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Politique urbaine et développement local

De
320 pages
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Ajouté le : 01 janvier 1993
Lecture(s) : 266
EAN13 : 9782296276659
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POLITIQUE URBAINE

ET " DEVELOPPEMENT LOCAL

COLLECTION "Logiques Politiques Dirigée par PIEAAE MULLER

Il

1- SPANOU Calliop~, Fonctionnaires et militants, l'administration et les nouveaux mouvements sociaux, 1991. 2 - GILBERT Claude, Le pouvoir en situation extrême, catastrophes et politique, 1992. 3 - FAURE Alain, Le village et la politique, Essai sur les maires ruraux en action, 1992. 4 MULLER Pierre (sous la dir.), L'administration française est-elle en crise '1, 1992. 5 - FRIEDBERG Erhard etMUSSELIN Christine (sous la dir.), Le gouvernement des universités, 1992. 6 - SIWEK-POUYDESSEAU leanne, Les syndicats des grands services publics et l'Europe, 1993.

-

Patrick LE GALES

POLITIQUE URBAINE ET DÉVELOPPEMENT LOCAL
Une comparaison franco-britannique

Editions L'Harmattan 5-7, rue de l'Ecole-Polytechnique 75 005 Paris

@

L'Harmattan, 1993

ISBN: 2-7384-1851-1

Remerciements
Cet ouvrage reprend l'essentiel d'une thèse de doctorat de sociologie "L'invention des politiques de développement économique local dans les villes en France et en Grande-Bretagne", soutenue le 16 avril 1991 à l'Université de Nanterre Paris X 1. Certains résultats, notamment ceux de la comparaison entre institutions s'appuient sur une thèse de troisième cycle en science politique (Master of Literature

in Politics, Nuffield College) soutenue en mai 1989 à l'université d'Oxford: "Central-local relations and local economic policies in French and British cities" 2. La plupart des analyses sur ce point et la discussion du cas français ne sont pas repris ici, ainsi que les détails des études de cas, les annexes ou certaines discussions méthodologiques.
Je remercie Odile Benoit-Guilbot, mon directeur de thèse, qui m'a formé à l'enquête sociologique sur le terrain d'Elbeuf pendant mon DEA et qui a ensuite dirigé ce travail. avec sa rigueur intellectuelle, sa générosité, et son enthousiasme pour la comparaison. Mes remerciements vont aux deux institutions qui m'ont accueilli: au Warden et aux Fellows de Nuffield College, Université d'Oxford, notamment Vincent Wright, Jim Sharpe et Duncan Gallie, car j'ai pu profiter de la dynamique intellectuelle du College pour étudier la Grande-Bretagne et réaliser mon enquête à Coventry pendant deux ans. En France, j'ai travaillé au sein de l'Observatoire Sociologique du Changement (FNSP/CNRS) dont je remercie l'ensemble des membres, et particulièrement son directeur, Henri Mendras, et Mireille Clémençon qui a relu le manuscript. Enfin, je remercie le Ministère de la Recherche qui m'accordé une allocation de recherche pendant trois
1 Le jury était composé d'Odile Benoit-Guilbot (Directeur de Recherches, CNRS Paris, directeur de la thèse), Henri Mendras, (Directeur de Recherches au CNRS Paris), Chris Pickvance (Professeur à l'Université du Kent, Canterbury), Edmond Préteceille (Directeur de Recherches CNRS Paris), et Vincent Wright (Official Fellow, Nuffield College, Université d'Oxford). 2 Le jury était composé de Jim Sharpe, Professeur à l'Université d'Oxford et de Michael Goldsmith, Professeur à l'Université de Salford (Manchester).

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ans. J'ai également bénéficié du soutien exceptionnel du fonds Philip Williams et de celui de la Maison Française d'Oxford et de son directeur, Mme Monica Charlot. En Grande-Bretagne et en France, pendant ma thèse, j'ai bénéficié des conseils et des contacts avec certains chercheurs, en particulier Sylvie Biarez, Jacques Leruez~ Dominique Lorrain, David Harvey, Michael Goldsmith~ Michael Parkinson. Je dois beaucoup à mes complices et collègues britanniques de Nuffield notamment Alan Harding, Peter John, Alan Scott et Jeremy Seekings ainsi qu'à Paris à la "bande des 4" de l'OSe et à mon complice Marco Oberti. A Rennes et à Coventry, je remercie chaleureusement les personnes que j'ai interrogées et aussi les précieux documentalistes de Coventry et de Rennes. Bien entendu, toute eITeur est de ma responsabilité. Ma famille et mes amis ont toujours été présents, leur soutien fut précieux. Merci à Jean-Christophe pour son coup de main en phase finale de préparation de l'ouvrage. Enfin, seules Agnès et Régine savent ce que ce travail leur doit, je leur en suis infiniment reconnaissant. Le livre est dédié à mon grand-père, Emile Biou.

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INTRODUCTION

L'essor des politiques de développement économique local dans les pays occidentaux, souvent aux dépens des politiques urbaines traditionnelles. constitue une des tendances fortes des vingt dernières années 1. Auparavant, la politique économique était du ressort de l'Etat et les collectivités locales n'avaient qu'un rôle indirect par le biais de l'aménagement d'infrastructures et d'équipements accompagnant le développement économique. A partir des années 1970, les collectivités locales et particulièrement les municipalités se sont préoccupées du développement économique et ont joué un rôle de plus en plus important dans ce domaine. A la même période, les relations central-local sont entrées dans une zone de turbulence. Dans la plupart des pays occidentaux européens, la gestion du territoire par le gouvernement central a été contestée. Remise en cause du modèle centre-périphérie, demandes de décentralisation" crise des finances locales, toutes ces transformations se sont traduites par une intense activité législative et la recherche de nouvelles règles du jeu, de nouvelles régulations 2. Parmi ces dernières, les tentatives de définition des compétences entre gouvernement local et gouvernement central pour ce qui concerne le développement économique ont fait l'objet de négociations difficiles et ont été source de nombreux conflits entre les différents niveaux de gouvernement central et local. Enfin, la crise économique a entraîné un vaste mouvement de restructuration de l'économie, de réorganisation des entreprises, de redéfinition des espaces économiques. La croissance ou le déclin accéléré de certains espaces ont renversé les hiérarchies spatiales héritées de la Révolution Industrielle ou de la croissance fordiste. L'impuissance des États à faire face aux conséquences de la crise" et la

1 BLAKELY, 2 RHODES,

Edward, R.A.W.,

Planning Loc(11 Economic Development, Newbury Park: Sage, 1989. WRIGHT, Vincent. introduction au numéro spécial de West European in the territorial politics of Western Europe", vol 10, n.4, octobre 1987.

