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Préfets dans la décentralisation

De
368 pages
Analyser les institutions locales françaises sur le plan départemental n’est pas un exercice facile en raison d’un héritage historique et social et de la loi de décentralisation de 1982 qui font aujourd’hui, des préfectures, une organisation particulière à la France et complexe. A partir d’enquêtes réalisées dans trois préfectures, l’auteur propose une réflexion globale sur la fonction préfectorale ; le préfet y est étudié sur un plan stratégique de maintien au pouvoir et d’intégration dans le nouveau dispositif local issu de la décentralisation.
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LE PREFET

DANS LA
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DECENTRALISA TION

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

L 'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y I K9

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller

Dernières parutions

CHATY Lionel. L'administration face au management, 1997. DELOYE Yves, HAROCHE Claudine, IHL Olivier, Le protocole ou la . mise en forme de l'ordre politique, 1997. PAOLETTI Marion, La démocratie locale et le référendum, 1997. SAEZ G., LERESCHE I.-Ph., BASSANO M.,(dir.) Gouvernance métropolitaine et transfrontalière. Action publique territoriale, 1997. PÉROUSE DE MONTCLOS M.A., Violence et sécurité urbaines en Afrique du Sud et au Nigéria, 1997. MAYER N. (Sous la direction de), Les modèles explicatifs du vote, 1997. PASCO X. , La politique spatiale desÉtats-Unis. Technologie, intérêts et débat public, 1997. BRISSET-SILLION c., Universités publiques aux Etats-Unis, 1997. FREEDMAN J., Femmes politiques: mythes et symboles, 1997. GENIEYS w., Les élites espagnoles face à l'État, 1997. MOREL L., La transition italienne, recul des partis et activation de la fonction présidentielle, 1997. SUREL Y, L'État et le livre, 1997. LE BRAS-CHOPARD A., MOSSUZ-LAVAU J., Lesfemmes et la politique, 1997. LASCOUMES P., LE BOUHRIS J.-P., L'environnement ou l'administrration des possibles, 1997. DUBOIS J., Communautés de politiques publiques. Etude comparée de deux grandes opérations d'urbanisme municipales contemporaines, 1997. PAPADOPOULOS Yanni, Les processus de décision fédéraux en Suisse, 1997. CATTACIN Sandra, PANCHAUD Christine, TATTINI Véronique. Les politiques de lutte contre le V/HI Sida en Europe de l'Ouest. Du risque à la normalisation, 1997.

@ L'Harmattan, 1997 ISBN: 2-7384-5846-7

REMERCIEMENTS

Il est vrai que les Français ont du mal à expliquer l'institution préfectorale aux étrangers; c'est un système tout à fait français. Au début, je m'y suis intéressé pour son originalité singulière puis, je me suis dirigé vers l'évolution de son rôle depuis la mise en place de la décentralisation qui en est un des aspects les plus stimulants. l'ai beaucoup profité de deux pratiques françaises au cours de cette recherche, celle du stage et celle de l'entretien. Grâce au statut de stagiaire en préfecture, j'avais facilement accès aux fonctionnaires, aux élus, et aux autres personnages importants. Pour ne pas trahir leur gentillesse et leur confiance à mon égard, je suis obligé de les garder anonymes. Qu'ils soient remerciés. Sur le plan intellectuel, je tiens à remercier mon directeur de thèse, Michel Crozier, pour sa générosité humaine et sa rigueur intellectuelle sans lesquelles cette recherche n'aurait pu voir le jour. C'est lui qui m'a appris la sociologie des organisations, en particulier l'analyse stratégique. Je dois aussi remercier les chercheurs du Centre de sociologie des organisations du CNRS qui ont bien voulu me faire bénéficier de leurs critiques en m'encourageant. Bien sûr, ce sont à mes parents et à mes frères et sœurs que je dois témoigner une gratitude immense pour les sacrifices endurés depuis ma naissance. Enfin, je ne peux manquer de remercier POSCO Scholarship Society pour leurs soutiens financiers tout au long de mon séjour en France.

A mes parents

INTRODUCTION

GÉNÉRALE

Depuis la loi de décentralisation de 1982, il n'existe pratiquement pas d'études approfondies sur les préfectures. La dernière publication sur ce sujet est celle de J.-P. Worms (CSO) et date de 1968. It était donc important, une décennie après cette loi, de conduire, comme une sorte de bilan, une recherche sur ce sujet. Avant de présenter les trois préfectures qui serviront de laboratoire à notre travail, il convient de l'introduire, en cernant sa problématique, en présentant la méthode de recherche, et en le situant dans une perspective théorique comparative.

SECTION

I - PROBLÉMA TIQUE

I. L'intérêt

de la recherche

Analyser les institutions locales françaises sur un plan départemental n'est pas un exercice facile en raison d' u n héritage historique et social et de la profonde mutation de la fonction préfectorale depuis la décentralisation, qui font aujourd'hui des préfectures une institution complexe, particulière à la France. Pourtant t'évolution des règles des jeux locaux soulève inévitablement des questions qu'il faut poser: depuis la mise en place de la décentralisation, qui influence quoi?

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parmi les acteurs locaux, qui sont les gagnants et comment? les règles du jeu local telles qu'on les connaît se sontelles vraiment modifiées depuis 1982 ? dans la pratique, quel équilibre nécessaire faut-il introduire pour juguler les inévitables disparités entre les nombreuses unités d'action créées par la décentralisation? s'agissant des relations avec l'extérieur, qui sont les interlocuteurs privilégiés du préfet? De quelles ressources dispose-t-il? Et quelles sont les nouvelles stratégies employées face aux nouveaux acteurs? Poser les questions du pouvoir au sens large du terme, s'interroger sur les relations entre les préfectures et les autres collectivités, analyser les stratégies développées, tel est l'objet de ce travail que nous conduirons en trois temps: d'abord nous nous pencherons sur l'organisation du travail et le mode de fonctionnement interne des préfectures. Ensuite, nous poserons les questions des relations de la préfecture avec les autres Collectivités locales! : le préfet a-t-il vraiment perdu une partie de ses pouvoirs au profit notamment du Conseil général? Quelles sont ses nouvelles marges de liberté? Nous aborderons enfin les questions de stratégie à travers le jeu du développement: en d'autres termes, de quels atouts dispose le préfet pour conduire son action dans ce nouveau dispositif politico-administratif local? Pour l'instant précisons les concepts: qu'entendons-nous par « préfecture» ?
2. Construction de l'objet d'étude

Qu'est-ce que la préfecture? Elle existe bien sûr comme entité juridique définie par les lois, mais ce concept n'est pas satisfaisant si nous nous intéressons à ses aspects dynamiques.
1. Dans la pratique, les termes de collectivité locale ou de collectivité territoriale sont indifféremment utilisés. En fait, la notion de collectivité locale comprend non seulement les collectivités territoriales énumérées par l'article 72 de la Constitution, mais également les établissements publics territoriaux (syndicats de communes, districts, communautés urbaines, villes nouvelles, etc.). Dans le langage courant, la collectivité locale désigne les collectivités décentralisées. P. Bernard, L'État et la décentralisation, Paris: La Documentation française, 1983, p.97. - 10-

De plus, nous serions prisonniers de sa frontière organisationnelle formelle. Cet inconvénient est d'autant plus gênant que depuis la décentralisation, le préfet a tendance à travailler de façon intensive avec les chefs des services déconcentrés de l'État. On a du mal à séparer ces derniers de la préfecture du point de vue fonctionnel. Puisque nous nous intéressons ici non pas à sa structure formelle telle qu'elle existe dans les textes juridiques, mais plutôt à ses actions, nous avons besoin d'une définition plus adaptée. Pour l'instant, nous proposons une définition du système d'action de la préfecture comme suit: «Un ensemble de relations humaines structurées avec une certaine stabilité des règles du jeu autour du préfet, qui coordonne les actions des divers participants. Ceux-ci, qui ont des intérêts divergents, entrent
dans des mécanismes de régulation
»2.

