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Que gouvernent les régions d'Europe ?

De
336 pages
Que gouvernent les régions d'Europe ? Au moment où se négocie l'élargissement à l'Est et au Sud, il n'est pas inutile de faire le point sur les éléments de convergence et de divergence et d'en expliquer les fondements. A partir de la comparaison entre l'Allemagne, I'Irlande, la France, la Grande-Bretagne, I'Espagne et le Portugal, cet ouvrage questionne une réalité régionale fortement différenciée, au coeur des transformations politiques des sociétés européennes.
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QUE GOUVERNENT LES REGIONS D'EUROPE?
Échanges politiques et mobilisations régionales

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller

Dernières parutions

LE BRAS-CHOPARD A., MOSSUZ-LAVAU J., Les femmes et la politique, 1997. LASCOUMES P., LE BOUHRIS J.-P., L'environnement ou l' administration des possibles, 1997. DUBOIS J., Communautés de politiques publiques et projets urbains, 1997. PAPADOPOULOS Yannis, Les processus de décision fédéraux en Suisse, 1997. CATTACIN Sandro, PANCHAUD Christine, TATTINI Véronique, Les politiques de lutte contre le V/HI Sida en Europe de l'Ouest. Du risque à la normalisation, 1997. lM TOBIN, Le préfet dans la décentralisation, 1997. PARINI Lorena, La politique d'asile en Suisse. Une perspective systémique, 1997. HOLLIFIELD James F., L'immigration et l'état-nation à la recherche d'un modèle national. 1997. NA Y Olivier, La région. une institution. La représentation, le pouvoir et la règle dans l'espace régional, 1997. LAURENT Annie, VILLABA Bruno (dir.), Les petits partis. De la petitesse en politique, 1997. FAURE Alain (dir), Territoires et subsidiarité, 1997. DULONG Delphine, Moderniser la Politique. Aux origines de la Ve République, 1997. FAVRE Pierre, LEGAVRE Jean-Baptiste, Enseigner la science politique, 1998. Collectif, La construction des politiques locales, 1998.

@ L' Harmattan, 1998 ISBN: 2-7384-6356-8

Sous

la direction d'
et Bernard JOUVE

Emmanuel

NÉGRIER

QUE GOUVERNENT LES REGIONS D'EUROPE?
Échanges politiques et mobilisations régionales

L'Hannattan 5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L 'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

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AVANT-PROPOS

ET REMERCIEMENTS

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Cet ouvrage est le fruit d'un travail collectif engagé au sein d'un groupe initialement composé sur la base du programme de recherche REGE dont la direction scientifique revenait à Beate Kohler-Koch du Mannheimer Zentrumfür Europiiische Sozialforschung de l'Université de Mannheim. Ce programme de recherche visait à questionner l'émergence des régions comme acteurs politiques à part entière sur la scène politique et administrative européenne. II reposait sur la comparaison de données statistiques recueillies grâce à un questionnaire fermé auprès de 1250 institutions de statuts très divers dans neuf régions situées dans cinq États membres de l'Union européennel. La richesse des données statistiques produites dans le cadre de ce programme œ recherche ainsi que le souhait de croiser d'autres problématiques, d'autres méthodes, d'autres terrains empiriques et, partant, d'associer d'autres chercheurs et universitaires, autour d'un objet commun l'intégration européenne et ses traductions territoriales

