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Présider l'Union européenne

De
220 pages
Au sommaire de ce numéro : La présidence du Conseil : sociologie d'une institution de l'UE / The reform of the Council Presidency / L'institutionnalisation de la présidence du Conseil européen : entre dépendance institutionnelle et inflexions franco-allemandes / Déplacements structurels, construction des intérêts et stratégies des diplomates au Conseil / Préparer une présidence / The Presidency in EU External Relations : Who is at the helm ?
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politique
européenne
Présider l’Union européenne
Présidence(s) du Conseil
et système de gouvernement
Sous la direction de
Ana Mar Fernández Pasarín et Michel Mangenot
n° 35, 2011
Revue publiée avec le soutien
de l’Institut des sciences humaines et sociales du CNRS,
du laboratoire PACTE Grenoble
et de la Fondation nationale des sciences politiques
Politique européenne
Centre d’études européennes de Sciences Po
28, rue des Saints-Pères
F-75007 Paris
Tél. : (+ 33 1) 45 49 83 52
Fax 49 83 60
politique.européenne@sciences-po.fr
http://www.portedeurope.org/
L’Harmattan



































© L’Harmattan, 2011
5-7, rue de l’Ecole polytechnique, 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-296-56794-8
EAN : 9782296567948 DIRECTION DE LA REVUE :
Directeur : Antoine Mégie, Université de Rouen
(antoine.megie@univ-rouen.fr)
Directeurs adjoints :
Céline Belot, PACTE, Sciences-Po Grenoble
(responsable rubriques « Lectures critiques » et « chantier de recherche »)
Frédéric Mérand, Université de Montréal (responsable rubrique « varia »)
Olivier Rozenberg, FNSP, Centre d’études européennes de Sciences Po
COMITÉ DE RÉDACTION :
Céline Belot, PACTE, Sciences-Po Grenoble
Didier Chabanet, Institut Universitaire Européen, Triangle, ENS de Lyon
Dorota Dakowska, Sciences-Po Strasbourg, GSPE-PRISME
François Forêt, Université Libre de Bruxelles
Sophie Jacquot, Centre d’études européennes Sciences Po Paris
Antoine Mégie, Université de Rouen
Frédéric Mérand, Université de Montréal
Romain Pasquier, CRAPE/IEP de Rennes
Olivier Rozenberg, FNSP, Centre d’études européennes de Sciences Po
Sabine Saurugger, Sciences-Po Grenoble, PACTE
Antoine Vauchez, CNRS, CRPS/CESSP
Alexander Warleigh-Lack, Brunel University
Julien Weisbein, Sciences-Po Toulouse, LaSSP
Cornelia Woll, CERI, Sciences Po
CONSEIL SCIENTIFIQUE :
Pierre Allan, Université de Genève
Richard Balme, Sciences Po, Université de Pékin
Stefano Bartolini, Centre Robert Schuman, Florenceimon Bulmer, University of Sheffield
Renaud Dehousse, Centre d'études européennes, Sciences Po
Guillaume Devin, Sciences Po
Reinhard Heinisch, University of Pittsburgh
Bastien Irondelle, CERI, Sciences Po
Markus Jachtenfuchs, Hertie School of Governance, Berlin
Jean Leca, Sciences Po
Patrick Le Galès, Centre d'études européennes, CNRS
Christian Lequesne, CERI, Sciences Po
Paul Magnette, Université Libre de Bruxelles
Anand Menon, University of Birmingham
Yves Mény, Institut universitaire européen, Florence
Pierre Muller, Centre d'études européennes, Sciences Po
Claudio M. Radaelli, University of Exeter
Andy Smith, SPIRIT, IEP de Bordeaux
Ezra Suleiman, Princeton University
Yves Surel, Université Paris II
Assistante édition : Claudette Gorodetzky, PACTE, IEP de GrenobleSOMMAIRE
PRÉSIDER L’UNION EUROPÉENNE
Présidence(s) du Conseil et système de gouvernement
Michel Mangenot
La présidence du Conseil :
sociologie d’une institution de l’Union européenne .................. 
Ana Mar Fernández Pasarín
Te Reform of the Council Presidency: paving the way
for a new synergy with the European Commission .................. 
Yann-Sven Rittelmeyer
L’institutionnalisation de la présidence du Conseil européen :
entre dépendance institutionnelle
et inflexions franco-allemandes ................................................ 
Yves Buchet de Neuilly
Sous l’emprise de la présidence.
Déplacements structurels, construction des intérêts
et stratégies des diplomates au Conseil ..................................... 
Véronique Charléty
Préparer une présidence :
logiques domestiques et transferts de pratiques ........................ 
Sophie Vanhoonacker, Karolina Pomorska and Heidi Maurer
Te Presidency in EU External Relations:
Who is at the helm? ................................................................. VARIA
Alban Davesne
La réponse des autorités nationales à l’européanisation
des soins de santé : une approche interactionniste
fondée sur les « usages de l’Europe » ............................................ 
CHANTIERS DE RECHERCHE
Mehdi Arrignon
Les politiques de l’emploi s’européanisent-elles ?
Une analyse comparée des réformes d’« activation »
en Espagne, en France et aux Pays-Bas ........................................ 
LECTURES CRITIQUES
Florence Delmotte
Justine Lacroix and Kalypso Nicolaïdis (eds.),
European Stories: Intellectual Debates on Europe in National
Contexts, Oxford, Oxford University Press, ,
 pages. ....................................................................................... 
AUTEURS ..................................................................................................... 
REMERCIEMENTS AUX ÉVALUATEURS ........................................................... 
