Politiques publiques en Europe

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Actes du colloque de l'Association française de science politique, 23-24 mars 1994.

Publié le : lundi 1 janvier 0001
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EAN13 : 9782296301566
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POLITIQUES PUBLIQUES EN EUROPE

COLLECTION

"Logiques Politiques"

Dirigée par PIERRE MULLER
5 FRIEDBERG Erhard et MUSSELIN Christine (sous la dir.), Le gouvernement des universités, 1992. 6 - SIWEK-POUYDESSEAU Jeanne, Les syndicats des grands services publics et l'Europe, 1993. 7 - LE GALÈS Patrick, Politique urbaine et développement local. Une comparaison franco-britannique, 1993. 8 - WARIN Philippe, Les usagers dans l'évaluation des politiques publiques. Etude des relations de service, 1993. 9 -FILLIEULE Olivier, PÉCHU Cécile, Lutter ensemble, les théories de l'action collective, 1993 10 ROY Jean-Philippe, Le Front national en région centre,1984 1992, 1993. 11 - MABILEAU Albert, A la recherche du local, 1993. 12 - CRESAL, Les raisons de l'action publique. Entre expertise et débat, 1993. 13 - BERGERON Gérard, L'Etat en fonctionnement, 1993. 14 - MENY Yves (ed.), Les politiques du mimétisme institutionnel. La greffe et le rejet, 1993. 15 - DELCORDE Raoul, Le jeu des grandes puissances dans l'Océan Indien, 1993. 16 - HUDON Raymond et FOURNIER Bernard (sous la direction de), Jeunesses et politique, T.I :Conception de la politique en Amérique du Nord et en Europe, 1993. 17 - HUDON Raymond et FOURNIER Bernard (sous la direction de), Jeunesses et politique, T.II :Mouvements et engagements depuis les années trente, 1993. 18 - GERBAUX Françoise, La montagne en politique, 1994. 19 - HECKL Y Christophe et OBERKAMPF Eric, La subsidiarité à l'américaine, quels enseignements pour l'Europe ?, 1994. 20 - FONTAINE Joseph et LE BART Christian (sous la direction de), Le métier d'élu local, 1994. 21 - JOBERT Bruno (sous la dir.), Le tournant néo-libéral en Europe. Idées et pratiques gouvernementales, 1994. 22- PON GY Mireille, SAEZ Guy, Politiques culturelles et régions en Europe, 1994. 23 - BALME R., GARRAUD P., HOFFMANN-MARTINOT V., et RITAINE E., Le territoire pour politiques: variations européennes, 1994.

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Sous la direction de

Yves Mény

- Pierre

Muller

- Jean-Louis

Quermonne

POLITIQUES PUBLIQUES EN EUROPE
Actes du colloque de l'Association française de science politique 23-24 Mars 1994

L'HARMATTAN 7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

@ L'Harmattan 1995 ISBN: 2-7384-3178-X

AVANT -PROPOS

Cet ouvrage rassemble les actes d'un colloque de l'Association française de science politique qui s'est tenu en mars 1994. Il reprend la quasi-totalité des communications auxquelles s'ajoute un chapitre rédigé par Dusan Sidjanski, à partir d'un rapport présenté au XVI€( Congrès de l'AISP. Lors de la préparation de cette table ronde, nous avions à l'esprit deux préoccupations majeures. Il s'agissait d'abord de permettre aux trop rares chercheurs français travaillant sur lEurope de se rencontrer et de confronter leurs analyses à celles d'un certain nombre de spécialistes étrangers. Ce souci explique la présence d'universitaires allemands, britanniques, italien, suisse et américain. Plus généralement, l'objectif du colloque était de montrer que le champ de l'analyse des politiques publiques, discipline encore nouvelle en France, constitue l'un des passages obligés pour l'étude du processus européen, qu'il s'agisse du fonctionnement de l'Union ou de l'impact des politiques européennes sur les politiques nationales. L'avenir dira si nous avons atteint ces objectifs. De toutes façons, nous voulons remercier l'ensemble des participants au colloqqe pour la qualité de leurs prestations et des discussions qu'elles ont suscitées même s'il n'a pas été possible de les retranscrire ici. Nous voudrions également remercier chaleureusement Jean Leca, alors président de l'Association française de science politique et JeanLuc Parodi, secrétaire, général, pour leur soutien constant; Catherine Honnorat et Carole Renaud qui, non seulement nous ont déchargés de tous les soucis d'organisation propres aux rencontres internationales, mais ont aussi préparé l'édition de ce livre; Daphné Josselin qui a accepté la lourde charge de traduire les textes écrits en anglais; ¥ ves Surel et Chantal Caillemer pour la relecture attentive du manuscrit ainsi que la Commission Européenne pour sa participation au financement du colloque.

¥. M. - P.M. - J.-L. Q.

LISTE DES AUTEURS

Marc

Abélès, directeur de recherche au CNRS, directeur du Laboratoire d'anthropologie des institutions et des organisations sociales (LAJOS) Paris.

Richard Balme, chargé de recherche à la Fondation nationale des sciences politiques, Centre d'étude et de recherche sur la vie locale (CERYL), Bordeaux. Irène Bellier, chargée de recherche au CNRS, Laboratoire d'anthropologie des institutions et des organisations sociales (LAJOS) Paris.

Elie Cohen, directeur de recherche au CNRS, Centre d'étude de la vie politique française (CEVIPOF), Paris.
Hervé Dumez, chargé de recherche au CNRS, Centre de recherche en gestion de l'École polytechnique, Paris.

Peter Holmes, Senior Lecturer in Economics, Sussex European Institute, Brighton. Alain Jeunemaitre, chargé de recherche au CNRS, Centre de recherche en gestion de l'École polytechnique,Paris - Hertford
College, Oxford. François Lamoureux, directeur de la politique industrielle à la Direction générale de l'Industrie de la Commission européenne. Christian Lequesne, chargé de recherche à la Fondation nationale des sciences politiques, Centre d'études et de recherches internationales (CERI), Paris. Giandomenico Majone, professeur à l'Institut universitaire européen, Florence.

Sonia Mazey, University Lecturer in Policy Science, Fellow of Churchill College, Cambridge.

Yves Mény, directeur du Centre Robert universitair~ européen, Florence.

Schuman,

Institut

Pierre Muller, directeur de recherche au CNRS, Centre de recherches administratives (CRA), Paris.

Jean-Louis Quermonne, professeur des universités à l'Institut d'études politiques de Grenoble, Directeur d'étude et de recherche à la Fondation nationale des sciences politiques, Paris.
Louis Reboud, professeur de sciences économiques et directeur de recherche au Centre universitaire de recherche européenne et internationale (CUREI), Grenoble. Jeremy Richardson, Professor of European Integration and Director, European Public Policy Institute, University of Warwick, Coventry. Dietrich Rometsch, Bonn. chercheur, à l'Institut für Europaische Politik,

Philippe C. Schmitter, Professor of Political Science, Stanford University.
Dusan Sidjanski, professeur de science politique et d'intégration européenne au département de science politique de l'Université de Genève. Andy Smith, doctorant au Centre de recherche sur le politique, l'administration et le territoire (CERAT), Grenoble. Mark Thatcher, Leverhulme Trust Research Fellow, Ecole nationale supérieure des télécommunications, Université de Paris III.

Helen Wallace, Professor of Contemporary European Studies,
Director of Sussex European Institute.