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nous ont

incité à constituer en juin 1996 un groupe de réflexion, par la suite associé au Standing Group on Regionalism de l'European Consortium for Political Research, sur 1'« échange politique territorialisé et les processus de mobilisation régionale en Europe» dont est issu ce livre. II est le résultat d'un séminaire de travail qui s'est tenu en novembre 1996 au sein de l'Université de Montpellier. Ce séminaire a bénéficié du soutien financier du Centre National de la Recherche Scientifique (Programme «Europe»),. du Conseil régional LanguedocRoussillon et de l'École Nationale des Travaux Publics de l'État (ministère de l'Équipement). Nous tenons également à remercier le Centre Comparatif d'Études sur les Politiques publiques et les Espaces Locaux dè l'Université de Montpellier et le Centre de Recherches Interdisciplinaires Ville, Espace et Société de l'École Nationale des Travaux Publics de l'État pour avoir mis à disposition la logistique sans laquelle ce livre n'aurait pu voir le jour. Enfin, notre gratitude va tout particulièrement à Saïd Darviche pour sa patience et ,son efficacité dans le travail fastidieux que représente, pour un tel ouvrage, la mise en page et l'harmonisation de la bibliographie, ainsi qu'à Marie-Claude Heredia, pour sa relecture attentive.
I Pour une présentation des résultats de ce programme de recherche, on pourra se référer à Beate Kohler-Koch (dir.), Interaktive Po/itik in Europa: Regionen im Netzwerk der Integration, Opladen : Leske & Budrich, 1997.

Pour

René

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PRÉSENTA nON

DES AUTEURS

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William GENIEYS, octeur en science politique, est chercheur assod cié au CEPEL. Ses travaux portent sur la dynamique des régimes politiques en Europe du Sud. L'analyse de la transformation des allégeances entre le centre et les périphéries y occupe une position centrale. Il participe actuellement à un projet de recherche comparée sur les « élites du Welfare» en France et en Espagne. Jürgen GROTEvit et travaille en Italie, où il a enseigné dans plusieurs universités, et a conduit des recherches au sein de plusieurs projets, notamment à l'European University Institute (Florence). De 1993 à 1996, il a été le coordinateur scientifique du projet REGE, à Mannheim, sous la direction de B. Kohler-Koch. Ses principaux champs de recherche sont l'intermédiation des intérêts, aux niveaux supranational et subnational, l'analyse des politiques publiques (politiques structurelle et régionale) et applique l'analyse formelle des réseaux. Charlie JEFFERY Reader en politique allemande et Deputy Direcest torde l'InstituteforGerman Studies à l'Université de Birmingham. Il était auparavant directeur exécutif du Center for Federal Studies à l'Université de Leicester. Ses principaux domaines d'investigation sont la politique allemande, et en particulier le fédéralisme et le rôle des Lander dans la décision européenne; l'analyse comparée du gouvernement régional en Europe. Bernard JOUVE, docteur en urbanisme, est chargé de recherche au Centre de'Recherches Interdisciplinaires, Ville, Espace et Société œ l'École Nationale des Travaux Publics de l'État. Ses travaux portent sur les politiques territoriales en Europe; plus particulièrement au sein des grandes agglomérations et des régions. Il anime notamment un programme de recherche sur les dynamiques institutionnelles des régions urbaines en Europe. Michèle KNODTest actuellement chargée de recherche au Mannheimer Zentrum für Europiiische Sozialforschung de l'Université œ Mannheim où elle travaille à un projet de recherche sur la gestion politique de la globalisation financé par la fondation Daimler-Benz. Dans le cadre du projet REGE, elle a soutenu sa thèse de doctorat sur

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le Bade-Würtemberg et la Basse-Saxe en tant qu'acteur dans les politiques communautaires, thèse publiée sous le titre «Tiefenwirkung europiiischer Politik. Eigensinnoder Anpassung regionalen Regierens ? », Baden-Baden: Nomos, 1998. Beate KaHLER-KocH est professeur, titulaire de la chaire de relations internationales - Chaire Jean Monnet d'intégration européenne - à la faculté des sciences sociales, département de science politique œ l'Université de Mannheim. Ses recherches portent sur la théorie et la pratique des relations internationales et sur les questions relatives à l'intégration européenne - structures politiques et politiques communautaires. Elle est actuellement coordinatrice du programme de recherche de la Deutsche Forschungsgemeinschaft sur la gouvernance dans l'Union européenne. Brigid LAFFAN professeur titulaire de la chaire Jean Monnet œ est politique européenne à l'University College de Dublin. Ses principaux travaux portent sur l'intégration européenne, la construction constitutionnelle en Europe, les questions financières et institutionnelles. Fabrice LARAT enseigne la science politique à l'Université œ Mannheim en tant qu'assistant du professeur Beate Kohler-Koch, chaire Jean-Monnet d'intégration européenne. Il a soutenu une thèse œ doctorat à l'Institut d'Études Politiques de Paris et se consacre désormais à l'étude de l'intégration européenne sous un aspect politique et historique. John LOUGHLINest professeur en science politique à l'Université de Cardiff, au Pays-de-Galles. Il est rédacteur en chef de la revue Regional and Fed£ral Studies, London Frank Casso Il a publié plusieurs livres et articles sur la question régionale en Europe. Il travaille actuellement sur la démocratie régionale et locale en Europe pour le Comité des Régions.
.

