puissants, ces derniers sont poussés à établir et
reproduire des régimes internationaux, un processus qui renforce leur
domination dans le système mondial. En accord avec cette perspective, les
institutions multilatérales n’ont donc pas un simple rôle de coordination
entre les différents agents, puisqu’elles assurent avant tout une légitimation
de l’oligarchie systémique à travers ce que Bertrand Badie appelle une
3« diplomatie de la connivence ».
Cette dynamique permet d’instaurer une certaine stabilité au sein du
système, et est favorable au développement de régimes internationaux
régissant les relations interétatiques, à la condition que la coalition des
puissances dirigeantes ne présente pas d’importants déséquilibres. Dans le
cas contraire, avec des disparités de pouvoir entre les pôles, l’ordre
4institutionnel systémique serait compromis . Tout dépend donc de ce que
Randall Schweller appelle « l'équilibre des intérêts » (« balance of

1
Ibidem, p. 20.
2 Louis Bélanger, « Puissances Emergentes, Institutions Globales et Gestion de Crise », Congrès de
l’Association française de science politique, Paris, 2013.
3 Bertrand Badie, La diplomatie de la connivence, Paris, Cahiers libres, 2011, 276 p.
4
Randall Schweller et David Priess, « A Tale of Two Realisms: Expanding the Institutions Debate »,
Mearshon International Studies Review, vol. 41, n° 1, 1997, p. 21-22.
22
interests »), un concept qui revisite la théorie de l'équilibre des puissances
1(« balance of power ») de Waltz .
Depuis la fin de la Guerre froide bien d’autres courants théoriques se sont
développés, souvent en opposition au néoréalisme, et prennent en compte les
interactions existantes entre dynamiques internes et externes. Cela revient
dès lors à intégrer plusieurs niveaux d’analyse pour comprendre la politique
étrangère d’un État, ce que Peter Gourevitch préconisait déjà à la fin des
années 1970 : « les relations internationales et les politiques nationales sont
si interreliées qu’elles devraient être analysées simultanément, comme des
2ensembles ».
Pour les théories constructivistes, ce sont les propres agents qui
produisent la structure. Chaque unité étatique jouit en effet d’une autonomie
et d’une marge de manœuvre sur le plan international, ce qui participe aux
dynamiques de changements au sein du système. Les premiers
constructivistes, Nicholas Onuf et Alexander Wendt, donnent ainsi une
importance particulière à ce qu’ils appellent les structures idéelles, à savoir
des constructions sociales qui sont le fruit des interactions entre les agents.
Ce sont ces idées intersubjectives qui guident les choix en matière de
politique étrangère et, in fine, qui permettent de reproduire la structure ou de
3la modifier .
Selon les constructivistes, la culture, au sens large du terme, fait partie
des variables de la politique étrangère. Il s’agit notamment des normes et
valeurs socialement partagées par une communauté donnée (à l’échelle
4nationale ou internationale) et considérées comme justes et légitimes . Les
actions des décideurs politiques prennent en compte ces composantes
culturelles, qui forgent l’identité nationale d’un pays, et s’y conforment. À
titre d’exemple, au Brésil la promotion du multilatéralisme, le non-recours à
la force ou encore le strict respect du principe de non-ingérence orientent
traditionnellement la politique étrangère et pourraient difficilement être
remis en question. Dans le cas contraire, la politique étrangère engagée serait
considérée comme déviante. Ce corpus identitaire change peu car il est
perpétuellement reproduit, renforcé et finalement institutionnalisé par les
discours politiques, l’enseignement ou encore les médias.
Les constructivistes suggèrent également que la politique étrangère
dépend du rôle traditionnellement joué par un État sur la scène

1
Randall Schweller, « Bandwagoning for Profit: Bringing the Revisionist State Back In », International
Security, vol. 19, 1994, p. 72-107.
2 Peter Gourevitch, « The Second Image Reversed: The International Sources of Domestic Politics »,
International Organization, vol. 32, n° 4, 1978, p. 911.
3
Jean-Frédéric Morin, La politique étrangère..., op. cit., p. 54.
4
Ibidem, p. 98-99.