Politics, intitulé 'Tensions

7

plus immédiatement visible d'entre elles, le chômage. ont fait douter
de l'efficacité des politiques économiques étatiques. L'internationalisation du capitalisme, la construction de l'Europe ont remis en question le modèle d'intervention de l'État dans l'économie. Le développement économique local a fait figure d'alternative. Idéologiquement le développement local dans les années 1970, notamment en milieu rural, apparaissait comme un mode de développement alternatif au capitalisme par lequel la mobilisation du capital, des compétences devait s'effectuer à l'intérieur de communautés. Ce type de développement économique local devait permettre la poursuite d'un développement différent du développement capitaliste, sans recherche de profits systématiques. La conception de ce développement local utopique, refuge, à l'écart des mouvements du monde (de l'internationalisation du capital par exemple) a eu en France beaucoup d'influence sur les travaux concernant le développement local. Les recherches qui s'inspirent de cette veine ont souvent comme présupposé le modèle de développement centre-périphérie et concentrent leurs accusations sur le centralisme de l'État. Or, le modèle centre-périphérie parait dépassé puisque dans les années 1970 le développement économique des districts industriels en Italie par exemple s'est fait malgré la localisation de la grande industrie dans le Nord-Ouest. L'usage qui a été fait du terme "développement" met en évidence les ambiguïtés du terme et l'échec de rapproche quantitative et économique du développement. Dans un autre contexte, celui du contraste entre "pays développés" et "pays sous-développés", voire "pays en voie de développement", le terme de développement renvoyait au développement économique capitaliste. Ces termes ont d'ailleurs historiquement été essentiellement utilisés depuis la deuxième guerre mondiale. L'économie du développement s'est constituée après-guerre pour répondre aux problèmes posés par les pays qui n'étaient pas des pays "développés". Les critères du sous-développement étaient généralement des critères quantitatifs (PNB par habitant).. et le sousdéveloppement se définissait par les faiblesses de l'économie nationale considérée, et la dépendance à l'égatd d'autres pays (le pays colonisateur) .

L'idée de développementest une idée moderneau sens où la voie du progrès semble tracée. Une politique de développement consiste à remettre l'économie sur les "bons" rails, à faire preuve de volontarisme pour mettre en place une planification du
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développement3.

Le "développement"

est un processus complexe dont

les modèles économiques et quantitatifs ne rendent pas compte. Analyser et évaluer le "développement économique" constitue donc une tâche difficile. Le "développement" est enfin lié à une idéologie du progrès qui peut légitimer certaines transformations au profit des élites dirigeantes, qui peut justifier le conservatisme de la "tradition du nouveau", un phénomène bien connu des ethnologues. L'emploi du terme est donc périlleux. L'étude des politiques de développement économique local peut être vue comme un élément partiel de la problématique du développement économique local. Or, l'intervention des collectivités locales en la matière est relativement récente, et il n'existait pas de modèle d'intervention. Le rôle des collectivités locales" et particulièrement leur implication directe dans le développement économique est devenu une question centrale pour les villes. De nombreux travaux dans différentes disciplines, ont eu pour objet de rendre compte des transformations évoquées. D'une ambition plus modeste, cet ouvrage est une contribution à la compréhension des politiques de développement économique local des villes, en France et en Grande-Bretagne à partir de l'analyse de l'invention et de la mise en place de ces politiques. Trois hypothèses ont été avancées pour rendre compte des politiques de développement économique des villes: - l'explication par le cadre institutionnel, ses transformations et les politiques de l'État ou du gouvernement central. En France" les réformes de décentralisation ont légitimé "l'intervention économique des collectivités locales" ce qui expliquerait les politiques des villes dans ce domaine et les formes qu'elles ont prises. En GrandeBretagne, la transformation radicale des relations entre gouvernement local et gouvernement central a amené les villes, à ff inventer" des politiques de développement économique libérale. - Des économistes ont avancé d'autres explications: les situations de crise économique engendreraient des réactions et la mise en place de politique de développement économique. Ce sont donc les villes en crise qui devraient réagir en mettant en oeuvre des politiques de

développementéconomiquelocal.

.

3 ROSTOW, W., Les Etapes de /a Croissance Economique, Paris: Seuil, 1963.EISENSTADT, S.N., Modernisation, Protest and Change, Englewood Cliffs <N.J.) : Pretice Hall, 1966.AROCENA, José, Le Db-eloppement par /'Initiative Locale, Le Cas Français, Paris: L'Hannattan, 1986, chapitre X, "Les Paradigmes du Développement et le Local", p.184-211.FURTADO, Celso, Le Mythe du Développement Economique, Paris: Anthropos, 1964.BA UDRILLARD, Jean. "Modernité", in Encyclopédie Universalis, vallS, p.SS2-554, 1988.

9

- Un troisième type d'explication est""avancé par les sociologues: le jeu des acteurs et des groupes sociaux et politiques au sein d'une localité, c'est-à-dire les conditions sociales, politiques et économiques locales déterminent la mise en place d'une politique de développement économique local.
Pour tester ces hypothèses, cet ouvrage va tenter de répondre à la double question suivante: - quelle explication rend le mieux compte de la mise en place d'une politique de développement économique local dans des villes en France et en Grande-Bretagne? - quelle explication rend Je mieux compte des formes prises par les politiques de développement économique local dans des villes en France et en Grande-Bretagne? Il ne s'agit donc ni d'une analyse de politique publique en tant que telle, ce qui aurait été possible compte tenu du champ délimité, ni d'un travail sur les organisations, sauf à la marge. Le premier choix méthodologique a été d'utiliser la comparaison pour mettre en perspective l'importance des facteurs institutionnels et politiques. La France et la Grande-Bretagne sont deux pays capitalistes centralisés d'Europe de l'Ouest aux traditions politiques et institutionnelles très différentes. Ils ont connu une évolution contrastée pendant les années 1980 puisque la centralisation britannique s'opposait à la décentralisation française. La comparaison des villes britanniques et françaises a également pour but de tester l'importance du facteur "crise économique". Le second choix de méthode a été celui des études de cas. La première partie du livre renvoie aux évolutions observées pour l'ensemble des villes britanniques et françaises. Les études de cas devaient permettre de tester les trois hypothèses, notamment le rôle des acteurs et des groupes sociaux locaux. Le choix s'est porté sur des agglomérations d'environ 300.000 habitants" villes moyennes à l'échelle européenne qui ont les moyens de mettre en place des politiques mais qui n'entrent pas dans la catégorie des villes internationales. Coventry et Rennes sont les symboles de la modernisation économique et urbaine pendant les trente glorieuses dans leur pays respectif. L'analyse est limitée à sur la période 19751987, car c'est l'époque où sont "inventées" les politiques de développement économique des villes. En effet, c'est à partir du milieu des années 1970 que l'idée de développement économique local a été largement reprise. La période étudiée s'arrête à 1986-1987 parce qu'alors, la mise en place de la politique de développement 10

économique locale était achevée ou en-cours dans la plupart des villes. Ce choix révèle aussi le fait que ce travail ne concerne pas, ou assez peu l'évaluation des politiques menées, ni les effets réels au point de vue du développement économique.

- l'examen de trois séries d'explication pour rendre compte de la mise en place d'une politique de développement économique local; - l'analyse de la mise en place d'une politique de développement
économique local à Coventry et Rennes. Trois types d'explication sont d'abord avancés: - les relations central local, les politiques du gouvernement central et leurs transformations (chapitre 1), chapitre suivi d'une comparaison des tendances des politiques de développement économique local des villes françaises et britanniques (chapitre 2) ; - la crise et les changements économiques (chapitre 3) : les relations entre villes et développement économique et les conséquences de la crise et des restructurations économiques et spatiales sont mises en évidence. - le rôle des facteurs sociaux locaux, des caractéristiques sociales de la ville (chapitre 4), où l'on démontre l'intérêt d'une analyse localisée du développement économique; La seconde partie est consacrée à l'analyse de la politique de développement économique local à Coventry et à Rennes. L'objectif est de mettre en évidence les facteurs qui déterminent cette politique et les formes qu'elle prend. Les chapitres 5 et 6 présentent l'histoire récente du développement économique et social de Rennes et de Coventry ainsi que la politique de développement économique local Enfin, le chapitre 7 compare les deux villes et met en évidence le rôle joué par les classes moyennes du secteur public.

