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PROTECTION DE L'ENFANCE EN FRANCE ET EN ANGLETERRE 1980-1989

De
288 pages
Cet ouvrage analyse la genèse de la réforme législative entre 1980 et 1989 en Angleterre et en France en utilisant le modèle théorique des réseaux de politiques publiques. La comparaison met en exergue le caractère crucial de l'idéologie libérale dans le mouvement de réformes de l'Etat-Providence dans les deux pays. Les différences de conception de la famille et de l'enfant ont cependant altéré les rythmes de la mise en œuvre de l'idéologie libérale dans ce secteur. En dépit d'orientations politiques très différentes, une convergence des textes se dessine très nettement durant cette période.
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LA PROTECTION

DE L'ENFANCE

EN FRANCE ET EN ANGLETERRE 1980

- 1989

«) L'Harmattan,

1999

ISBN:

2-7384-7799-2

Anne DAGUERRE

LA PROTECTION

DE L'ENFANCE

EN FRANCE ET EN ANGLETERRE
1980 - 1989

L'Harmattan 5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y IK9

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller

Dernières parutions

MOQUAY Patrick, Coopération intercommunale et société locale, 1998. BOISSEAU DU ROCHER Sophie, L'ASEAN et la construction régionale en Asie du Sud-Est, 1998. AL WARDI Sémir, Tahiti et la France. Le partage du pouvoir, 1998.

JULIEN Christian, Les politiques

régionales de formation

professionnelle continue, 1998. LEIBFRIED S., PIERSON P., Politiques sociales européennes, 1998. !HL Olivier, Cérémonial politique: les voyages officiels des chefs d'Etat, 1998. KALUSZYNSKI Martine, WAHNICH Sophie (dir.), L'Etat contre la politique? 1998. SAVARESE Eric, L'ordre colonial et sa légitimation en France métropolitaine, 1998. KINGSTON de LEUSSE Meredith, Diplomate, une sociologie des ambassadeurs, 1998. ENGUÉLÉGUÉLÉ Stéphane, Les politiques pénales (1958-1995), 1998. BRECHON Pierre, CAUTRES Bruno (dir), Les enquêtes eurobaromètres : Analyse comparée des données socio-politiques, 1998. BORRAZ Olivier, Les politiques locales de lutte contre le sida, 1998.
LANDAU Alice, La diplomatie internationale en Europe centrale, 1998.

MICHEL Hervé, Intercommunautés et gouvernements locaux, 1999. LAVIGNOTTE GUERIN Elodie, Expertise et politiques européennes de développement local, 1999.

TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION I - Problématique, hypothèses et méthodologie A - Problématique. B - Structure de l'argumentation et hypothèses de la recherche C - Le modèle des réseaux et des communautés de politique publique D - Méthodologie.. '" II - Présentation de la protection de l'enfance et délimitation de l'intérêt de la thèse A - Historique du système de protection de l'enfance dans les deux pays B - Définition de l'objet empirique C - Présentation de l'intérêt de l'objet de la recherche D - Annonce du plan
PREMIÈRE PARTIE LE MODÈLE TRADITIONNEL DU SYSTÈME DE PROTECTION L'ENFANCE

13 14 14 .15 17 ..21 23 .24 27 32 33

DE

INTR ODUCTION
CHAPITRE
PROTECTION

39
TRADITIONNELLE EN ANGLETERRE DE LA ET EN FRANCE

1

-

LA CONCEPTION

DE L'ENFANCE

(1880-1945) ..40 I - La perception britannique du rôle de l'État en matière de protection de l'enfance ...40 A - Un Etat en retrait par rapport à la sphère privée .4 1 - La force des principes non interventionnistes au XIXème siècle 41 2 - L'absence d'une politique familiale explicite .4 B - Un système marqué par "approche libérale (1870-1945) .4 1 - De l'indifférence au salut de l'enfant 45 2 - L'influence du mouvement philanthropique: les grandes étapes de la législation .4 3 - L'émergence d'une politique préventive et son éclipse pendant l'entre-deux guerres 48

7

II - L'État français est au contraire plus interventionniste A - Une perspective familialiste 1 - Une conception volontariste de l'action de l'Etat
2 - ...qui présente

50 .5 51 55 57 57 59 62
À

toutefois d'incontestables

similitudes

avec la tradition anglaise B - L'émergence de l'Assistance Publique (1889-1945) 1 - les lois fondatrices 2 - L'imposition d'un modèle de protection de l'enfance nataliste et républicain Conclusion
CHAPITRE 2

-

L'INSTITUTION

DU SYSTÈME

MODERNE

D'AIDE

L'ENFANCEET SESDÉVELOPPEMENTS (1945-1989)
I - Les cycles de l'aide à l'enfance en Angleterre (1945-1989)

65
66

A - L'institutionnalisation de l'approche préventive (1948-1960) .. 1- Les influences de la loi de 1948
2

.66 66

- La

valorisation

de l'approche

globalisante

dans les années 1950-1960 69 B - L'approfondissement des principes socialisants: la loi de 1969 et le rapport Seebohm 69 1 - L'influence des contraintes externes: les lois de 1963 et de 1969 70 2 - Le Comité Seebohm : objectifs et propositions .7
C

- Le

scandale de la mort de Maria Colwell et la mise

en cause de l'approche préventive 1 - La redécouverte de la maltraitance 2- La mort de Maria Colwell et la législation de 1975 3 - Les développements ultérieurs de la protection de l'enfana (1975-1989) II - Le développement de la prévention et sa mise en cause en France (1945-1989) A - La préférence pour les solutions éducatives 1 - L'ordonnance du 2 février 1945 relative à la délinquance des mineurs 2 - L'ordonnance du 23 décembre 1958 et le décret du 7janvier 1959 B - Un cycle de politiques welfaristes 1 - la généralisation de la notion de prévention 2 - L'évolution du secteur de l'ASE. C - Le questionnement des politiques de prévention 1 - Le déclin de l'action sociale globale 8

74 .7 .7 77 83 83 84 85 87 88 89 91 91

2 - La permanence des missions de prévention assignées
à l'ASE Conclusion
DEUXIÈME PARTIE

92

97

L'IMPACT PERTURBATEUR DES PRESSIONS FINANCIÈRES ET IDÉOLOGIQUES

INTRODUCTION
CHAPITRE 3
-

...