Wolfgang Wessels, directeur de la Dominante administrative et politique au Collège d'Europe à Bruges et professeur à l'Université de Cologne. Jacques Ziller, professeur des universités, directeur de la recherche et des publications à l'Institut international d'administration publique, Paris.

Introduction

UN ESPACE EUROPÉEN DES POLITIQUES Pierre Muller

PUBLIQUES

Deux constats étaient à l'origine du colloque de l'Association Française de Science Politique qui s'est tenu les 24 et 25 mars 1994 et dont le présent ouvrage rassemble les actes. L'un est d'ordre général, et le second est plus spécifique à la Francel. 1) Dans les débats actuels sur les transformations de l'espace public, la question des politiques publiques est devenue cruciale, parce que les politiques publiques sont au cœur des défis auxquels doivent répondre les sociétés post-industrielles : comment "faire de la politique" quand la politique s'identifie de plus en plus à la fabrication de politiques publiques? On peut poser autrement la même question: comment combiner les deux exigences contradictoires de la production d'expertise (compte tenu de la complexité croissante des problèmes à traiter) et de la participation des citoyens à la production de cette expertise? De ce point de vue, il est évident que le fonctionnement des institutions européennes met en lumière le paradoxe qui est au cœur de la réalité politique des États: plus se développent et se sophistiquent les moyens de régulation -les politiques publiques- plus semble s'approfondir le fossé entre la société et l'État, entre les citoyens et la "machine" à produire ce qu'Alain Touraine appelle l'historicité. Pourquoi la construction européenne dévoile-t-elle ainsi les transformations de l'espace public? Parce que cette forme politique
1. Cette introduction reprend les grandes lignes d'un article paru dans la revue Pouvoirs. (Pierre Muller, "La mutation des politiques èuropéennes", Pouvoirs, 69,1994).

étrange qu'est lUnion européenne s'est constituée d'emblée autour de la notion de politique publique. On pourrait presque dire que l'Europe, c'est de la fabrication de politiques publiques "à l'état pur", débarrassée (pour le moment...) de cette dimension régalienne qui vient l'occulter au niveau des États-nations. De ce point de vue, étudier les politiques publiques européennes, revient à ouvrir une fenêtre sur notre avenir, quel que soit, finalement, le futur de l'Union européenne du point de vue institutionnel. 2) Le second constat, plus spécifique à la France, concerne l'état de la recherche académique dans ce pays: ni les études de politiques publiques, ni les études européennes (il ne s'agit sans doute pas d'une coïncidence) n'ont connu le développement qu'elles méritent, surtout si on les compare aux travaux réalisés en Allemagne, au Royaume-Uni ou aux États-Unis. Les difficultés rencontrées par les organisateurs de ce colloque pour réunir des spécialistes français des politiques publiques et de l'Europe en témoignent! L'ambition de cet ouvrage est donc d'être une sorte de point de départ et si, à la suite de ces travaux, un nombre plus grand de chercheurs et d'universitaires français décidaient de s'intéresser aux recherches sur les politiques publiques européennes, notre colloque aurait atteint une partie de son objet. * * *

A partir de là, deux questions étaient posées aux participants: 1) Voit-on s'esquisser un espace européen des politiques publiques, élément d'un espace public européen en voie de formation? On peut formuler cette question autrement: y a-t-il convergence entre les styles, les modes opératoires et aussi les contenus des politiques publiques des différents États membres? Existe-t-il un marché commun des politiques publiques? 2) En quoi les politiques nationales (leurs modes d'élaboration comme leurs contenus) sont-elles influencées par les politiques de l'Union européenne? Allons plus loin: si une forme de convergence peut être établie, quel est le modèle de politiques publiques qui peut servir de référence? Le style de politiques publiques qui semble émerger dans le cadre des institutions de lUnion européenne préfiguret-ill'avenir des politiques publiques des États européens?

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Sans anticiper sur les réponses que les participants au colloque ont apportées à ces questions - leur diversité montre qu'il y a là matière à un vrai débat sur lequel Yves Mény et Jean-Louis Quermonne reviennent en conclusion- il est possible de réfléchir de manière plus précise à cette hypothèse de la convergence, à ce qu'elle signifierait si elle était vérifiée. Jusqu'à ces toutes dernières années, cette évolution est restée largement souterraine. Désormais, ses conséquences apparaissent de plus en plus clairement parce qu'elles modifient profondément le comportement des acteurs des politiques publiques comme la perception qu'en ont les analystes. Les premiers, en particulier, prennent conscience que, tendanciellement, aucun domaine de politique publique ne peut être isolé par rapport au processus européen il constitue désormais un passage obligé dans la stratégie des fonctionnaires, acteurs politiques ou représentants de groupes d'intérêt. C'est ce que l'on peut appeler, à la suite de Svein S. Andersen et Kjell A. Eliassen, le processus "d'européanisation" des politiques publiques2. Bien entendu, cette convergence des styles politiques ne signifie pas uniformisation mais émergence progressive d'un faisceau de normes d'action communes, dont les mécanismes d'élaboration échappent à un État pris individuellement et qui, pourtant, vont orienter de manière décisive les perceptions et les conduites des acteurs des politiques publiques, y compris au niveau national. Malgré la politique jurisprudentielle de la Cour de Luxembourg en faveur de la convergence des normes communautaires, cela n'empêchera pas les adaptations nationales de ce référentiel commun, chaque État-membre faisant une lecture différente de ces normes communautaires. Mais il n'en reste pas moins que la référence grandissante à un espace européen de politiques publiques constitue un défi permanent pour les systèmes politiques nationaux qui se voient confrontés à la nécessité de s'adapter à un environnement normatif et stratégique qu'ils ne maîtrisent qu'en partie. Les indices qui laissent penser qu'un tel processus de convergence est en cours peuvent se retrouver à trois niveaux. En premier lieu, on constate une transformation des mécanismes de fonctionnement de l'agenda des politiques publiques, avec l'émergence d'un agenda politique européen. Le second point de convergence concerne les formes de représentation des intérêts avec une remise en cause des systèmes de représentation corporatistes au profit de modes de représentation plus ouverts et plus compétitifs. Enfin, on peut voir

2. Svein S. Andersen, Kjell A. Eliassen, "The EC as a New Political System", dans Making Policy in Europe, the Europeiftcation of National Policy-Making, London, Sage, 1993.

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un rapprochement spectaculaire des modes opératoires des divers acteurs de la décision publique.

