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Puissances moyennes dans le jeu international

De
216 pages
"États membres de lONU dès sa création fin 1945, le Brésil et le Mexique vont, au fil de leur histoire politique et de leur insertion dans le jeu multilatéral, user de postures dabord passives, puis sélectives pour protéger leurs régimes autoritaires, et enfin actives pour émerger sur la scène internationale en tant que puissances moyennes.
Trois types de relations se démarquent ainsi à travers leur participation aux instances de lONU : lamultilatéralisme, ou labsence de formulation dune politique multilatérale ; le multilatéralisme limité, ou positionnement aux marges du système ; la prise de parole multilatérale, marque dune attitude plus coopérative, mais aussi dune capacité de contestation et de proposition.
En soulignant les liens entre les scènes politiques nationale et internationale, l'ouvrage met en évidence les effets circulaires de la participation au multilatéralisme. Il montre également comment le multilatéralisme permet aux pays du Sud de devenir des acteurs à part entière dans le jeu international."
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PUISSANCES MOYENNES
DANS LE JEU INTERNATIONAL

Le Brésil et le Mexique
aux Nations unies

Mélanie Albaret

 

Catalogage Électre-Bibliographie (avec le concours de la
Bibliothèque de Sciences Po)
Puissances moyennes dans le jeu international. Le Brésil et le
Mexique aux Nations unies
/ Mélanie Albaret. – Paris : Presses de
Sciences Po, 2014. – (Relations internationales, no 2).

ISBN papier 978-2-7246-1280-6
ISBN pdf web 978-2-7246-8892-4
ISBN epub 978-2-7246-8893-1
ISBN xml 978-2-7246-8894-8

RAMEAU :
– Nations unies : Brésil
– Nations unies : Mexique
– Multilatéralisme (relations internationales)
– Mexique : Relations extérieures : 1946-....
– Brésil : Relations extérieures : 20e siècle

DEWEY :
– 341.23 : Nations unies
– 327.17 : Coopération internationale

La loi de 1957 sur la propriété intellectuelle interdit expressément la photocopie à usage collectif sans autorisation des ayants droit (seule la photocopie à usage privé du copiste est autorisée).
Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, du présent ouvrage est interdite sans autorisation de l’éditeur ou du Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC, 3, rue Hautefeuille, 75006 Paris).

© PRESSES DE LA FONDATION NATIONALE DES SCIENCES POLITIQUES, 2014

Introduction

« Le Mexique croit au multilatéralisme et réitère son engagement indéfectible envers cette organisation »

José Antonio Meade Kuribreña, secrétaire des Relations extérieures du Mexique, débat général de l’Assemblée générale des Nations unies (AGNU), 68e session, 26 septembre 2013

« Le Brésil croit au multilatéralisme comme seul moyen efficace et pérenne de produire des consensus stables sur la scène internationale, de construire de l’harmonie là où il n’y a que guerres et conflits »

Dilma Rousseff, présidente du Brésil, discours prononcé à l’occasion de la prise de fonction du ministre des Relations extérieures, Luiz Alberto Figueiredo Machado, 28 août 2013

Malgré ces actes de foi renouvelés, les rapports du Brésil et du Mexique au multilatéralisme n’ont pas toujours été aussi enthousiastes. Ils étaient bien plus réservés dans l’entre-deux-guerres. Le Brésil avait quitté la Société des Nations (SDN) en 1926, après avoir échoué à obtenir un siège permanent au Conseil de l’organisation. Le Mexique, du fait de son positionnement ambivalent pendant la première guerre mondiale et de l’hostilité du Royaume-Uni et des États-Unis, n’avait pas reçu d’invitation à faire partie de la SDN. En ce début de XXIe siècle, soit près d’un siècle plus tard, le Brésil et le Mexique, membres fondateurs des Nations unies, multiplient les signes de leur attachement au multilatéralisme.