Cette régulation est caractérisée par l'existence d'un acteur central, le préfet (cela ne veut pas dire forcément qu'il occupe un poste central dans le fonctionnement du système), et par les échanges plus ou moins intenses entre les acteurs du système, réglés par des mécanismes institutionnels et relationnels. La question de définir la frontière d'un système d'une façon précise n'a aucun sens, car premièrement, cette frontière dépend de l'intérêt que lui porte l'étude et deuxièmement, la préfecture au sens juridique du terme ne peut exister que dans ses relations avec son environnement3. Nous délimiterons donc de façon approximative et floue la frontière du système, au préfet, au président du Conseil général, aux maires, aux chefs des services déconcentrés de l'État4, aux responsables des organes importants et leurs collaborateurs.
2. Cette définition est inspirée par la définition du système d'action concret donnée par M. Crozier et E. Friedberg: «un ensemble humain structuré qui coordonne les actions de ses participants par des mécanismes de jeux relativement stables et qui maintient sa structure, c'est-à-dire la stabilité de ses jeux et les rapports entre ceux-ci, par des mécanismes de régulation qui constituent d'autres jeux ». M. Crozier et E. Friedberg, L'acteur et le système, Paris: Le Seuil, 1977, p. 286. 3. E. Friedberg, L'Analyse sociologique des organisations,. Paris: L'Harmattan, 1988, pp.59-69. 4. Cette appellation est officialisée à la place des «Services extérieurs ». Voir, l'article 3 de la loi d'orientation, n° 92-125 de février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.

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Ce système d'action est en fait un construit social - ce n'est pas un phénomène naturel - qui se trouve au milieu de la société française. Bien que floue, une frontière existe entre le système et la société; il Y a sans cesse des échanges entre les deux, et grâce à eux, le système acquiert une légitimité. Nous limitons volontairement l'envergure de l'analyse au plan départemental, car c'est l'unité culturelle et sociologique où se forgent l'habitude, la routine, les relations amicales ou rivales etc.5 Les autres unités, comme par exemple la région, le district et le SIVOM (Syndicat intercommunal à vocations multiples), sont moins importantes dans la mesure où leur création est relativement récente et artificielle. Bien sûr, la commune française constitue l'unité fondamentale dans la vie quotidienne du peuple français. Or, en terme de présence physique, il n'existe pas d'organe de l'État à part entière; c'est le maire qui assure les tâches de l'État. De surcroît, il est difficile d'effectuer notre analyse en la limitant au plan communal,

puisque le jeu avec l'État est différent suivant la taille de la
commune. Nous considérons, dans notre analyse, la commune comme un des acteurs importants de l'unité départementale. Au cours de ces dernières années, on remarque deu x tendances de l'opinion publique à l'égard de l'autorité publique: soit la libéralisation soit la réglementation, selon la conjoncture économique. En période de reprise de l'économie du pays, l'opinion s'oriente vers la liberté et l'égalité avec des revendications d'insertion sociale et de dérèglementation étatique, alors qu'en phase de récession économique, les Français critiquent le laxisme de l'État qui laisse évoluer trop de choses de manière incontrôlable. La préfecture est confrontée quotidiennement à l'oscillation de l'opinion publique entre ces deux extrêmes. Concrètement, le représentant de l'État traite un très grand nombre de cas particuliers, mais il ne perd jamais de vue la mise en
5. Bien sOr, le champ d'action normal pour le préfet est le département. L'échelon départemental recueille 78 % d'avis favorables, selon un sondage réalisé par la Sofres sur l'attachement aux niveaux des administrations en France. Sofres, « Les Français et la décentralisation » pour l'Institut de la décentralisation, mai 1991, et voir aussi Pouvoirs locaux, juin 1991. - 12 -

application de la généralité définie par le politique. C'est donc à la préfecture que se rejoignent la particularité et la généralité, le concret et l'abstrait, l'action et la loi. Il est vrai que le préfet, placé à la tête du département6 par la loi du 28 Pluviôse de l'An VIII, incarne dès l'origine la centralisation et bénéficie de la politique de déconcentration. L'institution préfectorale ayant essentiellement des fonctions de contrôle social et de maintien de l'ordre contribue à la fois à une tradition historique qui a assimilé la rationalité étatique à la centralisation et à un rythme du changement de la société assez lent pour que la stabilité puisse apparaître comme un fondement dans le département. L'histoire française a montré que le gouvernement central ne reconnaissait pas la souveraineté des villes, considérées comme subordonnées à l'État, contrairement à d'autres pays occidentaux7. Cela a conduit les décentralisateurs à critiquer vivement l'étouffement de la démocratie locale par l'État tout-puissant. C'est dans ce contexte que l'on peut situer la décentralisation lancée par le gouvernement socialiste. Bref, on peut résumer l'histoire en deux mouvements contradictoires: deux forces centralisatrice et décentralisatrice - se croisent, voire rivalisent, pour pouvoir retrouver à un moment donné un point d'équilibre. Sur l'arène départementale, nous avons donc plusieurs acteurs principaux qui jouent au sein de ces mouvements: le préfet et son outil immédiat, à savoir la préfecture, le Conseil général, les communes, les parlementaires, etc. Entre eux surgissent des relations tantôt coopératives tantôt conflictuelles. Aux relations de pouvoir entre ces acteurs, on peut ajouter celles qu'ils ont avec les services déconcentrés de l'État (la Direction départementale de l'équipement, la Direction départementale de l'agriculture et de la forêt, la Direction départementale des actions sociales et sanitaires, etc.). Il faut également tenir compte de l'histoire
6. Dans le langage courant, le terme de « département» peut désigner également le Conseil général. Pour éviter la confusion, nous l'employons ici pour parler de la circonscription géographique et administrative. 7. On peut dire qu'en Europe continentale, en particulier en France et en Allemagne, le processus de subordination des villes à l'État commencé aux environs du seizième siècle s'est achevé à la fin du dix-huitième siècle. Frank J. Goodnow, City Government in the United States, New York: the Century company, 1910, pp. 22-42.

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des institutions françaises: le système politico-administratif occidental a pour fondement la séparation des pouvoirs et la méfiance réciproque entre pouvoirs. A ce propos, nous pouvons très bien comprendre ici la différence philosophique sur la nature de l'État entre l'Occident (le monde judéo-chrétien) et l'Asie (le monde bouddhisteconfucianiste): en Occident, «l'État de droit» domine les raisonnements des hommes, même à l' heure actuelle, alors qu'en Asie, c'est « l'État éthique» qui gouverne les hommes d'État. En d'autres termes, on remarque en Occident la multiplication des institutions dont l'attribution est précisée par la loi qui est en fait le seul moyen d'attribuer un pouvoir à une personne; on se méfie de tout sauf de ce qui est octroyé par la loi. En revanche, en Asie, personne ne remettrait en cause le fondement juridique d'un acte de l'autorité dont la légitimité vient du «Ciel» et on fait confiance, ou plutôt on se «soumet» aux hommes de pouvoir, qui sont censés être moraux au sens de la doctrine selon laquelle la nature humaine est bonne en elle-même. D'où la non-différenciation des institutions et le manque de textes juridiques. La France semble particulièrement conforme à cette hypothèse comparative, car l'esprit de la séparation des pouvoirs au sens montesquien du terme s'avère le principe dominant d'organisation. Dans le même ordre d'idées, sans jugement de valeur d'ailleurs8, ont été créés les divers services déconcentrés de l'État. Au lieu de se ramifier à partir d'un organe - la préfecture par exemple -, chaque ministère du gouvernement central a préféré avoir son interlocuteur exclusif dans les départements, bien que le préfet ait officiellement autorité sur eux, les services déconcentrés de l'État ont donc un lien privilégié avec Paris. Quant à l'institution préfectorale, elle se doit d'intégrer les provinces au pouvoir central. Il y a donc des écarts entre la volonté du pouvoir central et la réalité locale, que le préfet est chargé de combler. Dans la société démocratique moderne, telle qu'on la connaît aujourd'hui, il est intéressant d'observer que le représentant
8. Cf. pour certains auteurs, une différenciation des parties d'un système signifie le progrès. Par exemple, Ludwig von Bertlanffy, Théorie générale des systèmes, physique, biologie, psychologie, sociologie, philosophie, Paris: Dunod, 1973, p.68. - 14 -