103
DES PRESSIONS FINANCIÈRES DANS LE

LE RÔLE

PROCESSUSDE RÉFORME I La force déstabilisatrice des restrictions budgétaires en Angleterre A - L'impératif absolu de réduction des dépenses 1 - Les contraintes financières 2 - L'impact sur les 'Personal Social Services' et l'ASE. B - L'impuissance de la communauté de protection de l'enfance face aux contraintes 1- Le caractère subsidiaire de l'aidefinancière aux familles en difficulté
-

105 107 107 107 111 113 114 115
117

2 - Le débat sur « les enfantsdans le besoin»
('children in need')
3

- Le problème

des 'care leavers'

II - La volonté de rationaliser le système de l'aide à l'enfance en France A - L'imposition d'une logique de rationnement des dépenses 1 - La mise en cause du caractère inflationniste des dépenses d'ASE et la R.C.B 2 - Le constat d'échec partiel de la politique de maîtrise des dépenses d'ASE dans la période 1970-1985

120 121 121 123

B - Le désengagementpartiel l'Etat de après 1981.. 1 - La remise en cause du système des financements
croisés 2 - Le contrôle des dépenses de l'A SE (1984-1989) 3 -L'évolution des prestations financières de l'ASE Conclusion

124
..124 126 128 130

9

CHAPITRE 4. L'INFLUENCE DES PRESSIONS MÉDIATIQUES ET

IDÉOLOGIQUES NFRANCEET ENANGLETERRE E I - Une réorientation radicale du processus de réforme en Angleterre A - Une remise en cause brutale de l'interventionnisme public en Angleterre 1 - Le désengagement de l'Etat 2 - L'approche libérale dans l'élaboration de la loi de 1989 B - L'impact fortement perturbateur des scandales liés à la maltraitance. :. 1 - Les pressions médiatiques et le cycle de l'attention publique
2

133 134 135 135 137 139 139 140 143 143 143 145 148 148 150 152

- La mise

en oeuvre d'une approche strictement

protectrice dans l'élaboration de la loi de 1989 II - L'impact plus atténué du changement de paradigme en France A - L'ambivalence du tournant libéral 1 - La critique de l'Etat-Providence centralisé 2 - L'Etat animateur: la décentralisation et la loi du 6 juin 1984 B - Le rôle des médias en France 1 - Les médias et l'élaboration de la loi de 1984 2 - Les scandales liés à la maltraitance Conclusion

TROISIÈME PARTIE LA PERTINENCE PARTIELLE DU MODÈLE DES COMMUNAUTÉS DE POLITIQUE PUBLIQUE DANS L'EXPLICATION DU CHANGEMENT

INTRODUCTION ...

.159

CHAPITRE5 - L'ÉMERGENCEDE COMMUNAUTÉS DEPOLITIQUE PUBLIQUE DANS LESANNÉES1970 ET LEURDÉSTABILISATION 162 I - La constitution d'une communauté et sa fragilisation en Angleterre dans les années 1970 163
A

- L'apparition

d'une communauté

épistéIIÙque

en Angleterre à partir du début des années 1970 164 1- L'influence du débat académique sur la réforme sociale.164 2 - L'institution d'une collaboration officielle entre la recherche et le DHSS 167

10

B - Marginalisation du travail social et consolidation de la
communauté de l'ASE dans les années 1970 168 1 - La dévalorisation du travail social dans les années 1970 169 2 - Une communauté relativement immuable à lafin des années 1970 171 II - La formation d'une communauté politico-administrative dans les années 1970 en France 174 A - Le consensus autour du nouveau paradigme de l'action sociale 174 1 - Un réseau historiquement plus fragile que son homologue britannique ... 174 2 - Le prestige éphémère de la coalition modernisatrice 176 B - Sa dislocation sous l'effet de l'imposition d'une logique libérale 178 1 - La perspective gestionnaire 178 2- La marginalisation de la coalition modernisatrice 179 Conclusion.. .182
CHAPITRE 6 - L'INCIDENCE DE LA RESTRUCTURATION DES COMMUNAUTÉS DE L'ASE SUR LE PROCESSUS DE CHANGEMENT.187 l - L'évolution des communautés de protection de l'enfance au

début des années 1980
A

- Les

188
du réseau dans les années 1980 en

modifications

Angleterre. ..188 1 - La restructuration du réseau: l'hégémonie de l'approche légaliste 188 2 - La transformation de la nature du consensus idéologique 191 B - Une mutation plus accentuée de la communauté d'aide à l'enfance en France 193 1 - La marginalisation de la communauté des sociaux au moment de la décentralisation 193 2 - L'établissement d'un paradigme libéral 197
II

- L'influence

de ces évolutions sur la nature du changement

législatif en Angleterre et en France A - L'accélération du processus législatif en Angleterre
1 - Lafragilisation accrue du travail social: le rôle des

201 201

scandales liés à la maltraitance 201 2 - L'impact perturbateur de Cleveland sur le processus de décision.. ... ... 204 B - Un processus de changement plus «tempéré» en France...206 Il

1 - La décentralisation et la fragilisation du travail social..206 2 - Une rupture atténuée par le discours d'accompagnement de la décentralisation 208 Conclusion ... 211 CHAPITRE 7
CERTAINES

-

LE CARACTÈRE

GRADUEL

DU CHANGEMENT

DANS

PHASES

D'ÉLABORATION

DES RÉFORMES

215

I - Un agenda institutionnel dominé par des coalitions politicoadministratives restreintes A - Le rôle déterminant de la communauté politico-administrative dans Ie processus de mise sur agenda en Angleterre 1 - La symbiose entre le comité interministériel et le milieu de la recherche 2 - Un agenda modelé par les préoccupations des professionnels (1982-1985) B - Un processus de mise sur agenda largement similaire en France .. 1 - La constitution d'une communauté d'experts à la DAS (1984-1989) 2 -L'emprise des experts et de l'administration II - La pertinence de l'explication du changement proposée par modèle des réseaux dans certaines périodes de la réforme
A

.216

217 217 219 .222 222 224 le 227 227

- Un

changement

graduel dans certaines phases du comité interministériel paisible :

de l'élaboration des réformes en Angleterre
1 - Le style consensualiste 2

la 'Review ofChild Care Law' de 1985

227
229

- Un débat

parlementaire

B - Un changement progressif en France (1984-1989) 1 - La mise en œuvre du processus de consultation 2 - Une discussion parlementaire pacijiée Conclusion .. CONCLUSI NGÉNÉRALE O h. 1 - Résumé des résultats empiriques de la recherche 2 - Critique théorique du modèle Bibliographie Entretiens Liste des abréviations utilisées Liste des annexes