Michel MANGENOT
LA PRÉSIDENCE DU CONSEIL :
SOCIOLOGIE D’UNE INSTITUTION DE L’UNION EUROPÉENNE
Alors que le Conseil a longtemps été considéré comme un simple organe inter-
étatique au sein du système politique européen, sa présidence a fait l’objet d’une
opposition assez vaine entre l’école de la responsabilité sans pouvoir et celle de
l’opportunité de maximisation des intérêts nationaux. Dans le cadre de la thèse de
la communautarisation de la présidence, cet article introductif entend considérer
cette fonction comme une institution en tant que telle, même si celle-ci n’en a pas le
statut d’un point de vue formel. Elle forme un véritable système de gouvernement
permettant de s’interroger sur l’incarnation, la rotation, la délégation et le temps du
pouvoir. Cet article présente, enfin, les articles qui composent ce numéro thématique
développant une nouvelle sociologie historique et politique du travail présidentiel,
replacée dans l’espace des relations interinstitutionnelles et des concurrences entre
institutions européennes et plus seulement entre Bruxelles et les capitales.
Te Council Presidency:
sociology of an European Union institution
While the Council has long been considered as a simple interstate body within
the European political system, its Presidency has been studied either in terms of «res-
ponsibility without power» or as an opportunity for pursuing national interests, an
opposition that has proven rather ineffective. Under the thesis of the Europeanization
of the Presidency, this introductory paper analyses the function as an institution as
such, even though formally it does not have that status. Progressively institutiona-
lised since its modest inception in , it has since the s acted as a system of
government in its own right, which raises questions about the incarnation, rotation,
delegation and temporality of power. Lastly, this introduction presents the papers that
make up this thematic issue, which develop a new historical and political sociology
of the Presidential office, placed in the space of the inter-institutional relations and
competitions between European institutions, and no longer only between Brussels
and the capitals.
politique européenne, n° , , p. -.8
Le Conseil constitue encore aujourd’hui un point aveugle des études
européennes. Quantitativement il fait l’objet de moins d’études que les
autres institutions européennes, comme la Commission ou le Parlement,
alors qu’il fait partie des toutes premières institutions en termes d’impor-
tance politique. Ceci s’explique par des raisons historiques : les premiers
analystes de l’intégration ont davantage pensé la nouvelle Communauté
comme ils voulaient qu’elle soit (c’est-à-dire fédérale) que comme elle
était (avec un processus décisionnel dans lequel les États restaient les
maîtres). Après la Commission dans les années -, le nouveau
Parlement co-législateur a focalisé les regards à partir des années .
La Cour a, elle, été très largement étudiée après sa révolution jurispru-
dentielle dès la fin des années . Les néo-fonctionnalistes, proches
de la première Commission (White, ), n’ont pas tenu compte de
la leçon de leur père fondateur, Ernst Haas, qui dès  voyait dans le
Conseil de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA),
pourtant au pouvoir moindre que celui de la Communauté économique
européenne (CEE), « une symbiose de procédures interministérielles et
fédérales » (Haas, , ).
Le Conseil, pourtant plus ancienne institution communautaire lancée
le  septembre ¹, faisait figure de parent pauvre et a eu pendant
longtemps mauvaise presse : à la Commission puis au Parlement l’es-
prit communautaire, au Conseil le vieil esprit intergouvernemental. Il a
fallu attendre  pour une première inflexion avec Wolfgang Wessels
(, ) qui rappelle que le Conseil n’est pas un organe inter-étatique
(« interstate body ») mais « un organe au niveau supranational ». Douze ans
plus tard, Jeffrey Lewis ira lui plus loin en parlant d’une « construction
supranationale du Conseil » (Lewis, )². Mais force est de constater
que ce changement de perspective est resté relativement marginal dans
la littérature. Peu de manuels d’institutions européennes ne présentent
pas le Conseil comme intergouvernemental³.
La première session du Conseil s’ouvre le  septembre , l’Assemblée commune de ¹
la CECA tient sa séance constitutive le  septembre . La Haute Autorité s’est installée
en août mais ne fusionna avec les Commissions CEE et Euratom qu’en juillet .
Jeffrey Lewis avait initié cette approche cinq ans plus tôt pour le Comité des repré-²
sentants permanents (COREPER) (Lewis, ).
On note des inflexions : Jean-Louis Quermonne a abandonné cette séparation dans ³
les éditions récentes de son Système politique de l’Union européenne en intégrant Conseil
et Commission dans les deux chapitres : « Légitimité démocratique » et « Administration 9
Dans le cas du Conseil, le paradoxe est redoublé par le fait que
les intergouvernementalistes s’en sont désintéressés, se focalisant sur les
relations inter-étatiques matérialisées par les grands affrontements entre
les capitales, même si cet objet « caméléon » selon Helene Wallace, fait
l’objet récemment d’un certain rattrapage mais essentiellement par la
théorie des choix rationnels qui tentent d’y expliquer la dynamique des
votes même si le Conseil décide davantage par consensus⁴.
L’école norvégienne d’analyse organisationnelle de l’intégration euro-
péenne, pourtant en plein développement depuis dix ans (Egeberg, ),
elle, ne traite pas le Conseil frontalement⁵. Consacrée à la formation d’un
ordre (Egeberg et Curtin,  ; Trondal, ), d’un pouvoir (Curtin,
) ou d’un centre exécutifs (Egeberg et Trondal, ), elle reste
centrée sur la Commission à laquelle s’ajoutent les agences, qui sont
les acteurs dominants. Par ailleurs, pour intéressante qu’elle soit, cette
approche organisationnelle peut avoir tendance parfois à faire disparaître
la dimension institutionnelle et avec elle le pouvoir (politique), réactua-
lisant là une ancienne critique (de la science politique) à l’encontre de
la sociologie des organisations (Leca et Jobert, ) ; l’Union venant
remplacer ici l’État⁶.