23
internationale. Ce rôle est défini suivant la position qu’occupe l’État
(géographiquement, politiquement ou en termes de puissance) et correspond
à des attentes partagées. Il peut par exemple être communément admis qu’un
État se comporte comme un meneur ou encore comme un médiateur et
1stabilisateur . La politique étrangère d’un État reste donc en grande partie
prisonnière de ses principes traditionnels, de son identité et de son rôle, sauf
en cas de changements conjoncturels majeurs au plan national ou
international.
Un nouveau courant réaliste, le réalisme néoclassique, a l’ambition
d’opérationnaliser la complémentarité existante entre les forces structurelles
et l’action de l’agent étatique. Pour les auteurs réalistes néoclassiques, la
réalité interne d’un État a notamment un impact sur sa capacité à adopter une
2politique de puissance . Ce paradigme intègre les variables identitaires et
culturelles du constructivisme à son cadre réaliste basé avant tout sur la
3puissance relative des États . L'un des premiers à avoir défini ce courant est
4Gideon Rose . Ce dernier entendait identifier une nouvelle famille réaliste,
au regard de l’émergence de travaux d’un certain nombre d’auteurs ayant en
commun la volonté de reformuler le néoréalisme de Kenneth Waltz. Les
réalistes néoclassiques souhaitent en particulier théoriser la politique
étrangère des États (qui peut être analysée de manière individualisée) plutôt
5que la politique internationale, contrairement aux néoréalistes .
Selon cette approche théorique, les facteurs domestiques de la politique
étrangère recouvrent aussi bien les perceptions des décideurs politiques que
6les contraintes de la politique intérieure . Cela inclut notamment le degré
d’autonomie de l’exécutif, l’influence de la société civile et de l’opinion
publique, le niveau de cohésion des élites politiques, économiques et
7militaires . Le réalisme néoclassique rejoint néanmoins le néoréalisme sur un
point essentiel puisqu’il considère que l’action des États, acteurs principaux
des relations internationales, est déterminée avant tout par leurs capacités

1
Ibid., p. 113.
2
Ibid., p. 52.
3 Véronique Dumais, Les processus décisionnels de l’intervention militaire au Canada (1990-2003) : une
approche réaliste néoclassique, mémoire en science politique, université du Québec à Montréal, 2010,
p. 23.
4
Gideon Rose, « Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy », World Politics, vol. 51, n° 1,
1998, p. 144-172.
5 Voir notamment Asle Toje et Barbara Kunz, Neoclassical Realism in European Politics: Bringing
Power Back In, Manchester, Manchester University Press, 2012, 272 p.
6 Gideon Rose, op. cit., p. 154.
7
Steven Lobell, Norrin Ripsman et Jeffrey Taliaferro, Neoclassical Realism, the State, and Foreign
Policy, Cambridge, Cambridge University Press, 2009, p. 4.
24
matérielles de projection et la place qu’ils occupent dans la structure du
1système international, qui est par nature anarchique .
En définitive, il n’existe pas de théorie générale capable d’expliquer
toutes les politiques étrangères. D’où la nécessité pour les analystes de créer
des ponts et d’amalgamer les différents courants, et cela afin d’apporter une
réflexion qui ne soit pas limitée artificiellement par un cadre théorique trop
rigide et restreint. Cet ouvrage entend précisément aller dans ce sens en
proposant une analyse fondée sur un modèle de complémentarité entre
théories réalistes et constructivistes.
Rétrospective de la politique étrangère brésilienne : des changements
dans la continuité
2Paulo Roberto de Almeida rappelle dans un article, consacré aux
diverses stratégies adoptées dans l’histoire de la politique extérieure
brésilienne, que les autorités de Brasilia ont toujours eu conscience de
l’importance du rôle joué par leur pays dans la sphère régionale. Mais à
différentes périodes de l’histoire, ils ont également perçu le Brésil comme un
acteur pouvant revendiquer une place plus importante sur le plan mondial,
3aussi bien dans le domaine économique que politique .