231 231 233

...235
.239 240 242 247 273 279 285

12

INTRODUCTION

Cette thèse est consacrée à l'étude de la protection de l'enfance qui regroupe deux catégories d'intervention: l'intervention administrative, celle des services sociaux du département ou du comté dans le cas britannique et l'intervention judiciaire, qui est surtout utilisée en cas de désaccord avec la famille ou sur le projet d'action éducative proposé par les travailleurs sociaux, et/ou de poursuites pénales à l'encontre des parents ou des tuteurs de l'enfant, ou encore des délinquants juvéniles. La protection de l'enfance regroupe également les aides à la famille - distinctes des prestations délivrées par la Sécurité Sociale dans les deux pays. En France, on parle des allocations mensuelles d'aide sociale à l'enfance, qui équivalent au cash help en Grande-Bretagne. Ces aides financières permettent aux familles en difficulté de faire face à leurs dépenses. Elles peuvent se combiner à des mesures d'assistance éducative et ainsi éviter le placement des enfants hors de la famille. Le système de protection de l'enfance recouvre donc un ensemble de populations et de mesures disparates. Les mineurs âgés de 0 à 18 ans font l'objet de mesures de protection administrative et judiciaire. En France l'encadrement des jeunes en difficulté peut se poursuivre au-delà de la date de la majorité et concerner les jeunes adultes de 21 ans. Dans les deux pays la protection de l'enfance est une compétence des autorités locales depuis la loi anglaise de 1948 portant création des services de l'aide à l'enfance et depuis la loi française du 22 juillet 1983 concernant la décentralisation de l'aide sociale. Cette recherche traite de l'évolution de la législation dans le secteur de l'aide à l'enfance sur la période 1980-1989. Cette introduction se divise en deux parties. Dans un premier temps, elle justifie le choix de l'approche théorique, et plus spécifiquement du modèle des communautés de politique publique, pour l'analyse du changement législatif. Elle présente également les principales hypothèses de recherche et la méthodologie utilisée dans le cadre de cette étude. La deuxième partie décrit brièvement l'histoire de la politique de protection de l'enfance pour ensuite définir les contours de l'objet empirique. Elle met également en exergue l'intérêt d'une telle étude pour l'analyse comparative des politiques publiques. Enfin, elle annonce le plan de la thèse. 13

I - PROBLEMATIQUE,

HYPOTHESES

ET METHODOLOGIE

A

-

PROBLEMATIQUE

La question du changement législatif peut être traitée de manière satisfaisante par plusieurs modèles explicatifs: théorie des relations centre/périphérie, institutionnalisme historique, modèle des réseaux de politique publique. Cependant, si l'approche bottom-up pouvait parfaitement retracer la mise en œuvre des politiques locales, son intérêt heuristique concernant la description de l'élaboration des réformes législatives au niveau central semblait beaucoup plus limité. Le choix du modèle des réseaux de politique publique tient à sa pertinence pour l'explication du processus du changement législatif au niveau central. En effet, l'étude empirique a montré que les collectivités locales ont joué un rôle relativement mineur dans le processus de formulation des propositions de réforme en Angleterre et en France, souvent par manque d'intérêt politique, sauf en cas de scandale majeur concernant une mort d'enfant ayant succombé à la suite de mauvais traitements. De plus, les organismes représentant les collectivités locales ne sont intervenus que de manière marginale dans la réflexion sur la révision législative. L'Association des Conseils de Comtés (Association of County Councils), de sensibilité conservatrice, ne s'est quasiment pas investie dans le processus d'élaboration de la loi de 1989. L'Association des Autorités Métropolitaines s'est montrée beaucoup plus concernée par cet enjeu, mais son poids politique était faible du fait de son opposition constante au gouvernement Thatcher. En France l'Association des Présidents des Conseils Généraux a été délibérément tenue à l'écart des négociations par le Cabinet du Secrétariat d'Etat à la Famille et par les services de la Direction de l'Action Sociale. Dans ces conditions, le modèle des réseaux de politique publique semblait beaucoup plus apte à décrire le processus de changement législatif. Il présente un grand intérêt heuristique qui justifie le choix de son utilisation dans le cadre de cette recherche. Ce modèle permet en effet d'identifier les acteurs clés de la mise sur agenda au niveau central et de décrire le processus concret du changement législatif dans les deux pays.

14

B

-

STRUCTURE

DE L'ARGUMENTATION

ET HYPOTIlESES

DE LA

RECHERCHE

La question principale peut être formulée de la manière suivante: comment rendre compte du changement en matière de protection de l'enfance dans les années 1980-1990? L'explication du changement constitue donc la variable dépendante de cette étude. Cette recherche tente d'identifier les principaux facteurs explicatifs du changement législatif en Angleterre et en France. Leur mise en exergue est au cœur de la stru~ture de l'argumentation de cette thèse. Ces facteurs explicatifs sont au nombre de trois: - le changement législatif dans la protection de l'enfance s'explique par les phénomènes d'obsolescence des politiques publiques liés à la reconversion incessante des options antérieures. Le modèle des réseaux de politiques publiques ne peut à lui seul rendre compte des modifications qui s'effectuent dans ce domaine particulier de l'action publique. En effet, il ne prend pas en compte les dynamiques cycliques de changement. L'analyse de ces mouvements pendulaires devrait donc permettre d'infirmer partiellement l'explication du changement proposée par la littérature sur les communautés de politiques publiques. - les pressions exogènes idéologiques et financières constituent le deuxième grand facteur d'explication des différences dans l'intensité du changement législatif. II existe en effet des pressions financières et idéologiques convergentes susceptibles d'exercer un impact déterminant sur le processus législatif dans les deux pays. - le troisième facteur explicatif porte sur la structure de la mobilisation des groupes d'intérêt. Les communautés de politique publique restreintes bénéficient d'une grande capacité d'influence en France et en Angleterre où le processus de décision est traditionnellement peu ouvert et accessible. Cette étude se consacre donc à l'analyse du processus de réforme législative en matière de protection de l'enfance au niveau central en Angleterre et en France. Cette recherche observe le processus d'élaboration des réformes dans les deux pays et tente de caractériser la nature et la portée du changement pendant la phase de mise sur agenda des problèmes et de formulation des décisions. L'hypothèse principale est que la théorie du changement formulée par Marsh et Rhodes est insuffisante pour trois raisons (qui constituent les hypothèses secondaires de cette recherche) :