L'ÉMERGENCE D'UN AGENDA POLITIQUE EUROPÉEN Il s'agit de l'évolution la plus évidente, celle qui est soulignée par le plus grand nombre d'observateurs et que l'on retrouve dans les chapitres consacrés aux politiques industrielles et de la concurrence. Jusqu'à présent, les acteurs nationaux des politiques publiques (politiciens, fonctionnaires, groupes d'intérêt...) possédaient globalement la maîtrise de la formulation des problèmes, et surtout de leur codification: c'est au niveau national que chaque pays définissait quels étaient les problèmes à traiter et sous quelle forme ce traitement allait avoir lieu. Il est désormais évident que, dans un nombre de domaines toujours plus grand, ce processus de définition des problèmes devant faire l'objet d'une intervention publique est transféré, pour une part plus ou moins grande, au niveau européen. Cela signifie que c'est au sein des instances de l'Union que vont être formulés les termes et les conditions de l'intervention publique. Cela est particulièrement clair pour la politique agricole, comme l'ont montré les soubresauts de la réforme de la politique agricole commune. Au cours des années 1980, le rythme d'émergence des problèmes nouveaux à inscrire sur l'agenda politique (lutte contre les excédents, prise en compte des conséquences sur l'environnement des formes d'agriculture moderne...) a progressivement échappé aux acteurs strictement nationaux. On a vu à quel point, lors de la longue et difficile négociation de la réforme de la PAC, le ministère français de l'Agriculture, tout comme les organisations professionnelles du secteur, sont restés constamment sur la défensive face aux propositions de réforme émanant de la Commission.3 C'est le cas également de la politique de l'environnement, qui ne relève pas, contrairement à l'agriculture, des compétences initiales de la Communauté. Bien avant la signature de l'Acte unique, qui confère officiellement à l'Europe des compétences en la matière, une série de directives ont modelé progressivement le paysage des politiques publiques de l'environnement dans le domaine du transport des matières dangereuses, de la qualité de l'air et de l'eau etc4. Les "normes
3. François-Gilles Le l'beule, David Litvan, "La réfonne de la PAC: analyse d'une négociation communautaire", Revuefrançaise de science politique, 43 (5), octobre 1993, p. 755-787. 4. David Vogel, 'The Making of EC Enviromnental PoHcy", p. 124, dans Svein S. Andersen, Kjell A. Eliassen, op. cit.

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européennes" sont ainsi devenues une référence obligée des décideurs nationaux en même temps qu'une ressource stratégique pour les acteurs du secteur de l'environnement. De ce fait, la mise en évidence d'une infraction aux normes européennes est aujourd'hui le plus sûr moyen de provoquer la mise en place de mesures de réglementation et de surveillance plus efficaces, le caractère "européen" des normes permettant de les extraire en quelque sorte du débat interne en leur donnant une dimension sui generis. D'autres politiques sectorielles sont d'ailleurs touchées par ce processus d'élargissement de l'agenda communautaire en matière d'environnement. Ainsi, l'action de la Commission pour imposer l'utilisation du pot catalytique a contraint les constructeurs automobiles à infléchir sérieusement leur stratégies. Plus généralement, toutes les politiques qui concernent, de près ou de loin, la mise en place du marché unique sont concernées. Par un effet d'engrenage (spill over), la reconnaissance par les États-membres de ce macro-objectif pour les politiques publiques va de facto s'accompagner de l'acceptation -pas toujours de bonne grâce- de la capacité pour les instances européennes d'inscrire une multitude de problèmes dérivés sur l'agenda. Le cas le plus spectaculaire est celui des politiques de la concurrence qui bénéficient d'une véritable renaissance au cours des années quatre-vingt. D'abord sceptiques, les États membres doivent bientôt compter avec l'activisme de la Commission, tant pour ce qui concerne la surveillance des fusions et alliances6 que de l'intervention en matière d'aides publiques7. D'autres secteurs sont également touchés par cette extension de l'agenda communautaire (politiques régionales, télécommunications...). D'une façon générale, les formes de l'action publique en direction de l'industrie sont de plus en plus définies au niveau européen et il est devenu évident, pour la plupart des acteurs, que c'est à Bruxelles que doit être formulée cette controverse sur les formes de la politique industrielle: faut-il développer un système d'aides indirectes, à l'image de l'action du gouvernement américain au profit de certains secteurs comme l'aéronautique? Jusqu'où ces aides doivent-elles être sectorisées? Le débat se poursuit, non seulement entre les différentes approches nationales, mais aussi entre la DG III (Industrie) et la DG IV (Concurrence). Enfin, avec l'entrée en vigueur du traité de Maastricht, même des politiques qui relèvent du noyau dur des fonctions régaliennes de l'État, comme l'immigration, sont touchées, ne
S. Andrew McLaughlin, Jordan Grant, 'The Rationality of Lobbying in Europe: Why Are EuroGroups so Numerous and so Weak? Some Evidence From the Car Industry" dans Sonia Mazay, Jeremy J. Richardson (eds) Lobbying in the European Community, Oxford, Oxford University Press, 1993. 6. Hervé Dumez, Alain Jeunemaître, La concurrence en Europe, Paris, Le Seuil, 1991. 7. Michelle Cini, "European State Aids Policy", intervention à la journée d'étude Premières approches de l'émergence d'un milieu politico-administratif européen, Grenoble, Institut d'études politiques, 10 décembre 1993.

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serait-ce que par la voie intergouvernementale ouverte par les accords de Schengen. On peut faire ici deux remarques: 1) Il est certain que, si le processus est entamé depuis longtemps, cette extension de l'agenda des politiques communautaires a connu un véritable coup d'accélérateur depuis le Livre Blanc sur l'achèvement du Marché intérieur et l'Acte unique, et l'on ne peut qu'admirer, avec Giandomenico Majone, la subtilité de ce basculement qui a provoqué l'extension des prérogatives communautaires au nom de la mise en place d'un grand marché d'inspiration néo-libérale8. Dans une perspective différente, Andrew Moravcsik a mis en évidence l'efficacité de la "trouvaille" consistant à lier approfondissement du Marché interne -dans une optique néo-libérale- et extension du vote à la majorité au sein du Conseil des ministres9. 2) Cette extension de l'agenda communautaire, et donc le transfert des processus d'inscription des problèmes sur l'agenda politique vers le niveau européen, ne signifie pas évidemment qu'il existe un consensus sur le traitement des problèmes. Ce qui n'est pas vrai au niveau national, l'est encore moins au niveau communautaire. En revanche, cela veut dire que l'Europe est désormais, de plus en plus, le lieu du débat, c'est-à-dire le lieu où sont formulés les problèm~s, où s'affrontent les différentes qualifications des problèmes et où est définie la palette des solutions sur lesquelles les différents acteurs vont entrer en conflit ou en négociation. L'Europe, de plus en plus nettement, fixe les cadres intellectuels et normatifs qui déterminent les grandes orientations des politiques publiques. Ce référentiel global est structuré autour de deux normes fondamentales parce que, au-delà de leurs prescriptions immédiates, elles sont porteuses d'une conception globale de l'action publique. Il s'agit de la norme de marché (plus ou moins tempérée par les politiques sociales) et de la norme de subsidiarité qui, progressivement -mais non sans conflits- irriguent peu à peu les systèmes nationaux de politiques publiqueslO. Il reste à savoir comment fonctionne l'agenda communautaire. Lorsque l'on examine la littérature consacrée à cette question, c'est le caractère très compétitif du processus d'inscription des problèmes sur
8. Giandomenico Majone, "Déréglementation ou re-réglementation? La conduite des politiques publiques dans la Communauté européenne depuis l'Acte unique", dans Bruno Jobert (dir.), Le tournant néo-libéral en Europe, LHarrnattan, 1994. 9. Andrew Moravcsik, ''Negociating the Single European Act", dans Robert O. Kehohane, Stanley Hoffmann (eds), The New European Community, Decision-Making and Institutional Change, Boulder, Westview Press, 1991. 10. Pierre Muller, "Entre le local et l'Europe. La crise du modèle français de politiques publiques", Revue française de science politique, 42 (2), avril1992.