L'ouvrage est divisé en deux parties:

Il

Première Partie

RELATIONS CENTRAL/LOCAL CRISE ECONOMIQUE, LOCALITE

LES POLITIQUES DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE LOCAL EN FRANCE ET EN GRANDE-BRETAGNE

- Chapitre I -

FRANCE ET GRANDE-BRETAGNE: DEUX PAYS UNITAIRES ET CENTRALISÉS

La mise en place de politiques de développement économique local par les autorités locales et les formes qu'elles prennent en France et en Grande-Bretagne pourraient s'expliquer par les politiques poursuivies par les gouvernements nationaux et par les contraintes du cadre institutionnel. Des études dans chacun des pays suggèrent que la mise en place de politiques de développement économique local a suivi les réformes de décentralisation en France et qu'en GrandeBretagne, le gouvernement aurait encouragé les autorités locales à répondre aux besoins des entreprises. L'étude des relations central-local du point de vue des institutions souligne l'ambiguïté du "local". La simple définition des autorités locales ne s'impose pas d'elle-même 1.Trop souvent vues comme de simples agences du gouvernement central, ou au contraire définies par opposition au gouvernement central, les autorités locales peuvent renvoyer à une réalité très différente selon l'époque et les pays. Au niveau local s'articulent, par définition, des politiques nationales, régionales et locales. L'ambiguïté du gouvernement local provient également de ce qu'il dépend pour une part du gouvernement central, de ses finances, de ses pouvoirs. Mais en même temps, le gouvernement local possède une marge d'indépendance car les élus
I ~1ENY, Yves, "Les politiques des autorités locales en France" in LECA, Jean, GRA WITZ, Madeleine. (sous la direction de), Trairé de Science Politique, Paris: PUF, 1985. Volwne 4, p.425428. 15

locaux détiennent une partie de la légitimité démocratique, lèvent leurs propres impôts et gèrent leurs fonctionnaires. Il existe donc une tension permanente pour le gouvernement local dans les pays démocratiques 2. L'ensemble des logiques à l'oeuvre sur un teITitoire renvoie une image de fragmentation du local. Le cas de la France a été bien étudié. Cette partie est essentiellement consacrée au cas de la Grande- Bretagne. 1 La Grande-Bretagne interdépendante? avant 1979 : un modèle d'asymétrie

L'organisation du gouvernement local britannique repose sur des principes de fonctionnement très différents du système français. Le tableau ci-contre souligne les principaux aspects. Le terme d'autorités locales est employé indifféremment pour qualifier les différents niveaux de gouvernement local dans les deux pays. En France, le terme de collectivités locales qualifie juridiquement les communes, les départements, et les régions depuis 1982. AUTORITÉS LOCALES GRANDE-BRETAGNE (régions administratives) et Comtés Districts FRANCE Régions (depuis 1982) Départements

Niveau intercommunal S.I.V.U., S.I.V.O.M.,DISTRICT Communes Exceptions: Irlande du Nord, Écosse Londres avec Ie Greater London Council et les municipalités de Londres, les Boroughs Le District britannique, niveau auquel sont analysées les politiques municipales, cOITespond à une agglomération urbaine française, un niveau intercommunal. Le terme d'autorité local permet, dans le cas français de ne pas laisser de côté le niveau intercommunal.

2 SHARPE,

Jim, The Local Crisis ill Western

Europe.

Londres:

Sage, 1981, introduction

p.6.

16

UN SYSTEME

A DEUX NIVEAUX.

COMTE
GRANDES VILLES (Metropolitan Areas) AUTRES (Non Metropolitan Areas) Fonctions Stratégiques Fonctions Stratégiques et gestion des des principaux services

DISTRICT
Gestion des services

Gestionde
services moins

importants

CARACTÉRISTIQUES DU SYSTEME BRITANNIQUE

- Pas d'uniformité de l'organisation territoriale en Grande-Bretagne, cela varie entre Irlande, Écosse, Pays de Galles et Angleterre.. et entre rural et urbain - Système à deux niveaux, répartition des compétence varie selon la zone (rurale ou urbaine). Depuis 1986, les comtés métropolitains ont été supprimés par le gouvernement. - Il faut noter le poids important du secteur public local britannique (26 % de la dépense publique en 1987, 38% de l'emploi public, 10% du revenu public (impôts). et la faiblesse relative du gouvernement central (seulement environ 600.000 fonctionnaires en 1987). Les
autorités locales britanniques ont une grande capacité d'expertise, elles

sont gérées par des professionnels organisés en associations nationales. - Le fonctionnement des autorités locales repose sur la division du pouvoir entre chief executives, responsable de l'administration et de la mise en place des politiques et leaders politiques. Les fonctions du maire français sont divisées entre le leader (de la majorité politique), le Lord Mayor (fonction honorifique) et le Chief Executive. - La principale difficulté réside dans la coordination des différents departn1ents. Chaque direction est composée de fonctionnaires très spécialisés dans leur domaines, des professionals, et le directeur, le chief officer a un pouvoir hiérarchique important sur sa direction, tout en étant en relation étroite avec ses collègues des autres villes. Le pouvoir de coordination du chief executive varie beaucoup selon les villes, il est toujours difficile de coordonner les chief officers. 17

CARTE: Les autorités locales en Grande-Bretagne. source (D.BYRNE, op.cit.)

23

18

Liste des autorités (les comtés métropolitains ont été supprimés en 1986)
I. Avon
2. Bedfordshire 3. Berkshire

4. Borders. S. Buckinghamshire 6. Cambridgeshire 7. Central 8. Cheshire 9. Cleveland 10. Clwyd II. Cornwall 12. Cumbria 13. Derbyshire 14. Devon 15. Dorset 16. Dumfries and Ganoway 17. Durham 18. Dyfed 19. East Sussex 20. E.!i5CX 21. Fife 22. Gloucestcrshire 23. Grampian 24. Gwent 25. Gwynedd 26. Hampshire 27. Hereford and Worcester 28. Hertfordshire Not shown are the 3 Sçottish Western Isles (31,500).