Jorg MATHIASest doctorant en science politique à l'Université œ Cardiff au Pays-de-Galles où il prépare une thèse de comparaison entre le développement régional au Pays-de-Galles et en Basse-Saxe. Il a publié plusieurs articles sur le Pays-de-Galles.
Francesc MORATA, d'administration publique Professeur de science politique et au Département de science politique et œ

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droit de l'Université Autonome de Barcelona, travaille actuellement sur les politiques intergouvernementales, les régions, les politiques cr l'environnement et l'intégration européenne. Emmanuel NEGRIER chercheur au CNRS, au CEPEL, Universiest té de Montpellier J, où il enseigne également. Il travaille sur les politiques régionales, les politiques de télécommunication, et les politiques culturelles en Europe. Il coordonne actuellement un programme de recherche sur le patrimoine régional. Adrian REILLYest doctorant en science politique à l'Université cr Birmingham. Il prépare une thèse de doctorat sur la mobilisation régionale dans la région West-Midlands. José REIS est professeur à la Faculté d'économie de l'Université cr Coimbra, au Centre d'Études Sociales, Directeur de Notas Economicas, revue de la Faculté d'Économie de l'Université de Coimbra. Il préside actuellement la Commission de Coordination de la Région du Centre du Portugal. Ses recherches l'ont également conduit à l'JREPD de l'Université Pierre Mendès France, Grenoble, à la London School of Economics, au LEREP de l'Université des Sciences Sociales de Toulouse et au Global Studies Research Program, Université de Wisconsin à Madison (USA). Andy SMITHest chercheur à la Fondation Nationale des Sciences Politiques, à Bordeaux, au Centre d'Études et de Recherche sur la Vie Locale (CERVL/IEP de Bordeaux) où il enseigne. Ses recherches ont concerné la mise en œuvre des fonds structurels et les politiques cr développement rural dans une dimension comparative. Il travaille actuellemènt sur la régionalisation des politiques agricoles européennes, les nouvelles formes de leadership territorial, et sur la dimension politique de l'intégration européenne.

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- INTRODUCTION QUE GOUVERNENT LES RÉGIONS D'EUROPE? Échange politique territorialisé et mobilisations régionales Emmanuel Négrier

Pour qui veut s'en faire une idée claire, l'état actuel de la question régionale en Europe fournit sans doute autant de sujets d'espérance que de motifs de désarroi. Le bilan de ces dix dernières années apparmÎ aussi riche que contradictoire. Le processus de régionalisation semble se diffuser de manière capillaire à l'ensemble du continent. Les décentralisations de pays de tradition napoléonienne conduisent à des modèles très contrastés. Le processus français ne cesse de susciter des controverses sur la pertinence des territoires, la vocation de l'État, les redondances institutionnelles. Plus au sud, en Espagne et en Italie, le régionalisme différentiel est en voie de stabilisation, pour le meilleur comme pour le pire. Les pays sans structure régionale instituée, comme la Grèce ou le Portugal, se penchent actuellement sur les modalités de passage d'une régionalisation administrative à une reconnaissance politique de plein exercice de régions. Le Royaume-Uni, que l'on croyait si fortement ancré sur une histoire du gouvernement local que la régionalisation n'y avait guère.de sens, est le témoin d'un processus régional asymétrique, en Écosse et au Pays-de-Galles pour l'instant. Parallèlement, un pays de tradition fédérale comme l'Allemagne, semble à la charnière d'un processus historique qui l'avait longtemps désigné comme la préfiguration d'une «Europe des Régions ». Le modèle fédéral de codécision y subit des conséquences parfois inattendues de l'intégration européenne et de la réunification. Plus à l'Est, les pays d'Europe centrale et orientale ont très tôt mis sur l'agenda la réforme territoriale, et la régionalisation y figure, avec des débats nourris, comme l'une des perspectives liées à l'intégration à l'Union Européenne. Dans le même temps, les pouvoirs régionaux, disposant de compétences différentes, de ressources institutionnelles et financières plus ou moins importantes, de légitimités démocratiques plus ou moins directes sur des territoires à géométrie variable, affichent quotidiennement leur « stratégie européenne », leur vocation à fédérer des initiatives Il