15

1 - Le modèle proposé par Marsh et Rhodes n'intègre pas suffisamment la dimension historique et culturelle des réseaux de politique publique. Dans le cas de la protection de l'enfance, les réformes obéissent à des rythmes de changement différents en raison de modes de construction de l'Etat-Providence au départ très divergents en dépit de la similitude des problèmes affrontés par les deux sociétés dans le secteur de l'ASE à partir de la fin du XIXème siècle. En effet, l'opposition entre tradition libérale/individualiste et interventionniste/collectiviste en matière d'action de l'Etat auprès de la famille reste fondamentale. En Angleterre, la tradition interventionniste a eu beaucoup plus de mal à s'imposer qu'en France en raison de la prééminence d'une idéologie libérale très structurée. 2 - Le modèle des réseaux de politique publique ne prend pas suffisamment en compte l'impact profondément perturbateur des pressions exogènes (notamment les contraintes financières, idéologiques et démographiques). Ces contraintes se sont accentuées à partir de la fin des années 1970. Elles sont au centre de la réforme mise en œuvre dans la période 1980-1989. Les communautés de politique publique n'ont pas été en mesure de filtrer ces pressions exogènes qui ont donc exercé une influence perturbatrice autonome sur le processus d'élaboration de la nouvelle législation dans les deux pays. L'un des problèmes de la théorie des réseaux est qu'elle a tendance à sous-estimer la capacité de transformation de l'action publique pour au contraire insister sur le changement graduel dans la tradition de l'incrémentalisme. 3 - La troisième hypothèse est basée sur l'idée d'une validité limitée du modèle du changement présenté par Marsh et Rhodes. Selon cette dernière hypothèse, les caractéristiques organisationnelles des réseaux constituent des variables explicatives fondamentales des modalités du changement dans les deux pays. La structure des communautés permet de rendre compte des modalités du changement (entendu à la fois en termes de style de décision et de processus de mise sur agenda). La recherche doit ainsi permettre de formuler des conclusions partielles concernant la validité du modèle pour l'explication du changement dans le secteur de la protection de l'enfance sur la période 1980-1990. Cette thèse s'inscrit donc dans le domaine de la comparaison internationale des politiques publiques. Elle s'appuie sur la littérature dite des réseaux d'élaboration des politiques publiques développée en Grande-Bretagne principalement à partir des travaux de Marsh et Rhodes. Nous présentons d'abord la théorie des réseaux telle

16

qu'elle a été principalement formulée par Marsh et Rhodes en GrandeBretagne.
C - LE MODELE DES RESEAUX ET DES COMMUNAUTESDE POLITIQUE PUBLIQUE

L'analyse en termes de réseaux de politique publique peut être définie comme un sous-ensemble de la littérature sur les politiques publiques. Bien que ne se situant pas au même niveau d'analyse que les théories néo-corporatistes, pluralistes ou élitistes de l'État, ce courant de recherche prétend apporter une contribution importante au débat sur l'autonomie de l'État. Ce courant considère que les structures de l'intermédiation des intérêts - les caractéristiques organisationnelles des réseaux - ont un impact déterminant sur les politiques publiques, à la fois dans leur contenu (policy outputs) et leur mise en œuvre (policy outcomes). L'approche en termes de réseaux de politique publique est marquée par l'influence prépondérante de la littérature anglo-saxonne, même si, en France, la théorie des systèmes d'action développée par la sociologie des organisations et l'analyse de Jobert et Muller (1987) développent des préoccupations très similaires. L'analyse en termes de policy networks telle qu'elle est formulée par Marsh et Rhodes à la fin des années 1980 repose sur quelques postulats fondamentaux (Martin J. Smith, 1993) : I - L'Etat est fragmenté plutôt qu'unifié. Il est conçu comme un ensemble d'institutions souvent en conflit.
2

-

Le type de relations

qui existent

entre les groupes

et les

gouvernements varie considérablement selon la période, le secteur considéré et l'Etat-Nation lui-même. 3 - Les acteurs étatiques jouent un rôle crucial dans les processus d'élaboration et de mise en œuvre des politiques publiques. Très souvent, c'est la politique publique qui affecte les groupes de pression et non l'inverse.
4

- Le

type de policy network affecte la substance (le contenu) des

politiques publiques. 5 - Le type de policy network détermine le processus de changement des politiques publiques. Marsh et Rhodes ont défini des critères permettant de classer les réseaux d'élaboration des politiques publiques. Rhodes a établi un continuum comprenant les communautés politiques - caractérisées par leur cohérence interne - et les issue networks faiblement intégrés. La 17

classification de Marsh et Rhodes leur permet de distinguer quatre types de policy networks. I - Les communautés de politique publique sont des réseaux caractérisés par une grande stabilité au niveau de la composition de leurs membres, le caractère structurel de leurs relations, un nombre restreint de participants, un accès très sélectif, le partage d'une vision du monde et d'une éthique professionnelle similaires, l'isolement par rapport aux autres secteurs et au public, y compris le Parlement, et enfin une importante continuité dans le processus de prise de décision. 2 - Les réseaux professionnels sont caractérisés par la prééminence d'une classe de participants, les professions. L'exemple le plus fréquemment cité est celui du NHS. 3 - Les réseaux intergouvernementaux sont basés sur les relations entre le gouvernement central et les organisations représentatives des autorités locales. 4 - Les issue networks sont définis par un nombre important de participants et leur grande instabilité. Les réseaux varient en fonction de leur stabilité, de la sélectivité de leurs critères de «recrutement », mais aussi en fonction de la nature des intérêts qu'ils représentent. La typologie de Marsh et Rhodes présente trois principaux avantages.
1

-

Son succès tient à son intérêt heuristique

dans une période

marquée par la fragmentation de l'État. L'une des grandes forces du schéma de Marsh et Rhodes est qu'il permet de repérer les policy makers dans le contexte d'une intervention publique éclatée. L'Etat est multiple et divisé, ce dont le modèle des policy networks rend parfaitement compte. 2 - L'objectif de Marsh et Rhodes est de proposer un modèle théorique de moyénne portée permettant de faire le lien avec les macro-théories de l'État, c'est-à-dire, pour l'essentiel, les théories pluralistes, élitistes, marxistes et corporatistes. Les auteurs présentent leur modèle comme une théorie concernant les modes d'intermédiation des intérêts qui laisse entière la question des causes de l'organisation de ces intérêts. Le rôle d'une macro-théorie de l'État consiste à expliquer les modes de structuration des intérêts. Le modèle des réseaux permet de répondre à la question du comment: comment s'organisent les acteurs: comment se prennent les décisions ? Il ne prétend pas répondre à la question du pourquoi: pourquoi «certains groupes sont-ils plus égaux que d'autres»? ; dans l'intérêt de qui agissent ces groupes, et que peut-on en déduire sur la nature de l'action publique? 18