Si le Conseil a été délaissé ou moins étudié c’est aussi parce qu’il consti-
tue une forme de mystère. Constitué nationalement (par les États membres),
il est une institution européenne. Présenté comme unique par une sorte
de fiction juridique depuis les articles fondateurs du traité de Paris⁷, il
de l’Union» (Quermonne, ). Olivier Costa et Nathalie Brack (, ) parlent eux
récemment, dans leur manuel sur le fonctionnement de l’Union européenne (UE), du
Conseil entre logique communautaire et intergouvernementale. Tomas Christiansen
() avait appliqué au Conseil dès  le paradigme de la « bureaucratic politics ».
Comme le fait remarquer dans une thèse récente Stéphanie Novak (), tout ⁴
l’enjeu porte alors sur que l’on entend par consensus.
⁵ Par touches, comme avec les fonctionnaires nationaux dans ses instances, cf. Morten
Egeberg (), à l’exception très récente du papier de Rafal Riedel ().
On peut noter également le développement de l’approche constructiviste ou de ⁶
« l’école danoise » qui analyse pour la première fois le Conseil comme un champ ou
plus exactement comme un sous-champ du champ diplomatique (Adler-Nissen, ).
La notion de champ institutionnel avait été avancée par Brigid Laffan en .
Traité de Paris curieusement peu étudié à la différence du traité de Rome comme le ⁷
èmenotait Berthold Rittberger (). Le  avril  à l’occasion de son  anniversaire,
nous avons organisé avec Sylvain Schirmann, une journée d’études à Strasbourg intitulée
« Les institutions européennes font leur histoire », à paraître en  chez Peter Lang.10
y a soixante ans, le  avril , il siège en plusieurs formations : dix
aujourd’hui, certaines étant très connues comme l’EcoFin. Unique, il est
composé d’une multitude d’organes : les groupes de travail, le Comité
des représentants permanents et de très nombreux autres comités créés
au fur et à mesure du développement des politiques communautaires.
Qu’est ce qui donne sa cohérence politique à cet ensemble, de for-
mations variées et d’enceintes multiples ? : la présidence, apparue dans
le même traité de Paris du  avril . Selon un des trois principes
fondateurs, comme l’a bien montré Ana Mar Fernández Pasarín, le prin-
cipe d’unicité (datant de ) : c’est la même présidence (par un État
membre) qui préside toutes les instances du Conseil de et non pas des
ministres à Luxembourg du temps de la CECA⁸. Ce principe sera repris
par le traité de Rome et donnera à la présidence jusqu’aux années 
à la fois sa cohérence politique et sa solidité institutionnelle. La prési-
dence du Conseil c’est en quelque sorte la victoire d’une idée simple :
un État membre, préside à tour de rôle toutes les instances du Conseil.
Mais il ne reste plus grand-chose de ce système inaugural : les principes
fondateurs ont été progressivement remis en cause comme le principe
d’égalité des États garanti à l’origine par le strict ordre alphabétique.
C’est l’objet même de cet article et de ce numéro thématique : analyser
l’institutionnalisation de la présidence jusqu’au traité de Lisbonne, ce
traité ne supprimant pas la présidence tournante du Conseil contraire-
ment à beaucoup d’interprétations rapides⁹. La présidence est morte,
vive la présidence.
Rappelons ses origines très modestes : elle n’a qu’un rôle logistique
à la CECA. Fixée lors du premier Conseil qui a lieu à Luxembourg du
 au  septembre , la présidence, alors de trois mois, reprend une
tradition classique des organisations internationales, comme celle de
la présidence mensuelle du Conseil de sécurité des Nations unies. Le
traité de Rome ne fera que doubler la durée de l’exercice présidentiel à
À la CECA, le Conseil était intitulé « Conseil de ministres » pour éviter l’appellation ⁸
jugée trop nationale, trop étatique de Conseil des ministres.
Ce numéro thématique est issu d’une Section thématique (ST n° ) organisée ⁹
èmeavec A. M. Fernández Pasarín au  Congrès de l’Association française de science
politique à Grenoble le  septembre  mais n’est pas une simple publication de ses
contributions. En effet, celles-ci sont inscrites dans une nouvelle perspective élargie à
de nouveaux auteurs. 11
six mois, durée qui survit encore aujourd’hui¹⁰. La présidence tournante
est ainsi une empreinte directe au monde et à l’esprit des institutions
internationales. Reprise de l’Organisation des Nations unies (ONU) par
le traité de Paris du  avril , elle est « copiée » dès le  août 
par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe (à Strasbourg) dans
son premier règlement intérieur.
Mais la présidence semble s’être progressivement émancipée de cet
esprit international pour se rapprocher insensiblement du fonctionnement
d’un système politique national et pas forcément du système politique
auquel l’Union est le plus souvent comparée – le modèle fédéral alle-
mand – mais de systèmes davantage centralisés. Il y a tout d’abord une
symétrie terminologique : l’expression « présidence du Conseil » sonne
très Troisième-Quatrième République, quand le chef du gouvernement
était président du Conseil même si celui-ci curieusement n’y présidait
pas le Conseil des ministres (à l’Élysée). Rappelons que la fonction de
président du Conseil ne s’est institutionnalisée définitivement en France
qu’en - avec la création de services propres à « Matignon ».
L’appellation de Premier ministre a été ainsi retenue en  avec la
Cinquième République. président du Conseil des ministres est encore
le titre constitutionnel des chefs du gouvernement italien ou polonais.