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l'agenda politique qui ressort le plus nettement. Alors qu'au niveau national, un acteur ou une coalition d'acteurs, peuvent espérer verrouiller -même relativement- le processus d'inscription des problèmes sur l'agenda politique, il est beaucoup plus difficile de l'imaginer au niveau communautaire, compte tenu de la diversité des intervenants et du flou des mécanismes de négociation. D'où cette caractéristique que plusieurs auteurs signalent, selon laquelle le processus d'inscription des problèmes sur l'agenda européen est beaucoup plus aléatoire, incertain, qu'au niveau national: en réalité, on ne sait jamais exactement quel problème va surgir, porté par qui et commentll, même si, d'un point de vue institutionnel, la Commission a l'initiative de la formulation des politiques qu'elle propose au Conseil des ministres pour approbation12. Cette situation est un facteur d'ouverture mais aussi d'incertitude pour les différents acteurs qui doivent en quelque sorte assurer une veille permanente afin de ne pas être surpris par l'irruption d'un projet qu'ils n'auraient pas "vu venir". L'évolution actuelle du système de décision communautaire. qui tout à la fois renforce le rôle politique du Conseil des ministres au détriment de la Commission et accorde un réel droit d'amendement au Parlement européen, vient accroître ce caractère d'ouverture et d'incertitude en multipliant les portes d'entrées utilisables pour faire émerger un problème sur l'agenda communautaire. La question qui se pose alors est celle de savoir si cette évolution, caractéristique du policy making européen, se retrouve également au niveau national. Et cette question nous amène au
deuxième point de convergence envisagé.

LA CONSTITUTION D'UN NOUVEL ESPACE DE REPRÉSENTATION Cette deuxième forme de convergence porte sur les modes d'organisation des intérêts. Là encore -ce n'est pas très original- les années 1980 semblent correspondre à un tournant dans la mesure où l'on voit se constituer au cours de cette période une nouvelle scène de représentation à part entière, comme en témoigne l'évolution du nombre des lobbyistes en poste à Bruxelles qui pouvait. en 1992, être
11. Sonia Mazey, Jeremy J. Richardson, "Transference of Power, Decision Rules and Rules of the Game", p. 19, dans Lobbying in the European Community, op. cit. 12. Andy Smith, "La Commission européenne au travail: missions, méthodes et sens du jeu", intervention à la journée d'étude, Premières approches de l'émergence d'un milieu politicoadministratif européen, op. cit.

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estimé à plusieurs milliers13. Cette évolution est évidemment liée aux transformations de l'agenda politique européen: il est aujourd'hui impossible, pour les différents groupes d'intérêt, de rester dans l'ignorance des initiatives et des décisions communautaires, sans parler, bien entendu, de la recherche d'influence. Cela dit, le développement des "eurogroupes" ne se substitue pas à l'action des groupes d'intérêt nationaux qui, de plus en plus, intègrent la dimension européenne dans leur stratégie et vont chercher à faire valoir leurs intérêts à tous les niveaux de décisionl4. Même des groupes traditionnellement actifs comme du COP A (organisations agricoles) ou l'DNICE (organisations patronales) ne se sont en aucune façon substitués à l'intervention auprès des instances européennes des groupes d'intérêt nationaux. Les identités nationales ne se sont pas effacées, loin de là, devant des stratégies sectorielles européennes qui restent largement hypothétiques, comme le montrent, par exemple, les conflits persistants entre agriculteurs britanniques et français ou les divergences d'intérêts entre constructeurs automobiles de l'Europe du Nord et de l'Europe du sud. Cela ne signifie pas pour autant que les eurogroupes ne jouent aucun rôle. Dans une certaine mesure, ils contribuent, avec difficulté souvent, à intégrer les différences d'approches nationales face aux projets de la Commission. Mais leur principal rôle est de pourvoir en informations leurs adhérents nationaux. L'expérience montre que, surtout pour des acteurs "lourds" comme les grandes entreprises, il vaut mieux jouer. sur plusieurs répertoires d'action simultanés: présence au sein de l'organisation syndicale ou professionnelle au niveau européen, action individuelle de lobbying par l'entretien d'un représentant permanent à Bruxelles, action par l'intermédiaire des administrations nationales à qui on va tenter de faire partager son point de vue sur les discussions en coursl5. Cette situation entraîne trois conséquences importantes: 1) Comme le montre Philippe Schmitter, la forme d'organisation des intérêts qui prévaut au niveau de l'Union relève plus de la logique pluraliste que de la logique corporatistel6. Les relations qui se mettent en place entre ces groupes et les instances de l'Union européenne, particulièrement avec la Commission à travers le réseau des comités, sont moins stables, plus ouvertes mais aussi plus
13. Svein S. Andersen, Kjell A. Eliassen, "Complex Policy-Making, Lobbying in the EC, p. 3839, dans Making Policy in Europe, op. cil. 14. Wyn Grant, "Pressure Groups and the European Community: an Overview", dans Sonia Mazay, Jeremy J. Richardson, op. cil. IS. David Spence, "The Role of the National Civil Service in European Lobbying: the British Case", p. 48, dans Sonia Mazey et Jeremy J. Richardson, op. cil. 16. Philippe C. Schmitter, "Representation and the Future Euro-polit y", Slaalswissenschaflen und Slaalspraxis, mars 1992 .

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compétitives, plus incertaines que les formes de représentation au niveau national. Cette observation est cohérente avec ce que l'on a dit sur l'agenda politique. 2) Il est difficile de caractériser ces formes de représentation Communautaires. Certains auteurs proposent d'utiliser le concept de réseau. Comme on a pu le constater lors d'une récente journée d'étude de l'Association Française de Science Politiquel7.le concept de policy network et ceux qui lui sont associés (policy community. issue network, epistemic community. ..) sont à la fois très stimulants et sujets à débat. En réalité, il s'agit d'un processus nouveau dont les règles du jeu ne sont pas encore tout à fait écrites. 3) La troisième conséquence nous ramène à la question de la convergence: ne peut-on pas constater en France (et sans doute ailleurs) une sorte de "contamination" des modes de représentation des intérêts au niveau national par des formes de représentation typiques du niveau européen? Ce processus correspond à une ouverture du jeu quand des acteurs peuvent utiliser le niveau européen pour contourner les systèmes de représentation nationaux, ou pour mobiliser des ressources supplémentaires. Il est certain que l'acteur qui disposera de la capacité de diversifier ses niveaux d'interventions et qui sera capable d'anticiper sur les transformations de l'agenda communautaire accroîtra de manière spectaculaire ses capacités de jeu dans la négociation nationale. Le cas des écologistes, mais aussi de firmes comme la filiale de British Airways, TAT, dans sa lutte contre Air Inter, est ici exemplaire. La question qui se pose est évidemment celle de savoir si l'on va assister à une transformation progressive des règles du jeu national par imitation de la "méthode communautaire". Sans que, pour l'instant, on puisse parler d'une véritable remise en cause des formes de représentation corporatistes nationales, il est clair que le développement de formes de représentation communautaires plus compétitives et plus ouvertes tend peu à peu à changer les règles du jeu du dialogue entre l'État et les groupes, y compris dans les négociations nationales et intergouvernementales.