Ainsi, dès la création de la Société des Nations en 1919, les dirigeants
brésiliens émirent le souhait de donner une place de premier ordre à leur
pays au sein du conseil restreint de cette organisation. Cet objectif ne fut pas
atteint, ce qui provoqua le retrait brésilien de la SDN (1926). De manière
similaire, à la fin de la Seconde Guerre mondiale, le Brésil espérait obtenir
un siège de membre permanent au Conseil de sécurité de l’Organisation des
Nations unies. Cela ne se concrétisa pas non plus en raison de l’opposition
de certains acteurs de poids (Royaume-Uni et Union Soviétique), mais aussi
à cause de facteurs internes (carences du Brésil en termes de capacités
militaire et économique).
Plus tard, durant une phase de forte croissance économique (1969-1979)
que connut le géant sud-américain pendant le régime militaire (1964-1985),
les leaders brésiliens cherchèrent à corriger les faiblesses du Brésil en dotant
le pays des instruments traditionnels de la puissance, notamment à travers le
développement industriel et technologique (exemple de la recherche en
matière nucléaire) et l’internationalisation de l’économie. Mais le processus
de construction de la puissance brésilienne dut affronter des crises

1 Fareed Zakaria, « Realism and Domestic Politics: A Review Essay», International Security, vol. 17,
1992, p. 188.
2 Paulo Roberto de Almeida, « O Brasil como ator regional e como emergente global. Estratégias de
política externa e impacto na nova ordem internacional », Cena Internacional, vol. 9, n° 1, 2007, p. 7-36.
3
Voir Annexe III.
25
économiques récurrentes (crises pétrolières de 1973 et 1979, crise de la dette
de 1982, inflation galopante débouchant sur les crises financières des années
1990), ce qui ne permit pas au pays d’être en position favorable pour
prétendre au statut de puissance mondiale.
À partir de la transition démocratique, le président José Sarney
(19851990) relança la candidature brésilienne à un siège de membre permanent au
Conseil de sécurité de l’ONU. Le Brésil se présenta alors à titre individuel et
non pas comme un candidat représentant l’ensemble de sa région. Brasilia
anticipa ainsi les difficultés que cela aurait pu lui causer en Amérique du
Sud, notamment vis-à-vis de l’Argentine. Pour mettre toutes les chances de
leur côté, les décideurs brésiliens précisèrent qu’ils n’exigeaient pas de droit
de veto. C’est aussi le président Sarney qui engagea véritablement le Brésil
1dans le processus d’intégration régionale avec la création du MERCOSUL
en 1991, comprenant, en plus du géant lusophone, le Paraguay, l’Uruguay et
l’Argentine.
Dans les années 1990, le président Fernando Collor de Mello
(19901992) dirigea la politique extérieure brésilienne sur la voie de la
nonprolifération nucléaire et l’abandon du programme nucléaire militaire
brésilien. Par ailleurs, dans le cadre des objectifs fixés par le MERCOSUL, il
s’attaqua au protectionnisme commercial excessif de son pays. Il fit
également en sorte de donner moins d’accent tiers-mondiste à la politique
extérieure, en affirmant notamment souhaiter voir le Brésil occuper « la
dernière place des pays développés plutôt que la première des pays
sous2développés ».
Durant la présidence suivante, celle d’Itamar Franco (1992-1994), la
diplomatie brésilienne abandonna la vieille adhésion à la dimension
géographique de « l’Amérique latine » en échange du nouveau concept
« d’Amérique du Sud ». Cela s’illustra en particulier par les tentatives
d’accords de libre-échange entre le MERCOSUL et les voisins
sud3américains, en réponse au projet de Washington de la ZLEA . Cette période
correspond également à une importante phase de réformes économiques avec
le début du processus de privatisations massives, diminuant drastiquement le
poids de l’État dans l’économie nationale.
Les deux mandats de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 et
19992002) furent également marqués par une série de réformes économiques

1 Marché commun du Sud (Mercado Comum do Sul). Nous adopterons dans ce travail les acronymes
portugais des organisations sud-américaines.
2 Fernando Collor de Mello cité par Paulo Roberto de Almeida, « O Brasil como ator regional e como
emergente global...», op. cit., p. 12.
3
Zone de libre-échange des Amériques (Área de livre comércio das Américas – ALCA).