Surtout, dans presque tous les systèmes politiques des États membres, les
chefs de gouvernement président la réunion des ministres sauf en France
ou celle-ci est présidée par le président de la République. On observe
en quelque sorte le même processus que pour expliquer l’augmentation
des pouvoirs du Parlement européen (Costa et Magnette, ) : les
négociateurs pratiquent et revendiquent comme modèle institutionnel
pour l’Europe celui qu’ils connaissent dans leur propre régime politique.
Pour le cas de la France, la situation est naturellement spécifique
depuis la Cinquième République. Toute chose étant égale par ailleurs,
on passerait avec le traité de Lisbonne pour les institutions de l’Union du
modèle de la Quatrième République à celui de la Cinquième République,
mais celle de  à , c’est-à-dire avant l’élection au suffrage univer-
sel. Le système présidentiel de l’Union vient en effet d’être coiffé depuis
 par une présidence stable du Conseil européen, ce Conseil euro-
péen s’autonomisant complètement du Conseil de l’Union européenne
Pour un historique complet de cette institutionnalisation improbable, voir Mangenot ¹⁰
().12
et de son président tournant qui s’assimilerait ici toujours à un chef de
gouvernement. Si l’on peut filer la métaphore en imaginant désormais
une potentielle cohabitation entre présidence du Conseil européen et
président du Conseil de l’UE, c’est la place de la Commission dans ce
schéma qui vient naturellement perturber cette comparaison : outre que
celle-ci s’est affirmée parallèlement ou, à certains moments, comme le
gouvernement de l’UE, celle-ci surtout est responsable devant l’Assem-
blée puis le Parlement depuis l’origine ( avec l’entrée en vigueur
du traité de Paris). Mais là aussi les choses ne sont pas univoques, car
si la mise en jeu de cette responsabilité politique de la Commission
devant le Parlement n’a jamais eu lieu, les contacts entre la présidence
et le Parlement se sont multipliés depuis  suite au rapport des trois
sages de ¹¹. Les présidents du Conseil s’y adressent depuis ,
l’initiative étant inaugurée par Margaret Tatcher en . À partir de
 ils viendront y présenter leur programme semestriel puis revenir
en fin de semestre afin de dresser leur bilan devant les parlementaires.
Se développe bien un mécanisme de responsabilisation de la présidence
devant le Parlement (Crum, ). Il s’est produit exactement le même
processus début  suite à la prise de fonction d’Herman Van Rompuy,
qui présente désormais les résultats de chaque Conseil européen qu’il
a présidé. Mais ce dernier n’est pas tenu de répondre aux questions des
parlementaires contrairement au Conseil de l’UE (donc à la présidence
tournante) et naturellement à la Commission¹².
La présidence du Conseil des Communautés européennes (puis du
Conseil de l’Union européenne depuis ) est au cœur des contradic-
tions de la construction européenne. Ici comme très souvent en études
européennes le débat classique a opposé très fortement deux écoles avant
la recherche d’un certain équilibre.
La première école peut être intitulée l’école de la responsabilité : la
présidence représente une responsabilité administrative majeure mais
qui ne comporte pas de pouvoir politique réel (Dewost,  ; Metcalfe,
Rapport sur la réforme des institutions communautaires de Biesheuvel, Dell et ¹¹
Marjolin.
« Je suis le seul à être choisi sans l’approbation du Parlement ! » s’exclame le président Van ¹²
Rompuy, dans un discours sur la gouvernance économique européenne et le nouvel équilibre
institutionnel devant l’Association des anciens députés européens, le  mai  à Bruxelles,
PCE, /, p. . Le président du Conseil européen, oubliant de façon assez significative
que le président du Conseil de l’UE n’est pas soumis à l’approbation du Parlement.13
). Pour ce premier point de vue, la présidence est une fonction
communautaire qui oblige de façon périodique les gouvernements à se
mettre au service de l’Union (O’Nuallain,  ; Verbeke and Van den
Voorde, ). De l’autre côté l’école de l’opportunité politique pour
l’État membre qui exerce cette fonction intergouvernementale et qui
permet la maximisation des intérêts nationaux (Ayral,  ; Bunse,
 ; Tallberg , ,  ; Warntjen, ). Nuançant ces deux
points de vue, très polarisés quant à leur interprétation du rôle de la
présidence, une troisième opinion a vu le jour. Celle-ci soutient que le
rôle présidentiel combine à la fois une dimension communautaire et
intergouvernementale (Kirchner,  ; Ludlow, ,  ; Schout,
 ; Wallace,  ; Westlake, ). D’après cette dernière perspec-
tive, la présidence est au point d’équilibre entre les intérêts propres des
gouvernements nationaux et l’intérêt général de la Communauté. Plus
récemment, dans un article synthétique, un programme de recherche
davantage constructiviste a été proposé, centré autour du poids des normes
(Niemann et Mak, )¹³. Enfin, Rafal Riedel (), considérant que
les travaux jusque-là on fait preuve d’un « modest theoretical input » (à
l’exception de Jonas Tallberg), semble (re)découvrir les transformations
« supranationales » de la présidence à l’aune du seul traité de Lisbonne.
La plupart des travaux existants se focalisent sur la marge de manœuvre
ou le pouvoir des États membres leur permettant d’exercer une influence
sur l’agenda européen. Cette approche semble insuffisante pour com-
prendre la nature de l’exercice du pouvoir de la présidence. En effet,
comment peut-on se prononcer sur les implications de la présidence en
termes de représentation d’intérêts pour les acteurs du système politique,
sans déterminer d’abord la position de cette institution au sein du sys-
tème politique global, et ceci dans le temps ?