inter-régionales, à intervenir dans l'agenda européen, par le biais notamment du Comité des Régions. Le développement d'Arcs Méditerranéens ou Atlantique, va de pair avec des regroupements plus thématiques, qu'il s'agisse des régions périphériques et maritimes, de tradition industrielle ou de clubs associant les- plus développées (les fameux « Quatre Moteurs », dont certains sont représentés dans cet ouvrage). Mais lorsqu'on y regarde de plus près, toutes ne sont pas aussi entreprenantes que les discours le suggèrent, et leurs entreprises n'ont pas des effets tels que l'on puisse y voir la consécration de l'Europe des Régions. A côté d'un régionalisme «cosmétique », le rôle des regions est souvent considéré comme subsidiaire, résistible, moins pertinent même, là où elles sont de création récente, que les « bons vieux territoires» de la politique en Europe que sont les counties, les départements, provinces et, bien sûr, les villes. Surtout, en lieu et place d'un mouvement ascendant et progressif de consécration, la régionalisation à l'européenne est faite aussi de ruptures, de retours sur les acquis antérieurs. Il en est ainsi du thème français du «retour de l'État », mais aussi des mutations que traversent certains pouvoirs régionaux italiens et allemands. On va même jusqu'à faire l'hypothèse qu'au cœur de ce processus, c'est de la recomposition des régulations étatiques centrales qu'il est question, plus que œ l'affirmation d'un nouveau modèle politique et territorial. Regardant du côté de l'Union Européenne, on a pu y voir confirmer cet essor des régions. A travers une évolution désormais bien connue, la politique régionale s'est dotée d'instruments, avec la création de la Direction Générale XVI voilà presque vingt années, puis celle du FEDER en 1975, qui vont dans ce sens. Aux fonds structurels étroitement canalisés par des régimes de quotas nationaux et essentiellement mis en œuvre par les gouvernements, a succédé un partenariat territorial de plus en plus ouvert aux pouvoirs régionaux, et de plus en plus polymorphe. Le développement des Initiatives Communautaires, des sections hors quotas, des programmes en accès libre ont étendu les espaces d'investissement d'acteurs territorialisés. Ce mouvement est allé de pair avec un gonflement des budgets réservés à cette action: œ confidentiel dans les années 1970, le budget de la politique structurelle, dont une grande partie est régionalisée, a dépassé le tiers du budget communautaire. Plus de ressources, plus de responsabilités ont rendu aussi plus visibles les différences, non plus seulement entre nations, mais aussi entre régions. La politique européenne a ouvert ainsi des opportunités d'interaction avec les régions, et cela semblait à la fois favorable à ces dernières, mais aussi aux agents de la Commission