Population 935,900 512.900 706.900 lOO.450 580,100 601,400 272.600 933.200 564,800 395.300 430,200 483,000 911,100 973,000 609,100 146,100 606.800 335,300 673,800 1,491,700 342,800 506,100 494,000 439,900 232.000 1.499,400 640,400 975,400
Island Councils

(June 1983) 29. Highland JO. Humberside 31. Isle of Wight 32. Kent 33. Lancashire 34. Leicestershire 35. lincolnshire 36. Lothian 37. Mid Glamorgan 38. Norfolk 39. Northamptonshire 40. North Yorkshire 41. Northumberland 42. NouÎnghamshire 43. Oxfordshire 44. Powys 45. Shropshire (Salop) 46. Somerset 47. South Glamorgan 48. Staffordshire 49. Strathclyde SO. Suffolk 5 I. Surrey 52. Tayside 53. Warwickshire 54. West Glamorgan 55. West Sussex 56. Wiltshire of Orkney Metropolitan (19,200), Shetland Counties)

Population 196,000 854,000 119,800 1,486,300 1,377,600 863.700 554.300 744,800 536.400 711,300 538,300 684,700 300,200 992,200 550,300 110,600 382,500 435,700 319,700 1,018,000 2.338.000 612,SOO 1,011,800 395,000 477,800 366,600 678,900 532,100
(23,400) and

The shaded areas (of the recently abolished Metropolitan Districts/Boroughs:

contain the following

A (formerly Greater London) comprises 32 London Boroughs: see p. 84. B (formerly West Midlands) comprises Birmingham City (1,012,900), Coventry City (315,900), Dudley M B (300,900), Sandwell M B (307.300), Solihull M B (199,900), Walsall M B (265,300), Wolverhampton M B (255,400). C (formerly South Yorkshire) comprises Barnsley M B (244,800), Doncaster M B (289,900), Rotherham M B (253.200). Sheffield City (542,700). D (formerly West Yorkshire) comprises Bradford City (463,900), Calderdale M B (192.000), Kirklees M B (377,300), Leeds Ci\y (714,000), Wakefield City (312,100). E (formerly Greater Manchester) C()mprises BoltonM B (261,800), Bury M B (174,800), Manchester City (457.500), Oldham M B (220,900), Rochdale M B (206,400), SalfordCity (245.000), Stockport M B (288,900), Tameside M B (216,300). Trafford M B (218,700). Wigan M B (308.200). F (formerly Merseyside) comprises (a) Knowsley M B (170,800). (b) Liverpool City (502,500). (c) St. Helens M B (189,2oo), (d) Sefton M B (299,800). Wirral M B (338,500). G (fonnerly Tyne and Wear) comprises Gateshead M B (210,200), Newcastle-on- Tyne City (28 J.200), North Tyneside M B (195,000), South Tyneside M B (I59,SOO), Sunderland M B (199.400). The Merseyside area CF) is highlighted politan areas. to illustrate the districtfborough pattern in the metro-

19

La Grande-Bretagne et la France sont deux pays unitaires mais leur histoire a conduit à des différences considérables quant à la manière de gérer l'organisation de leur territoire. En Grande-Bretagne, la mise en place progressive de ce que J.Bulpitt a appelé le modèle de dual polity, c'est-à-dire de séparation structurelle entre le centre et la périphérie 3 tant au niveau de l'administration que des élites politiques, constitue le trait dominant: séparation entre la haute politique (la politique étrangère, la défense de la Livre. la politique de défense) et la basse politique ("l'intendance"). Le gouvernement central et l'administration de Whitehall (le quartier de Londres où se trouvent les grands ministères britanniques) s'occupaient de la haute politique. Le reste était confié aux autorités locales qui étaient relativement libres pour la mise en place des différentes politiques, à partir du moment où elles respectaient les grandes orientations décidées à Londres. Cette division du travail se traduisait par une division des élites politiques et administratives. Les élus locaux faisaient rarement carrière au niveau national. Le cas de H.Morrison, un des grands leaders du Parti travailliste, qui fut leader du conseil de Londres entre les deux
guerres, apparaît comme une exception 4.

J .Sharpe retient quatre éléments qui, selon lui, caractérisent le gouvernement central en Grande-Bretagne: la non-exécution des politiques par le gouvernement central, la prédominance d'une vision purement fonctionnaliste des autorités locales, l'attitude paternaliste du gouvernement central à l'égard des autorités locales, et l'absence de système préfectoral 5. Le faible nombre de fonctionnaires du gouvernement central - entre 500 et 600.000 soit 15% de l'emploi public est une des conséquences de cette tradition de non-exécution des politiques du gouvernement central. Cela signifie que le gouvernement central dépend des autorités locales pour ce qui est de la mise en place des politiques décidées à Londres. Le développement dc l'Etat-providence en Grande-Bretagne a accru très fortement le rôle fonctionnel des autorités locales qui ont été de plus en plus

-

perçues comme des agences du gouvernement

central ct donc presqu'

3 BULPITT, Jim, Territory and Power in the UK, Manchester: Manchester University Press, 1983. 4 Cependant, dans la bataille qui l'opposa à C. Attlee pour le leadership du parti, son attache à Londres lui fut reprochée voir OONOUGHUE, Bertrand, JONES, Georges, Herbert Morrison, . Portrait of a Politician, Londres: Weindenfeld et Nicolson, 1973. 5 SHARPE, Jim, "La modernisation des collectivités locales en Grande-Bretagne" in LAGROYE, Jacques et WRIGlIT, Vincent, (sous la direction de), Les .structures locales en Grande-Bretagne et en France, Notes et Etudes Documentaires n.4687-4688-4689, octobre 1982, p.55-82. 20

uniquement chargées de la mise en place des politiques décidées par le centre 6. Cette domination du fonctionnalisme se retrouve dans les débats qui ont entouré la réforme de 1972 où la recherche d'un illusoire optimum de gestion des services publics et la recherche de l'efficacité de la gestion locale sont apparus comme les deux principales justifications de cette réforme d'inspiration très
technocratique 7.

Cette vision de l'organisation territoriale avait pour corollaire ce que les Britanniques appellent une "hands off policy" du gouvernement central à l'égard des autorités locales. En d'autres termes. le gouvernement central décidait des grandes orientations des politiques. Ensuite, ses représentants négociaient les détails de la mise en oeuvre ainsi que les subventions allouées à chaque autorité locale avec les représentants des associations d'autorités locales 8. La faiblesse de la légitimité politique du gouvernement local britannique est l'un des points cruciaux à souligner car c'est une situation atypique en Europe de l'Ouest ou en Amérique du Nord. Compte tenu de l'absence de règles constitutionnelles écrites. le rôle des autorités locales a généralement été examiné sous un angle purement juridique, ce qui a renforcé la dépendance des autorités locales par rapport au Parlement, et donc du gouvernement 9. En effet, les autorités locales doivent agir dans le cadre des pouvoirs qui leur sont attribués par le Parlement souverain. Contrairement à ce qui se passe dans d'autres pays, les autorités locales britanniques n'ont pas de compétences générales a priori. Le dépassement de ces limites légales peut entraîner l'application de la règle de ''l'UItra-Vires'' (voir supra) et l'autorité locale risque de se voir condamner par la justice. Cette absence de légitimité constitutionnelle est renforcée par la faible légitimité politique des élus locaux. Le faible intérêt pour la politique locale - low politics - et le dédain affiché par les mandarins
..