Tandis que de nombreux travaux ont été consacrés à l’analyse détaillée
d’un semestre particulier – c’est même devenu la spécialité de certains
chercheurs comme l’historien Peter Ludlow – ou d’autres qui visent à com-
parer les « performances » ou les mérites de plusieurs présidences donc de
plusieurs États membres (Elgström,  ; Quaglia and Moxon-Browne,
 ; Svensson, ), peu d’attention a été portée à la trajectoire et,
Pour un état de l’art plus complet se reporter à A. M. Fernández Pasarín (). ¹³
Dans une perspective néo-institutionnaliste, l’auteur y parle pour la première fois de
conversion de la présidence et, plus concrètement, de sa communautarisation. 14
en particulier, à la variation institutionnelle de la présidence au cours du
temps, c’est-à-dire à son institutionnalisation puis à ses recompositions.
Des présidences (tournantes) à la présidence : l’analyse d’un
système de gouvernement
Nous entendons considérer la présidence comme une institution
en tant que telle : passer des présidences (semestrielles) à la présidence
comme système politique ou mode de gouvernement. Le juridisme est
en effet ici resté très fort car rappelons-le, du point de vue des trai-
¹⁴, ni la tés, seul le Conseil est une institution. Ni le secrétariat général
présidence n’ont le statut ou le « rang » d’institution. Il s’agit ainsi de
contribuer à la normalisation des études européennes avancée dans cette
revue même, il y a plus de dix ans, pour l’analyse des politiques publiques
(Hassenteufel et Surel, ) et ne pas constituer (ou cantonner) l’UE
comme (à un) objet sui generis mais de l’approcher avec les outils clas-
siques des sciences sociales, en l’occurrence ici l’analyse des institutions
(politiques ou administratives).
Mais si nous partageons de nombreux apports du néo-institution-
nalisme (essentiellement historique), en considérant que la présidence
n’est pas seulement un point de fixation des intérêts ou un jeu de négo-
ciations inter-étatiques, nous ne souhaitons pas pour autant la réduire à
des procédures, des routines ou des normes. Il s’agit en quelque sorte de
combiner des outils du néo-institutionnalisme avec ceux de la sociologie
politique des acteurs et des rôles institutionnels appliquée par exemple
au président de la République (Lacroix et Lagroye, ) et récemment
synthétisée (Lagroye et Offerlé, ).
Cet objet ainsi construit nous conduit à une réflexion sur la nature
du pouvoir européen et du pouvoir politique plus généralement : qu’est
ce qu’un pouvoir par rotation, quel est le temps du pouvoir, comment
s’incarne le pouvoir, comment se délègue-t-il ?
Nous reportons le lecteur ici à nos travaux sur le secrétariat général du Conseil ¹⁴
(Mangenot, , ). Le secrétariat général, assistant puis conseiller du Conseil et
de la présidence avait été analysé comme un vecteur d’européanisation du Conseil et
comme la structure principale du gouvernement communautaire.15
Un pouvoir par rotation tout d’abord : une analyse rapide du système
de rotation de la présidence mis en place dès  a souvent conduit à
des malentendus. Beaucoup de travaux ne considérant que ses dimensions
nationales pour analyser son « bilan », négligent nécessairement la posi-
tion de la présidence dans les négociations bruxelloises. Cette position a
évolué. Un des principaux problèmes que posent les analyses faites jusqu’à
présent réside dans leur vision temporellement figée des relations struc-
ture (institutions européennes)-agents (États membres). Il serait exagéré
de prétendre que la nature de l’État membre qui exerce la présidence
n’a qu’une valeur négligeable mais si le poids politique d’une pr
était directement corrélé à sa taille politique, comment expliquer alors
les « succès » des présidences luxembourgeoises ou belges ? Celles-ci sont
souvent considérées comme les plus efficaces. Autrement dit, beaucoup
des travaux sur la présidence négligent les ressources accumulées par celle-
ci et son poids institutionnel quelque soit l’État membre qu’il l’occupe.
D’un certain point de vue, cela peut s’expliquer par l’insistance de cer-
tains analystes sur la question de l’influence (nationale) comme cela a été
le cas dans les travaux sur les groupes d’intérêt¹⁵. On pourrait en effet
résumer cela de la façon suivante : à force d’identifier des traces d’inté-
rêts nationaux à défendre – on reviendra sur cette notion plus loin – on
occulte les ressources européennes de la fonction. Un raisonnement par
l’absurde pourrait même être tenu : pour pouvoir maximiser ses intérêts
nationaux, un État membre doit utiliser les ressources européennes que lui
octroie la présidence : c’est donc que ses ressources européennes existent,
sauf à penser, encore une fois, le Conseil strictement dans les capitales¹⁶.
Ensuite, quel est le temps du pouvoir ? La discussion sur le temps de
la présidence est présente dès les premiers débats sur sa réforme dans les
années . À l’origine, ce temps importait peu. La présidence était
strictement une activité logistique : elle n’était chargée que de la bonne
tenue des travaux du Conseil. À partir des années , avec l’appari-
tion de la notion de « compromis de la présidence » – en grande partie
contraire au traité de Rome, mais restée informelle – la présidence se dote
d’un objectif politique : faire aboutir les négociations. Le temps devient
Guillaume Courty revenait récemment sur cette insistance dans les travaux sur les ¹⁵
groupes d’intérêt.
Cette insistance voire cette obsession de l’influence oblige certains à devoir distinguer ¹⁶
le « pouvoir » avec la « chance » (Warntjen, , ).16
alors la ressource centrale du jeu politique européen : dans un tel proces-
sus décisionnel, tout l’enjeu ou même l’art (pour un État comme tout
autant pour un lobbyiste) est d’orienter les négociations pour les faire
aboutir pendant « sa présidence » ou une présidence jugée favorable. Le
temps de la présidence ne permet plus en effet de voir aboutir pendant
son semestre les négociations que l’on a lancées. Le temps est au cœur
de tous les débats autour de la stabilisation de l’institution présidentielle.