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Européenne, soucieux de desserrer l'étau du contrôle des administrations nationales. On sait aujourd'hui que cela n'est pas si simple. Là aussi, les États-membres n'ont pas été passifs, et on peut dire aujourd'hui que certains ont même bénéficié, politiquement, de cette régionalisation apparente. C'est le cas de l'Espagne, de l'Italie, mais aussi, à certains égards, de l'Allemagne et de la France. Du reste, est-ce réellement ainsi qu'il convient de présenter l'ensemble des processus d'intégration européenne et de différenciation inter-régionale, à l'image de vases communicants? Par ailleurs, cette même politique européenne, qui avait conçu les territoires infra-nationaux comme une des références majeures d'action communautaire, à travers l'objectif de cohésion économique et sociale, est elle-même confrontée à de nouvelles incertitudes. D'une part, l'élargissement programmé aux pays d'Europe centrale et orientale pose, pour les régions actuellement destinataires de la manne européenne, le problème de la redéfinition, à la baisse, des principes d'allocation. Ceux-ci dépendront sans doute moins de guichets généralistes que d'opérations ciblées, reposant plus que jamais sur la logique particulariste du contrat. De l'autre, alors que l'on avait théorisé, à partir du terme de spill-over, les progrès incrémentaux de l'intégration européenne, le contexte actuel est à la montée des résistances, à la redécouverte de principes de subsidiarité moins favorables à l'Europe et aux régions, et plus soucieux de préserver la part d'États-membres qui, mesurant leur soutien, réduisent les marges de progression des niveaux intermédiaires. Ces tendances ne sonnent pourtant pas le glas de la régionalisation en Europe. Mais il y a fort à parier qu'elles contiennent en germe des formes nouvelles de différenciation (entre régions, entre stratégies collectives) et, peut-être, des formules politiques inédites. On sait que l'idée d'une représentation «fédéraliste» des pouvoirs régionaux se heurte à de nombreux obstacles, que le Traité d'Amsterdam a largement esquivés. Il sera intéressant d'observer, dans les années qui viennent, la capacité des Régions à porter collectivement un intérêt propre dans le concert européen. Si l'on en juge par les premiers bilans de l'activité du Comité des Régions, la route est sans doute longue, et le chemin tortueux. Où en sommes-nous aujourd'hui? Les thuriféraires de l'Europe des Régions se font de plus en plus discrets. Les tenants d'une formule européenne purement inter-gouvernementale ne convainquent pas davantage. On peine à trouver un niveau d'analyse suffisamment pertinent pour embrasser, dans un même cadre, la complexité des tendances

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favorables et des mouvements contradictoires de l'intégration eurorégionale. Certains ne concernent qu'un nombre réduit de cas, aussi emblématiques que peu représentatifs au fond de l'ensemble des régions concernées. D'autres tendent à calquer un modèle espéré (la formule fédérale, par exemple) sur une réalité qui s'avère, donc, souvent désespérante à force de résistance. Il y avait donc place pour une tentative sans doute plus modeste, mais peut-être plus fructueuse à moyen terme pour jeter les bases d'un modèle territorial européen original. C'est le chantier que nous avons ici collectivement ouvert, autour de deux notions qui s'interrogent mutuellement: l'échange politique et les mobilisations régionales en Europe. Dans cette introduction, nous voudrions développer trois idées: . les manières les plus répandues d'analyser la régionalisation et ses rapports avec l'intégration européenne ne produisent pas un cadre suffisamment englobant de la diversité des réalités régionales, et de leur envergure politique; . la notion d'échange politique, sous certaines réserves, peut s'avérer utile pour dépasser ces insuffisances. Ces précautions supposent une discussion approfondie sur les concepts utilisés ; . croisé avec la notion de mobilisation régionale, l'échange politique territorialisé permet de reconsidérer les relations entre institutions, territoires et acteurs politiques et sociaux. L'ensemble des implications liées à l'usage de la notion d'échange territorialisé peuvent s'illustrer à trilvers un examen transversal des contributions à l'ouvrage.

TROIS APPROCHES

DE LA RÉGIONALISATION

EN EUROPE'

Les relations entre intégration européenne et action publique territoriale ont déjà fait l'objet de plusieurs tentatives de modélisation, parmi lesquelles on peut meUre l'accent sur les 'perspectives néo-

I Des versions antérieures de ce texte ont fait l'objet de présentation et discussion au sein du CEPEL (mars 1997), lors du Congrès de l'ECSA (Seattle, juin 1997), du colloque AFSP: «Les transformations de l'action locale en Europe» (septembre 1997). Il a bénéficié des lectures critiques et amicales de François Baraize, Olivier Borraz, Alain Faure, William Genieys, Bernard Jouve, Patrick Le Galès, Christian Lefèvre et Andy Smith. Qu'ils en soient chaleureusement remerciés.