3 - Le modèle de Marsh et Rhodes présente surtout l'immense avantage de la souplesse et de l'adaptabilité. Il se combine aisément à différentes approches. Selon le mot même des auteurs, «le concept de réseau d'action publique peut être utilisé conjointement avec différentes théories de l'État. »1 L'argument de Marsh et Rhodes en matière d'analyse du changement peut se décrire comme suit: les réseaux d'action publique évoluent dans un environnement qui les soumet à des pressions exogènes - idéologiques, technologiques, économiques qui sont autant d'incitations, souvent brutales, au changement. Les réseaux - surtout s'il s'agit de communautés politiques - ont la capacité de filtrer ce changement. Ils apprivoisent les chocs exogènes tout en se transformant. La littérature sur les policy networks a connu un développement important en Grande-Bretagne durant la dernière décade. Elle est devenue le paradigme dominant pour l'étude du processus de décision dans la science politique britannique. Sans atteindre l'hégémonie dont il bénéficie dans beaucoup d'analyses empiriques britanniques, ce modèle est de plus en plus utilisé sur le continent, y compris, de façon plus récente, en France. Il semble donc particulièrement intéressant de vérifier la validité d'un paradigme devenu très à la mode chez les politistes britanniques. Le modèle des réseaux a servi à mesurer la portée des réformes mises en œuvre par les gouvernements de Margaret Thatcher et de John. Major. Les tenants de cette approche cherchent à apprécier l'intensité et la signification du changement intervenu sous l'ère Thatcher. Les politiques publiques obéissent-elles à une logique
incrémentale

-

les gouvernements

étant

contraints

par les choix

financiers de leurs prédécesseurs, le changement est marginal -, ou ont-elles été au coritraire profondément modifiées sous l'influence des pressions financières et politiques? En général, les tenants de cette approche montrent que les policy communities résistent aux pressions en faveur du changement et sont ainsi capables de le contrôler. Selon ces auteurs, la nature des policy networks affecte l'intensité et le type de changements introduits sous l'influence de pressions exogènes, c'est à dire extérieures au secteur étudié. Marsh et Rhodes soutiennent que les policy communities, en raison de leur stabilité et de leur continuité, ne peuvent être aisément manipulées par les gouvernants, à moins que ceux-ci soient prêts à assumer les coûts

1 David Marsh, R.A.W. Rhodes, «Les Réseaux d'Action Publique en Grande-Bretagne», Les Réseaux de Politique Publique, L'Harmattan. 1995., p. 65. 19

politiques d'une telle opération. L'impact des chocs exogènes est donc diminué par la capacité de résistance des principaux acteurs. La communauté politique peut orienter le changement, si bien que les politiques publiques dominées par ce type de coalition obéissent à une logique de changement de type incrémentaI. A l'inverse, les gouvernements peuvent beaucoup plus facilement manipuler et restructurer les issue networks, par définition plus perméables au changement. A en croire Marsh et Rhodes, la plupart des études de cas portant sur l'étude de la révolution thatchérienne dans divers domaines de la vie publique mettent en évidence la capacité de résistance au changement des communautés de politique publique, à une ou deux exceptions près. Or cette faculté de résistance a été mise au défi durant la dernière période, ce que semblent ignorer Marsh et Rhodes. Le biais «incrémentaliste» de leur modèle les conduit à sous-estimer la portée des changements idéologiques, financiers et médiatiques qui ont eu lieu dans la période des années 1980-19901.. L'argument central de cette thèse consiste à remettre en cause le biais incrémentaliste de l'approche en termes de réseaux. L'étude de cas devrait montrer que les communautés restreintes de la politique de protection de l'enfance ont du faire face à des pressions centrifuges en faveur du changement. Ces pressions ont entraîné une reformulation du <<référentiel»jusque là dominant. Des changements importants ont eu lieu, à la fois en termes d'intentions explicites et de formulation des réformes, ce qui a bien conduit à une modification profonde du contenu de la politique étudiée. Les communautés d'élaboration des réformes, bien qu'ébranlées par ces pressions centrifuges, n'ont pas pour autant subi de restructuration trop radicale. Elles ont parfois pu limiter la portée des changements, elles l'ont souvent initié ou anticipé, mais elles' sont loin de l'avoir toujours maîtrisé. Une lecture trop unilatérale du modèle de Marsh et Rhodes pourrait ainsi conduire à d'importantes erreurs concernant l'interprétation du changement.

1 Keith Dowding indique à ce sujet: «Si les métaphores peuvent être utiles d'un point de vue heuristique, elles sont incapables d'expliquer la transformation. Tout ce que nous apprenons de l'analyse en tennes de réseaux est que si une communauté de politique publique éclate, un réseau thématique prend la relève et d'autres groupes sont capables d'entrer dans le processus de décision de manière plus efficace. Mais la notion n'explique ni la dissolution de la communauté, ni la dynamique du changement." «Model or Metaphor? A Critical Review of the Policy Network Approach", Political Studies, volume 43, 1995, p.139.