L’incarnation du pouvoir, ensuite. Comment exercer un pouvoir euro-
péen sans véritable incarnation autre que celle liée à l’espace politique
national ? L’équipe de la présidence tournante est en effet constituée de
l’équipe nationale qui exerce temporairement des fonctions européennes.
Elle est incarnée politiquement dans son espace politique national mais
sauf pour les grands États cette incarnation ne dépasse les frontières de
l’État ou les pays limitrophes. Est-ce pour autant un pouvoir acéphale
somme le notait Paul Magnette ? La tête existe mais change tous les six
mois, c’est un peu différent. On peut même penser ici que cette incar-
nation par rotation a été une des conditions de réussite de la figure pré-
sidentielle : version nouvelle du quart d’heure de célébrité, les « petits »
leaders politiques exercent autant cette fonction que les « grands ». Outre
les effets d’une socialisation commune, ces leaders nationaux sont ainsi
d’autant plus enclins à renforcer la fonction, qu’ils l’exerceront prochai-
nement ou un jour. Il ne s’agit pas ici du seul exemple de ce paradoxe
européen, cher à Milward : c’est pour des intérêts nationaux que les États
renforcent une fonction européenne. On comprend ainsi ici l’importance
de cette dimension narrative des présidences jugées selon l’histoire qu’elles
construisent d’elles-mêmes (Lequesne et Wessels, ), une sorte de
storytelling en somme. Depuis fin , l’incarnation de la présidence
est dyarchique, strict reflet de la séparation des Conseils. Au président
tournant tous les six mois, est ajoutée une nouvelle figure pour une durée
cinq fois plus longue. Ces deux personnalités sont symboliquement (et
fonctionnellement) assises côte à côte à la table du Conseil européen. À
côté du président tournant siège également la Haute représentante ; le
président du Conseil de l’UE se trouve ainsi entouré de deux présidents
permanents¹⁷.
Pour achever cette représentation de la table du Conseil européen, à côté de Catherine ¹⁷
Ashton, siège le chef d’État ou de gouvernement qui exercera la future présidence tournante,
comme pour annoncer son arrivée parmi les leaders européens. Un relais de leaders en 17
La délégation du pouvoir, enfin. La présidence offre un terrain fer-
tile d’analyse des mécanismes de délégation. Un mécanisme saisissant
a été mis en place dès . Seuls les ministres devaient à l’origine se
réunir pour négocier les propositions de la Commission. Une de leurs
premières décisions a été de créer un comité pour préparer leurs travaux :
le Comité des représentants permanents – le COREPER –, composé
d’ambassadeurs s’entourant à leur tour de groupes de travail, composés
de fonctionnaires. C’est ainsi qu’aujourd’hui on considère qu’environ
 des compromis sont trouvés par la présidence en Groupe de travail
même s’ils sont formellement adoptés sans discussion par les ambassadeurs
puis par les ministres. Avec le traité de Lisbonne on observe une nouvelle
forme de délégation de pouvoir : cette fois c’est la nouvelle fonction de
Haut représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité,
Catherine Ashton, qui pour faire face à ses multiples obligations insti-
tutionnelles, délègue une partie grandissante de ses responsabilités à des
ministres de la présidence tournante, pourtant dépossédée de l’essentiel
de ses compétences en matière externe.
La délégation de la fonction présidentielle ne s’exerce pas qu’aux
niveaux décisionnels hiérarchiques du Conseil, rapidement développés,
et elle s’élargit à de nouvelles enceintes ou instances se démultipliant
ou se dupliquant. C’est le cas en  avec le Comité militaire qui se
dote le premier d’une présidence stable détachée de l’appartenance à
l’institution. En , c’est au tour de l’Eurogroupe mais avec une pré-
sidence à temps partiel, car son titulaire, Jean-Claude Junker conserve
son mandat national, de ministre des Finances¹⁸. Avant cette institu-
tionnalisation, l’Eurogroupe était présidé par la présidence tournante (de
 à ), qui exerçait cette fonction parfois pour une durée plus
longue que six mois quand un État membre n’avait pas l’euro comme
monnaie. En , c’est le Conseil européen et son nouveau président
qui renonce à sa qualité de membre de l’institution pour en être élu le
président. Pour Catherine Ashton, c’est même assez cocasse puisqu’elle
préside une instance (le Conseil des Affaires étrangères) sans en avoir
fait, puisque les anciens présidents tournants complètent l’autre côté de la même table
présidentielle, séparés par le secrétaire général du Conseil.
Sur l’Eurogroupe, non traité dans ce numéro et d’autres dimensions de la présidence ¹⁸
(comme le groupe de présidences ou le trio) se reporter à notre ouvrage co-dirigé sur le
système présidentiel après Lisbonne (Charléty et Mangenot, ).18
été membre. Ce processus de scissiparité ou d’expansion s’accélère en ce
moment avec le Sommet de la zone euro, qui s’est doté le  octobre 
d’une présidence propre (au niveau des chefs d’État et de gouvernement
des dix-sept États membres de la zone euro et non des vingt-sept États
membres de l’UE), mais celle-ci est exercée par le président du Conseil
européen, Herman Van Rompuy, jusqu’à ce que son nouveau président
soit désigné lors de l’élection du prochain président du Conseil européen
(et pour une durée identique). Concernant la présidence de l’Eurogroupe
(au niveau des ministres des Finances), elle est maintenue sous sa forme
initiale jusqu’au terme du mandat de son président actuel (Jean-Claude
Junker, pourtant plus que ministre du Trésor mais toujours en même
temps Premier ministre), c’est-à-dire en juin . À ce moment-là, sera
décidé si l’Eurogroupe passe d’une présidence stable interne et à temps
partiel à une présidence stable à temps plein et basée à Bruxelles ! Enfin,
le groupe Eurogroupe (au niveau de hauts fonctionnaires), sera lui présidé
par un président permanent basé à Bruxelles qui sera « en principe élu en
même temps que le président du Comité économique et financier »¹⁹.