26
1(« plan real »), mais aussi par une importante activité diplomatique. FHC
privilégia les relations avec les pays du Nord, en renforçant en particulier
l’axe Brasilia-Washington. Le président Cardoso confirma, en outre, la voie
tracée par ses prédécesseurs sur la question de l’énergie atomique en
adhérant au traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP),
considéré pourtant par un grand nombre de diplomates et de militaires
brésiliens comme étant profondément inéquitable. Sur le plan régional, le
développement du MERCOSUL commença à rencontrer des difficultés en
raison principalement des asymétries intra-bloc. Enfin, toujours durant cette
période, le Brésil dut recourir à l’aide du FMI pour faire face à une situation
2de crise économique .
Par la suite, durant les deux mandats de Luiz Inácio Lula da Silva
(20032006 et 2007-2010), s’est imposée une nouvelle manière de mener la
diplomatie. Si la majeure partie de l’agenda diplomatique contenait plus
3d’éléments de continuité que de rupture , des éléments novateurs sont
apparus en particulier dans la définition des priorités de la politique
extérieure. Lula a ainsi affirmé à plusieurs reprises le choix clair du
multilatéralisme, le maintien des bonnes relations politiques, économiques et
commerciales avec les grandes puissances mondiales, tout en soulignant
qu’une grande importance serait donnée aux relations avec le monde en
développement. Sur le plan régional, le président brésilien entendait associer
« le destin économique, politique et social du Brésil à celui de l’Amérique
du Sud ».
De fait, la diplomatie des gouvernements Lula s’est appuyée sur une forte
posture de défense de la souveraineté et des intérêts nationaux, en cherchant
principalement à diversifier les partenariats internationaux. Les objectifs
poursuivis se rapprochaient d’une ancienne tradition diplomatique
brésilienne, appelée « politique extérieure indépendante », qui avait été
formulée et mise en œuvre par les gouvernements progressistes antérieurs au
régime militaire (avant 1964). Ce concept peut être défini comme une
affirmation de positions autonomistes (principalement vis-à-vis des
ÉtatsUnis) dans les champs de la politique et de l’économie internationales. De
plus, l’affirmation du Brésil dans le monde devait se réaliser à travers le
renforcement du multilatéralisme au sein du système international, dans
lequel le pays sud-américain, doté d’une capacité de projection réduite (en

1
Mis en place au mois de juillet 1994, le plan real visait à contrôler l’inflation. La monnaie brésilienne
s’est alors alignée sur le dollar dans le cadre d'un contrôle stricte de la masse monétaire. L'inflation est
ainsi passée de 50 % au début de l’année 1994 à 0,8 % en 1998.
2 Paulo Roberto de Almeida, op. cit., p. 11-13.
3
Voir Ricardo Seitenfus, « O Brasil e suas relações internacionais », Carta Internacional, São Paulo,
Nupri-USP, vol. 2, n° 1, janvier-mars 2007, p. 11-21.
27
termes militaires notamment), pouvait exercer une plus grande influence sur
1les processus décisionnels .
Parmi les initiatives les plus marquantes de la politique extérieure
multidimensionnelle des gouvernements Lula, on peut citer l’action visant
2l’approfondissement de l’intégration régionale (MERCOSUL, UNASUL ) et
l’affirmation du leadership brésilien en Amérique du Sud ; la densification
des relations Sud-Sud et Sud-Nord ; la création ou la consolidation de
3 4groupes à géométrie variable comme les G20 commercial et financier , le
5 6 7forum de dialogue IBAS et les coalitions du BRIC et du BASIC ; la mise
8 9en place des sommets ASA et ASPA ; le commandement de la
10MINUSTAH en Haïti, ou encore la médiation dans les crises régionales et
extra-régionales. Par ailleurs, il convient de souligner l’action volontariste
brésilienne pour exiger une réforme générale du système multilatéral et une
démocratisation de la gouvernance mondiale.