20

D

-

MÉTHODOLOGIE

La méthode comparative permet donc de vérifier la validité de l'explication du changement proposé par le modèle des réseaux de politique publique. Cette méthode est utilisée comme un moyen de tester la validité de l'explication du changement dans les politiques publiques proposée par le modèle de Marsh et Rhodes. Selon la théorie des réseaux, alors que les communautés de politique publique favorisent un changement de type incrémentaI en résistant aux pressions exogènes, les réseaux thématiques autorisent la mise en œuvre de changements radicaux. Dans quelle mesure cette affirmation est-elle pertinente pour l'explication de la transformation de l'action publique dans notre étude de cas? La comparaison met en évidence le pouvoir explicatif limité du modèle de Marsh et Rhodes. Les caractéristiques des réseaux ne rendent pas entièrement compte des divergences dans l'intensité de la réforme de l'aide à l'enfance. L'échantillon est fondé sur la méthode dite de l'étude de cas. Il est construit sur le modèle des systèmes les plus similaires (the most similar systems' design), pour reprendre les termes de Charles Ragin. En effet, la France et l'Angleterre présentent beaucoup de caractéristiques économiques, sociales et culturelles communes. Ces deux pays sont des démocraties européennes qui ont été affectées par des contraintes financières et idéologiques à la fois similaires et divergentes dans les années 1980. L'analyse reprend le modèle de Marsh et Rhodes en distinguant la communauté de protection de l'enfance et son environnement (idéologique, financier, culturel et social). Cet environnement exerce des pressions sur la communauté. L'un des problèmes de la théorie des réseaux est qu'elle a tendance à sous-estimer la capacité de transformation de l'action publique pour insister sur l'importance du changement graduel dans la tradition de l'incrémentalisme. En ce sens, le modèle des réseaux met l'accent sur la capacité des acteurs à anticiper les changements d'ordre macro-économique ou idéologique en négligeant le caractère perturbateur de ces pressions. Les changements ne sont pas intégrés en tant que tels dans l'analyse, leurs effets sur la restructuration des réseaux ne sont pas explicités. Cette délimitation résulte d'un choix méthodologique important, dans la mesure où un très grand nombre d'acteurs participent de manière plus ou moins centrale au processus d'élaboration et de mise en œuvre des réformes de protection de l'enfance. Leur élimination se justifie de la manière suivante: 21

- il est impossible d'étudier le fonctionnement du réseau au sens large du terme en raison du caractère fragmenté du processus de mise en œuvre des réformes d'Aide Sociale à l'Enfance, et, partant, du très grand nombre de groupes qui composent le réseau. Mieux vaut donc se concentrer sur les acteurs permanents du réseau, même si cela n'interdit pas d'étudier l'utilisation des acteurs périphériques à des moments clés du processus de décision; - utiliser la notion de communauté de politique publique présente, des avantages indéniables car cette notion semble plus pertinente, sur le plan empirique, que la notion de système d'action. Le secteur de la protection de l'enfance est marqué dans les deux pays par une relative fragmentation du processus de décision au plan national et par la multiplication des acteurs intervenant dans le processus d'élaboration (tendance accentuée par les lois de décentralisation en France). La notion de communauté de politique publique permet de repérer immédiatement les acteurs déterminants dans le processus de décision. L'étude empirique est donc basée sur l'observation du «noyau» du réseau de la politique de protection de l'enfance en Angleterre et en France. Ce «noyau» est composé pour l'essentiel du Ministère des Affaires Sociales (acteur administratif dominant autour duquel se positionnent les autres participants), les chercheurs associés par le biais de la commande publique à l'élaboration des propositions de réformes, les représentants des Collectivités Locales (l'Association des Présidents des Conseils Généraux en France et l'Association of Metropolitan Authorities, ainsi que l'Association of County Councils en Angleterre, dont le rôle direct dans l'élaboration des réformes est marginal), enfin les représentants des principales associations gestionnaires du secteur et les associations professionnelles (syndicats de juges et des travailleurs sociaux). Les associations professionnelles sont considérées comme des acteurs périphériques qui exercent des pressions sur la communauté. Celle-ci regroupe des groupes politico-administratifs et des experts ou «personnalités qualifiées» (dans le sens non juridique du terme) exprimant à des degrés divers les points de vue des associations professionnelles et des collectivités locales. Le travail d'enquête proprement dit s'appuie sur deux types de sources:
- d'une
part les sources documentaires, c'est à dire les documents

officiels nationaux. La première phase du travail empirique a consisté à comparer la législation dans les deux pays afin de délimiter les différences et les similitudes dans l'évolution des dispositifs de protection de l'enfance. Ce travail s'appuie sur une mise en perspective historique des systèmes de protection de l'enfance et de la
22

jeunesse en France et en Angleterre. Nous avons également comparé le contenu des rapports officiels parus dans les deux pays: publications du Ministère de la Solidarité Nationale et du Department of Health, rapports parlementaires ou encore comptes-rendus de travaux de commissions ad hoc, éventuellement des documents internes (par exemple notes de service internes à l'administration, auxquelles je n'ai pu avoir accès qu'en France) ; - d'autre part une série d'entretiens semi-directifs réalisés auprès des différents participants des communautés d'élaboration des réformes de la protection de l'enfance identifiées dans les deux pays (dont la liste figure dans l'annexe): fonctionnaires des Ministres concernés (essentiellement le Ministère des Affaires Sociales), dirigeants des grandes associations gestionnaires du secteur, associations professionnelles - de travailleurs sociaux et de juges notamment -, les groupes politico-administratifs, en particulier les groupes parlementaires spécialisés sur les questions d'action sociale et de protection de l'enfance, enfin les centres de recherche, étroitement associés à l'élaboration des propositions de réforme, notamment dans le cas britannique.
II - PRESENTATION DE LA PROTECTION DE L'ENFANCE ET DELIMITATION DE L'INTERET DE LA THESE

Cette thèse vise à rendre compte de l'intensité ou au contraire de l'absence de changement législatif en matière de protection de l'enfance pendant la période 1980-1989 en Angleterre et en France à la lumière des trois facteurs explicatifs mis en exergue dans la première partie de l'introduction. En France, il s'agit d'étudier (a) le contenu des lois de décentralisation du 22 juillet 1983 concernant le transfert total de l'Aide Sociale à l'Enfance (ASE) au département, (b), de la loi du 6 juin 1984 sur le droit des familles «dans leurs rapports avec l'administration», et (c) la loi du 10 juillet 1989 sur l'enfance maltraitée et la mise en place d'un dispositif de recueil des signalements au plan local sous l'égide du Président du Conseil Général. L'Angleterre a adopté en octobre 1989 une réforme majeure, le Children Act, qui présente de nombreuses similitudes avec la législation française. Cette recherche se concentre sur le processus de changement législatif, notamment sur la phase de formulation des propositions et de prise de décision. Il est sans doute probable que l'analyse de la mise en œuvre des réformes adoptées dans les années 1980 mettrait en évidence des différences importantes en ce qui concerne les résultats 23

de cette législation, comme nous le verrons brièvement en conclusion. Néanmoins nous avons choisi de nous limiter à l'analyse du processus législatif dans la phase d'élaboration de l'agenda institutionnel (représentant les problèmes traités effectivement par les pouvoirs publics). Cette étude se fonde donc sur une analyse séquentielle classique des politiques publiques (la grille de Jones). La comparaison porte sur des unités de temps et des processus similaires. Notre recherche s'arrête en 1989 dans la mesure où, depuis 1989, aucune innovation législative majeure en matière de protection de l'enfance n'est venue compléter les dispositions élaborées en 1983-1989. Bien entendu l'élaboration d'une réforme n'est pas un processus spontané. La révision des années 1980-1990 est rendue nécessaire par les problèmes liés à la mise en œuvre de l'ancienne législation. En ce sens, cette étude intègre les résultats de l'analyse des déficits de mise en œuvre dans l'analyse comparée.
A - HISTORIQUE LES DEUX PAYS DU SYSTEME DE PROTECTION DE L'ENFANCE DANS