C’est l’histoire de l’insertion multilatérale de ces deux États, de la création d’un nouvel ordre international après la seconde guerre mondiale jusqu’à nos jours, que cet ouvrage se propose de raconter et d’analyser à partir de l’étude de leur participation à l’Organisation des Nations unies (ONU).

Au préalable, un bref retour sur la notion même de multilatéralisme s’impose.

— Le multilatéralisme

La réflexion sur le multilatéralisme a été, et reste, largement éclipsée par un questionnement plus ancien sur les organisations internationales1, puis sur les régimes internationaux2, et plus récemment sur la gouvernance globale3.

Jusqu’à il y a peu, la majeure partie des activités multilatérales se déroulaient au sein d’organisations internationales, le développement exponentiel de ces dernières depuis la seconde moitié du XIXe siècle ayant permis la progression des premières. Parmi ces organisations, l’ONU, créée en 1945 au terme de la conférence de San Francisco (25 avril-26 juin), occupe une place particulière : elle constitue, depuis la dissolution de la SDN, la seule organisation internationale universelle et à compétence générale. Si ces deux notions, organisations internationales et multilatéralisme, sont étroitement liées, il est nécessaire, en toute rigueur, de bien les distinguer. Les organisations internationales ne possèdent pas le monopole de l’exercice multilatéral et ne sont pas non plus un préalable au multilatéralisme. Celui-ci peut également s’accomplir dans des cadres moins formels et moins institutionnalisés4, tels que les groupes ad hoc comme le G8, le G20, l’IBAS (Forum de dialogue Inde-Brésil-Afrique du Sud), etc. En outre, toutes les pratiques qui adviennent au sein d’une organisation internationale ne relèvent pas nécessairement du multilatéralisme, car d’autres types de relations sociales (de puissance, de conflit, etc.) s’y déploient aussi.

Paradoxalement, alors que les premières organisations internationales se développent à partir du XIXe siècle, les mots « multilatéral » et « multilatéralisme » ne sont apparus qu’après la seconde guerre mondiale. Est-ce à dire que l’invention de la pratique aurait précédé celle du mot ? La réponse varie selon le sens que l’on attribue à la notion de multilatéralisme. Elle est affirmative si ce dernier est considéré comme « la pratique consistant à coordonner des politiques nationales au sein de groupes de trois ou plusieurs États, par des arrangements ad hoc ou par le biais d’institutions5 ». En effet, dès le XIXe siècle, « négligeant la sentence selon laquelle “les entretiens sérieux ne se font qu’à deux”, les États ont – comme monsieur Jourdain – pratiqué le multilatéralisme sans le savoir6 ». Si cette définition a le mérite de bien faire apparaître que le multilatéralisme est plus large que les seules organisations internationales, elle présente une limite évidente, réduisant le multilatéralisme à une simple technique alors que celui-ci se double d’une dimension qualitative et normative présente dès la SDN. L’apparition du mot serait, quant à elle, concomitante de la prise de conscience de cette dimension par les acteurs. Selon cette interprétation, l’invention de la pratique du multilatéralisme, entendue comme « une valeur, un principe dynamique de coopération7 », précèderait de quelques années seulement l’innovation linguistique.

Pour montrer que le multilatéralisme est plus qu’un simple procédé, John Ruggie le décrit comme « une forme institutionnelle qui coordonne les relations entre trois États ou plus sur la base de principes de conduite généralisés : c’est-à-dire de principes qui précisent la conduite à adopter pour une classe d’actions, sans tenir compte des intérêts particuliers des parties ou des exigences stratégiques qui peuvent exister dans toute circonstance spécifique8 ». Cet énoncé pose deux problèmes. Tout d’abord, il n’est pas certain que ces « principes de conduite généralisés » représentent la spécificité du multilatéralisme. Des relations bilatérales peuvent tout aussi bien se développer sur la base de tels principes, comme la réciprocité par exemple. Ensuite, cette définition induit que la pratique multilatérale serait réservée aux États et que les autres acteurs se trouveraient exclus de cette forme de coopération. Or, une telle conclusion est infirmée par l’observation de pratiques non seulement actuelles, mais également plus anciennes.