En dépit des initiatives propres aux gouvernements Lula, on retrouve
donc de nombreux éléments de continuité dans la politique extérieure
brésilienne, par exemple en matière d’intégration régionale. Cela est dû
notamment à ce que la théorie appelle l’institutionnalisme historique. Cela
renvoie au fait que les décisions prises dans le passé ont une incidence sur
celles prises dans le présent et, finalement, contraignent les dirigeants à
suivre sensiblement la même politique étrangère (phénomène de la
dépendance au sentier). Des ruptures sont possibles mais sont généralement
11le fruit de changements radicaux à la tête du pouvoir . Par ailleurs, les
décisions des autorités politiques sont réputées rationnelles. Cela induit que
les comportements des acteurs sont guidés par la maximisation de leur
utilité, suivant un rapport coûts/bénéfices. Il s’agit alors d’évaluer les gains
potentiels et les risques encourus suivant les informations dont les acteurs
12disposent . Ces choix doivent en outre respecter certains facteurs

1 Paulo Roberto de Almeida, « O Brasil como ator regional e como emergente global...», op. cit., p. 18.
2
Union des nations sud-américaines (União de Nações Sul-Americanas).
3
Voir Annexe XII.
4 Le G20 est un groupe de 19 pays (Afrique du Sud, Allemagne, Arabie saoudite, Argentine, Australie,
Brésil, Canada, Chine, Corée du Sud, États-Unis, France, Inde, Indonésie, Italie, Japon, Mexique,
Royaume-Uni, Russie, Turquie) plus l'Union européenne, dont les ministres, les chefs des banques
centrales et les chefs d'États se réunissent régulièrement pour traiter des questions économiques et
financières. Le G20 financier ne doit pas être confondu avec le G20+ qui est un groupe de pays en
développement créé pour les négociations commerciales à l’Organisation mondiale du commerce.
5 L’IBAS (ou G3) est un groupe composé de l’Inde, du Brésil et de l’Afrique du Sud.
6
Acronyme du groupe formé par le Brésil, la Russie, l’Inde et la Chine. Le « BRIC » deviendra
« BRICS » avec la participation de l’Afrique du Sud en 2011.
7
Brésil-Afrique du Sud-Inde-Chine.
8 Sommets Amérique du Sud-Afrique.
9 Sommets pays arabes-Amérique du Sud.
10 Mission des Nations unies pour la stabilisation en Haïti.
11
Jean-Frédéric Morin, La politique étrangère..., op. cit., p. 66-67.
12
Ibidem, p. 72-73.
28
fondamentaux propres à chaque État, ce qui favorise une certaine stabilité en
matière de politique étrangère. L’un de ces facteurs peut par exemple reposer
sur la nécessité de maintenir un fort soutien de l’opinion publique. Si une
décision de politique étrangère s’écarte de cet impératif, alors le décideur
1politique choisira rationnellement de réorienter sa stratégie internationale .
Un autre facteur est favorable à la continuité de la politique étrangère,
celui de la socialisation des membres du corps diplomatique à une culture
organisationnelle spécifique. Ces derniers partagent en effet une sous-culture
commune et veillent à ce que leur pays maintienne une stabilité sur le plan
diplomatique. L’homogénéité et la cohésion existantes au sein du corps atique, et par conséquent le manque de diversité idéologique qui y
2règne, permettent la reproduction continuelle de discours et de pratiques .
3C’est notamment le cas au Brésil avec les diplomates de l’Itamaraty , tous
formés à l’école diplomatique de l’Institut Rio Branco. De fait, le ministère
des Relations extérieures brésilien est caractérisé par son insularité au sein
de l’appareil étatique et jouit historiquement d’une grande autonomie
opérationnelle.
L’Itamaraty entre parfois dans des rapports de force avec d’autres
institutions (en particulier avec les autres ministères) pour que ses positions
continuent de prévaloir dans les orientations stratégiques en matière de
politique étrangère. Quand bien même ces institutions exerceraient une
activité internationale, généralement le ministère des Relations extérieures
joue au minimum un rôle de coordination. La concurrence est donc limitée et
les activités extérieures qui échapperaient aux canaux d’action de ce
4ministère restent marginales . Dans ces conditions, toute tentative de réforme
doctrinale ne peut se faire que graduellement et une rupture diplomatique
reste peu probable.
En matière de politique étrangère, une véritable concurrence peut aussi
exister entre le chef du gouvernement et le ministère des Relations
extérieures qui, nous l’avons vu, détient un quasi-monopole sur les questions
internationales. L’affirmation du chef de l’exécutif dans ce domaine peut se
matérialiser par sa présence aux divers sommets internationaux (dans le
cadre de rencontres aussi bien bilatérales que multilatérales), ces derniers
n’ayant cessé de se multiplier ces dernières années. Ces événements lui
donnent ainsi plus de visibilité (notamment via les médias) et mettent dans
une certaine mesure en retrait le ministère des Relations extérieures. Le chef

1
Ibid., p. 86.