6 ASHFORD, Douglas, British Dogmatism and French Pragmatism, Londres: Allen & Unwin. 1981. 7 SHARPE, Jim, , (ed), Decentralist Trends in Western Democracies. Londres: Sage, 1979. 8 Il existe trois grandes associations d'autorités locales, dont l'AMA (Association of Metropolitan Authorities) est la plus dynamique. Pour plus de détails et une description de ces mécanismes complexes de négociation entre ces associations et le gouvernement, voir RHODES, R.A.W., The National World of Local Government, Londres: Allen & Unwin, 1986. 9 LOUGmJN, Martin, 'The constitutional basis of local government", in GOLDSMITH, Michael, Essays on the FLlture of Local Go\'ernment, Salford: Salford University, sponsored by the West y oIkshire Metropolitan County Council, 1986. 21

de Whitehall 10se traduisent également par la faible légitimité des 25.000 conseillers locaux et l'interpénétration très limitée entre élite politique nationale et locale, encore aujourd'hui. J .Gyford a estimé qu'en 1979, seulement 24 députés - Members of Parlianlent, MPs étaient simultanément des élus locaux. Cependant, une minorité de députés avait commencé par une carrière locale rapidement abandonnée après l'entrée à Westminster Il. Le lien qui attache les députés à leur circonscription est, sauf exception, extrêmement ténu. Ils se voient avant tout comme représentant le pays au Parlement et leur activité dans une circonscription se limite souvent au minimum considéré comme nécessaire pour assurer leur réélection 12. Cette faible légitimité politique est également illustrée par les faibles taux de participation enregistrés lors des scrutins locaux 13. Enfin, les recherches menées au début des années 1980 ont mis l'accent sur l'ensemble des intérêts qui sont liés aux politiques locales et sur la délocalisation de la politique locale. Ainsi l'étude sur le logement de P.Dunleavy 14,la mise à jour du "National 'H'orldof local government" par R.Rhodes 15illustrent cette délocalisation. La reconstitution des réseaux d'acteurs impliqués dans la mise en place des politiques locales permet de dégager les limites du gouvernement local 16,à cause, par exemple, des associations nationales d'autorités locales et des organisations professionnelles 17.Une partie de la littérature a ainsi mis en évidence la dépendance juridique et fonctionnelle des autorités locales à l'égard du gouvernement.

-

10 cf CHANDLER, J.A., Public Policy-Making/or Local Government, Beckenham : Croom Helm, 1988, qui rapporte entre autre des exemples tirés du rapport WIDDICOMBE. Il GYFORD, John, et JAMES, Marie, National Parties and Local Politics, Londres: Allen & Unwin, 1983, chiffres cités avec d'autres informations dans le chapitre 5, IlLocal government and Parliament". 12 CREWE, Ivor, "MP's and their constituents in Britain, How strong are the links?", in BOGDANOR, Vernon, (ed), Representatives 0/ the People? Parliamentarians and Constituents in Western Democracies, Aldershot : Gower, 1985, p.44-65. 13 NEWTON, in Second City Politics, Oxford: Oxford University Press, 1976, estime à moins de 10% la divergence entre les évolutions du vote national et le vote à Birmingham. John STEWART dans son article IlLocal elections, a review article", in Local Government Studies, vol Il, n.2, marsavrill987, p.25-30, a remis cette vue en question sur la base du manque de recherches globales sur le sujet et de résultats différents enregistrés dans certaines localités. 14 DUNLEAVY, Patrick, The politics of Mass-Housing in Britain 1945-1975, Oxford: Clarendon Press, 1981. 15 RHODES, R.A.W., 1986,~ 16 DUNLEAVY, Patrick, "The limits of local government", in BODDY, Martin et RIDGE, Colin, (sous la direction de), Local Socialism?, Londres: Macmillan, 1983. 17 LAFFIN, Martin, Professionalism and Policy: the Role of the Professions in Central-Local Goven.mellt Relationship Aldershot : Gower, 1986. 22

Il existe cependant une interdépendance fonctionnelle entre autorités locales et gouvernement central. Si la doctrine de "l'UltraVires 18"limite l'action des autorités locales à des tâches et fonctions précisément définies, elles jouissent d'un pouvoir considérable dans l'exécution de ces politiques. R.Rhodes a qualifié d"'asymétrie interdépendante" cette situation où le centre décide des politiques mais ne dispose pas des moyens de les appliquer 19. Il existait une connivence de fait jusque dans les années 1970 entre les deux niveaux.. et le consensus sur les grands objectifs de développement de l'Etat-providence 20. Ainsi, la règle de "l'Ultra-Vires" s'est avérée relativement souple dans la pratique lorsqu'une autorité locale mettait en place de nouvelles actions qui lui semblaient nécessaires au gouvernement central. Il était cependant possible de réglementer a posteriori certaines pratiques dans le cadre des négociations collectives entre les organismes représentants les autorités locales et le gouvernement central. Sur bien des points.. le modèle britannique s'oppose presque exactement au modèle français d'État napoléonien qui comprend le système préfectoral, les conseils municipaux et les maires, le système parlementaire et les services extérieurs de l'État21. En Grande-Bretagne et en France, le système traditionnel de relations central-local a subi des tensions grandissantes dans les années 1970. Si les deux pays ont connu des tensions similaires" les réponses apportées ont été très différentes. La centralisation en Grande-Bretagne, les réformes de décentralisation en France ont modifié les équilibres traditionnels.

18 Selon cette doctrine, les autorités locales n'ont aucune compétence a priori, toutes leurs fonctions leur sont attribuées par un vote du Parlement. Cette doctine établit donc la dépendance juridique des autorités locales vis à vis du Parlement. 19 RHODES, R.A.W., "Intergovernmental relations in the UK", in MENY, Yves, et WRIGHT, Vincent, 1985,~, p.33-78. 20 WRIGIIT, Vincent, "Le parti conservateur et les collectivités locales en Grande-Bretagne en 1984-1985 : l'accentuation de la crise", in Revue Francaise d'Administration Publique, n.38, avriljuin 1988.V.WRlGIIT écrit: .ls deux niveaux partageaient un vague consensus sur les finalités requises et les objectifs à poursuivre, et tous deux étaient également liés par un tissu de collusion, de complicité entre élites administratives, professionnelles et politiques. La construction du Welfare State britannique doit beaucoup à la coopération entre décideurs, unis par une vision légèrement égalitaire et collectiviste: un centre qui favorise une participation étatique accrue, s'engage dans une politique de justice redistributive avec l'aide des collectivités chargées de l'appliquer." p.315. 21 MACHIN, Howard, "Les formes traditionnelles de gouvernement local en France", ln LAGROYE et WRlGIIT, op.cit., p.39-51 ; GREMION, PielTe, Le Pouvoir PériphérIque. Paris: Le Seuil, 1976 ; THOENIG, Jean-Claude. DUPUY, François, L'Administration en Miettes, Paris: Fayard,1985.

23

2 La réponse du gouvernement conservateur britannique: centralisation et privatisation.

au déclin

Rendre intelligible la doctrine du gouvernement conservateur en matière de relations central-local est difficile. Comme tout ce qui a trait au "thatchérisme" -pour reprendre le terme le plus employé- les appréciations divergent entre par exemple., ceux qui y voient une suite d'expérimentations pragmatiques sans direction claire, et ceux qui l'analysent comme un projet idéologique libéral et autoritaire pour la Grande-Bretagne 22. En matière de relations central-local, la difficulté se renforce du fait de l'absence de textes et d'intérêt de la part de celle qui était alors le leader de l'opposition conservatrice jusque 1979. J.Bulpitt 23~ s'appuyant sur des discours de Mme Thatcher devant des représentants des autorités locales, défend l'idée selon laquelle le leader conservateur n'avait pas de vues préconçues concernant le gouvernement local à l'origine ni d'intentions hostiles. Seule la mauvaise volonté des autorités locales à appliquer les réformes conservatrices et la nécessité de réduire les dépenses publiques peuvent expliquer la diminution des pouvoirs des autorités locales britanniques. D'autres, poursuivant cette ligne d'analyse, présentent certaines mesures diminuant les pouvoirs des autorités locales comme des mesures temporaires, destinées, à plus long terme, à permettre une

plus grande décentralisation du système puisque de nombreuses
fonctions seront soumises aux forces du marché.