Afin de dépasser ces difficultés, nous nous sommes appuyé sur l’effort de définition de Franck Petiteville pour avancer que le multilatéralisme est une forme d’action internationale impliquant une grande variété d’acteurs (étatiques, interétatiques, non gouvernementaux, etc.) et dont la finalité est de produire « de[s] normes et de[s] règles visant à établir un ordre international coopératif régissant les interdépendances internationales9 ».

— Une analyse comparée du Brésil
et du Mexique à l’ONU

La perspective choisie pour étudier cette forme d’action collective internationale est celle d’une comparaison des pratiques mexicaines et brésiliennes à l’ONU. Peu de travaux ont envisagé cet objet à partir de l’examen comparé de plusieurs États et cette lacune est étonnante pour une organisation dont les organes essentiels sont composés d’États. Plus spécifiquement, rares sont les réflexions sur l’engagement onusien du Brésil et du Mexique sur une longue période. Ce sujet n’a, à notre connaissance, jamais été traité en français. Pourtant, l’analyse de ces deux États à l’ONU est, on le verra, tout à fait stimulante car elle constitue un exemple pertinent de comparaison entre deux cas qui « partagent suffisamment de points communs pour relever d’une même catégorie et rendre ainsi la comparaison valide, tout en étant marqués par des différences assez perceptibles pour rendre la comparaison utile10 ».

Le Brésil et le Mexique possèdent tous deux des diplomaties anciennes, bien organisées, et des diplomates reconnus pour leurs compétences. Ils partagent l’ambition de peser sur la définition des règles du jeu mondial tout en ayant des ressources limitées. En outre, leurs discours sur le multilatéralisme se rejoignent. Ils adhèrent officiellement à des principes tels que la non-intervention, la résolution pacifique des controverses ou l’égalité entre les États, intégrés dans leur constitution depuis 1988, et inscrivent leur engagement onusien dans une longue « tradition » historique et juridique.

Il s’agit de deux pays latino-américains pour lesquels les rapports avec les États-Unis, l’une des deux superpuissances de la guerre froide et la première puissance mondiale depuis la fin de la bipolarité, se révèlent primordiaux. La question de la « relation spéciale » et des moyens de la cultiver ou/et de s’en autonomiser occupe une place de choix dans les travaux et les réflexions des diplomates et des dirigeants. Cette problématique est d’autant plus significative que ces deux États sont également liés aux États-Unis par le système interaméricain.

Enfin, bien que les temporalités ne soient pas strictement identiques, les trajectoires de ces États sont, sinon similaires, du moins comparables : le choix d’une industrialisation par substitution d’importations, l’expérience d’un régime autoritaire, la présence de sociétés peu internationalisées pendant la première partie de la seconde moitié du XXe siècle et des processus de libéralisation économique et d’ouverture politique constituent autant de dynamiques qui peuvent être identifiées au Brésil comme au Mexique.

Malgré ces traits communs, ces deux pays sont souvent opposés en ce qui concerne leurs attitudes multilatérales11. Le Brésil a déployé une activité importante au Conseil de sécurité depuis 1945, le Mexique demeurant, jusqu’à récemment, plutôt réservé vis-à-vis de cet organe. Le premier soutient l’augmentation du nombre de ses membres permanents, le second s’oppose à cette réforme précise. L’un a été montré du doigt par la Commission des droits de l’homme de l’ONU (CDH), l’autre a été relativement préservé. L’un a été leader du G77 dans les années 1960, l’autre au cours de la décennie 1970. Le Brésil se réclame du Sud, le Mexique s’est tourné vers le Nord, devenant membre de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE).