De la présidence aux présidences (stables) : l’invention du système
présidentiel
Traiter la présidence : c’est s’intéresser à un système de gouvernement,
le système présidentiel. Traiter de la présidence signifie donc s’intéresser à
ses multiples formes, aux présidences. Le paradoxe n’est qu’apparent car
la présidence forme un système présidentiel assez complexe (Charléty et
Mangenot, ). La seconde hypothèse générale est que l’actuel phéno-
mène de démultiplication de la présidence tend à corroborer l’hypothèse
de la dénationalisation de la présidence et, par voie de conséquence, de
sa communautarisation.
Déclaration du Sommet de la zone euro, « Dix mesures pour améliorer la gouvernance ¹⁹
de la zone euro »,  novembre , p. . Rappelons que le Comité économique
et financier, créé en , est héritier du Comité monétaire, datant de  et alors
unique exemple d’organe dont la présidence échappait à la présidence tournante. Il se
dotait en interne d’un président pour deux ans. Rassemblant des hauts fonctionnaires
des ministères des Finances et des Banques centrales des États membres, ainsi que des
représentants de la Commission, une règle non écrite voulait que la présidence ne revienne
pas à un banquier central, ni à un représentant de la Commission. Une présidence en
interne mais pas destinée à tous ses membres ! 19
Le traité de Lisbonne institue un système présidentiel à cinq modes :
président du Conseil européen pour trente mois, groupe de présidences
de dix-huit mois, présidence tournante de six mois maintenue pour
l’essentiel des formations ministérielles, présidence du Conseil Affaires
étrangères par le nouveau Haut représentant pour cinq ans, présidents
de l’Euro-Groupe et d’autres Comités.
De ce point de vue, Lisbonne constitue davantage un point d’abou-
tissement qu’une réelle inflexion ou qu’un commencement. Le processus
de fragmentation de la présidence du Conseil était en cours depuis les
années . Certains comités échappaient déjà à la présidence tournante
en se dotant de présidences ad-hoc, en général élues pour une durée
de deux ans. C’était le cas, comme nous l’avons montré, du Comité
militaire depuis  et, selon un mode différent, du Comité militaire
depuis  et selon le premier mode de l’Eurogroupe en janvier .
La présidence stable du Conseil des Affaires étrangères en est le pro-
longement. La stabilisation de la présidence du Conseil européen (avec
Herman Van Rompuy) est issue de l’autonomisation progressive de cette
fonction au cours des années . Le trio (ou groupes de présidence)
provient d’expériences de mutualisation de l’exercice présidentiel (comme
les programmes communs) également apparus avec l’Acte unique et
formalisé dès  avec le Conseil européen de Séville qui instituait la
programmation présidentielle annuelle²⁰. La spécificité du processus
décisionnel en matière de politique étrangère a, elle, donné naissance
dès  à la troïka.
Certes, des ruptures apparaissent avec le traité de Lisbonne, à deux
chaînons essentiels du nouveau système présidentiel : la présidence du
Conseil européen et du Conseil des Affaires étrangères (désormais séparé
du Conseil des Affaires générales). Ces deux fonctions retirées à l’ancien
système présidentiel : le chef d’État ou de gouvernement de l’État exerçant
la présidence ne préside plus le Conseil européen, comme son ministre
des Affaires étrangères ne préside plus le Conseil des Affaires étrangères²¹.
L’ancien système reposait sur un strict respect des hiérarchies politiques
Ce même Conseil européen de Séville prévoyait la présidence de plusieurs groupes ²⁰
de travail du Conseil par des fonctionnaires du secrétariat général du Conseil.
Plus précisément la partie « Relations extérieures » du Conseil des Affaires générales ²¹
et des relations extérieures, puisque le traité de Lisbonne autonomise un Conseil devenu
des Affaires étrangères.20
nationales et leur « projection » dans le système présidentiel. Mais loin
d’être de nouvelles figures ou les premiers dirigeants politiques propres
à l’Union, selon la formule d’Alain Lamassoure (), les postes
d’Herman Van Rompuy et Catherine Ashton apparaissent être des
recompositions de l’ancien système présidentiel et pour la Haute repré-
sentante une synthèse entre plusieurs postes précédents : la fonction de
Haut représentant, héritée de Javier Salona ; la fonction de commissaire
aux Relations extérieures et de vice-président de la Commission (exis-
tant depuis ) et la fonction de présidente du Conseil des Affaires
étrangères, dévolue précédemment au ministre des Affaires étrangères
de la présidence (tournante).
Si on adopte ce point de vue, on ne s’étonnera pas de certains ajus-
tements difficiles au moment de l’entrée en vigueur du traité. Car il ne
faudrait pas penser que ce développement a été pensé de façon straté-
gique et cohérente : il est le résultat largement de jeux de négociations
assez peu prévisibles. Le parallèle avec l’explication de la naissance de
l’État, proposé par Norbert Elias (), est heuristique : de la même
façon, le processus aboutit à un résultat qu’aucun des protagonistes n’a
réellement voulu. Le système présidentiel est le produit d’un échange
de coups dans un espace européen déterminé par deux pôles : les États,
dont le poids s’accroît dans les conjonctures de réforme du traité, et les
institutions européennes, dont la force est de structurer et de pérenniser
les choix (faits lors des conférences intergouvernementales [CIG]) sur
la longue durée.
