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Protocole et Cérémonial Parlementaires

De
208 pages
Le protocole et le cérémonial ne sont guère à la mode de nos jours et il n'est question que de leur simplification, gage ou symbole du moins d'Etat du rapprochement entre les dirigeants et les citoyens. Pourtant la survivance et la force du protocole parlementaire ne traduiraient-elles pas la vitalité de l'idéal démocratique et la qualité des procédures de représentation, et de contrôle que les vieilles sociétés ont su mettre en place ? Bernard Moreau au terme d'un examen des usages traditionnels dans divers pays, constate leur caractère indispensable au fonctionnement harmonieux des pouvoirs publics.
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PROTOCOLE ET CEREMONIAL PARLEMENTAIRES

@ L'Harmattan, 1997 ISBN: 2-7384-6252-9

Bernard

MOREAU

PROTOCOLE ET CEREMONIAL PARLEMENT AIRES
Préface de Laurent FABIUS Président de l'Assemblée nationale

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

L 'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

DU MEME AUTEUR

Voter en 1789 : l'exemple de la sénéchaussée de Nîmes; (Préfacede Philippe Séguin ; Publisud, 1996). Le protocole vécu ou l'homme qui est là (Actes du colloque" Le protocole ou la mise en forme de l'ordre politique", L'Hannattan, 1996).

PREFACE
L'ART D'ACCOMMODER
par Laurent Fabius
Président de l'Assemblée nationale

LES GESTES

Dans l'encens des Te Deum, pendant les sonneries qui retentissent, au moment où les gerbes sont déposées devant les monuments commémoratifs, autour de la table des négociations politiques, pour les toasts des libations diplomatiques, dans le faste et la pompe qui doivent accompagner le cérémonial des démocraties, quel est celui qui fixe à chacun son rang? Est-ce le chef de l'Etat, le Président de l'Assemblée ou bien celui du Sénat, sont-ce les parlementaires ou les ministres, le nonce apostolique, le Gouverneur des Invalides, l'ambassadeur du Cap-Jaune, le Préfet des Côtes-de-Loire ou celui des Bouches-du-Var ? Rien de tout cela, le maître d'oeuvre, c'est cet homme qui s'en va courant, souriant et toujours élégant. C'est le responsable du protocole. Passant de l'un à l'autre, il jongle avec les mots, rassurant d'un mot aimable, saluant d'un compliment. Jamais dépourvu, il a réponse à chacun, ne s'inquiète de rien, s'étant préoccupé de tout. Aux excellences, 7

il adresse un regard complice, aux porteurs de maroquins un signe de la main, aux titulaires de portefeuille il cligne de l'oeil. Nommé la veille ou bien en place pour l'éternité des siècles, nul ne lui est inconnu et chacun par lui se sent accueilli, attendu, bref, dignement reçu. Comme au bal des débutantes, cavalier émérite, il dirige les nouveaux élus sous les ors de la République. "Ceci est votre fauteuil, regardez le drapeau, voici votre voiture et son .fanion, votre épouse ici vous rejoint". Dans son cerveau, une sorte de micro processeur ou de balise Argos lui donne en permanence sa position et celle des milliers de personnes dont il a la responsabilité. Plan de l'Elysée, de Matignon, du Quai d'Orsay, du Palais-Bourbon et de celui de Luxembourg, petits-fours et nappes blanches, tout dans sa mémoire est enregistré pour permettre au plus grand nombre de se rencontrer et même, dit-on, à certains de s'éviter... Vous ne savez exactement à qui vous parlez et celui qui vous adresse la parole n'est pas beaucoup plus assuré de votre identité? Qu'à cela ne tienne, le chef du protocole bondit. Dans sa poche, il semble conserver un Who's Who, palimpseste aux millions de pages continuellement annotées, grimoire complété de fiches, annuaire très diplomatique. "Le Sultan de Sarawan que vous connaissez, j'en suis sûr... Le doyen des cosmonautes dont le nom ne vous échappe pas... Le célèbre musicien dont nous entendîmes "Le camion sans freins"... La grande duchesse que vous rencontrâtes la saison dernière... Attention le président de l'Union des républiques burgraves est un peu revêche..." Bien sûr, bien sûr, soupire d'aise l'impétrant soulagé, reconnaissant devant ce savoir si fin, mélange d'encyclopédie et de courtoisie. Combien de ministres, combien de secrétaires d'Etat n'ont pu faire de longs voyages ou n'aborder le havre des banquets 8