de l'État, l'autorité officielle nommée par le gouvernement, contrôle l'autorité élue. Le peuple aurait plus de réticences à l'égard d'une autorité non élue et de la réglementation, vue sous l'angle de la démocratie locale, puisque l'autorité de la population appartient aux élus locaux. D'ailleurs les vingt dernières années ont marqué une tendance à la décentralisation au profit des autorités élues. La question centrale de cette recherche est comment le système d'action des préfectures survit, voire se repositionne, face à une menace perpétuelle sur son existence. Le processus de repositionnement est en fait d'occuper une position de pouvoir à l'égard de ses interlocuteurs. La garantie de la relation de pouvoir nécessite trois conditions selon M. Weber9 : la territorialité géographique, la continuité et la menace d'une contrainte physique. Aujourd'hui, ces termes ne sont plus d'actualité et une modification est indispensable: la territorialité géographique doit être interprétée comme un champ d'action, visible ou non visible peu importe, et la menace d'une contrainte physique doit être élargie pour devenir la mise en incertitude des interlocuteurs à travers les diverses ressources dont dispose un acteur. Ainsi, les acteurs auxquels nous nous intéressons emploient des stratégies plus ou moins adaptées de manière à avoir un champ d'action plus grand, solide et perpétuel en mobilisant les ressources mises à leur disposition. En somme, notre objet d'étude est un système d'action au sein duquel agissent les acteurs mentionnés précédemment; notre centre d'intérêt se trouve au niveau du changement des règles du jeu suscité par l'extérieur, à savoir la décentralisation. Ce ne sont pas aux règles du jeu telles qu'elles sont définies par les textes juridiques que nous nous intéressons. On peut tout de même résumer en quelques points la réforme de 1982: la suppression des contrôles a priori sur les actes des Collectivités locales, l'abandon du rôle exécutif du préfet au profit des assemblées locales - ce qui amène la préfecture à transférer ses services et son personnel -, l'affirmation de l'autorité du préfet sur les services déconcentrés de l'État. Ce qui nous intéresse, ce sont plutôt

9. Max Weber, Économie et société, tome I, Paris: Plon, 1971, p. 57. - 15 -

les règles du jeu sociologique qui émergent et s'établissent après de nombreuses années de pratique entre les acteurs. Au total le problème peut être envisagé sous deux aspects contradictoires: soit on pense que les choses ont peu changé, parce que la fonction d'exécutif départemental ne représentait qu'une fraction des anciennes attributions du préfet; soit on estime les changements importants en raison des conditions dans lesquelles a été menée la réforme avec les perspectives qu'elle ouvre, car contrairement à ce qu'on a souvent imaginé, l'institution préfectorale était pour une large part pragmatique, ambiguë et informelle. C'est évidemment dans cette seconde optique que nous situons ce travail.

SECTION II

- MÉTHODE

DE RECHERCHE

Traditionnellement, l'étude de l'administration en France est un domaine monopolisé par les juristes. Cette situation est liée à la naissance de la fonction publique durant l'époque napoléonienne. Le souci était alors de dégager des règles et des principes qui mettraient fin à l'arbitrairelO. L'approche juridico-politique de l'administration, depuis les études des précurseurs Vivien et Macarel, a tendance à se limiter à l'étude de la seule administration étatique et à être imprégnée de la doctrine traditionnelle du droit publ icIl. Dans la théorie de l'institution de M. Hauriou, l'étude juridique sur le phénomène du pouvoir s'inscrit au confluent de deux logiques: d'une part, le pouvoir est toujours impersonnel dans le sens où ceux qui exercent le pouvoir n'en sont pas les détenteurs mais seulement les dépositaires; d'autre part, l'accès au droit de commander et l'exercice des fonctions ne sont possibles qu'en vertu d'une loi organiquel2. Or, on
10. Guy Thuillier et Jean Tulard, Histoire de l'administration française, Paris: PUF, 1984, pp. 15-27. Il. Jacques Chevallier et Danièle Loschak, La science administrative, Paris: PUF, 1987, pp. 19-20. 12. Bernard Denni, «Représenter: gouverner au nom du peuple '? La contribution de Maurice Hauriou à l'analyse de la relation gouvernants- 16 -

s'aperçoit que l'approche juridique est prisonnière d' u n concept du pouvoir trop étroit et formel pour bien comprendre la réalité politico-administrative. Cette approche est particulièrement inadéquate pour les raisons suivantesD: lorsque l'on étudie les nouvelles fonctions assumées par l'administration, telles que la planification et la négociation, le droit n'est d'aucun secours pour analyser ces formes de l'action administrative et en restituer le sens sur le plan conceptuel. Ensuite les juristes ont souvent du mal à traiter le langage secret utilisé par les fonctionnaires et l'analyse juridique reste trop statique pour expliquer l'évolution des processus de décision lorsque l'État s'engage. En un mot, les théories juridiques basées sur l'analyse des textes juridiques dont les prémisses sont l'unité formelle et l'égalité des situations ont longtemps privilégié le formalisme et l'idéalisme aux dépens de la réalitél4. On pourrait espérer plus de l'approche « science politique », mais celle-ci, dans le contexte français tout au moins, n'est pas non plus adéquate à fournir les outils intellectuels nécessaires à l'étude du système politicoadministratif locaP5. En effet, cet outil, par rapport aux autres branches des sciences sociales, est en retard en France. Selon J. Leca, l'une des particularités de la science politique française est de ne pas être reconnue comme discipline à part entière et, du fait qu'elle est une science carrefour, elle se trouve investie par les historiens, les économistes et les philosophesl6. Dans le même ordre d'idées, M. Grawitz attribue la responsabilité de ce retard d'abord aux «sciences parents» (le droit, la philosophie et l'histoire) trop abusives et trop possessives, ensuite à son hétérogénéité et il la qualifie

gouvernés », in François d'Arcy (sous la direction de). La Reprhen/a/Ùm.
Paris: Economica, 1985, pp.73-87. ] 3. Pierre Grémion, Le pouvoir périphérique, Paris: Le Seuil, 1976, pp.157-158. 14. F. Dupuy et J.-c. Thoenig, L'adminÜ/ra/ion en mielles, Paris: Fayard, ] 985, pp. 73-74. ] 5. P. Grémion, op. cil. ] 6. Jean Leea, « French po]itieal science: some prohlems and difficulties in the social organization of the discipline », European journal oI po/i/ical researches, n° 20 (3-4), dée. ]99], pp. 323-340. - 17 -

de «sciences politiques» au pluriel au lieu de SCience au singulieri? . En fin de compte, l'approche sociologique est en mesure de fournir, à cet égard, les outils nécessaires. En terme métaphorique, si l'on considère l'approche juridique comme l'anatomie, on pourrait très bien qualifier l'approche sociologique de «physiologie ». A partir de l'analyse sociologique, il est possible de mettre en lumière les aspects « vivants» du système. Les particularités de cette approche, notamment celles de l'analyse stratégique, se concrétisent dans deux démarches complémentaires: d'une part, elle oblige à être proche du terrain dans la phase de collecte des données, et d'autre part, elle fournit un mode de raisonnement propre dans la phase d'analyse. Plus concrètement, cette recherche est basée principalement sur les entretiens effectués entre 1990 et 1991 auprès de diverses personnes de trois départements de la région Poitou-Charentes, de Rhône-Alpes, et de Bretagne, choisis en fonction de différents critères: le nombre d'habitants, les industries de base, la situation économique et sociale, la personnalité du préfet et celle du président du Conseil général etc. Pour que les résultats de cette recherche soient généralisables, deux éléments essentiels nous ont préoccupé au moment du choix des départements à étudier: la généralité et la particularité du département. Les systèmes à analyser ne devaient pas être des cas extrêmes, et en même temps ne devaient pas trop se ressembler. Nous avons volontairement écarté les préfectures de la région parisienne, car elles ont une structure plus compliquée et plus grande qu'une préfecture de province, et surtout une des raisons à l'origine du choix des préfectures c'est la distance géographique par rapport au gouvernement central. Dans chaque département, nous avons rencontré une soixantaine de personnes dont la moitié travaillant à la préfecture (tous les membres du corps préfectoral, tous les cadres nationaux de la préfecture et quelques exécutants). Les autres étaient les chefs des services déconcentrés de l'État, les responsables des chambres consulaires, des conseillers et des directeurs du Conseil général (et quelques
17. Madeleine Grawitz, Méthodes des sciences sociales (7e éd.), Paris: Dalloz, 1986, pp. 286-301.