Ainsi, l’espace de l’UE est régi par un double système de contrainte : les
États sont contraints par les institutions européennes, dans les conjonc-
tures « normales », mais celles-ci sont contraintes par les États dans les
conjonctures, non de crise, mais de réforme et de redéfinition des règles.
Alors que ces conjonctures étaient rares depuis  – aucune réforme
du traité (de Rome) avant ²² –, elles se sont accélérées depuis ,
marquant le début des négociations du traité de Maastricht.
L’UE peut être analysée comme espace de contraintes et de jeux ins-
titutionnels dont les règles sont périodiquement réajustées par les CIG.
C’est ce réajustement périodique qui explique la survie de ce système
En dehors du traité de fusion des exécutifs de .²²21
a priori instable, car chaque partenaire insatisfait pense et espère avoir
une chance d’y obtenir une position meilleure à la prochaine définition.
Très vite les nouveaux arrangements institutionnels ont fait l’objet
d’un travail de codification des pratiques, autour d’un impératif devenu
incontournable à chacun des acteurs : la coordination interinstitutionnelle.
Au centre de ce système de coordination, se trouve un acteur permanent
(depuis le traité de Paris) : le secrétariat général du Conseil. La stabili-
sation de la présidence du Conseil européen est ainsi simplement un
aboutissement : le secrétariat général du Conseil est devenu formellement
le principal service du président Herman Van Rompuy après avoir été
depuis  l’opérateur informel de la fabrication de ses conclusions. Le
traité de Lisbonne ne fait qu’officialiser ce rôle. Certes, H. Van Rompuy
est entouré d’un cabinet, mais celui-ci pour exister dans le système déci-
sionnel (et ne pas être coupé de la présidence tournante qui est mainte-
nue) doit s’appuyer sur le secrétariat général. Bien au-delà d’impératifs
logistiques et procéduraux reconnus dès le premier règlement intérieur
du nouveau Conseil européen, le président du Conseil européen a en
effet la nécessité de conserver un lien direct avec le président du Conseil
des Affaires générales, ce Conseil servant de base à la préparation des
travaux du Conseil européen.
Au secrétariat général revient ainsi d’assurer la cohérence d’ensemble,
la coordination et la circulation de l’information entre le Conseil euro-
péen, le Conseil Affaires générales (CAG) et les autres Conseils sectoriels,
sans compter les niveaux intermédiaires (COREPER) et bas (groupes
de travail) du gouvernement de l’UE. Ce renforcement du lien avec le
Conseil européen vient en retour renforcer l’utilité du secrétariat pour
les États membres dans leur présidence des Conseils sectoriels, le secré-
tariat conservant dans ce cadre son rôle traditionnel depuis  (à
l’exception du Conseil des Affaires étrangères, où il le perd au profit
du Haut représentant et du Service européen pour l’action extérieure).
Le secrétariat général s’est placé et se place presque insensiblement au
(nouveau) centre de gravité du pouvoir européen et à l’intersection des
deux Conseils. Reprenant la métaphore chrétienne de la Trinité, si le
Conseil européen est le Père, le Conseil de l’Union le Fils, alors le secré-
tariat général du Conseil est le Saint-Esprit : différent du Père et du Fils
et à la fois Amour du Père et du Fils …22
Structure du numéro
Pour opérer ce dépassement et saisir la présidence comme un mode
de gouvernement de l’Union, les auteurs de ce numéro thématique ont
eu accès à des sources nouvelles et ont utilisé des méthodes largement
inédites pour cet objet. L’observation directe d’arènes de négociations
permet tout d’abord d’approcher la présidence au plus prêt et de saisir ses
modalités opérationnelles et concrètes (Yves Buchet de Neuilly). L’accès,
ensuite, aux programmes de formation des présidences permet de saisir
les logiques de préparation administrative et domestique de l’exercice
présidentiel (Véronique Charléty). Une plongée, enfin, dans certaines
archives nationales (de Conseils européens) permet de saisir des moments
d’inflexions antérieures au traité de Lisbonne (Yann-Sven Rittelmeyer).
Si les approches théoriques et les courants intellectuels des contri-
buteurs de ce numéro restent diversifiés en raison en particulier de la
pluralité de leurs horizons académiques (France, Espagne, Belgique,
Pays-Bas), trois perspectives leur sont communes :
– la normalisation de l’analyse : la présidence, si elle n’est pas une ins-
titution au sens juridique, est considérée ici comme une institution
ou plus largement comme un système de gouvernement ;
– la nécessaire historicisation : les innovations du traité de Lisbonne
proviennent d’une institutionnalisation de la présidence depuis les
années  ;
– la réinscription dans un champ plus large : au-delà du clivage capitales-
Bruxelles, la présidence doit être replacée dans l’espace des relations
interinstitutionnelles et des concurrences entre institutions euro-
péennes. Ces concurrences bruxelloises sont souvent plus explica-
tives que l’opposition classique entre les États et Bruxelles.
Trajectoires socio-historiques et coopération inter-institutionnelle
Les transformations socio-historiques sont au cœur des deux pre-
miers articles. Tout d’abord, la progressive « communautarisation » de
la présidence a conduit celle-ci à s’inscrire dans une logique de coopé-
ration institutionnelle avec la Commission (A. M. Fernández Pasarín).
L’on passe d’une logique relationnelle marquée par la concurrence à un
esprit davantage de coopération. Dans le cadre des transformations de la
présidence et de la formalisation du système présidentiel, la coordination