que munis du viatique que leur avait donné ce tuteur sympathique, ce grand frère discret et versé dans l'art d'accommoder les gestes! Que d'efficacité dans son urbani té... Maître des p.orloges, des clefs et des conversations, son sang-froid lui permet de briller dans plusieurs registres. Si la pratique ne lui fait pas peur, il ne dédaigne pas non plus les épreuves théoriques. Aux figures libres de l'étiquette succèdent alors les imposées. Lorsqu'il lui est confié, un plan de table devient une ode, un cortège une fresque, une assemblée une symphonie et un discours un récital qu'il lui faut dessiner, chorégraphier, versifier. D'un beau désordre, il fait un jardin à la française. D'une mêlée confuse, une réception distinguée. Comme dans les contes de fée, grâce à son entregent, princesses et rugbymen ensemble prennent le thé et, plus fort encore, majorité et opposition se côtoient. Sous la férule de ce go-between, tout s'ordonne et se compose. C'est l'aiguilleur du ciel, le metteur-en-scène de la vie publique. Où placer l'évêque d'Ognoas ? Mais à côté du Vidame de la Marche. Que faire du Roi de Tonga, sinon le placer à côté du ministre de l'intelligence et de la beauté? Chacune de ces graves décisions est pesée au trébuchet des honneurs, mérites et qualités. On en sourit? Pourquoi pas! Pour autant, il faut comprendre combien il est utile et même indispensable que les places, les comportements, les actions ne dépendent pas du seul plaisir des personnes en cause mais de données objectives, républicaines. Paradoxe donc: en apparence, rien n'est plus vieux jeu que le protocole, en réalité rien n'est plus républicain. Quand viennent s'ajouter quelques hôtes étrangers, c'est à l'âge du capitaine et aux atlas de géographie qu'il faut se fier. Notes, notices et notules tombent en abondance. Il en 9

pleut comme à Gravelotte. "Succède à son père en 1908, est difficilement élu au second tour, prend la tête de la fédération, assure l'intérim ou la régence, représente son parlement, prince consort un peu mélancolique, est désigné comme conducator suprême, remporte le vote des grands électeurs, cardinal camérier ou secrétaire de la curie, accomplit son second et dernier mandat, probable prochain chef d'Etat, etc, etc.." Comme dans les problèmes de notre enfance et malgré la difficulté de l'énoncé, aucun train ne déraillera, pas un ne se rencontrera dans ce ballet impeccablement agencé. Prenez vos stylos. Etant donné une tribune de velours rouge composée de trois degrés, de quinze chaises dorées et d'un micro correctement raccordé, révérence faite à celui qui les a invités et compte tenu de la présence d'une poignée de Premiers ministres, de plusieurs ecclésiastiques, d'un ancien chef d'Etat, d'un nouveau secrétaire général d'organisme international, d'un infant au profil de médaille, de militaires fortement décorés, de sénateurs à vie et de quelques vice-rois, où donc chacun se placera? Vous avez quinze minutes et ne trichez pas... Aussi inextricable soit la situation, notre agent dans le Gotha trouvera de toutes façons la solution et démêlant l'écheveau des visites d'Etat, officielle ou privée, tranchant entre batteriefanfare et musique des troupes de marine, entre grand pavoi~ et modeste drapeau, saura traduire le résultat de ses cogitations, supputations et déductions en nombre de gardes républicains, en intensité de pavoisement, en durée d'entretien, en variété des bouquets de fleurs, en dimension de la table ou en taille de la pièce montée. Il lui faut bien de l'énergie et du talent pour se tirer d'autant de possibles faux pas. Mais le gardien du temple protocolaire sait se dépenser sans compter. Une science quasi exacte, non plutôt un des 10