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personnes du Conseil régional), des maires influents et quelques fonctionnaires municipaux, des parlementaires, des conseillers de la Chambre régionale des comptes (CRC), des personnes du Tribunal administratif (TA) et quelques industriels. Puisque trois préfets, secrétaires généraux et directeurs de cabinet s'avèrent un nombre insuffisant pour tirer des généralités sur le corps préfectoral, à ces études plus larges s'ajoutent des mini enquêtes menées auprès des préfets et des secrétaires généraux de quelques autres départements, notamment ceux des préfectures de région auxquelles appartiennent les préfectures choisies. Enfin, plusieurs hauts fonctionnaires du Ministère de l'intérieur à Paris, en particulier ceux travaillant à la Direction générale de l'administration et à la Direction de l'administration territoriale, ont été interviewés. Ainsi, l'échantillon compte au total 199 personnes réparties comme l'indique le tableau cidessous (en ce qui concerne les personnes qui cumulent plusieurs mandats, pour être simple, nous sommes obligés de les classer dans une seule colonne correspondant à leur fonction la plus importante.) Par ailleurs, pour avoir une vision comparative internationale qui nous permettrait d'éclairer le système français, nous nous sommes rendus dans des pays anglosaxons (la ville d'Oxford en Angleterre et celle de New York aux États-Unis) pour rencontrer certains élus et fonctionnaires locaux. La méthode d'entretien était semi-directiveI8. Cette démarche s'avère efficace dans la mesure où le mode de raisonnement qu'elle soutend est inductif et expérimental. Au cours des entretiens, nous prenions beaucoup de précautions pour éviter les moindres distorsions de communication. Pourtant, la communication en soi ne constitue pas l'enjeu de cette étude; ce que les interviewés exprimaient sans aucune réticence n'était qu'un moyen pour nous de savoir comment ils se comportaient dans leur travail. D'un autre côté, ce n'était pas leurs discours, leurs analyses, ni leurs philosophies qui nous intéressaient, mais leurs actes et leurs comportements. L'enjeu était donc tout simplement d'établir rapidement un rapport de confiance avec les
18. Pour un exemple de guide d'entretien, pp. 119-122. voir Erhard Friedberg, op. cir.,

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interviewés pour qu'ils soient à l'aise pour raconter leur passé, ce que nous avons réussi dans la plupart des cas. Un entretien durait une heure et demie en moyenne et la totalité des entretiens s'élevait à 160 cassettes enregistrées, soit environ 16 860 minutes d'entretiens. Tableau 1 : Répartition des entretiens effectués
Département 3 10 9 43 13 19 Il 16 17 9 5 6 Il 172 Région 2 1 1 2 6 3 2 Ministère 3 1 5 I total 5 14 10 49 14 21 6 14 16 19 19 5 6 Il 199

Préfets Sous-oréfets Directeurs Chefs de bureau Exécutants Service déconc. de l'État TA et CRC Conseillers (CG et CR) Maires et adioints Fonctionnaires des CL Déoutés Sénateurs Chambre consulaire Industriels etc. Total

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10

Dans un deuxième temps, nous avons analysé les notes prises lors des entretiens et les divers documents auxquels nous avons pu accéder. Les données collectées au cours des entretiens étaient de nature subjective et hétérogène. Car chacun s'était exprimé sur les multiples façons dont il vivait sa participation à l'ensemble de l'organisation. L'analyse de ces interviews était donc parfois difficile en raison de l'insuffisance et de la non-cohérence des informations

disponibles.

'

Ensuite nous avons continué par l'analyse stratégique du système: dans l'hypothèse qu'un individu intégré à la société cherche toujours à optimiser ses intérêts personnels tels qu'il les conçoit et qui peuvent être de ce fait multiples, il est en fait dominé, dans la poursuite de ces intérêts, par la - 20-

rationalité limitée, au sens explicité par H.A. Simon dans ses ouvragesl9. L'hétérogénéité des acteurs nous amène à regrouper ceux qui sociologiquement se ressemblent et à dégager les stratégies communes de chacun des groupes sur la base de leurs ressources et des zones d'incertitude dominantes. A cet égard, l'important n'est pas de trouver des catégories abstraites de personnels, mais des groupes concrets de personnes. Ce raisonnement de stratégie des acteurs nous permet de dépasser les vieux concepts utilisés dans certaines études d'organisation tels que la volonté, les comportements rationnels, les comportements erratiques etc.20 Une vertu du terme' stratégie' , c'est d'avoir une compréhension dynamique des actions organisées. La méthode d'analyse stratégique ainsi exploitée nous renvoie à la structuration des relations de pouvoir qui lient les acteurs les uns aux autres et sur lesquelles se constituent les régulations de l'ensemble du système. Or, nous rejetons catégoriquement le structuralisme, car malgré les régulations d'ensemble du système, la conduite des individus n'est pas totalement déterminée par la pression des données structurelles. L'être humain garde un minimum de liberté et il est toujours capable de mobiliser des ressources de toutes formes, de coopérer avec ceux qui sont utiles pour son enjeu, de rompre certaines relations et de faire défection s'il le juge nécessaire. Encore une fois, à cause de la rationalité limitée, ce calcul ne se fait ni en terme de juste récompense, ni en terme de juste prix au niveau des objectifs de l'acteur, mais en fonction des opportunités2J. Avec ces instruments d'analyse, nous procédons à des réflexions successives sur les relations entre les acteurs et le système pour trouver les explications qui permettent d'avoir des interprétations pertinentes. Cela nous contraint à réitérer le même type de raisonnement, jusqu'à ce que nous arrivions à donner des interprétations convaincantes à partir du test des hypothèses auxquelles nous sommes parvenus. On peut s'interroger ici sur la subjectivité de l'analyse: peut-on dire que plusieurs analyses stratégiques
19. J.-G. March et H.A. Simon, Organizations, New York: Wiley, 195H ; et H.A. Simon, AdminÙtrative Behavior, New York: Macmillan, 1957. 20. M. Crozier et E. Friedberg, op. cit., pp.56-57. 21. Ibid., p. 49.

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sur une même organisation menées indépendamment par différents chercheurs produiront le même résultat? Difficile de répondre. L'objectivité d'une recherche sociologique - c'est-àdire qu'une même analyse conduite par d'autres chercheurs se ferait dans des conditions identiques (réfutabilité) - n'est qu'une illusion, compte tenu de l'actuel niveau des sciences sociales. C'est justement les réflexions plus ou moins subjectives des chercheurs qui nous permettent de mieux comprendre certains faits sociaux. Il faut toutefois s'efforcer d'éliminer des maladresses de chercheur dans l'interprétation. Ici, ce n'est pas l'analyse stratégique qui est mise en cause, c'est une question de qualité du chercheur. D'un autre côté, en terme d'économie de recherche, l'analyse stratégique s'avère très économe et fructueuse, en particulier si on la compare à l'approche quantitati ve. Pour toutes ces raisons l'analyse stratégique s'avère donc utile pour ce travail d'étude de la complexité de la fonction préfectorale française mais il est aussi important de le situer dans une perspective théorique plus ouverte, si nous voulons appréhender au mieux les spécificités annoncées plus haut.