La comparaison interétatique se double d’un autre jeu de miroirs s’agissant de leur participation à trois instances onusiennes qui traitent de problématiques distinctes : le Conseil de sécurité (CSNU), la Commission des droits de l’homme, qui, en 2006, a été remplacée par un Conseil des droits de l’homme, et la Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement (CNUCED), créée en 1964. Le choix de ces instances pour cette étude a été guidé par la place que chacune occupe dans le système onusien et par les sujets qui leur sont associés. Le Conseil de sécurité représente l’enceinte centrale des Nations unies pour ce qui concerne la paix et la sécurité internationales. La Commission des droits de l’homme a été au cœur du processus d’élaboration des normes et des principes en matière de droits de l’homme12 et a impulsé l’examen des situations spécifiques de violations de ces droits13. Quant à la CNUCED, elle a été créée pour traiter des questions de développement qu’aucune instance spécifique de l’ONU n’abordait jusque-là de manière directe. Elle constitue de ce fait un organe de référence sur ce thème. Ce triple choix permet également d’aborder des pratiques multilatérales variées : du minilatéralisme du Conseil de sécurité au multilatéralisme plus inclusif de la CNUCED, en passant par l’ouverture de la Commission des droits de l’homme aux organisations non étatiques. Il se justifie aussi par le fait que, dans leurs pratiques et leurs discours, les diplomaties brésilienne et mexicaine ont investi ces organes de manière fluctuante mais significative.

Une troisième dimension comparative apparaît enfin, diachronique cette fois, puisque l’étude porte sur une période qui court de la création des Nations unies en 1945 jusqu’à nos jours. Cette perspective historique constitue l’un des fondements du cadre de cette analyse, qui s’inscrit dans une approche sociologique des relations internationales.

— Une approche sociologique des relations internationales

Pourquoi adopter une approche sociologique des relations internationales pour analyser un sujet d’apparence classique et pour lequel le paradigme réaliste paraît approprié (deux États aux Nations unies) ? Quelques clarifications sont nécessaires sur le sens de cette démarche.

L’approche retenue encourage à être attentif à trois points. Tout d’abord, elle invite à initier l’analyse à partir d’une étude des acteurs, de leurs stratégies et de leurs discours. Une fois identifiés les acteurs, étatiques ou non, qui prennent part à la configuration, elle conduit à examiner leurs pratiques et les effets de celles-ci sur les protagonistes et sur l’ensemble du jeu. Cet ouvrage est donc avant tout une étude empirique qui s’appuie sur un travail de terrain conséquent au Brésil, au Mexique et à Genève. Les données ont été collectées à partir de sources secondaires, mais également au travers de la consultation des archives des ministères des Relations extérieures du Brésil et du Mexique et de l’ONU et de l’accès à des documents officiels des Nations unies. Un travail d’observation participante a été réalisé, en outre, à l’Institut Rio Branco (l’académie diplomatique du Brésil), et des entretiens ont été conduits auprès d’acteurs (diplomates, représentants d’organisations non gouvernementales [ONG], hommes politiques, etc.) et d’universitaires.

Ainsi comprise, cette approche s’avère particulièrement judicieuse au regard du sujet choisi : elle invite à ne pas réifier l’État et à comprendre que, suivant les configurations, des acteurs peuvent avoir un rôle important à certaines périodes (à partir des années 1970 pour les ONG mexicaines et brésiliennes de droits de l’homme) et pas à d’autres (de 1945 aux années 1970 dans notre exemple).

Ensuite, cette approche enrichit l’étude des relations internationales par le recours à certains concepts, outils et arguments utilisés en sociologie14. Sont ainsi mobilisés, à plusieurs reprises, les modèles de jeux développés par Norbert Elias dans un chapitre de son ouvrage Qu’est-ce que la sociologie ? (annexe 2). Le recours à ces modèles permet d’éviter de « considérer comme substances figées ce qui sont en fait des relations mobiles15 ». Ils constituent un outil utile pour appréhender les évolutions des jeux onusiens, brésilien et mexicain. Ils aident aussi à saisir la façon dont les acteurs s’orientent dans telle ou telle configuration suivant qu’ils perdent la maîtrise du jeu ou, au contraire, qu’ils la recouvrent, même s’il convient de garder à l’esprit que le jeu n’est jamais totalement transparent. Enfin, de tels modèles facilitent la compréhension des transformations des relations entre les protagonistes du fait des changements dans la répartition de leur force.