17. Voir Patrick Le Galès, Mark Thatcher, (dir.) Les réseaux de politique publique. Paris, L'Hannattan 1995.

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VERS DE NOUVEAUX MODES OPÉRATOIRES DE LA DÉCISION On découvre alors la troisième dimension de la convergence qui est inséparable des deux premières: ne constate-t-on pas une convergence des modes opératoires des processus décisionnels et audelà, du mode d'emploi de l'État, c'est-à-dire de la conception que l'on a du rôle de l'État dans la société? Au niveau de l'Union européenne, comme le montrent notamment Jean-Louis Quermonnel8 et Christian Lequesnel9, le processus de décision se caractérise par plusieurs traits qui lui contèrent sa spécificité :

- L'incertitude est due à l'absence de formes stables de leadership. Suivant les secteurs et suivant les époques, la configuration du système d'acteurs peut varier, se restructurer en fonction des alliances et des formes de leadership. Au-delà des aspects institutionnels liés aux nouvelles formes de coopération entre les trois acteurs principaux (la Commission et son réseau de comités, le Conseil des ministres assisté du COREPER et le Parlement), c'est l'absence de leadership décisionnel qui constitue l'élément le plus frappant. Le fonctionnement collégial de la Commission, le statut ambigu du Conseil des ministres, à la fois organe de coopération politique et instance d'intégration communautaire, le rôle d'influence plus que de décision du Parlement européen, rendent particulièrement difficile l'établissement d'une carte des pouvoirs communautaires. Tantôt l'influence du Président de la Commission, ou d'un commissaire sera prépondérante, tantôt c'est l'action déterminée d'un État membre, ou d'une coalition d'États membres qui sera l'élément clef de la décision. Complexité et incertitude, ici comme ailleurs, vont de pair. On pourrait ainsi décrire le système communautaire comme un système de décision à géométrie variable qui voit la position des différents acteurs se modifier suivant les processus en cours et les questions en discussion, à tel point qu'il est tentant d'évoquer, à propos de ce système de décision, le "modèle de la poubelle" proposé par James March20.

18. Jean-Louis Quennonne. Le système politique de l'Union européenne, 2e éd., Paris, Montchrestien (Oefs), 1994. 19. Christian Lequesne, Paris-Bruxelles. comment se fait la politique européenne de la France, Psris, Presses de la FNSP, 1993. 20. Michael D. Cohen, James G. March, Johan P. Olsen, "Le modèle du "garbage can" dans les anarchies organisées", p. 163 et suiv., dans James G. March, Décisions et organisations, Psris, Les Éditions d'organisation, 1991.

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- L'ouverture est liée au fait que l'accès aux cercles de la décision est généralement plus facile qu'au niveau national21. Même si elle n'est plus à proprement parler une "administration de mission", la Commission ne s'est pas transformée en une bureaucratie de type traditionnel. Le point important ici concerne la recherche et l'expression de l'expertise. Alors que les administrations nationales vont tendre vers un monopole de l'expertise légitime afin d'imposer leurs normes d'action, quitte à partager ce monopole avec un milieu professionnel corporatisé, la Commission va rechercher cette expertise en multipliant les contacts, formels ou informels, avec les divers partenaires qui gravitent autour d'elle.
- L'opacité existe dans la mesure où, paradoxalement, on a le sentiment d'un système d'autant moins lisible qu'il est ouvert22. Cela s'explique par le fait que les règles du jeu ne sont pas parfaitement stabilisées -ce qui encourage l'ouverture- et apparaissent relativement floues et "non dites."
Ce paradoxe de la décision communautaire, à la fois ouverte et opaque, tient au fait que l'élaboration des politiques européennes est un processus infiniment plus complexe qu'au niveau national, parce que la question de l'acceptabilité et de la légitimité des normes y est constamment posée. Définir une expertise "en interne" est donc pratiquement inimaginable, sauf à prendre des risques considérables de rejet ou, simplement, de non-application. Au contraire, le fonctionnement en comités permet d'intégrer à tous les stades de la décision une multitude de partenaires publics et privés, y compris ceux qui seront chargés, ensuite, de la mise en œuvre au sein des différents Etats membres. A travers ce processus, on voit finalement se constituer, de manière plus ou moins informelle, une sorte de caste d'acteurs ayant accès à la décision, dont la sélection repose sur des critères flous, voire occultes. On peut alors se demander si le processus de recherche et de confrontation d'expertises différenciées ne joue pas, en définitive, comme un mécanisme de sélection d'une élite, à.la fois politicoadministrative et issue de la "société civile" (représentants des différents lobbies, professionnels ou non) qui noue tout un ensemble de réseaux plus ou moins stabilisés entretenant des relations de conflits et/ou d'alliances. Cet ensemble de réseaux a fini par élaborer son propre langage, ses propres codes et ses propres modes opératoires, créant de facto une coupure qui rend opaque le fonctionnement du
21. Svein S. Andersen, Kjell A. Eliassen, "Policy-Making and the Institutions in the EC", p. 19, dans Making Policy in Europe, op. cil. 22. Martin Donnelly, "The Strocture of the European Commission and the Policy Formation Process", p. 74, dans Sonia Mazay et Jeremy J. Richardson, op. cil.

21

système pour les "outsiders", d'autant plus que les règles d'accès sont beaucoup plus floues que pour les systèmes nationaux23. D'où le paradoxe: comme les règles sont moins précises, le système est plus ouvert, plus facile à pénétrer que les systèmes bureaucraticocorporatistes nationaux. Mais comme la règle du jeu n'est pas formalisée, toutes les formes de cooptation, voire de coalitions sont possibles. On peut surtout se demander si, au niveau national, ne se multiplient pas les situations où les modes de décision traditionnels, fondés sur l'interface stabilisée entre une administration et des représentants sectoriels bien définis, cèdent la place à des formes d'échange plus complexes, plus flous, plus compétitifs, donc plus instables. Le succès de thèmes comme l'action "partenariale", aussi bien au niveau national que dans la stratégie des collectivités locales, en témoigne. Bien entendu, c'est dans le cadre des programmes communautaires que ce processus est le plus net. C'est ainsi que, lors de la mise en œuvre du programme EUROFORM par le ministère de l'Agriculture, le mode de sélection des "équipes locales" partenaires du programme s'est écarté sensiblement des mécanismes traditionnels fondés sur le monopole de représentation au bénéfice des organisations professionnelles agricoles. Plus ouvert sous certains aspects, puisque non réservé aux organisations "officielles", le mode de sélection des participants était aussi relativement opaque, les critères de choix restant pour une large part informels et relevant d'une logique de réseau. On pourrait sans doute en dire autant des procédures liées au programme LEADER, qui se donne explicitement comme objectif de favoriser les "forces vives du monde rural" à travers la création de "groupes d'action locale" réunissant représentants politiques et socioprofessionnels mais court-circuitant largement les filières classiques de l'aménagement du territoire. Il en est de même pour le programme BRITE EURAM qui a permis à un certain nombre d'entreprises d'obtenir des aides auxquelles elles n'avaient pas accès dans le cadre des filières existant au niveau national. En définitive, cette convergence -encore limitée- des modes opératoires de l'action publique et des formes de représentation des intérêts constitue sans doute un changement décisif de la dernière décennie. Cela ne signifie pas que les styles de politiques publiques propres à chaque État membre vont disparaître, pas plus d'ailleurs que les conflits d'intérêts ou les divergences de perceptions. Cela veut dire que, au-delà des aléas conjoncturels, se déroule sous nos yeux un
23. Ce que montrent Godefroy Dang-Nguyen, Volker Schneider et Raymund Werle, à propos du secteur des télécommunications ("Networks in European Policy-Making: Europeification of the Telecommunications Policy, p. Ill. dans Svein S. Andersen, Kjell A. Eliassen, op. cil.).

22

processus de formation d'un espace commun de médiation, où se définissent les normes fondamentales autour desquelles nos sociétés vont penser leur rappOrt au monde.