SECTION III

- PERSPECTIVE

THÉORIQUE

Comme nous le verrons dans le chapitre «Le métier de préfet », l'institution préfectorale est particulière à la France. Avant d'analyser le jeu autour de cette fonction originale, il convient ici de réfléchir brièvement sur les théories et les institutions locales des autres pays occidentaux (les ÉtatsUnis, la Grande-Bretagne, l'Allemagne et l'Italie). Car, bien que la comparaison ne soit ni systématique, ni exhaustive, une telle réflexion semble nécessaire pour aider le lecteur à mieux comprendre la spécificité du système français. Il importe de bien prendre en compte les spécificités et les ressemblances que chacun des autres pays présente par rapport à la France. Ceci nous permettra aussi de mieux comprendre la pluralité des recherches en la matière et la - 22 -

nécessité d'une recherche comme la nôtre pour étudier ce système spécifiquement français.
1. Dans des pays voisins

Il existe un intérêt constant pour «le pouvoir» lorsque l'on étudie les réalités locales. On peut classer les études typiques sur les pouvoirs locaux en deux catégories: l'une conclut qu'une minorité d'élites détient le pouvoir et l'autre affirme que le pouvoir est partagé par un nombre élevé de personnes ou de groupes. Ce débat entre pluralistes et élitistes date de plus de trente ans aux États-Unis et il n'est pas encore tranché. En fait, c'est un débat lié d'une part à la méthodologie et d'autre part à la philosophie. Méthodologiquement, les élitistes interrogent des personnes pour savoir qui a le pouvoir à travers la méthode dite « réputationnelle », alors que les pluralistes ont tendance à analyser le processus des décisions importantes qui ont été prises. Ces derniers critiquent les premiers en disant que trop de gens s'engagent dans les affaires de la ville pour que se justifie la domination d'une minorité d'élites. C'est Vifredo Pareto, à l'instar de la théorie des élites gouvernementales de Gaetano Mosca, qui a élaboré la théorie de l'élite gouvernementale proprement dite avec les quatre variables que sont: les intérêts, les résidus, les dérivations et l'hétérogénéité sociale et c'est lui qui a mis à notre disposition un outil d'analyse sur le mouvement général de la société. Pour Paret022, il y a toujours une classe s (seulement une partie de «l'élite» puisqu'il existe «l'élite non-gouvernementale») dans toutes les branches de l'activité humaine, qui possède une influence réelle sur la société à laquelle elle appartient. «L'élite gouvernementale» recourt à deux types de moyens, la force et la ruse, équivalents aux termes « les lions et les renards» de Machiavel. Aux États-Unis, F. Hunter a montré, dans son analyse de la ville d'Atlanta, une structure pyramidale au sommet de laquelle se trouve une minorité, celle des hommes d'affaires à laquelle appartient le pouvoir de décision concernant la
22. Raymond Aron, Les Etapes de la Pensée Sociologique, Gallimard, 1967, pp. 432-486. - 23 Paris:

ville23. C. Wright Mills généralise les thèses élitistes de Hunter; il substitue à la notion de classe dominante celle d'une coalition des élites politiques, économiques et militaires24. Cet ensemble d'élites, souvent complexe, prend et exécute des décisions en se reposant sur des relations personnelles et officielles et sur les similitudes sociales et psychologiques. Quant au pluralisme, on connaît bien l'étude faite par Robert A. Dahl sur New Haven, Connecticut, qui se situe en opposition à Hunter. Ses analyses sur cinq décisions révèlent qu'il existe très peu d'individus qui influent dans plus d'un domaine de décision. Autrement dit, pour prouver que New Haven n'est pas gouverné par une élite, il montre le « pattern» et la distribution de l'influence dans la ville, la spécialisation de l'influence et comment les ressources du pouvoir changent dans une démocratie pluraliste25. Le pluralisme des leaders et la segmentation du pouvoir que R. A. Dahl a montrés ont eu peu d'influence intellectuelle en Europe, même en France. Pourquoi y a-t-il une telle différence de recherche entre États-Unis et Europe? Premièrement, il semblerait qu'en Europe l'approche marxiste ait effacé dans les années 60 et 70 le débat américain pluraliste-élitiste. En effet, les analyses marxistes ont été nombreuses surtout dans le domaine de l'urbanisme, du logement, et du cadre de vie26. L'ouvrage de M. Bassand et J.-P. Fragnière s'inscrit dans ce courant qui affirme qu'il existe certains acteurs qui détiennent une influence réelle sur les décisions et qui sont interdépendants27. Deuxièmement, il faut rendre compte de la différence du fondement de la société: construite essentiellement sur la valeur de l'égalité entre hommes au plein sens du terme, alors que dans la société américaine on se concentre surtout

sur la question:
23. F. Hunter. Chapel Hill: 24. C. Wright 25. Rohert A. 1961.
26. Y. Mény,

«qui»

gouverne réellement, en Europe

-

Community Power Structure.. a StUlly (!( Oecision Makers. University of North Carolina Press, 1953. Mills, L'élite du pouvoir, Paris: Maspéro. 1969. Dahl, Who Governs ? New Haven: Yale University Press.
« Les politiques des autorités locales

».

in Traité de science Paris: éd.

politique, vol. 4, Paris: PUF, 1985, p.425. 27. M. Bassand et J.-P. Fragnière, U' pouvoir Delta, 1978.

dafls la ville,

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qui a connu des époques d'inégalité comme par exemple l'époque féodale - on s'oriente davantage sur la question « comment» le pouvoir de la minorité puissante s'exerce et persiste. Enfin, la façon dont le système politico-administratif est institutionnalisé influence les recherches. La démocratie participante aux États-Unis amène les chercheurs à se préoccuper du processus de décision sous une optique allant du bas (le peuple) vers le haut (le sommet, l'État), tandis qu'en France, une forte présence de l'État dans la vie locale amène des gens à raisonner sur un modèle renversé, à savoir du haut vers le bas, et à se demander comment empêcher la surinfluence de l'État. Par rapport à ce troisième point, il paraît important de nous interroger sur les mécanismes des pays voisins, comparables au rôle joué par le préfet tel qu'il est connu en France; quelles relations y a-t-il entre l'État et les Collectivités locales? et en quoi consiste le contrôle de l'État sur ces collectivités? Voilà les axes de comparaison que nous allons repérer dans les quatre autres pays. Il s'agit précisément de la question «comment organiser les administrations périphériques? ». A cet égard, Y. Mény propose trois modèles28. l'option hiérarchique (la France et l'Italie): ce modèle, le plus pyramidal et le plus hiérarchique, se caractérise par la transmission des directives du pouvoir central par une série d'agents subordonnés; l'option décentralisée (la Grande-Bretagne et l'Allemagne) : en dépit de l'existence de services extérieurs, ce modèle consiste à largement confier l'administration des politiques centrales aux autorités décentralisées; - l'option égalitaire (États-Unis): l'État fédéral et les États fédérés sont chargés pour leur compte de mettre en œuvre les politiques de chacun. Les autorités publiques y sont plutôt égales entre elles que « hiérarchiques ». A. Aux d'Amérique, États-Unis d'Amérique les États-Unis vu qu'il s'agit d'un système fédéral, se