La reconnaissanceofficielle des enfants comme individus à part
entière est un phénomène récent dans les sociétés occidentales (Déclaration des Droits de l'Enfant adoptée par l'ONU le 20 novembre 1959, Convention Internationale des Droits de l'Enfant ratifiée en 1989 par la France et l'Angleterre). L'Angleterre et la France ont très longtemps considéré l'enfant comme étant la propriété de ses parents ou de son tuteur (l'Assistance Publique en cas d'abandon ou de déchéance de l'autorité parentale). Cette perception reste au fondement du système de protection de l'enfance tel qu'il s'établit à la fin du,XIXème siècle. Si le législateur souhaite préserver l'enfant des abus (notamment grâce à la réglementation de leur travail), il veut surtout protéger la société contre les mineurs délinquants. Ces objectifs de sûreté publique ont une résonance très actuelle; ils conditionnent l'attitude des pouvoirs publics au XIXème siècle. Les Etats britannique et français adoptent une législation ambiguë, qui hésite entre la définition d'une mission de protection du mineur et une fonction de redressement moral des enfants pauvres. En dépit de cette ambivalence, l'Etat a affirmé assez tôt son droit de regard en matière d'intervention dans la vie familiale. Bien qu'étant une politique locale, la protection de l'enfance a fait l'objet d'une centralisation relativement précoce au regard de la situation des autres secteurs de l'aide sociale. Une mutation du système commence à s'opérer après la seconde Guerre Mondiale, lorsque psychiatres et 24

psychologues appellent les pouvoirs publics à respecter l'intégrité psychique de l'enfant et à favoriser son épanouissement personnel. Cette mutation constitue une véritable révolution culturelle dans les années 1960. L'Etat s'est montré soucieux d'organiser la protection de l'enfance et de la jeunesse en danger moral et/ou physique. L'aide aux familles démunies, la réglementation de l'adoption, la protection de l'enfance en danger au prix dùretrait de l'autorité parentale, enfin la création de juridictions et d'établissements spécialisés destinés à la jeunesse délinquante représentent des traits communs à l'organisation des systèmes de protection de l'enfance anglais et français. Cette identification relativement aisée du groupe cible et de la substance de l'action publique permet de repérer un secteur particulier, celui de la protection de l'enfance dont nous donnons ici une définition restrictive. La notion de secteur est employée au sens où l'entendent Jobert et Muller, c'est-à-dire «des assemblages de rôles sociaux structurés autour d'une logique verticale et autonome de reproduction» (Jobert et Muller, 1987) I. La protection de l'enfance peut donc être assimilée à un secteur à part entière dans la mesure où ses membres partagent des valeurs professionnelles identiques. L'aide à l'enfance se caractérise par une forte complexité et une logique de sectorisation progressive sous la tutelle de l'Etat. L'aide à l'enfance est marquée par une double tradition évangélique et laïque, les frontières entre ces deux traditions étant d'ailleurs mal définies. Cette histoire singulière permet aux acteurs du système de constituer un sous-ensemble relativement autonome au sein des politiques d'action sociale. L'aide à l'enfance possède une histoire complexe et très ancienne. En effet, la prise en charge des enfants abandonnés et des orphelins constitue la mission traditionnelle du secteur dans les deux pays. Le recueil de ces enfants est avant tout le résultat de la charité privée. Ce n'est que peu à peu que l'Etat remplace les institutions religieuses. Cette passation de pouvoirs entre charité privée et régulation publique s'effectue de manière souvent conflictuelle. En effet les services sociaux laïcs ont montré une grande méfiance à l'égard des organisations religieuses qui ont longtemps dominé ce secteur. En France, la création des premiers hospices d'enfants trouvés se situe au IV et Vème siècles. En 1536, Marguerite de Valois fonde l'œuvre des Enfants-Dieu, surnommés les Enfants Rouges à cause de
1 Yves Surel écrit: 1957-1995,

«Le secteur est donc un espace structuré de relations basées sur une identité professionnelle
commune. » Yves Surel, L'EloI elle Livre, Les Politiques Publiques du Livre en France Tome l, Thèse de Science politique, Institut d'Etudes Politiques de Paris, 1996, p. 17.

25

la couleur de leur vêtement. Néanmoins le véritable fondateur de l'Assistance Publique est Saint-Vincent de Paul qui au XVIIème siècle cherche à diffuser l'idée selon laquelle les bâtards ont droit à la vie au même titre que les orphelins. Saint-Vincent de Paul inaugure le placement familial en confiant l'enfant à une nourrice. L'Hôpital des
Enfants Trouvés

- fondé

à Paris

- est

rattaché à l'hôpital général.

La Révolution Française remplace la notion de charité par l'idée d'un devoir collectif de la société à l'égard des plus démunis de manière beaucoup plus précoce qu'en Angleterre. Aux termes de la loi du 28 juin 1793, la Nation se charge de l'éducation physique et morale des enfants abandonnés dénommés plus tard «Enfants Naturels de la Patrie». Napoléon approfondit l'œuvre révolutionnaire par le décret du 19 janvier 1811 qui constitue la Première Charte des Enfants Assistés. La loi de 1889 sur la protection des enfants maltraités et moralement abandonnés place les enfants retirés à leur famille sous la tutelle de l'Assistance Publique. La loi du 27 juin 1904 sur les enfants assistés vient compléter cet édifice juridique. Le régime de Vichy rationalise la politique de l'enfance inadaptée destinée à lutter contre les carences éducatives de l'enfant grâce à la loi du 15 avril 1943 sur l'Assistance à l'Enfance. Légèrement modifiées par le décret du 23 novembre de 1953 sur l'aide sociale, ces dispositions sont ensuite intégrées au Code de la Famille et de l'Aide Sociale 1. Le système contemporain de protection de l'enfance est consolidé au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale avec l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante et l'ordonnance du 23 décembre 1958 officialisant la notion d'assistance éducative (judiciaire) destinées aux mineurs en danger. Cette modernisation du système de protection de l'enfance s'est poursuivie dans les années 1970/1980 grâce notamment à la loi du 4 juin 1970 sur l'autorité parentale et la loi du 6 juillet 1984 portant sur les relations entre les services de l'ASE et les familles. L'étatisation ambivalente de la protection de l'enfance en Angleterre témoigne également de l'emprise initiale de la charité privée sur la protection de l'enfance. Les ecclésiastiques du XYlème siècle fondaient leur action sur une conception réformatrice de l'enfant2. Cette conception est au cœur du système de prise en charge
1 Voir à ce sujet l'ouvrage très complet d'Amédée Thévenet, L'Aide Sociale Aujourd'hui, ESF (éditions),IO'm, édition, 1994, p. 112-113. 2 Nigel Parton affirme à cet égard: The second concept however sprang from few churchmen and gentlemen of the robe during the sixteenth-century reformation and was taken up by the greater number of moralists in the seventeenth century, who were eager to ensure disciplined rational manners. They did not regard children as charming toys but as fragile creatures of God who needed both to be safeguarded and reformed. » Nigel Parton, The Politics of Child Abuse, Macmillan, 1985, p.24. 26