* * * Pour tenter de prendre la mesure de cette évolution, les communications à la table ronde étaient regroupées autour de quatre thèmes qui correspondentaux quatre parties de cet ouvrage:
La première concerne le rôle des acteurs dans l'élaboration des politiques communautaires et des politiques nationales. Au-delà des appartenances nationales, peut"on repérer l'émergence d'un style et de modes d'action propres à la fonction publique européenne? Quelle est la spécificité des modes de représentation des intérêts au niveau communautaire? Y a-t-il recomposition des paysages politiques nationaux en liaison avec la Communauté? Dans la seconde partie, sont examinées les relations entre la Communauté et les administrations nationales. A partir d'une approche comparative, il s'agit de déterminer si la constitution d'un niveau européen d'élaboration des politiques publiques modifie les conditions de fonctionnement des administrations nationales. Parallèlement à une approche transversale, les cas de la France, de l'Allemagne et du Royaume-Uni sont examinés. Les deux dernières parties s'interrogent sur la constitution d'un style européen de politiques publiques. Il s'agit ici de déterminer dans quelle mesure on constate une convergence des modes d'élaboration des politiques publiques dans les pays de la Communauté, s'il est pOssible de repérer l'émergence de références intellectuelles communes aux policy makers (fonctionnaires, politiciens, représentants des groupes...) qui les conduiraient à poser de manière semblable les problèmes que les politiques publiques entendent résoudre. Pour répondre à ces questions, deux grands secteurs de politiques publiques sont étudiés: Le secteur de l'industrie et de la concurrence fait l'objet de la troisième partie. Ce domaine a donné lieu à de multiples débats sur l'existence, ou la désirabilité d'une "politique industrielle" européenne. Certains rejettent l'idée même de politique industrielle, associée à une forme d'interventionnisme à la française, et ne reconnaissent comme 23

légitime, au niveau européen, qu'une politique de la concurrence. D'autres admettent la nécessité, pour les instances européennes, de mettre en place des formes de soutien aux firmes européennes, notamment à travers des programmes de recherche ou de formation, tout en rejetant la notion d'aide sectorielle. Au-delà de ces débats, ne voit-on pas se développer, au sein de l'espace européen une certaine convergence entre différentes politiques nationales et communautaires en direction de l'industrie? Pour finir, la quatrième partie s'interroge sur le problème la cohésion sociale et des politiques régionales. Comme les débats autour de la ratification du traité de Maastricht l'ont bien montré, le maintien d'un minimum de cohésion économique et sociale est devenu l'un des enjeux majeurs de la construction européenne, les politiques liées à cet objectif ayant une incidence budgétaire de plus en plus marquée. Audelà de la réflexion sur les politiques liées aux zones défavorisées, il faut s'interroger sur l'existence d'une convergence dans les modes d'appréhension et de traitement des problèmes d'aménagement du territoire et de développement régional, notamment sous l'effet des politiques communautaires ainsi que sur les difficultés de l'émergence d'un espace social européen.

24

Première partie

ACTEURS ET PROCESSUS DES POLITIQUES PUBLIQUES EN EUROPE

Chapitre 1
QUELQUES ALTERNATIVES POUR LE FUTUR SYSTEME POLITIQUE EUROPÉEN ET LEURS IMPLICATIONS POUR LES POLITIQUES PUBLIQUES EUROPÉENNESl Philippe C. Schmitter

Avant de pouvoir seulement s'interroger sur le contenu des politiques publiques susceptibles d'apparaître au niveau européen, ou sur la façon dont celles-ci pourraient être élaborées et mises en œuvre,

il faut avoir une idée du type de système politique vers lequel
s'achemine la CommunautélUnion européenne. Personne ne doute que la CE/UE soit dans le futur l'institution politique dominante au niveau supranational -en particulier au vu des volontés d'adhésion manifestées par la quasi-totalité des pays européens -mais quelle forme prendra-telle? Dans quelle mesure ressemblera-t-elle aux formes de domination politique auxquelles nous sommes habitués, à savoir l'État national et l'organisation internationale? Ou bien sera-t-elle nettement différente, s'appuyant sur une configuration de gouvernement stable et d'autorité légitime sans précédent?

1. Le texte ci-dessous a été révisé et développé à partir d'un manuscrit plus long sur "Interests, Functions and Powers: Emergent Properties and Unintended Consequences in the European Polity", dans Gary Marks, Peter Lange (OOs),The Emerging Euro-Polity, New York, Cambridge University Press, à pal1lÎtre.

L'APPARITION

DE LA NOUVEAUTÉ

L'idée conductrice de cet essai est que la formation de l'Europe ne sera pas la "réédition" des processus et politiques qui ont fait de l'État national l'institution politique prédominante en Europe -et par la suite dans le monde. LEurope ne pourra pas non plus être confinée au statut de "confédération" ou "d'organisation intergouvernementale régionale", quand bien même celle-ci posséderait une dimension et des pouvoirs sans précédent. La CE/UE est en passe de devenir quelque chose de nouveau -et ceci devrait avoir des implications considérables tant pour les acteurs que pour les processus politiques, à tous les niveaux: supranational, national et infra-national. L'une des principales faiblesses de la science politique contemporaine est la profonde contamination de son vocabulaire par l'hypothèse (généralement implicite) suivant laquelle quels que soient les acteurs ou les actions considérés, ceux-ci s'inscrivent dans le cadre d'un État national souverain ou dans celui du système inter-étatique formé par plusieurs de ces unités. La plupart des observateurs acceptent comme allant de soi l'idée que cette forme particulière d'organisation de la vie politique continuera dans un avenir prévisible à dominer toutes les autres, dépensant la plus grande part des fonds publics, distribuant autoritairement la plupart des ressources, bénéficiant d'une source de légitimité unique et fournissant à la plupart des gens une identité distinctive et prépondérante. Bien qu'il nous faille admettre que l'État national souverain subit des assauts divers -que ceux-ci viennent de l'intérieur ou de l'extérieur de ses frontières- sa "considérable résistance" a été démontrée à maintes reprises, et semble s'être gravée de façon indélébile dans notre approche de la politique2. Mais supposons que l'issue probable du processus européen ne soit pas la disparition pure et simple des "hautes politiques" (high politics) particulières à l'État, et leur remplacement par les politiques plus hautes encore d'un nouvel État européen supranational et
2. Pour une défense particulièrement éloquente de ses "pouvoirs réels mais limités", voir Stanley Hoffmann, "Reflections of the Nation-State in Western Europe Today", Journal of Common Market Studies, 21 (1 et 2), septembre-décembre 1982, p. 21-38 ; Donald J. Puchala, 'The European Common Market and the Resilience of the National State", Il Politico, 53 (3), 1988, p. 447-466, où il est déterminé que, même après la signature de l'acte unique européen, 'les preuves penchent en faveur d'un renforcement des ~tats (par l'intégration européenne)", p. 461.