Finalement, l’approche sociologique des relations internationales incite également à envisager ces objets dans le temps long. Grâce à elle, nous pouvons nous détacher de l’événementiel et repérer les ruptures, les innovations et les fluctuations. Cette démarche socio-historique, qui ne se réduit pas à une simple perspective historique, analyse les évolutions contextualisées et différenciées des configurations multilatérales, à partir de l’étude des acteurs et de leurs stratégies dans des situations d’interdépendance. Elle permet de saisir des évolutions au niveau macro, concernant les transformations du multilatéralisme et des pratiques dont il fait objet.

L’approche sociologique des relations internationales vient compléter les analyses théoriques et permet de renouveler les questionnements portant sur les phénomènes internationaux. Le sujet choisi ouvre, de ce fait, sur les problématiques des rôles, des usages et des effets du multilatéralisme, peu abordées par des études théoriques plus classiques.

— Les rôles, les usages et les effets
du multilatéralisme

Ce questionnement résulte d’un constat : à l’ONU, dans les trois instances que nous analysons, la participation n’est pas linéaire ni également répartie dans le temps. D’abord investie avec ardeur, la CNUCED a été délaissée par le Brésil et le Mexique à partir de la décennie 1980.

Le Brésil, cinq fois membre du Conseil de sécurité entre 1946 et 1968 (1946-1947 ; 1951-1952 ; 1954-1955 ; 1963-1964 ; 1967-1968), ne s’est plus représenté pendant une vingtaine d’années et a cherché à nouveau à y siéger à partir de 1988 (1988-1989 ; 1993-1994 ; 1998-1999 ; 2004-2005 et 2010-2011). La position du Mexique à l’égard du Conseil de sécurité révèle plus d’hésitations encore. Après 1946, il a fallu attendre 1980 pour que cet État soit à nouveau élu, ce mandat étant davantage le fruit d’un concours de circonstances que d’un arbitrage ferme des décideurs mexicains : pour sortir d’une impasse – après 154 tours de scrutin à l’Assemblée générale, ni Cuba ni la Colombie ne parvenant à l’emporter – le siège « Amérique latine » est revenu à un tiers, le Mexique en l’occurrence, élu avec 133 voix le 7 janvier 1980. Une candidature pour 1992-1993 fut finalement retirée ultérieurement. Par la suite, une campagne tardive mais dynamique permit au Mexique d’être élu en 2002-2003. Il occupa un siège en 2009-2010 et prépare actuellement une campagne pour 2021-2022.

De même, la présence à la CDH varie dans le temps. Le Brésil, absent jusqu’en 1978, a participé ensuite, de manière quasiment ininterrompue, à ses travaux16, jusqu’à l’extinction de cet organe en 2006. Quant au Mexique, son engagement a été timide dans un premier temps (1955-1960 et 1971-1973), puis continu entre 1981 et 2006.

En outre, ces fluctuations ne sont pas symétriques aux périodes d’intense activité d’une instance. Bien qu’à certaines époques, des enceintes aient été paralysées (Conseil de sécurité) ou jugées secondaires (CDH), elles ont pourtant été investies par le Brésil ou le Mexique. C’est ainsi que le premier a été élu cinq fois au Conseil de sécurité (entre 1946 et 1968) au moment où cet organe n’était pourtant guère plus que le théâtre des affrontements bipolaires.