28. Y. Mény, Politique comparée, le.f démocraties: Allemagne, Etat.fUnis, France, Grande-Bretagne, Italie, 3c éd., Paris: Montchrcsticn, ] 991, pp. 332-334. - 25 -

caractérisent par l'absence de l'État fédéral dans les Collectivités locales comme A. Tocqueville l'a bien analysé il y a 200 ans, et par la diversité des institutions décentralisées selon le gouvernement d'État. A l'exception de l'État de Virginie, tous les États se composent d'arrondissements (county) qui ont pour nature juridique la «quasimunicipalité» ; ils délivrent leurs propres prestations, dirigent la police, la justice, la santé etc., et s'occupent des habitants qui ne font partie d'aucune collectivité locale. Comme Collectivités locales proprement dites (municipality en anglais), il existe les « city», « town », et « village» ; ils sont libres en délibérations, organisations de l'appareil municipal, financements, et exécution. Mais le système américain représente un extrême morcellement et un enchevêtrement chaotique dont on ne peut comparer la complexité à celle de la France29. Malgré tout, on remarque une grande marge de liberté à l'égard du contrôle effectué par les échelons supérieurs chez les maires américains. En comparaison avec son homologue américain, le maire d'une commune française serait jaloux de l'absence de tutelle administrative officielle, d'un salaire souvent confortable, et d'une grande latitude pour les décisions municipales aussi bien en ce qui concerne le fonctionnement de la mairie, l'embauche et le licenciement des employés municipaux que les projets d'équipement de la commune30. Pourtant, aussi bien l'État fédéral que les États fédérés peuvent limiter ou modifier le droit de délibération des Collectivités locales, et disposent d'un certain nombre de moyens de contrôle administratif, à savoir: le conseil et l'information, les rapports obligatoires des Collectivités locales dans certains domaines, les diverses subventions, l'établissement des normes d'harmonisation, un certain nombre d'autorisations, la nomination des administrateurs territoriaux, etc. Comme en France, tous les documents relatifs aux décisions municipales et aux délibérations du
29. Il Y a 3.041 arrondissements et près de 80000 unités locales dont 19 076 municipalités, 16 734 townships et towns, 14 851 districts scolaires et 28 558 districts spécialisés. 30. Jeanne Becquart-Leclercq, La démocratie locale à l'américaine, Paris: PUF, 1988, p.5.

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Conseil municipal sont transmis à l'administration de l'État à laquelle la ville appartient. Mais, ils ne font pas l'objet d' un contrôle, seulement l'objet d'une simple transmission. Bien que cela soit très rare, théoriquement le gouverneur de l'État peut destituer un maire qui a commis une faute d'illégalité grave (le cas de la législation de New York State). Mais, en réalité, il semble que les subventions de l'État fédéral et les États fédérés constituent un moyen de contrôle

efficace sur les programmes des villes31: « Nous ne pouvons
pas ne pas exécuter les politiques définies par l'État ou transférer les ressources de l'État à d'autres buts que ceux prévus, puisque l'État verse de l'argent à la caisse municipale après notre exécution du programme. Nous ne pouvons lui demander de l'argent qu'avec les reçus de nos paiements aux intéressés ou à une entreprise. » (Un assistant au conseiller municipal de New York, juriste) Il est toutefois vrai que le mécanisme de contrôle de l'État sur les Collectivités locales est relativement faible par rapport à celui de la France. Mais on s'aperçoit qu'il existe plusieurs mécanismes sous une forme ou l'autre qui ont pour but de décourager le dérapage de la démocratie. Une sévère application de la Loi de l'éthique en est un exemple. De même, il ne faut pas oublier le fondement du fonctionnement du système américain qui est la participation des citoyens: les «public hearings », les groupes de pression souvent conjugués avec les « lobbystes » professionnels, le processus de décision est toujours suivi par un débat public, pour ne prendre que quelques exemples. De surcroît, une stricte séparation des pouvoirs fait que chacun contrôle chacun. Par exemple, un maire qui est responsable de l'administration municipale est contrôlé par le Conseil municipal et les organes judiciaires. Par conséquent, pour que le système fonctionne, il faut que tout le monde collabore avec tout le monde tout en assurant correctement son rôle; sinon, le système serait bloqué.

31. Très approximativement, la partie recette du budget municipal provient pour 50 % de la ville, 25 % de l'Etat fédéré et 25 % de l'Etat fédéral. Dans certains cas, des ressources venant de l'Etat fédéral passent par l'Etat fédéré.

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Enfin, l'absolu respect des règles de procédure est un principe fondamental de toute la vie américaine32. Les élus sont réticents au cumul des mandats comme J. BecquartLeclercq l'a bien analysé: «là-bas, participation des citoyens, ici décisions réservées aux administrations et à quelques élus privilégiés »33. En fait, aux États-Unis, le rôle de relais entre ville et État est assuré en partie par le fait que des conseillers municipaux sont membres de commissions de l'État. Leur participation aux commissions de l'État est à caractère consultatif. Nous pouvons conclure qu'à propos des États-Unis, la relative absence de l'État ne signifie pas l'absence de contrôle; l'auto-contrôle est mis en place, ce que nous qualifierons de «contrôle interne à la collectivité locale », à l'opposé du modèle français, «contrôle externe ». Ainsi le jeu du contrôle par l'État aux États-Unis est complètement différent de celui qui existe en France. Ce mécanisme de l'auto-contrôle américain est en fait un reflet des institutions locales organisées sous l'angle de « l'option égalitaire ». B. En Grande-Bretagne: La Grande-Bretagne. n'ayant que deux échelons de Collectivités locales (county et district), l'institution politique anglaise se caractérise par la répartition assez claire des attributions entre les Collectivités locales et le gouvernement centraP4. A part la nomination du responsable des affaires sociales, les Collectivités locales sont libres dans la nomination de leurs responsables de service (chief executive officer, secretary, tresurer, chief éducation officer, etc.). Pourtant, par rapport à l'institution américaine, le gouvernement central anglais exerce un pouvoir plus étendu sur les Collectivités locales en utilisant plusieurs moyens: le pouvoir de législation constitue effectivement un moyen de contrôle important sans lequel les Collectivités locales auraient pu infiniment élargir leur compétence. Les arrêtés
32. M. Crozier, Le Mal américain, Paris: Fayard, 1980. 33. Jeanne Becquart-Leclercq, op. cil. 34. Depuis le 1er avril 1986, il existe 47 counties (plus 9 régions en Écosse), 370 districts (plus 53 districts en Écosse dont le système local est spécifique), et les 32 boroughs de Londres. - 28 -

des Collectivités locales doivent être approuvés par les ministères compétents pour entrer en vigueur. A côté d'eux, le gouvernement central donne des directives, contrôle leurs activités, exécute certaines affaires en cas de carence du président des Collectivités locales, et répartit les subventions vers ces dernières. En d'autres termes, le gouvernement central définit les cadres et les «minimums standards» des services à rendre et fournit la plupart des financements aux autorités locales35, alors qu'i! leur confie la fourniture des services36. D'autre part, il faut souligner que le maire anglais est un représentant sans pouvoir dans diverses cérémonies. Ce pays de tradition décentralisatrice connaît donc à son tour des formes de recentralisation financière et politique. Cependant, les gouvernements anglais successifs ont cherché à réduire ce pouvoir de supervision central qu'ils jugent trop important, à la fois par une politique générale et au moyen « d'opérations de contrôle» ponctuelles3? En fait, ceci rejoint une question de fond, à savoir quel est le rôle du gouvernement local. Certains proposent quatre modèles alternatifs :38 le modèle minimal qui limiterait strictement la marge de manœuvre du gouvernement local; le modèle du changement limité qui défend le maintien de l'actuelle structure locale; le modèle du gouvernement de communauté selon lequel l'autorité locale serait avant tout maîtresse du choix et de l'exécution des affaires locales (basée sur la majorité électorale, l'autorité politique locale renforcerait son contrôle
35. Du point de vue des dépenses de fonctionnement par échelon, la part de l'administration centrale anglaise s'élève à 73, 3 %. Celles de la France et de l'Italie représentent respectivement 78, 9 % et 75, 6 %. tandis que celles de l'Allemagne et des USA ne sont que de 45, 5 % et 55, 3 %. Y. Mény, op. cit., p.417. 36. Dennis Kavanagh, British Politics: Continuitie.f and change, New York: Oxford University Press, 1990, p.259. L'auteur qualifie ceci de «top-down model ». 37. Sir Terence Heiser, «Le contrôle administratif et financier», Les nouvelles relations Etat-Collectivités locales, Paris: La Documentation française, 199 l, p. 85. 38. Kenneth Davey et al. (éd. par Howard Davis), Report on the Future Role and Organization of Local Government, Birmingham: Institute of Local Government Studies of University of Birmingham, April, 1986. - 29 -