beaux-arts vous dis-je... Au Palais-Bourbon, nous possédons un tel artiste, un peu sorcier, un peu magicien. L'auteur de ce livre, dût-il en rougir, appartient à cette catégorie d'exception qui regroupe ceux que nous avons fait arbitre de nos conventions. Un de ses lointains prédécesseurs, le Marquis de Dreux-Brézé, charg~ des menus plaisirs d'un monarque qui, en dehors de la chasse et de la serrurerie, n'en avait guère, fut celui que Louis XVI désigna pour jeter hors de la salle du Jeu de Paume le turbulent Tiers-Etat. Il reçut pour toute réponse une apostrophe de Mirabeau dont les élèves des écoles apprennent encore la radicalité. "Nous sommes ici par la volonté du peuple et nous n'en sortirons que par la force des baïonnettes". Dépêche vitupérante, chasse-mouche agressif, ce n'était pas la dernière fois qu'un manquement au protocole contribuerait à faire l'Histoire. Encore une preuve de son utilité! Hier auxiliair~ des Rois, aujourd'hui au service de la République, en changeant de camp il a changé d'âme. Au Parlement aussi, il s'est installé. Bernard Moreau, mieux qu'un autre, connaît l'apparat des assemblées. Pas une subtilité dont il ne soit familier par l'expérience, le travail et la curiosité. Salon du Départ, roulements de tambour, titres aboyés, gardes républicains sabres au clair et double haie d'huissiers gantés, au fil des années, lui et ses prédécesseurs ont peaufiné l'exercice. Encore est-ce là le plus facile... Visite de personnalités étrangères, hommages funèbres, présence d'un invité de marque dans les tribunes, congrès, réception des corps constitués, rencontre entre les deux assemblées, comme en témoignent les pages de ce livre, viennent régulièrement troubler ce cérémonial déjà compliqué. Par pudeur et pour laisser le lecteur parcourir ce traité, je ne parlerai pas des Il

altercations, disputes, prises de bec et autres horions dans l'hémicycle qu'on ne peut éviter, ainsi qu'un chapitre de cet ouvrage le relate, que grâce aux dispositions préventives, et de temps à autre répressives, du seul art du protocole. De même je ne dirai mot de l'agencement à haut risque que représente la confrontation des trois pouvoirs définis par Montesquieu, chiens de faïence se rencontrant périodiquement et précautionneusement en délégations constituées malgré leur solennelle séparation. Tout ici est dit. Enfin je resterai muet sur la chanson de geste des instances internes au Palais-Bourbon. Compétences ancestrales du "Bureau»" ou capacités de la "Conférence des Présidents", ce sont là aussi quelques uns des meilleurs moments de cette somme parlementaro-universitaire. En refermant cette thèse, une conclusion s'impose: à chaque pouvoir son protocole! Là grand collier de la Légion d'Honneur, ici perchoir, écharpes et "baromètres", ailleurs robes, greffiers et mortiers. Les institutions ont besoin de ces rites, de ces décors et de ces costumes, non parce qu'elles sont des mythes, mais parce que, singulières dans la Nation, elles doivent être visibles et reconnaissables par tous les citoyens. C'est pourquoi ces procédures, ces dispositions, ces obligations ne sont pas des représentations surannées. Au contraire, elles soulignent ces lieux symboliques où la démocratie s'accomplit. Liberté, égalité, fraternité, le mystère doit être grand de cette foi que nous partageons avec une fraction toujours plus grande de l'humanité. Ce rituel républicain, qui peut parfois prêter à sourire, mais qui devrait plutôt faire réfléchir, en est à la fois J'identification et la protection. Est-il un élément de fracture entre le peuple et ceux qui gouvernent? Je ne le crois pas. Personne ne doit se 12

prendre pour un homme à part. Ce qui est en cause c'est d'honorer la représentativité de l'Assemblée, les vertus de la souveraineté nationale et le respect du suffrage universel. A chaque commémoration, à l'Arc de Triomphe, aux ChampsElysées, sur l'esplanade du Trocadéro, cela peut paraître singulier, mais c'est un peu la prise de la Bastille dont il s'agit de saluer les descendants. Cela ne signifie pas que des aménagements, des simplifications ne seraient pas nécessaires. L'essentiel est de se rappeler ce qu'est l'Assemblée. C'est la Loi qu'on y vote. C'est le Gouvernement qu'on y contrôle. C'est la volonté générale qui s'y exprime. Autant de concepts fragiles et délicats à manier qui ne peuvent s'ébattre que dans un certain cadre. Et s'il faut, à l'orée du prochain millénaire, songer à moderniser et simplifier cet héritage des siècles, ce sera pour Bernard Moreau l'occasion d'un nouveau livre.