La nature de l’engagement multilatéral, la qualité de la participation du Brésil et du Mexique dans les enceintes onusiennes n’ont pas non plus été identiques au cours de la période étudiée. Ainsi, les nombreux mandats brésiliens au Conseil de sécurité ne se sont pas tous inscrits dans une logique similaire et ne correspondent pas à une manière d’être multilatérale unique et univoque. À l’alignement systématique sur les États-Unis des premières années a répondu un comportement plus autonome depuis 1988. De même, les deux mandats très ternes du Mexique à la CDH entre 1955 et 1960 se situent aux antipodes du leadership mexicain dans la réforme ultérieure de cette commission. Ce leadership a d’ailleurs valu à Luis Alfonso de Alba Góngora, diplomate mexicain, représentant permanent du Mexique auprès des organisations internationales à Genève (2004-2009), d’être le premier président du nouveau Conseil des droits de l’homme qui s’est substitué, en 2006, à la Commission des droits de l’homme. L’activisme actuel du Brésil sur quelques sujets au Conseil des droits de l’homme contraste avec les positions extrêmement défensives et arc-boutées sur des interprétations strictes de la souveraineté et de la non-intervention de la fin des années 1970 et du début des années 1980. Naguère leaders du G77 et proches de la CNUCED, le Brésil et le Mexique appartiennent aujourd’hui au G20 et s’investissent dans les négociations commerciales à l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

Comme la définition d’une organisation internationale implique qu’elle est établie « dans le but de poursuivre un intérêt commun aux membres17 », la simple présence dans l’une d’elle est devenue, par un raccourci fallacieux, le signe d’une coopération internationale. Or, il ressort de ces quelques exemples qu’être présent ou participer à une instance multilatérale n’implique pas automatiquement l’élaboration d’une stratégie coopérative, c’est-à-dire que les acteurs ne cherchent pas nécessairement à travailler avec d’autres à la réalisation d’un projet commun : leur action dans une organisation internationale ne vise pas toujours « un principe d’association par lequel des acteurs se groupent pour résoudre des problèmes d’intérêt commun18 ».

Comment expliquer ces variations dans le temps et dans la nature de l’engagement dans une organisation internationale ? Cela pose la question plus large des rôles et des usages du multilatéralisme. Quand et pourquoi les États coopèrent-ils ? Quand et pourquoi sont-ils présents dans des instances multilatérales sans véritablement coopérer ? Qu’attendent-ils de cette posture ? Cette série d’interrogations en dessine d’autres sur les effets de ces stratégies. La nature de l’investissement a-t-elle des conséquences sur les acteurs eux-mêmes ? Si oui, lesquelles ? Les implications sont-elles similaires, que leurs représentants développent une politique de coopération ou qu’ils soient passivement présents ? Les effets sur le multilatéralisme de la participation d’un État sont-ils identiques selon que celui-ci coopère ou non ?

— Les relations interactives entre l’interne et l’externe

Cette double interrogation sur les rôles et les usages du multilatéralisme d’une part, et sur ses effets d’autre part, invite à une analyse des dynamiques entre les caractéristiques de la politique intérieure et de la participation multilatérale. L’hypothèse ne se limite pas à envisager que l’engagement différencié et non linéaire du Brésil et du Mexique à l’ONU soit le fruit d’une combinaison de dimensions internes et externes. Elle met aussi en évidence les relations interactives entre ces deux dimensions. Cela suppose qu’aucun niveau d’analyse ne prime sur l’autre19 et que seule la compréhension de leurs interactions permet d’interpréter les manières d’être au multilatéralisme du Brésil et du Mexique.

Cette hypothèse implique qu’il n’est pas possible de savoir a priori quelles sont les variables les plus significatives (par exemple, et sans prétention à l’exhaustivité, processus de prise de décision en politique extérieure, nature du régime politique, internationalisation des sociétés, contexte international, évolutions onusiennes, nombre et nature des joueurs à l’ONU). Une variable peut devenir significative du fait de l’évolution d’une autre : ainsi, le régime politique du Brésil et du Mexique, peu pris en compte dans un premier temps (chapitre 1, sur les positions amultilatérales), devient un élément central de l’explication (chapitres 2 et 3, sur le multilatéralisme limité) en raison des implications des évolutions onusiennes sur la stabilité des autoritarismes.