des orphelins mis en place avec les premières lois sur les pauvres (Poor lAw Act) adoptées sous le règne d'Elisabeth J. Le Poor Law Act adopté en 1601 institua un système de gestion de la pauvreté placé sous la responsabilité des autorités religieuses (paroissiales). Ce système ne fit l'objet d'aucune modification fondamentale pendant 350 ans. A la fin du dix-neuvième siècle, le militantisme des sociétés philanthropiques telles la National Society for the Prevention of Cruelty To Children (NSPCC) fut déterminant dans l'adoption d'une, législation sanctionnant les mauvais traitements. Une loi adoptée en 1889 permet ainsi la déchéance des droits parentaux qui peuvent désormais être assumés par les autorités paroissiales (les Poor Law Guardians). Avant 1904, les autorités religieuses étaient responsables de l'administration du système de protection de l'enfance. La loi de 1904 mit un terme à ce monopole de la charité en transférant la gestion du système de prise en charge aux autorités locales. La sécularisation de la protection de l'enfance, plus tardive qu'en France, reste un processus inachevé compte tenu de la très forte présence des sociétés évangéliques dans le secteur de l'enfance en danger. Cette laïcisation ne fut véritablement terminée qu'avec la création des services de protection de l'enfance en 1948 (Children Act 1948). Ces services sont placés sous la responsabilité directe du Ministère de l'Intérieur. L'intégration des services de protection de l'enfance à l'ensemble des services d'aide à la personne en 1971 constitue une rupture importante dans ce processus d'autonomisation des services de protection de l'enfance. La loi sur la réorganisation des services sociaux locaux permet en effet une emprise beaucoup plus affirmée des comtés sur la protection de l'enfance. L'aide à l'enfance se caractérise par l'enchevêtrement institutionnel des filières en raison du processus d'étatisation du secteur et de la persistance de logiques de régulation associatives ou privées incomplètement absorbées par l'Etat central. En dépit de cette complexité des prestations et de la définition des catégories de bénéficiaires ouvrant droit aux prestations, l'aide à l'enfance reste un secteur très autonome, doté d'un système organisationnel, d'une histoire et d'une culture professionnelle très spécifiques.
B - DEFINITION DE L'OBJET EMPIRIQUE

La protection de l'enfance au sens où nous l'entendons dans cette étude recouvre la population dite de l'enfance inadaptée par opposition au secteur de l'enfance handicapée prise en charge par les 27

organismes dépendant de la Sécurité Sociale. Cette définition regroupe trois catégories de populations aux frontières juridiques floues: l'enfance délinquante (ordonnance du 2 février 1945), l'enfance en danger physique ou moral (loi anglaise de 1948, ordonnance du 23 décembre 1958 définissant la mission de protection judiciaire de l'enfant en danger au titre de l'article 375 et suivants du Code Civil), l'enfance socialement inadaptée du fait de son milieu d'origine (loi anglaise de 1948 instituant les services de protection de l'enfance, décret du 7 janvier 1959 instituant une mission d'assistance éducative en milieu ouvert pour le Ministère des Affaires Sociales). Pour reprendre les termes de Robert Lafore, l'enfance inadaptée renvoie aux notions de cas social et de délinquance juvénilel. Ces deux catégories sont théoriquement distinctes même si la vaste majorité de cette population est prise en charge par l' ASE au titre de l'assIstance éducative et de la protection sociale. La protection de l'enfance recouvre également en France et en Angleterre les mineurs délinquants faisant l'objet de mesures de placement judiciaires. En France, le juge ordonne les mesures de placement pris en charge par les services de l' ASE, le Président du Conseil Général devant financer la mise en œuvre des décisions judiciaires. Ces populations sont souvent interchangeables. Compte tenu de la complexité de la législation, nous avons choisi, afin de faciliter la comparaison francoanglaise, d'exclure du champ de cette étude les mesures relevant de la prévention de la délinquance. Nous y ferons cependant référence, notamment au cours des deux premiers chapitres, car l'institution du système moderne de protection de l'enfance est inséparable des dispositifs de lutte contre la délinquance juvénile. Néanmoins nous étudierons essentiellement les mesures concernant les enfants en situation de danger physique ou moral, ou ceux dont la famille tout entière fait l'objet d'une intervention publique au titre de la prévention des inadaptations sociales (en France l'article 40 du Code de la Famille et de l'Action Sociale concernant la prévention des inadaptations sociales, mission consolidée par la loi du 6 janvier 1986,

1 Robert Lafore écrit dans sa thèse: «La filière de l'enfance inadaptée concerne tous les enfants relevant d'une appréhension en terme de cas social ou de délinquant qui renvoie pour l'essentiel à des diagnostics centrés autour de la notion de 'carences éducatives' imputables au milieu du mineur (...). De fait, il y a bel et bien une filière spécifique pour les enfants manifestant des Carences s' originant dans le fonctionnement de leur 'milieu', depuis le délinquant jusqu'à l'enfant courant des risques du fait des conditions de son éducation, en passant par r enfant en danger physique ou moral, filière centrée sur les instances judiciaires. » Robert Lafore, Recherche Sur Les Interventions Publique en Matière Sociale: le Secteur de l'Enfance Inadaptée-Handicapée, Thèse de droit public, Université de Umoges, Faculté de Droit et des Sciences Economiques, Mai 1986, p.228. 28