Laurent Fabius

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INTRODUCTION

Protocole, cérémonial, rituel, tradition... Ces vocables n'ont pas nécessairement bonne presse de nos jours: les présidents de la République successifs proclament à l'envi leur volonté de simplifier l'arroi qui les entoure, les clercs ont depuis longtemps renoncé à l'apparat, à ses pompes et à ses œuvres, les relations sociales perdent de leur formalisme, les militaires ne portent plus guère l'uniforme et cherchent à rapprocher sa coupe et sa couleur de la tenue civile, les coutumes et cérémonies traditIonnelles sont parfois considérées comme sclérosantes. Et pourtant, les désirs présidentiels retrouvent leur actualité à chaque début de septennat, les prêtres du concile voient avec un amusement agacé certains de leurs jeunes confrères ressortir encensoirs et cols romains, les rites des groupes d'adolescents sont aussi contraignants que ceux de leurs parents et les militaires vont sans doute compenser par plus de panache la diminution de leurs effectifs et de leurs moyens. Tout se passe comme si ceux qui sont directement 15

soumis à ce qu'ils considèrent comme une contrainte, ne comprenaient pas que toutes ces manifestations extérieures correspondent à une nécessité sociale, soit qu'elles naissent spontanément au sein d'un groupe, soit que les citoyens attendent de leurs dirigeants qu'ils leur accordent la considération qu'ils méritent, en entourant d'un maximum de dignité la tâche éminente qui est celle de gouverner leur pays: comme l'encens s'adresse à la divinité et non à l'homme qui en respire les vapeurs, de même les escortes et les honneurs militaires sont destinés à l'Etat et non à celui qui l'incarne provisoirement. La littérature sur le s.ujet est abondante et de Constantin Porphyrogénète à Pascal, de Tocqueville à Durkheim, de Freud à Bourdieu et à bien d'autres, historiens, sociologues, anthropologues, psychanalystes, juristes et fonctionnaires se sont penchés sur le protocole et le cérémonial, soulignant leur mission essentielle de prévention des conflits, d'illustration de l'Etat et de défense de la mémoire collective, tous rôles que Charles De Gaulle avait réuni en une même formule, en disant que le protocole, c'était "l'expression de l'ordre dans la République"!. Le sujet semble même connaître une nouvelle actualité: plusieurs groupes universitaires de recherche multiplient actuellement publications et colloques, cherchent à
1. Ce n'est pas ici le lieu de présenter une théorie générale des fondements politiques, juridiques et même psychanalytiques du protocole et du cérémonial. Sur ces divers aspects, on consultera avec grand profit dans les actes du colloque "Le protocole ou la mise en fonne de l'ordre politique" (L'Hannattan, Paris,I996), les contributions de : - Y. Déloye, C. Haroche, O. Ihl : "Protocole et politique: formes, rituels, préséances" ; - P. Ansart : "Le pouvoir de la forme. Pour une approche psychoanthropologique du protocole" ; - E. Enriquez: "Perspectives psychanalytiques et rituels politiques". 16

comprendre comment les sociétés démocratiques ne peuvent se passer du respect des formes, de ]' esthétique prestigieuse et du rite qui séparent ceux qui y ont participé de ceux qui n'y participeront jamais, tous phénomènes qui, pour naturels qu'ils soient dans une société aristocratique, le semblent beaucoup moins dans une république moderne. La situation est d'ailleurs compliquée par des problèmes de terminologie. En effet, si le protocole, le cérémonial, le rituel, la tradition sont à l'évidence liés, ils ne sont pas pour autant réductibles l'un à l'autre. Le protocole s'attache à définir le classement des corps et des individus et à prévenir les conflits entre eux, et le cérémonial fixe les conditions de déroulement des solennités nationales et publiques: tous deux concourent donc au bon ordonnancement des manifestations extérieures de l'Etat et à la qualité de ses relations avec les puissances étrangères. Le rituel définit les règles qui s'appliquent plus particulièrement au sein d'un corps ou d'un groupe social ou religieux. Quant à la tradition, qui peut être nationale, familiale, corporative, elle est le milieu ambiant, fruit de I'histoire et des comportements sociaux, dans lequel s'épanouissent les normes formelles et souvent rigides du protocole, du cérémonial et du rituel; elle est par ailleurs largement à l'origine de règles non écrites dont, en particulier dans les pays anglo-saxons, la transgression paraît inimaginable. On comprend donc qu'un même individu puisse adopter à leur égard des attitudes diverses en fonction des divers groupes qu'il fréquente, et tel qui se déclarera hostile à l'apparat de l'Etat se pliera volontiers dans son intimité domestique ou sociale à des comportements en contradiction avec son attitude publique. * 17 *