2 Ibid., p. 125.
3 Le palais d'Itamaraty est le siège du ministère des Relations extérieures du Brésil.
4 Voir Marie-Claude Smouts, « Que reste-t-il de la politique étrangère ? », Pouvoir, vol. 88, 1999, p.
515 ; Guillaume Devin, « Les diplomaties de la politique étrangère », dans Frédéric Charillon (dir.),
Politique étrangère : nouveaux regards, Paris, Presses de Sciences Po, 2002, p. 215-242.
29
de gouvernement peut aller jusqu’à jouir d’une certaine ascendance sur la
politique étrangère en fonction de sa personnalité (charisme, habileté), de
son style de gestion (plus ou moins centralisateur) et de sa capacité à
imposer ses préférences. Or au Brésil, l’action extérieure durant les mandats
de Lula a précisément été marquée par une diplomatie présidentielle sans
précédent, avec d’innombrables voyages officiels aussi bien dans les pays en
1développement que dans les pays du « premier monde » .
En relations internationales, l’individu en tant qu’unité d’analyse reste
peu exploité à l’exception de l’étude de cas de certaines personnalités
exceptionnelles à l’instar de Napoléon, Hitler, Staline, Churchill ou encore
De Gaulle. Or les caractéristiques et le comportement propres d’un chef de
gouvernement ont un impact sur la politique étrangère et peuvent être
2considérés à certains égards comme un critère de puissance de l’État . Le
rôle de l’individu en relations internationales a naturellement son importance
et un leader politique peut exercer une influence considérable, notamment
lorsque les circonstances politiques, économiques et sociales sur le plan
interne lui sont favorables. La conjoncture internationale peut également
constituer une occasion pour un chef de gouvernement de s’impliquer
personnellement dans les relations extérieures de son pays. Dès lors qu’il
manifeste une telle volonté, son influence dépendra de son leadership
audelà des contraintes institutionnelles déjà mentionnées précédemment.
Mais, plus généralement, le processus décisionnel de la politique
étrangère repose essentiellement sur un groupe restreint de responsables
politiques qui est plus ou moins formel selon les pays. Cette situation est
favorable aux dynamiques de groupe, les interactions se réalisant en son sein
pouvant avoir un impact sur le discours officiel et les grandes orientations
politiques. Ainsi, durant la présidence Lula, c’est un quatuor diplomatique
qui a participé à la formulation et la mise en œuvre effective de la politique
extérieure, sur la base d’une division du travail plus ou moins marquée. En
plus du président, on trouvait son conseiller diplomatique et ancien secrétaire
aux relations internationales du PT, Marco Aurélio Garcia, qui s’est
particulièrement impliqué dans les questions régionales. Un autre acteur du
processus décisionnel était le ministre des Relations extérieures, Celso
Amorim, qui était très actif dans les négociations au sein des instances
multilatérales, ainsi que dans le dialogue avec les puissances industrialisées.
Il y avait enfin le secrétaire général de l’Itamaraty, Samuel Pinheiro
Guimarães (jusqu’en novembre 2009), ce dernier étant connu pour ses
positions fondées sur le rapprochement du Brésil avec les autres pays en
développement (« États périphériques »), au détriment des relations Sud-

1
Voir Annexes IV et V.
2
Jean-Frédéric Morin, La politique étrangère..., op. cit., p. 213.
30
1Nord . L’ensemble de ces décideurs politiques poursuivait néanmoins un
objectif commun, celui de faire participer le Brésil aux évolutions du
système international favorables à l’émergence de nouvelles puissances.
L’affirmation de la puissance brésilienne au sein d’un système
multipolaire
La puissance est un concept central en relations internationales bien qu’il
soit complexe à définir. Pour reprendre les mots de Joseph Nye, « tout le
2monde en parle, mais peu la comprennent ». La définition donnée par
Raymond Aron est peut-être la plus communément admise : « j’appelle
puissance sur la scène internationale la capacité d’une unité politique
d’imposer sa volonté aux autres unités. En bref, la puissance n’est pas un
3absolu, mais une relation humaine ». Elle se manifeste dès lors qu’il y a
mobilisation des ressources et volonté de production d’influence. La
puissance ne doit donc pas être évaluée selon la seule force potentielle d’un
État.