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fonctionnalistes, en termes de multi-level governance, et de gouvernance régionale. Dans une perspective néo-fonctionnaliste, l'idée de base est que chaque progrès en influence, dans ce processus, d'un niveau territorial se traduirait par la perte d'influence d'un autre. Par exemple, une telle conception du processus politique européen s'est très tôt manifestée dans le champ des politiques régionales européennes: l'émergence d'une capacité d'action régionale a pu être perçue comme un facteur direct de déclin de la capacité des États à contrôler les interactions pertinentes au sein de, et avec la Commission Européenne. Une même hypothèse est au cœur des arguments des «antimaastrichtiens » de tout pays-membre concerné par les conséquences de l'intégration monétaire européenne: le gain en influence des gouvernements bancaires européens est supposé conduire à une crise des compétences et de l'influence des gouvernements nationaux dans les domaines économique et monétaire, plutôt que d'être analysé comme processus de recomposition de cette influence dans le cadre mondial actuel. En dépit de la logique formelle d'une telle hypothèse, plusieurs critiques ont été formulées contre sa manière simpliste, et fausse par conséquent, de décrire et d'expliquer la réalité. Pour nous limiter à une image des dilemmes théoriques et empiriques qu'elle soulève, on pourrait dire qu'elle ne pourrait expliquer la volonté manifestée par les États-membres à l'égard de l'intégration européenne que par une forme de naïveté ou de masochisme, puisqu'ils s'engageraient dans un processus qui conduirait inéluctablement à leur perte d'influence. D'autre part, et plus sérieusement sans doute, cette conception repose sur un jeu à somme nulle dont aucune étude n'a jamais précisé, analytiquement, quel est le standard (ou l'étalon) de pouvoir politique permettant de tels calCuls, fussent-ils d'ailleurs possibles. Dans le modèle de la multi-level governance! (Marks 1993, 1997), l'intégration européenne se traduit par un processus de codécision entre différents niveaux de gouvernement, des domaines de politique publique marqués par un degré élevé d'incertitude et de changement, et par conséquent par un fort niveau de conflit potentiel. Afin de réduire ces contraintes, la multi-level governance pourrait être définie comme une recherche permanente d'agrément sur les règles du jeu, c'est-à-dire les

'Modèle repris et discuté dans plusieurs chapitres, et que l'on peut traduire par « gouvernance à plusieurs niveaux ».

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principes de distribution décisionnelle adaptés à ce nouvel espace politique. Un tel cadre théorique pourrait être congruent pour décrire les différentes dimensions de l'activité politique européenne. Plusieurs chapitres y font ici référence, même si c'est généralement dans une perspective critique. C'est notamment le cas de C. Jeffery, œ J. Loughlin, de B. Kohler-Koch et de nous-mêmes. La mise à l'épreuve d'outils «idéologiques» suffisamment généraux pour assumer les conflits et rendre possible les négociations est typique de cette recherche de règles du jeu entre partenaires européens. L'invention de la subsidiarité correspond assez bien à cette analyse (Faure et al. 1998). Plus généralement, elle pourrait expliquer pourquoi la régulation européenne tend, dans le même temps, à standardiser et à centraliser l'établissement des règles à cause du manque de certitude de sa sphère propre d'influence (Majone 1996a, 1996b, Duran, Thoenig 1996). Cette incertitude propre à l'intégration européenne a pu être elle-même théorisée, à travers l'idée de dissociation fonctionnelle (Schmitter 1996): comme l'Europe n'engendre aucun territoire unifié propre, sa sphère d'action politique possède une spatialisation à géométrie variable, liée à des impératifs fonctionnels changeants: la défense, l'agriculture, l'union monétaire, les affaires sociales sont des domaines de politique reposant sur des territoires d'action et de compétence qui demeurent distincts. Une telle dissociation est considérée comme contraignante à long terme, notamment en termes de contrQIe démocratique et de correspondance entre territoires d'action publique~et territoires de la représentation politique. ~ Même si l'on peut considéreJ:que la réponse de l'approche en termes de pluralité de niveaux permet une critique utile de l'hypothèse néo-fonctionnaliste, elle peut pourtant être elle-même sujette à caution. Elle tend en particulier à présenter le territoire comme une catégorie toute faite, non problématique, reposant le plus souvent uniquement sur la dynarnjque de ses représentations les plus institutionnelles; et non comme un processus continu de construction politique et sociale, dans lequel la géométrie variable n'est pas seulement interterritoriale, mais aussi intra-territoriale. Pour différents que soient ces deux modes d'analyse des relations entre Europe et territoire, ils n'en sont pas moins unis par une même limite pour l'étude de la mobilisation régionale en Europe. C'est celle qui marque généralement les analyses descendantes: en prenant en compte des niveaux en interaction, elles atteignent un haut niveau d'abstraction, sans pour autant s'appuyer suffisamment sur les différences entre territoires, en particulier au niveau régional. Or, si l'on