A l'inverse, la plupart des auteurs situés à gauche de l'échiquier politique, ont vu dans la restructuration du $ouvernement local, une des pièces maîtresses du renforcement de l'Etat en Grande-Bretagne~ de la centralisation du pouvoir et de l'autoritarisme du Premier ministre. Pour eux, depuis le début, la diminution des pouvoirs du gouvernement local, voire sa quasi-disparition à terme si les réformes se poursuivent, sont inscrits dans le projet thatchérien de modernisation "libérale et autoritaire". S'ils admettent la progressivité et l'expérimentation qui ont souvent caractérisé la mise en place des réformes, ils soulignent que l'accumulation des réformes concernant le
22 cf par exemple RIDDELL, Peter, The Thatcher Govenu1Jent, Oxford: Blackwell, 1985, Seconde édition, JENKINS, Peter, Mrs Thatcher Revolution, Londres: Pan Books, 1989 et GAMBLE, Andrew. The Free Economy and the Strong State. the Politics ofTlzalcherism, Londres: Macmillan, 1988. 23 BULPIIT, Jim, Op.CiL.chapitre 7 : "The territorial economy of Thatcherism", p.200-233. 24

gouvernement local et l'accélération des réformes radicales depuis 1987 sont la preuve de la cohérence du projet global et de la volonté d'ensemble. Enfin.. les défenseurs du système traditionnel voient également dans les réformes conservatrices une rupture fondamentale dans le système britannique qui va bien au-delà d'une simple réduction des dépenses publiques 24. Certes, en tant que ministre de l'Éducation entre 1970 et 1974., Mme Thatcher avait défendu certains droits des autorités locales. Cependant, tout au long de sa carrière., elle a toujours professé son dédain pour les institutions, les bureaucraties et les effets pervers de l'Etat-providence 25. Principaux organismes chargés de la mise en place des politiques liées au développement de l'Etatprovidence depuis 1945., les autorités locales se trouvaient naturellement parmi les premières visées par les réformes radicales du gouvernement conservateur. G.Jones souligne également la rupture opérée au sein du camp conservateur alors que la doctrine conservatrice traditionnelle défendait l'autonomie locale comme contre-pouvoir face aux technocrates du gouvernement central. La centralisation du pouvoir aux dépens du gouvernement local, mais aussi du Parlement et de nombreuses autres institutions est unc nouveauté. La rupture du consensus et la promotion de réformes radicales n'ont donc pas épargné le gouvernement local. La réforme du gouvernement local s'est effectuée selon deux axes majeurs: centralisation et privatisation. Deux traits caractérisent par ailleurs lcs réformes entreprises par le gouvernement: l'étendue des réforme et la progressivité de leur mise en place. Une cinquantainc de lois concen1ant le gouvernement local ont été adoptées depuis 1979. Le zèle réformateur du gouvernement conservateur a provoqué une refonte complète du système de gouvernement local britannique. Non seulement l'ancien système a été largement démantelé mais l'existence même des autorités locales a été mise en question 26.
24 JONES, Georges W., "The crisis in British central-local government relationships". in Governance, voll. n.2, April 1988, p.176-177. 25LERUEZ.Jacques,Le phénomène Thatcher, Bruxelles: Complexes,1991. 26 Pour une presentation de l'ensemble des changement affectant le gouvernement local britanni4ue voire GYFORD, LEACH et GA~1E, op.cil.; DUNLEAVY, Patrick, RHODES, R.A.W.. "Government beyond Whitehall", in DRUCKER, Henry, DUNLEAVY, Patrick, GAMBLE, Andrew. PEELE, Gillian, (sous la direction de), New Developments in British Polititics 2, Londres: ~1acmillan. 1985. p.107-143 ; STOKER, Gerry, Tire politics of 10Cdl gV\:erllmellt, Londres: 25

Le gouvernement s'est tout d'abord montré interventionniste et directif à l'égard des collectivités locales, ce dont témoignent l'accroissement des moyens législatifs mis à sa disposition pour contraindre les autorités locales et le développement des QUANGOS 27 pour des fonctions traditionnellement dévolues aux autorités locales. Il a rompu avec la tradition de non-intervention directe dans les affaires locales en s'octroyant des pouvoirs lui permettant d'intervenir directement dans les affaires de telle ou telle municipalité. Il a simultanément largement rendu caduc les processus de
consultation et de négociation avec les réseaux professionnalisés et les

organisations représentant les différentes autorités locales. Il a diminué progressivement les dépenses des collectivités locales et surtout, il a remis en cause leur autonomie fiscale. En effet, la réforme des finances locales et la limitation des dépenses locales est le domaine qui a attiré le plus de législations et de conflits. La première série de lois avait pour but d'entraîner la diminution des dépenses locales. Ainsi le Rate Support Grant, ou subvention du gouvernement central qui avait représenté jusque 60% du revenu des autorités locales au milieu des années 1970.. n'en représentait plus que 47% au milieu des années 1980. Le gouvernement espérait que la diminution des subventions.. décidée sans négociation avec les autorités locales (contrairement aux usages jusqu'alors) entraînerait une diminution des dépenses. En fait, les autorités locales ont certes comprimé les dépenses d'investissement mais elles ont surtout augmenté les impôts locaux. Dans une deuxième étape le gouvernement a donc décidé de limiter les dépenses des autorités locales en fixant des plafonds de dépenses pour chaque autorité.. et des limites de progression Dans un troisième temps, le Rates Act de 1984 a permis au gouvernement d'augmenter ses pouvoirs discrétionnaires, notamment de mettre en place le ratecapping. Le gouvernement s'est ainsi donné le pouvoir de désigner chaque année les autorités qui ont dépassé les limites de dépenses fixées par le ministre, de leur faire payer de lourdes pénalités et de fixer le niveau de l'impôt local pour obliger l'autorité locale désignée à réduire ses dépenses sans recourir à une augmentation des impôts.
Macmillan, 1988., PICKY ANCE, Chris, "Le gouvernement local anglais en souffrance", in Les Annales de la Recherche Urbaine. n.28, 1985, 80-93 ; LE GALES, Patrick, "Le gouvernement contre les villes", in Les Annales de la Recherche Urbaine, n.38, 1988, p.53-62. 27 Quasi governmental agencies, ou agences quasi-gouvernementales, le plus souvent créées et financées par le gouvernement, dirigées par des fonctionnaires et des personnes nommées par le gouvernement, et qui accomplissent des tâches spécifiques. 26

C'est la première fois depuis 160 1, date de création de l'impôt local~ que le gouvernement a fixé d'autorité le niveau de l'impôt local. Enfin, la réforme des impôts locaux constitue le dernier élément~ et de loin le plus important, de la réforme des finances locales: le remplacement des rates par un impôt de capitation appelé COn1n1U1lÎ ty charge ou plus communément poil tax. Les rates sont un impôt sur les propriétés commerciales et domestiques. En conséquence, sur 35 millions d'adultes en Angleterre et au Pays de Galles, seuls 18 millions paient l'impôt local et parmi eux, 3 millions bénéficient de réductions. Dans les grandes villes frappées par la crise -les inner cities- les bastions travaillistes, cela peut vouloir dire que le poids des impôts locaux est supporté par une minorité de la population (jusqu'à 30% seulement). Devant les pressions budgétaires exercées par le gouvernement, certaines municipalités avaient choisi d'augmenter considérablement les impôts locaux (parfois plus de 50% d'augmentation), payé par la minorité aisée, de manière à ne pas réduire les services fournis à leurs partisans.. Les conservateurs ont donc remis en cause un système qui pénalise les petites entreprises et qui permet, dans des cas extrêmes, à des municipalités de gauche de financer leurs programmes sociaux par des impôts qui n'affectent pas ou peu les bénéficiaires de ces programmes.