Les ressources que peuvent concrètement mobiliser les États sont très
variées, mais il existe toutefois certains indicateurs quantifiables comme la
population, le territoire, les matières premières, la structure industrielle, ou
encore la force économique et militaire. Au-delà de ces facteurs matériels,
des ressources immatérielles doivent être prises en compte tels le charisme
d’un chef d’État, la compétence de l’appareil diplomatique, l’influence
historique et culturelle ou encore le « capital sympathie » de l’État à
l’extérieur.
Suivant une approche institutionnaliste, il convient par ailleurs de prendre
en compte le degré de centralisation étatique et le niveau de cohésion
4nationale . Dans le premier cas, il s’agit de savoir quel est le niveau de
contrôle de l’appareil exécutif de la part du chef de gouvernement (cela peut
varier notamment suivant le régime politique en place). Généralement, plus
le pouvoir exécutif est décentralisé et segmenté, plus la politique étrangère a
5tendance à rester inchangée dans ses grands axes . L’État est dès lors limité
institutionnellement dans sa politique de puissance, le chef de l’exécutif
ayant peu de marge de manœuvre. Le second indicateur renvoie à l’influence
relative d’une société sur la politique étrangère. Un haut degré de cohésion

1 Voir Samuel Pinheiro Guimarães, 500 anos de periferia, Porto Alegre, Editora Universidade,
Contraponto, 1999, 166 p.
2
Joseph Nye cité par Jean-Frédéric Morin, La politique étrangère..., op. cit., p. 28.
3
Raymond Aron, Paix et guerre entre les nations, op. cit., p. 58.
4 Voir Stephen Krasner, Defending the National Interes: Raw Materials Investments and US Foreign
Policy, Princeton, Princeton University Press, 1978, 404 p. ; Gerry Alons, « Predicting a State’s Foreign
Policy », Foreign Policy Analysis, vol. 3, n° 3, 2007, p. 211-232.
5
Voir Juliet Kaarbo, « Prime Minister Leadership Styles in Foreign Policy Decision-Making », Political
Psychology, vol. 18, n° 3, 1997, p. 553-581.
31
nationale incite les décideurs politiques à adopter une politique étrangère
proactive, ces derniers ne redoutant pas les pressions négatives sur le plan
domestique puisque le consensus prévaut au sein de la société. Des décisions
peuvent même se prendre en concertation avec certains groupes organisés, si
le degré de connexion entre gouvernement et forces sociales est
suffisamment important (c’est notamment le cas dans les sociétés
anglosaxonnes où le lobbying est institutionnalisé). Paradoxalement, pour certains
1auteurs , cette configuration est au contraire le signe d’un État faible étant
donné que l’action du pouvoir exécutif se trouve limitée, ce dernier pouvant
difficilement imposer ses préférences de politique étrangère et agir de
manière unilatérale. Cette variable institutionnelle prend dès lors toute son
importance lorsqu’il est question de la capacité de l’État à convertir ses
2ressources en influence .
Les ressources immatérielles et idéationnelles sont devenues aujourd’hui
aussi importantes que les ressources matérielles dans les différents rapports
de force sur la scène internationale. Une politique de puissance peut par
conséquent sensiblement différer suivant les États, les ressources
mobilisables pouvant elles-mêmes varier. C’est la politique étrangère qui
détermine in fine la pertinence des ressources à employer suivant le contexte
3dans lequel s’inscrit l’action de l’État . Une hiérarchisation générale des
États au sein du système international, suivant le concept de puissance, paraît
dès lors difficile à réaliser. Dans le monde post-Guerre froide, et à l’heure de
la mondialisation, c’est le facteur économique qui semble prévaloir pour
classer les puissances étatiques, en attestent les nombreux ouvrages, rapports
et articles qui reprennent les classements des pays suivant leur produit
intérieur brut. Néanmoins, des décalages importants peuvent exister entre la
puissance économique d’un État et sa réelle influence internationale,
notamment sur le plan politique dans la gouvernance mondiale.