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admet qu'une analyse purement inter-gouvernementale de la politique régionale européenne ne suffit pas à épuiser tout le sens œ l'intégration régionale-européenne, ses éléments saillants, ses controverses et paradoxes, il est donc nécessaire de trouver quelque instrument d'analyse .adapté à une telle pluralité de niveaux, qui permette aussi d'intégrer le traitement des identités, des systèmes et mobilisations politiques. Les approchesen termes de « gouvernance» (Le Galès 1997) ou de « capacité régionale» (Keating 1997), reposent précisément sur ces intentions. En s'intéressant, à partir de ce prisme, à l'importance du fait régional en Europe, celui-ci cherche à identifier, à ce niveau, une « capacité à intégrer, à donner forme aux intérêts locaux, aux organisations, groupes sociaux, (...) et à les représenter à l'extérieur, à développer des stratégies plus ou moins unifiées en relation avec les acteurs privés, l'État, les autres villes et autres niveaux de gouvernement » (Le Galès 1997: 250). L'analyse en termes de capacité régionale développée par M. Keating embrasse égaIement une perspective bottom-up de l'intégration européenne. Le pouvoir régional est ici dépendant de trois sources: les capacités institutionnelles (compétences proprement régionales, relations territorialisées entre institutions), économiques (ressources financières, relation au marché) et politique (capacité de représentation, d'intégration, d'interaction entre niveaux de gouvernements). L'« idéal» de la régionalisation s'identifie à l'accumulation des trois sources I. La réalité se trouve largement en deçà de l'idéal. P. Le Galès constate qu'à quelques exceptions près, les régions sont très .en retrait des villes (et de certaines seulement) pour l'incarner. Qu'il s'agisse de l'intégration régionale des groupes sociaux, des intérêts, de leur représentation sous la forme d'un projet collectif vis-à-vis de l'extérieur, bien peu de régions sont en position de définir d'abord, et de mettre en œuvre ensuite de telles coalitions politiques territorialisées. On peut alors se demander pourquoi utiliser un tel « analyseur de situation» à une régionalisation qui, pour être politiquement incontournable, s'avère si fuyante. L'approche en termes d'échange politique territorialisé, ne doit pas être conçue nécessairement comme une alternative à celles qui précèdent. Elle pourrait, en bien des aspects, leur être complémentaire. On pourrait faire, par exemple, l'hypothèse que certaines formes de goulUne discussion critique pOUlTait s'ouvrir trois types de capacité (cf. chapitre 3). à propos de cette conception cumulative des