Dans un Livre Blanc de janvier 1986 intitulé "Paying for local
denlocracy", l'instaurationde la poil tax a été recommandée. e L système est entré en vigueur en Écosse en avril 1989 et s'est étendu en 1990 à l'Angleterre et au Pays de Galles. L'idée fondamentale est de lier le plus directement possible le niveau de l'impôt à celui des dépenses de la municipalité. Dans le nouveau système, la part des recettes des collectivités locales accordées directement par le gouvernement ne subirait pas de variations majeures. En revanche~ l'impôt local payé par les entreprises et les commerces est fixé par le gouvernement à un taux uniforme pour tout le territoire. En d'autres termes, les autorités locales perdent en grande partie leur possibilité de fixer l'impôt. Les derniers 15 ou 20'% des dépenses locales sont alors financés par la poli tax, c'est-à-dire divisées en parts égales parmi tous les adultes de la commune. L'ensemble des électeurs devient alors directement sensible à toute dépense nouvelle automatiquement financée par son propre impôt. Ce système a également d'importantes répercussions du point de vue de la redistribution des revenus. Les zones urbaines, où les problèmes sociaux sont importants, ont été nettement pénalisées~ comme les locataires par rapport aux 27

propriétaires.

La poil tax a suscité un mouvement

de protestation et de

refus de payer l'impôt qui est en partie à l'origine de la chute de MargaretThatcher en novembre 199028.
Une deuxième série de réformes a encouragé la privatisation d'un certain nombre de services. Les transports ont été retirés aux autorités locales et soumis à la concurrence des entreprises privées. De surcroît, la privatisation des transports s'est accompagnée de l'interdiction faite aux autorités locales de subventionner certaines lignes. Autre exemple, la vente forcée par les autorités locales d'une partie de leur parc de logement au rabais aux locataires qui le souhaitaient a été le fer de lance des conservateurs puisque plus d'un million de logements ont été achetés. Une série de lois a également obligé les autorités locales à respecter la discipline imposée par la compétition avec le secteur privé en matière d'approvisionnements. Cet ensemble de lois a contribué à une diminution du secteur public local, de ses effectifs, de ses moyens. Enfin, dernier exemple de la privatisation des services locaux, le con1,pulsory tendering -ou soumission obligatoire à adjudication- peut entraîner une complète refonte du fonctionnement des autorités locales. Depuis 1980, certains services locaux étaient soumis à adjudication, et donc à la compétition avec le secteur privé dans le domaine de la construction notamment. Désormais, depuis l'adoption du Local Goverllnle Ilt Act de 1988, les autorités locales doivent soumettre à adjudication les services suivants: le ramassage des ordures, le nettoyage des rues et des véhicules., l'entretien et les réparations des bâtiments et des véhicules, la restauration collective. Dans tous ces cas, les autorités locales doivent retenir l'entreprise ou l'organisation (ce peut être une association ou leur propre main d'oeuvre organisée de façon indépendante) qui propose les tarifs les plus bas, sans qu'il soit possible d'établir des discriminations du point de vue de la qualité des services offerts au-delà du minimum requis. Il s'ensuit qu'une part importante de la main-d'oeuvre locale est menacée. Le gouvernement rend ainsi obligatoire les conditions du marché et espère que les entreprises privées sauront gagner les marchés.

28 LE GALES, Patrick, "La réfonne du système local en Grande-Bretagne, l'enjeu de la polI tax", in Annales de la Recherche Urbaine.48, 1990, p.l08-119. 28

Un troisième type de réformes concerne la diminution des fonctions des autorités locales et le développement d'agences semipubliques. Dans différents domaines.. le gouvernement a engagé des réfonnes visant à la centralisation et à la privatisation du système. Le cas le plus flagrant concerne l'abolition des comtés métropolitains en 1986, notamment le Çonseil du Grand Londres.. qui ont été remplacés par une série d'organisations non élues chargées de fonctions spécifiques à l'échelle de l'agglomération. Ces trois séries de réformes ont donc profondément modifié les relations entre gouvernement central et gouvernement local et provoqué maints conflits 29. Les réfonnes ont été mises en place de façon progressive et au tenne d'une phase d'expérimentation. C'est seulement après 1987.. année de la troisième victoire électorale de Mme Thatcher.. que les réformes les plus radicales ont été mises en place. Certains ont été jusqu'à remettre en cause l'existence d'autorités locales élues 30. Il est pourtant erroné d'envisager la fin des collectivités locales en Grande-Bretagne. Il est vrai qu'elles ont été sur la défensive au cours des années 1980 et que les réformes ont été dans le sens de la centralisation et de la privatisation à leurs dépens. Cependant, J'ampleur des réformes rend justement difficile la prédiction concernant leurs effets et à maintes reprises, le gouvernement a dû faire marche arrière pour contrecarrer les effets pervers de certaines législations. En s'immisçant directement dans les affaires des collectivités locales sans avoir une administration préparée à cette tâche.. le gouvernement a dû multiplier les organisations. Ceci a rendu la gestion des affaires locales très complexe 31. L'exemple des politiques de régénération urbaine permet de voir dans le détail, la situation nouvelle créée par les réformes. La politique du gouvernement conservateur concernant la régénération économique des villes, ou du développement économique des villes,
29 DUNCAN, Simon, GOODWIN, Mark, Tile Local State and Uneven Development, Cambridge: Polity Press, 1988. 30 L'ancien ministre d'Etat N.RIDLEY et le Adam Smith Institute in Wiser Cou/reils, 1989, ont évoqué la possibilité d'avoir un conseil se réunissant une seule fois par an pour attribuer les contrat" aux différentes entreprises privées et associations, laissant à quelques techniciens la charge de surveiller leur application. 31 STOKER, Gerry, op.cit.. p.245-264. 29

illustre à la fois les tendances de renforcement

du rôle du marché et de

centralisation. Cependant, de façon souvent indirecte, le gouvernement a paradoxalement conduit les autorités locales à prendre un rôle plus important dans ce domaine. La politique régionale en Grande-Bretagne, qui a été essentiellement instaurée après 1945 32,a, comme en France, eu pour objet le rééquilibrage des activités sur le territoire en aidant l'installation d'activités dans certaines zones. Même si les outils utilisés et les objectifs de cette politiqueétaient très similairesdans les deux pays, la politique régionale n'a jamais bénéficié en GrandeBretagne d'un volontarisme politique comparable à celui qui a
accompagné la création de la D.A.T.A.R. en France.