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souverain. Supposons que quelque chose de qualitativement différent soit en train de se développer, qui effacerait la distinction entre politiques "hautes" et "basses" et produirait un jour une nouvelle forme de gouvernement à multiples niveaux dont la juridiction et l'identité ne seraient qu'imparfaitement délimitées. Essayons simplement d'imaginer un système politique qui ne possède aucune des caractéristiques suivantes:

- un centre d'autorité
- une hiérarchie
- un

suprême clairement défini et incontestable; de fonction publique reconnue et centrale; - une sphère de compétence pré-définie et distinctive au sein de laquelle des décisions s'imposant à tous puissent être adoptées;
territoire fixe et contigu sur lequel exercer son autorité ;

- une reconnaissance exclusive de la part des autres régimes, l'appartenance à des organisations internationales et le pouvoir de conclure des traités internationaux; - une identité globale et une présence symbolique pour ses sujets ou

citoyens;

établi et effectif des moyens légitimes de coercition; unique d'application directe de ses décisions aux citoyens et groupes visés; - un pouvoir exclusif de contrôle du mouvement des biens, services,

- un monopole

- un pouvoir

capitaux et personnes

au sein de ses frontières;

mais qui ait le pouvoir de prendre des décisions, de résoudre des conflits, de produire des biens publics, de coordonner les comportements privés, de réguler les marchés, de tenir des élections, de répondre aux pressions privées, de générer des revenus, d'allouer des dépenses, et même de déclarer et de faire la guerre ! Si on peut imaginer cela, alors on aura réussi à repousser, du moins mentalement, les limites imposées par l'État-nation à notre approche .habituelle de la politique, et on commencera d'entr'apercevoir les propriétés émergentes de la CE/UE, bien qu'il soit encore difficile d'imaginer comment un tel arrangement, "post-national, nonsouverain, polycentrique, polymorphe, néo-médieval" puisse survivre sur le long terme.

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L'ABSENCE

DE CONVERGENCE

Mais comment savoir avec certitude ce que sont ces propriétés émergentes? Et comment devrait-on les intituler? De l'aveu général, le traité de Rome, l'Acte unique européen (AUE) et les accords postérieurs de Maastricht (AM) -les principaux documents constitutifs du futur système politique européen- n'appprtent qu'une aide limitée. Contrairement aux constitutions des États nationaux, ceux-ci n'imposent pas à leurs signataires un projet institutionnel cohérent, et certainement pas un projet définitif. Néanmoins, en combinant leurs dispositions avec celles d'autres accords, moins formels, ayant été littéralement inscrits dans le processus d'intégration dès le commencement, il pourrait devenir possible de deviner à quoi ressemblera cette forme de domination politique sans précédent (et peut-être non désirée). Au coeur de ce nouveau système, on trouve la dissociation croissante existant entre les attributions d'autorité, les circonscriptions territoriales et les compétences fonctionnelles. Dans le modèle classique de l'État (mais pas forcément dans sa praxis), l'exercice de l'autorité publique dans différents domaines fonctionnels coïncide ou s'accorde avec un territoire spécifique et uniquè Lorsqu'on atteint les frontières physiques de ce territoire, l'exercice légitime de la contrainte dans ces différents domaines prend fin. Le régime en vigueur de l'autre côté des frontières n'a en principe aucun droit d'imposer l'obéissance de ce côté-ci dans quelque domaine que ce soit -et il n'existe vraisemblablement aucune entité supérieure investie d'une autorité sur les deux territoires. Mais que se passerait-il si, soit le domaine fonctionnel, soit le domaine territorial (soit plus encore les deux), ne correspondait pas à la même autorité unique? S'il existait une pluralité de régimes à différents niveaux d'agrégation -national, infra-national et supranational- se chevauchant dans un domaine donné? Si en outre ces

autorités n'avaient pas de fonctions exclusives ou de relations hiérarchiquesbien établies, mais négociaient les unes avec les autres d'une façon continue afin de remplir des tâches communes et de résoudre des problèmes communs dans plusieurs domaines? Si, en
3. Dans le modèle de l'État-nation. ces domaines sont supposés correspondre à une identité nationale distinctive et unique reposant sur un langage, une culture, un groupe d'origine ou une "communauté de destin" (Schicksalgemeinschaft) communs.

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d'autres mots, il n'y avait pas de souveraineté,

pas de centre défmitif de

résolution des conflits ou d'allocation des biens publics -juste un processus? Et si les participants à ce processus ne comprenaient pas seulement un nombre fixe d'États nationaux, mais une variété
considérable d'unités et de réseaux infra-nationaux, d'associations et de

mouvements supranationaux, transnationaux?

d'entreprises

et de partis

LA NÉCESSITÉ D'UN NOUVEAU LEXIQUE
Un vocabulaire politique entièrement nouveau serait nécessaire afin de caractériser de tels développements -initialement au niveau des arrangements discrets et originaux émergeant de la pratique courante des institutions de la CE(UE, et finalement au niveau des configurations générales de décision et de mise en œuvre autoritaire des politiques lorsque celles-ci commencent à dessiner un régime relativement stable. Le premier besoin est déjà satisfait quotidiennement par "l'eurospeak", le "volapük intégré" qui est continuellement inventé afin de décrire les solutions ad hoc ou de jure aux problèmes communautaires.

A l'origine, ces expressions avaient un tour clairement néofonctionnaliste, par exemple "l'engrenage", le "spill-over", la "méthode communautaire", "l'acquis communautaire" et la
"supranationalité", mais récemment leur nombre a fortement augmenté

et elles semblent émaner de plus en plus de la jurisprudence
européenne ou des dispositions du traité: subsidiarity, proportionality, additivity, complementari-ty, transparence, compétences, direct effect, unanimity, qualified majority voting, co-responsibility, transposition, géométrie variable, juste retour, mutual recognition, home country control, co-decision, pooled sovereignty, opting-out, opting-in, economic and social cohesion, sustainable convergence, eurocompatibility, balanced support, et ainsi de suité Quelques termes
speak semblent apparaître en anglais, plutôt qu'en français, initialement la langue dominante au sein de l'eurocrahe. The Economist a récemment demandé à ses lecteurs: "Sprechen Sie Maastricht?" Aux concepts de cohesion, convergence, competence, opting out, subsidiarity et unanimity, les journalistes ont ajouté: "in every nook and cranny" (dans tous les coins et recoins), défini comme "une expression anglaise pittoresque décrivant où seraient les

4. TI est

peut-être

également

significatif

que nombre

de ces nouvelles

expressions

d'euro-

31

s'efforcent même de décrire le processus d'intégration dans son ensemble et/ou son résultat final, comme "comitologie", la façon dont les projets de la Commission sont soumis à un échange de vue approfondi entre fonctionnaires nationaux, représentants des groupes d'intérêt et eurocrates jusqu'à ce qu'une position consensuelle puisse être dégagée et une proposition émise; "troïka", le système de pouvoir exécutif collectif par lequel le Président du Conseil des ministres est associé aux présidents sortant et suivant au cours des six mois durant lesquels son pays est à la tête du Conseil; "Concentric circles", l'hypothèse suivant laquelle tous les développements institutionnels au sein de la CE/UE tournent autour d'un centre administratif unique, la Commission à Bruxelles, et aboutissent en définitive à augmenter les compétences de celle-ci. J'ai tendance à penser que le second besoin, celui concernant les étiquettes servant à identifier la configuration générale de l'autorité en cours de développement, ne peut pas être satisfait par une simple agrégation inductive des éléments de l'euro-speak au fur et à mesure de leur invention et de leur adoption. Ceux-ci pourraient fournir des indices intéressants sur certaines propriétés particulières du processus d'intégration, mais on ne peut s'attendre à ce que, pris ensemble, ils offrent une description cohérente de son éventuelle issue. Le terme porte-manteau utilisé jusqu'ici en ce sens est celui de fédération. Cette étiquette commune recouvre non seulement une gamme relativement étendue de formes institutionnelles, mais elle implique aussi l'existence en son centre d'un État souverain orthodoxe -sans considération pour la façon dont l'autorité politique et l'identité pourraient être réparties entre ses circonscriptions territoriales infranationales5.