détriment des locale au sur l'administration « commissions») ; enfin, le modèle de la démocratie participante consiste à introduire le référendum et d'autres possibilités de participation des citoyens dans le processus de la prise de décision. Les Anglais conservateurs n'ont pas réussi à réformer totalement le système actuel. Le deuxième choix est retenu. On comprend que le mode de contrôle à l'anglaise ne réponde pas bien au système fondé sur l'option décentralisée selon Y. Mény: au lieu de la supervision «jugée trop importante », le pouvoir central anglais aurait mis en place une méthode de contrôle adaptée au système de l'option décentralisée. Il est donc compréhensible que les élus et fonctionnaires locaux en Angleterre sentent le manque de compréhension du centre sur la réalité des Collectivités locales dans le cadre de l'exercice du contrôle: «... effectivement, les fonctionnaires des ministères qui traitent nos affaires ne comprennent pas suffisamment bien la réalité locale. Pour améliorer ce mécanisme de contrôle, il faudrait, par exemple, qu'ils viennent ici et restent sur place deux ou trois mois. » (Un employé de la ville d'Oxford). Le contrôle judiciaire semble constituer un moyen plus efficace qu'ailleurs; l'instance judiciaire peut non seulement prononcer l'illégalité des actes et l'interdiction de leurs exécutions mais encore contraindre les Collectivités locales à mettre en exécution des actes jugés comme faisant partie de son devoir. De même qu'aux États-Unis, les moyens financiers semblent constituer un moyen efficace de contrôle en Angleterre. En 1980, le gouvernement conservateur a fixé une limite aux dépenses des Collectivités locales. En cas de violation de ses directives, le gouvernement central peut menacer de réduire les subventions. De surcroît il faut mentionner le remarquable contrôle financier exercé par la Cour des comptes: en 1982, la loi des finances du gouvernement a introduit une commission de la Cour des comptes indépendante qui supervise et nomme un commissaire aux comptes pour chaque autorité administrative. Ce qui est encore plus significatif, c'est que ses pouvoirs sont élargis jusqu'à juger de l'opportunité et de - 30 -

la régularité des dépenses, ainsi que de la rentabilité des activités39. Concernant ces activités, une transparence est également assurée dans la mesure où le commissaire aux comptes adresse des rapports à l'administration, documents accessibles au grand public. A cela s'ajoute le rôle du médiateur (commissioner for local administration, créé en 1974) qui a le pouvoir d'examiner, à la demande de ceux qui se considèrent lésés, des actes des Collectivités locales pour y déceler toute mauvaise gestion susceptible d'entraîner une action en justice. Dans ce pays décentralisé, il est intéressant d'observer l'existence d'un mécanisme un peu semblable au système préfectoral français: il s'agit des secrétaires d'État chargés de l'Ecosse et du Pays de Galles. Ils assurent dans une certaine mesure le rôle du gouverneur en partageant les compétences de plusieurs ministères et en supervisant les administrations déconcentrées sur les territoires. Par ailleurs, de même que le préfet français joue le rôle de porte-parole des intérêts locaux devant le gouvernement central, ces secrétaires d'État défendent les intérêts territoriaux au sein du cabinet4o. c. En Allemagne Fédérale: les onze États de l'Allemagne Fédérale d'avant la réunification étaient divisés en 237 arrondissements (Kreise), 8.501 communes (Gemeinden), et 88 villes assimilées à un arrondissement (kreisfreie SHidte)41. La vision dichotomique de centrepériphérie s'annonce difficile à appliquer dans ce pays qui se caractérise par l'absence d'un centre comme Londres, Paris, Washington D.C, ou Rome. Pourtant, les Lander en Allemagne sont conçus comme des contrepoids au pouvoir central. Ce fédéralisme allemand s'oppose essentiellement par deux traits au système anglosaxon: la technicité de répartition des compétences et son
39. Sir Terence Heiser, op. cil., p.87. 40. Y. Mény, op. cil., p.421. 41. Il faut tenir compte de 5 nouveaux Lander dans lesquels il reste à réorganiser le système local. Ce sont Thüringen, MecklenhurgVorpommen, Sachsen, Sachsen-Anhalt, et Brandenburg. Il ne s'agit pas d'une réforme fondamentale du système. - 31 -

système de représentation des États fédérés au sein de la fédération42. Tandis que le système anglo-saxon suppose la séparation et attribue des domaines précis, soit à la Fédération, soit, aux États fédérés, le système allemand accentue la participation et l'interdépendance; ce système distribue surtout des fonctions et est moins cloisonné, moins dualiste, car il implique des contacts fréquents entre la fédération et les États fédérés. Quant à la représentation auprès de la fédération, c'est par l'intermédiaire de leurs pouvoirs exécutifs (la Chambre des États, Bundesrat) que les Uinder participent à la politique fédérale. Contrairement au modèle sénatorial, la Chambre des États ne se compose ni de parlementaires, ni de membres élus au suffrage populaire, mais rassemble des représentants des exécutifs fédérés qui ne sont que les porte-parole des gouvernements des Lander; ils ne sont pas libres dans leur vote. Or, l'intensification des communications et de la compétition internationale fait que le Bund se voit aussi reconnaître une compétence pour coordonner le droit budgétaire, la politique conjoncturelle et la planification financière pluriannuelle au nom du maintien de l'équilibre économique. En d'autres termes, le système allemand se caractérise par une souplesse qui lui permet de s'adapter tant aux aspirations plus étatistes qu'à des politiques plus pluralistes. Composée en principe de deux échelons (Gemeinde, Kreis ou Kreisfreie Stadt)43, l'institution locale allemande s'affiche variable d'un État à l'autre. Le principe de la libre administration s'applique plutôt au niveau de l'échelon de base, à savoir le Gemeinde44. Disposant de sa propre trésorerie, le Gemeinde jouit de l'autonomie budgétaire,
42. C. Grewe, Le système politique ouest-allemand, Paris: PUP, 1986, pp. 47. 43. En réalité, il y a trois échelons; Gemeinde, kreis/kreisfreie Stadt, Regierng bezirk. 44. A titre d'exemple, l'article 49 de la constitution de la RhénaniePalatinat garantit la gestion directe comme suit: « Dans les domaines qui leurs sont propres, les communes portent seules la responsabilité de la totalité de l'administration publique. Elles sont à même d'assumer chaque tâche publique, si celle-ci n'est pas réglée spécialement par une loi l'adjugeant expressément à une autre autorité dans l'intérêt public ». - 32 -