C’est en prenant en compte cette situation d’asymétrie au sein du système
international, entre pouvoir économique et pouvoir politique, que les
décideurs de Brasilia ont pris conscience que les grandes puissances
traditionnelles ne pouvaient plus à elles seules prendre les décisions
concernant l’ensemble de l’humanité. Les acteurs du Nord souffrent d’un

1
Voir Thomas Risse, « Public Opinion, Domestic Structure and Foreign Policy and Liberal
Democracies », World Politics, vol. 43, n° 4, 1991, p. 479-512 ; Alan Lamborn, The Price of power: Risk
and Foreign Policy in Britain, France and Germany, Boston, Unwin Hyman, 1991, 224 p. ; Jack Snyder,
Myths of Empire: Domestic Politics and International Ambition, Thaca, Cornell University Press, 1991,
330 p. ; Fareed Zakaria, From Wealth to Power: The Unusual Origins of America’s World Role,
Princeton, Princeton University Press, 1998, 216 p. ; Randall Schweller, Unanswered Threats: Political
Constraints on the Balance of Power, Princeton, Princeton University Press, 2006, 182 p. ; Jonathan
Kirshner, « The Tragedy of Offensivi Realism: Classical Realism and the Rise of China », European
Journal of International Relations, vol. 18, n° 1, 2012, p. 53-75.
2
Jean-Frédéric Morin, La politique étrangère..., op. cit., p. 191-192.
3
Voir David Baldwin, The paradoxes of Power, New York, Basil Blackwell, 1989, 244 p.
32
manque de légitimité qui ne peut être pallié que par un dialogue avec les
puissances émergentes. Un monde multipolaire est dès lors envisageable. Il
s’agit pour le Brésil de s’engager dans cette « course des puissances » pour
occuper la place qui lui permettra d’influer au mieux sur les processus
décisionnels à l’échelle mondiale. Avec la multipolarisation du monde, une
redistribution des cartes est en marche avec une tentative de rééquilibrage du
pouvoir au sein du système en mutation.
Pour comprendre l’action internationale brésilienne, il convient de
revenir sur les changements systémiques survenus à la suite de la Guerre
froide. Dans les années 1990, les États-Unis étaient devenus
l’hyperpuissance d’un monde unipolaire, après la chute du rival soviétique,
en détenant une suprématie simultanée dans les domaines militaire,
économique et technologique. Toutefois, aujourd’hui la configuration du
système international semble évoluer vers la multipolarité, en particulier
avec l’affirmation internationale d’un nombre croissant de pays du Sud qui
1font figure de « gagnants » de la mondialisation . Ces puissances émergentes
participent activement à la transformation du monde, en exigeant une place
plus représentative au sein des instances multilatérales.
C’est la banque d’investissement Goldman Sachs qui a pour la première
2fois regroupé les grands pays émergents sous la dénomination « BRIC » . Il
s’agissait alors de désigner des acteurs présentant de forts taux de croissance
et possédant différents facteurs traditionnels de la puissance : grand territoire
disposant de ressources naturelles abondantes ; importante population en
phase de qualification ; importants niveaux de production et d’exportation ;
stabilité politique et cohésion nationale. Il s’agit d’un ensemble de critères
qui les rendent en particulier très attractifs auprès des investisseurs
3étrangers . Néanmoins, tous les éléments objectifs de la puissance ne
suffisent pas à eux seuls à l’affirmation internationale de ces pays. D’après
Sebastian Santander :
Les poids démographique, territorial, économique ou commercial ne
peuvent suffire pour caractériser une puissance et surtout une nouvelle
configuration des rapports politique et économique internationaux. Il faut
encore que ces différents éléments soient mobilisés de manière consciente

1
Sebastian Santander, L’émergence de nouvelles puissances : vers un système multipolaire ?, Paris,
Ellipses, 2009, p. 9.
2 Dominic Wilson et Roopa Purushothaman, « Dreaming with BRICs: The Path to 2050 ? », Global
Economics Paper, n° 99, octobre 2003, 24 p.
3
Christophe Jaffrelot, L’enjeu mondial. Les pays émergents, Paris, Les presses de Science Po, 2008,
p. 13.
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