La "crise du protocole" affecte différemment les pays et les institutions: chacun sait que les peuples de tradition britannique présentent en ce domaine une évidente originalité, et que partout la justice se rend avec un apparat et un formalisme particuliers. Mais, surtout dans les vieilles démocraties, l'observation quotidienne montre aussi que les assemblées parlementaires continuent de pratiquer, peut-être plus que d'autres organismes, un certain nombre de conduites fortement ritualisées et il faut bien avouer qu'elles ont toutes les raisons de se comporter ainsi. Elles sont en effet des organes collectifs généralement anciens, occupant dans la nation un rang éminent et composés d'individus ayant un fort esprit de corps: soumises au protocole et au cérémonial qui sont des contraintes d'Etat, elles ont aussi leur propre rituel comme tout groupe social fortement structuré et elles sont le plus souvent riches d'une vieille tradition. Mais dans leur fonctionnement de chaque jour, il est difficile de faire le départ entre ce qui relève de l'un ou l'autre des éléments de cette terminologie, et de surcroît le caractère public de leur activité "officialise" chez elles ce qui ailleurs relèverait du rituel ou de la tradition. La vie parlementaire participe au premier chef au fonctionnement de l'Etat et aucun de ses aspects ne saurait seulement relever d'un rite privé ou d'une habitude plus ou moins confidentielle: tout s'y ramène donc au protocole et au cérémonial, et ce d'autant plus que la nécessité où les assemblées sont - ou croient être - de maintenir leur rang et d'assurer leur pouvoir face aux autres organes de l'Etat les conduit parfois à manifester une vigilance particulière sur la manière dont elles sont traitées ou redoutent de l'être. A côté de ces données, extérieures en quelque sorte, il 18

en existe d'autres purement internes. Le protocole, on l'a dit, est un moyen de régler les difficultés pouvant survenir entre personnes ayant vocation à occuper un certain rang: au sein des assemblées, nombreuses par définition et composées d'individus qu'opposent leurs ambitions et leurs opinions et que rendent rivaux la course aux- titres et fonctions, il est indispensable qu'existent des règles qui fixent précisément la situation de chacun; il est en même temps nécessaire de prévoir des modalités de fonctionnement susceptibles d'éviter les conflits et de les apaiser si d'aventure ils surviennent: c'est là l'utilité de bien des dispositions réglementaires ou d'usages de procédure qui, à première vue, paraissent pittoresques ou simplement démodés et semblent surtout correspondre au souci d'honorer une tradition. Dans ces diverses situations les règles habituelles du protocole d'Etat ne sauraient suffire, et pas seulement en raison de l'autonomie traditionnelle dont jouissent les assemblées dans les pays démocratiques, qui veut qu'elles soient maîtresses de leur organisation interne et de leur mode de fonctionnement: en effet la prévention des conflits ne doit pas aboutir à la disparition du choc des idées, qui est la raison d'être de ces assemblées, et le protocole et le cérémonial devront donc se montrer particulièrement inventifs et__"dynamiques" pour faciliter la bonne organisation d'une confrontation qu'ils ont, en d'autres lieux, mission d'éliminer des tribunes officielles et des rencontres internationales et que la simple politesse fait exclure des salons. Une fois reconnue la nécessité et la légitimité d'un protocole et d'un cérémonial particuliers, les assemblées parlementaires, toujours très attentives au respect de leurs attributions et donc du rang qui leur est dû, savent ]9

trouver dans une habile utilisation des règles qu'elles se sont données, un moyen d'assurer leur place et leur pouvoir dans les structures de l'Etat, mais aussi une manière de définir l'image qu'elles ont d'elles-mêmes et la conception qu'elles se font de leur rôle. Le cérémonial parlementaire est parfois complexe et le protocole des assemblées généralement subtil. Leur examen exhaustif, surtout dans le cadre d'une étude comparative serait à la fois aride et fastidieux. Par contre, la comparaison entre les techniques retenues dans les divers régimes politiques est particulièrement éclairante sur la nature et le fonctionnement de ces régimes,: pour reprendre une expression utilisée en son temps par le professeur OlivierMartin, dans les parlements encore plus qu'ailleurs "le cérémonial traduit la réalité constitutionnelle". On a pu écrire que les palais législatifs contribuaient à la culture politique en perpétuant le passé, exprimant le présent et déterminant l'avenir. Indissociables de ces palais et tout aussi significatifs qu'eux sont le protocole et le cérémonial parlementaires qui, eux aussi, peuvent avoir une triple fonction: identifier la place et le rôle des assemblées dans un contexte historique et national, prévenir et éventuellement régler les conflits qui peuvent naître en leur sein et enfin leur permettre de se définir et de se situer parmi les pouvoirs publics.
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2. Charles T. Goodsell: "L'architecture des édifices parlementaires et la culture politique", in Parlements et Francophonie, n° 90-91, juin 1994. 20