même en matière de marché financier (le libre choix des partenaires, par exemple) et de l'imposition dans certains domaines définis45. Son intervention économique consiste essentiellement dans la mise à disposition de terrains pour des entreprises et l'aménagement des zones industrielles, alors que l'octroi de subventions directes, d'allégements fiscaux ou de cautions reste un rôle restreint46. Le travail des conseillers municipaux des petites communes n'est pas rémunéré et ils l'exercent en libre conscience; leur travail est uniquement guidé par le souci du bien-être commun. En d'autres termes, alors que les acteurs de différents niveaux participent au processus de la prise de décision des politiques, la mise en exécution des politiques et la dépense publique relèvent entièrement des compétences des gouvernements locaux. Ainsi la plupart des missions telles que l'infrastructure, l'éducation (excepté les universités), et l'assistance sociale, sont assurées aux niveaux locaux47. Au niveau du Landkreis, il existe le Landrat qui est à la fois fonctionnaire du Land et membre du parlement du Landkreis. La variété de la désignation du maire est grande selon les Land; par le suffrage universel direct (Bavière et Bade-Wurtemberg), par le vote de l'assemblée, par nomination de l'Etat sous réserve de l'accord de l'assemblée (Schleswig-Holstein, d'une part, et Rheinland-pfalz, d'autre part). A son côté travaille un directeur (Oberkreisdirektor) élu par l'assemblée mais ayant besoin de l'accord du gouvernement de l'État. Dans ce pays où Y. Mény trouve ce qu'il classifie comme « l'option décentralisée », on peut constater que le contrôle sur les Collectivités locales se fait à l'échelon supérieur. Bien sûr, les Ministères du gouvernement fédéral définissent les orientations générales concernant les collectivités décentralisées. Ensuite, les fonctionnaires de chaque Land
45. Walter Leder, «L'autonomie financière des Collectivités locales allemandes », in op. cit., pp. 193-195. 46 Dieter Saubergerzweig, « Allemagne: les Collectivités locales dans l'Europe des douze », la Revue française de l'administration publique, n° 60, oct.-déc., 1991, pp. 589-592. 47. Bernd Reissert et Günther F. Schaefer, «Centre-Periphery Relations in the Federal Republic of Germany», in Y. Mény et Vincent Wright éd., Centre-Periphery Relations in Western Europe, London: George Allen & Unwin, 1985, pp. 104-107.

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mettent en œuvre les politiques fédérales et celles des Liinder, soit de manière sectorielle sous l'autorité des ministres du Land, soit de manière horizontale sous l'autorité des Regierungspriisidenten48. Le rôle de ce dernier, placé à la tête d'une circonscription administrative intermédiaire comprenant plusieurs Kreise, en fait une sorte de préfet français, ce qui signifie un déplacement du pouvoir des politiciens locaux vers les bureaucrates. Enfin, les Kreis exercent successivement le contrôle sur les Gemeinden. L'échelon supérieur peut demander des documents ou des rapports, annuler les arrêtés illégaux des instances inférieures et même exécuter à leur place si elles ne les mettent pas à exécution des affaires obligatoires. Ainsi le contrôle est plus contraignant au sens où il porte aussi bien sur la légalité que sur le fond. En sens inverse, les Gemeinde peuvent demander un recours devant le conseil constitutionnel s'ils jugent que le contrôle exercé par les gouvernements fédérés ou fédéraux viole le principe de la décentralisation. D. En Italie: la politisation du préfet: le territoire italien est divisé en 20 régions (15 ordinaires et 5 à régime spécial) qui sont subdivisées en 95 provinces comprenant au total 8 066 communes. Certes, le système italien suit de près le système français. Mais l'évolution de la conjoncture politique est tellement différente qu'une fois remis en question une institution ou un principe, celui-ci peut subir des modifications parfois fondamentales comme le cas du préfet le montre bien. En effet l'État italien, né grâce à l'élargissement de la législation piémontaise aux anciennes régions, a toujours été animé par deux soucis quasiment contradictoires: garantir « l'uniformité d'action sur l'ensemble du territoire» sans que pour autant une instance quelconque, au niveau national aussi bien que local, puisse «jamais l'emporter sur une autre ». Les régions sont hétérogènes et politiquement puissantes. D'un autre côté, ce sont les communes qui ont la compétence la plus grande. Le rôle des provinces est faible à tel point qu'il n'est pas comparable à celui de départements français. Comme son
48. Y. Mény, op. cit., p.426. - 34 -

homologue français, le préfet italien est chargé de juger pour le compte du gouvernement central de l'opportunité politique et de la légalité des décisions des Collectivités locales. Exactement comme en France, la fonction de préfet de région est généralement confiée au préfet de la province chef-lieu de la région49. En Italie, l'échelon régional a été conçu comme un relais entre le centre et la périphérie (les provinces et les communes) avec une structure légère5o. Les réformes de 1970 ont visé à favoriser la coordination entre l'État et les Collectivités locales, permettant l'autonomie de ces dernières. Il s'agissait de mettre en place un système dans lequel les communes et provinces seraient compétentes en matière de gestion administrative tandis que la région s'occuperait de programmation et d'orientation. A chaque région, il y a une assemblée locale, le Conseil régional, qui élit une guinta dirigée par un président. Mais le travail de l'exécutif est organisé de manière à ce qu'il se rapproche de l'organisation des tâches des Collectivités locales et se caractérise par la segmentation des compétences et l'autonomie des « assistants» au sein de la guinta. Or, par manque d'une véritable réforme, la région s'est vu attribuer en 1970 le contrôle sur les Collectivités locales qui était auparavant de la compétence conjointe des préfets et juntes provinciales. Le «Comité régional de contrôle» d'aujourd'hui est composé de trois membres choisis par le Conseil régional, d'un membre nommé par le préfet et d'un fonctionnaire le plus gradé de l'administration provinciale. Théoriquement, le contrôle s'effectue sévèrement; celui de légalité, effectué auparavant par le préfet, est une condition à caractère exécutoire, c'est-à-dire qu'avant l'expiration du délai, les actes des Collectivités locales peuvent être annulés; celui de fond des délibérations communales, effectué auparavant par la junte provinciale, peut entraîner un
49. Massimo Balducci, État fonctionnel et décentralisation, leçons à tirer de l'expérience italienne, Paris: E.Story-Scientia, 1989, pp.76-84. 50. Les fonctionnaires travaillant dans les régions représentent à peine 2 % de l'ensemble des agents, tandis qu'ils ont à gérer à peu près 10 % des dépenses publiques. Mais leur marge de manœuvre en la matière est restreinte dans la mesure où 90 % des dépenses des régions proviennent de l'État et sont pour l'essentiel affectées. Y. Mény, op. cit., p.427.

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réexamen; en cas de carence de la commune, le comité régional de contrôle peut s'y substituer. Dans la pratique, le système italien de contrôle est critiqué pour sa lourdeur qui le rend difficilement praticable. Les préfets italiens n'ont pas la puissance et l'influence des préfets français51. Car la réforme des années 70 leur a fait perdre le contrôle des services extérieurs de l'État et leur fonction de relais entre ministères et bureaux locaux. Les préfets italiens deviennent vite un instrument politique du gouvernement afin d'influencer les élections politiques et administrati ves52. En dépit de l'appartenance à «l'option hiérarchisée» selon la typologie d'Y. Mény, le système italien semble être contraignant pour le maire à cause de la possibilité du contrôle interne au sein de son Conseil municipal. Mis à part ces contrôles externes mentionnés plus haut, le fait que le maire italien, le sindaco, soit flanqué d'une guinta (adjoints) constitue une possibilité de contrôle du maire. Car les membres de la guinta se partagent la direction des affaires communales à tel point que les partis politiques s'intéressent plus aux postes de membre de la guinta qu'à celui de sindaco. De plus, la guinta peut contraindre le sindaco à démissionner par le biais de la motion de censure. A travers ce survol des institutions des pays voisins, nous avons pu retenir les points suivants: quel que soit le type d'institution locale, il existe sous une forme ou une autre, des contrôles exercés par l'État sur les autorités locales. Ces dernières ne sont jamais totalement autonomes et indépendantes par rapport au pouvoir central; le pays de l'option hiérarchisée (la France et l'Italie, à la limite) s'appuie sur le contrôle externe, à savoir le contrôle effectué par un représentant du pouvoir central, alors que le pays de l'option égalitaire (les États-Unis) s'appuie davantage sur le contrôle interne, c'est-à-dire la démocratie participante, et le contrôle indirect par le biais des subventions de l'État. Les pays de l'option décentralisée se trouvent à mi-chemin entre ces deux modes;
51. Ibid., p. 332. 52. Sabino Cassese, « L'Administration publique italienne », in Charles Debbasch (sous la direction de), L'Administration publique en Europe, Paris: Ed. du CNRS, 1988, p. 115. - 36 -