bureaucrates bruxellois s'il n'y avait pas de subsidiarité", 14 décembre 1991, p. 54. Un Français industrieux, FrançoIs Gondrand, a compilé un glossaire d'euro-speak : Parlez. vous eurocrate ?, Paris, Les Édition d'organisation, 1991, comprenant mille entrées! 5. Dans cette perspective, l'allergie britannique au "mot-F" qui semble si ridicule à un Nord-Américain ou à un Allemand est fondée. Ce à quoi ils s'opposent est l'émergence potentielle d'un État, c'est-à-dire de toute forme politique - quel que soit son degré de qui accumule des pouvoirs souverains au sein d'un décentralisation ou de déconcentration ensemble unique d'institutions au niveau européen. Voir la discussion entre Ian Davidson, "New Era for EC family" et Martin Wolf, "Federalism Before a Fall", Financial Times,3 décembre 1991. Samuel Brittan s'est efforcé de clarifier les termes de la discussion pour les Britanniques et conclut que ''les vraies lignes de démarcation se situent entre différentes idées sur le rôle de l'État plutôt qu'entre pays ou entre fédéralistes et nationalistes". "Let Fools Contend About the Forms", Financial Times, 21 novembre 1991.

-

32

L'USAGE

D'IDÉAUX-TYPES

Afin de susciter le débat, je propose de recourir à la création d'idéaux-types plutôt que de tenter d'assembler des types constructifs issus de précédents efforts dans les domaines de la construction étatique et de l'intégration régionale. En outre, je donnerai aux résultats de cet exercice déductif des appellations néo-Iatines -mieux à même de
rappeler au lecteur l'originalité des arrangements qu'elles recouvrent.

CIRCONSCRIPTIONS TERRITORIALES

CIRCONSCRIPTIONS roNCTIONNELLES

variables tangentielles égalitaires différenciées réversibles

fixes contiguës hiérarchiques identique!; irréversibles

variables dispersées partagées partiellement confondues

CONOOMJNIO

CONSORTIO

fixe s cumulatives séparées coïncidentes

CONFEDERATIO

ST ATOIFEDERATIO

Figure 1: Éléments territoriaux et fonctionnels de la fonnation des systèmes politiques

L'hypothèse centrale de la figure I est que toutes les formes de la politique moderne trouvent leur source dans la représentation. Là où les unités de l'autorité ont grandi en taille et en population, et où leurs intérêts sociaux et économiques sont devenus plus hétérogènes,

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dirigeants et dirigés se sont appuyés de façon croissante sur des
mécanismes régularisés de participation indirecte afin de communiquer les uns avec les autres. Grosso modo, ces liens correspondent à deux principes différents d'agrégation: le principe territorial et le principe fonctionnel. Divers intermédiaires -partis, associations, mouvements, clientèles, notables- s'identifient aux circonscriptions formées par ces principes et re-présentent leurs intérêts vis-à-vis des autorités. C'est ce mélange de circonscriptions territoriales et fonctionnelles, ainsi que les rapports d'autorité et de responsabilité correspondants, qui définissent le type de système politique.

Le système européen qui émerge actuellement n'est pas différent. Il était doublement biaisé à ses débuts: en faveur d'une
représentation exclusive des intérêts territoriaux par les gouvernements nationaux des États membres et en faveur d'un développement de la représentation fonctionnelle au travers d'associations transnationales au niveau européen. La stratégie néo-fonctionnaliste délibérée de Jean Monnet et Cie. fut d'accepter la première tendance comme un trait inévitable (tout en étant sujet à mutation) du système international et d'encourager graduellement et subrepticement la seconde. Après quelques succès initiaux, cette stratégie échoua pour diverses raisons et la période d'intergouvernementalisme qui s'ensuivit, du milieu des années 1960 au milieu des années 1980, vit jusqu'à la transmission des intérêts fonctionnels s'effectuer principalement par les voies territoriales nationales6. Depuis lors, le mélange de circonscriptions! autorités fonctionnelles et territoriales à différents niveaux s'est déplacé de façon significative au sein de la CE/UE, donnant naissance aux incertitudes actuelles sur le résultat final du processus d'intégration.

Stato/Federatio
Suivant la figure l, les deux types de circonscription devraient coïncider ou correspondre afin que le stato/federatio s'impose au niveau

européen. Les frontières territoriales de cette autorité seraient
définitivement fixées et entoureraient un espace physiquement contigu. L'adhésion serait irréversible -soit parce que l'autorité centrale serait
6. Pour un bref compte rendu de l'échec de l'euro-corporatisme, voir Philippe C. Schmitter, Wolfgang Streeck, "Organized Interests and the Europe of 1992", p. 46-67, dans N.J. Ornstein, M. Perlman (cds), Political Power and Social Change, Washington D.C., The AEI Press, 1991.

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utilisée afin d'empêcher les défections partielles par rapport à des normes spécifiques, soit parce que le coût d'une sécession pure et simple deviendrait trop élevé pour le bien-être des citoyens. Les unités nationales et infra-nationales pourraient ne pas disparaître -particulièrement dans les versions fédéralistes de ce résultat- mais chacune d'entre elles posséderait un statut assuré et garanti au sein d'une hiérarchie d'autorité globale. Concernant la dimension fonctionnelle de l'arrangement, il y aurait attribution fixe des compétences entre une variété d'agences distinctes opérant au sein d'une division cumulative du travail -normalement coordonnées à travers un processus budgétaire commun. Étant donné les caractéristiques des États nationaux existant actuellement, la sousespèce du stato la plus susceptible d'émerger en Europe s'approcherait du Politikverflechtung et "fédéralisme coopératif' pratiqué par les Suisses ou les Allemands, d'où l'étiquette stato/federatio7. Confederatio Un Confederatio serait un arrangement plus souple dans lequel l'identité et le rôle des unités territoriales pourraientt varier, tandis que la distribution des circonscriptions et des compétences fonctionnelles serait rigoureusement fixée et séparée afin de protéger les membres contre un empiétement des autorités centrales. Dans cet arrangement, l'hypothèse d'une contiguïté territoriale et l'existence d'une hiérarchie établie de l'autorité interne ne s'imposeraient pas. Les membres conserveraient leur autonomie et seraient relativement libres de joindre et de quitter l'union. Chacun pourrait négocier ses propres relations différenciées avec l'unité globale, mais serait contraint de contribuer aux quelques fonctions cumulatives et coïncidentes dévolues aux institutions centrales, par exemple en matière de monnaie unique, de libéralisation des flux commerciaux, de protection de l'environnement,
7. Dans son texte 'Thinking About the European Future: The Uses of Comparison", p.257-292, dans Alberta Spragia (ed.), Euro-Polltics, Alberta Spragia porte une attention particulière aux versions suisse et allemande du fédéralisme parce qu'elles garantissent un rôle unportant aux unités sub-nationales dans leurs chambres hautes respectives. Fritz Scharpf a explicitement exploré les parallèles existant entre le système fédéral allemand et la CE dans 'The Jomt-Decision Trap: Lessons from German Federalism and European Integration", Public Administration, 66, automne 1988, p. 239-278. Sur les leçons historiques offertes par la Suisse, voir Ernst-Wolfgang Bockenforde, "Die Schweiz--Vorbild filr Europa?", Neue Zürcher Zeitung, 14-15 décembre 1991 ; Charlotte Muret, 'The Swiss Pattern for a Federated Europe", International Political Communities, Garden City, NJ., Anchor Books, 1966, p. 149-174.

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