Ainsi, lorsque le problème du déclin des grandes villes
industrielles du Nord de l'Angleterre s'est posé de façon aiguë dans les années 1960, alors que certaines étaient en déclin depuis les années 1930 33,aucune politique urbaine nationale n'avait été mise en oeuvre. Au cours des années 1970, devant l'aggravation de la situation et l'apparition du "syndrome des inner cities", les études et les rapports se sont multipliés: mise en place des COnlmllllity Developnlellt Project (C.D.P.) à base locale, sous l'égide du ministère de l'intérieur, réorganisation ministérielle qui aboutit à la création du super ministère intitulé Department of Environn1ent (DoE).. développement des Illller Areas Studies dans la plupart des villes, et création de l'Urban Programn1e pour financer essentiellement des projets sociaux dans les i1lller cities. C'est d'ailleurs au sein de ces C.D.P. que l'idée de développement économique local s'est peu à peu imposée pour dépasser les simples mesures conjoncturelles. Dans un premier temps, le gouvernement conservateur s'en est remis aux logiques du marché pour rééquilibrer naturellement le territoire en amorçant la réduction, mais non la suppression, des moyens attribués à la politique régionale. Les fonds affectés à l' Urban Progran1nle ont été particulièrement épargnés. Les autorités locales ont été priées de favoriser le libre fonctionnement du marché et d'ôter les entraves aux entreprises. Le gouvernement s'en est pris vivement aux planning departments, les services de planification urbaine et
32 panni de nombreuses sources voire par exemple BALCHIN, P. N., BULL. Gregory H.. Regional and Urban Eco/lomics. Londres: Harper and Row, 1987, p.3S-62. . 33 cf LAWLESS. Paul, Britain's Inner Cities, Londres: Harper and Row, 1981. 30

d'urbanisme des autorités locales 34, accusés de rigidité et de multiplier les contraintes d'usage du sol, aux dépens des entreprises. Les autorités locales ont été également accusées de maintenir des taux d'imposition trop élevés, décourageant les entrepreneurs. Dès les premières lois, (Planning Act 1980 et Local Governn1ent Act 1980), le gouvernement a inauguré une série d'initiatives destinées à supprimer les contraintes liées aux plans d'urbanisme 35. Le gouvernement a tout d'abord créé les Enterprise Zones. Les autorités locales pouvaient demander l'attribution d'une zone franche sur leur territoire, zone libérée de toute contrainte d'aménagement, où les entreprises étaient exonérées d'impôts. L'aménagement d'une telle zone se faisait grâce à d'importantes subventions du gouvernement central. Compte tenu de l'opposition de la plupart des municipalités travaillistes, seules 25 zones franches ont été créées entre 1982 et 1984. A la suite du Livre Blanc Lifting the Burdell (alléger les charges), publié en 1986, dénonçant les impôts locaux et les contraintes d'urbanisme entravant les entrepreneurs, le gouvernement a instauré les Sinlplified Statutory Zones. C'est une version simplifiée des zones franches, sans les subventions gouvernementales qui accompagnaient les premières. Malgré ces programmes, dès 1981, une vague d'émeutes urbaines a secoué la Grande-Bretagne, en particulier à Liverpool (quartier de Toxteth) et dans la banlieue de Londres. On peut rappeler qu'en 1980 et 1981, la Grande-Bretagne a connu une sévère dépression puisque, pour la seule année 1980, le nombre de chômeurs est passé de 836.000 à 2,13 millions. Cette récession a entraîné l'écroulement d'une bonne partie du tissu industriel traditionnel de la Grande-Bretagne, dont les bastions étaient les grandes villes industrielles (Glasgow, Newcastle, Liverpool, Manchester, Sheffield, Leeds, Bradford.. Birmingham, Coventry...) où sont situées les inner cities 36.

34 C'est une compétence quasi-exclusive des autorités locales. il n'existe pas d'équivalents aux services des Ponts et Chaussée, l'Equipement 35 Pour l'ensemble de cette politique voire HARDING, Alan, "Spatially Specific Urban Economic Programmes in Britain since 1979", in West European Politics, volll, n.l, janvier 1988, p.102-115. et LAWLESS, Paul, "British inner urban policy post 1979 : a critique", in Policv and Politics. vol 16, n.4, octobre 1988, p.261-275, DUNCAN, Simon, GOODWIN, Mark, The Local State and Une\-'ellDevelopmellt, Londres: Polity Press, 1988. 36 Sur l'effet de la récession sur les inner cities, voir HASLUCK. Chris, Urban Unemployment, Harlow: Longman. 1987. 31

Le gouvernement et le ministre du DoE de l'époque. M.Heseltine, ont alors encouragé les entreprises privées à s'engager directement dans la revitalisation des villes sinistrées. Une conférence s'est tenue à Londres en 1982 à l'initiative d'un groupe d'industriels. de dirigeants d'institutions financières et de hauts fonctionnaires rassemblés dans le Pilkington Group. Celui-ci a donné alors naissance à une organisation intitulée Business Îll the comn1.unity(B.LC.). Les dirigeants des plus grandes firmes anglaises se sont donnés pour objectif de promouvoir des agences de développement économique locales s'appuyant sur les Chambres de Commerce et d'Industtie, les industriels locaux et les représentants des ministères. Ils ont développé

l'idée de responsabilité morale des industriels à l'égard de la
communauté. Un autre groupe davantage orienté vers la réflexion s'est créé également à cette époque, le FÎllanciallnstitution Group (F.I.G.). proche du ministre Heseltine. Le recours à l'implication directe du secteur privé dans la régénération urbaine, en dehors de toute implication des autorités locales, est présenté comme la seule et unique voie. La création des Inner City Ellte/prises est le résultat de cette volonté: c'est une société d'aménagement financée par les membres du F.LG. qui élabore des projets d'utilisation de zones pour le compte d'investisseurs privés. Cette approche est également à la base de la création des Urban Developn1.ent Corporations (V.D.C.). Vne zone est délimitée dans une ville et retirée par la loi à l'autorité de la collectivité locale. Tous les pouvoirs d'aménagement, d'acquisition de terrains, de construction de logements, d'organisation des infrastructures, sont attribués à un comité nommé par le ministre d'État du DoE, composé de directeurs de grandes sociétés immobilières, d'industriels locaux et de hauts fonctionnaires, la majorité restant au secteur privé. Les V.D.C. sont directement financées par le gouvernement et sont chargées d'aménager l'espace pour organiser des développements privés. Elles représentent donc un transfert direct de pouvoir d'une autorité locale à un QUANGO, sur une zone de son territoire délimitée par la loi. La loi de 1980 a créé deux V.D.C., l'une pour les docks de Londres (London Docklands), l'autre à Liverpool (Merseyside Developnzellt Corporation). La mise en place des V.D.C. révèle également une modification de l'allocation des fonds attribués à la politique urbaine. Les programmes de rénovation urbaine portés par les autorités locales (Urban Progranw1.e) sont maintenus mais fortement diminués, tout comme la subvention globale attribuée par le gouvernement central aux autorités locales. Ce sont les nouveaux programmes et agences 32