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vemance régionale seraient liées à des caractéristiques singulières d'échange politique territorialisé. Néanmoins, elle se situe dans une perspective différente. Il s'agit moins d'analyser des situations (de gouvernance, de non-gouvernance, ou de différents types de gouvernance) que des processus, des interactions politiquement orientées entre protagonistes de l'action publique territoriale. Au contraire de la première perspective, elle ne postule pas l'existence d'un projet collectif, territorialement circonscrit, si parcimonieusement établi en Europe. Autrement dit, même si la région ne constitue pas nécessairement un niveau pertinent de gouvernance, tordant ainsi à nouveau le cou au mythe d'une « Europe des Régions », elle prend une place singulière, par son existence politico-institutionnelle, par ses politiques, par les symboles qu'elle véhicule, dans un ensemble de flux de ressources, œ pouvoirs, de représentations qui construisent un territoire. En revanche, elle peut mettre en évidence, selon une même perspective « remontante », les liens qui existent entre des structures d'échange territorialisé, des formes de mobilisation politique et des relations, plus ou moins institutionnalisées, entre niveaux d'action publique. Sur ce dernier point, ce que gouvernent les Régions d'Europe se comprend à la fois dans la manière dont les réseaux d'acteurs régionaux donnent sens et consistance à la politique régionale européenne et dans la façon, l'intensité avec lesquelles les régions entrent en situation d'échange avec les différents acteurs communautaires. Avant de préciser et d'illustrer notre propre conception de l'échange politique territorialisé, il est d'abord nécessaire de présenter les bases conceptuelles de l'échange politique territorial, telles qu'elles émergent des travaux de L. Parri (1990). Celui-ci est, en effet, sans doute trop rapidement cité comme une voie innovante d'analyse des politiques territoriales. À la suite de cet examen critique, nous développerons les éléments d'un « chantier» commun sur l'échange politique territorialisé, et les liens qu'il entretient avec une approche en termes de mobilisation régionale.

L'ÉCHANGE POLITIQUE TERRITORIAL DANS UNE PERSPECTIVE CENTRE/PÉRIPHÉRIE: UNE CRITIQUE DU MODÈLE DE LEONARDO PARRI

L'analyse en termes d'échange politique a été jusqu'ici fort peu développée en science politique (Claeys, Frognier 1995), encore moins dans le domaine des politiques territoriales. Malgré l'importance et

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l'ancienneté des travaux sociologiques (Blau 1964), anthropologiques (Levi-Strauss 1974, Mauss 1950) ou d'économie politique (Regini 1995) sur l'échange social, la notion même a pu être souvent considérée comme secondaire, voire dangereuse (March, Olsen 1995). Parmi les quelques auteurs ayant emprunté cette voie, nous en distinguerons trois: R. Rhodes l'a utilisée dans certains exemples d'analyse des relations centre-périphérie en Grande-Bretagne (Rhodes 1986), sans toutefois en approfondir le statut conceptuel. La notion d'échange politique y était notamment introduite dans le but d'insuffler quelque élément dynamique à son analyse des réseaux politiques. Une même leçon pourrait être tirée des travaux français plus anciens portant sur les relations centre-périphérie dans le contexte centralisé des années 1970, ou sur le système politico-administratif local dans la même période (Grémion 1976). Ici, la notion d'échange, fort peu théorisée cependant, venait jeter le doute sur les analyses institutionnelles, en nourrissant un modèle systémique de relations entre acteurs abusivement séparés. Le troisième, L. Parri (1990), est sans doute le plus important parce qu'il a donné une première forme conceptuelle à la notion d'échange politique territorialisé. C'est sur celui-ci que nous allons faire porter notre première discussion.

L'échange politique territorial chez L. Parri mination politique à la négociation

:

de la do-

Tel qu'il émerge des travaux çleL. Parri, l'échange politique territorial participe d'un choix théorique qui pourrait être ainsi défini: la principale tendance affectant le politique dans les sociétés contemporaines est le passage d'une conception du pouvoir comme imposition à celle du pouvoir comme négociation. Dans cette perspective, l'État devient demi-souverain, et la notion d'échange politique est la meilleure manière d'en rendre compte, c'est-à-dire d'analyser l'évolution des dynamiques du pouvoir politique. C'est à partir de cette hypothèse qu'a été développée une importante série .de travaux sur les politiques du travail, les relations industrielles et les politiques publiques gouvernementales, de manière plus générale. Dans cette matrice théorique, l'échange politique territorial possède des caractères propres, notamment vis-à-vis de deux autres types: l'échange politique « sectoriel» (ou fonctionnel), et l'échange politique « généralisé ». Le modèle d'échange politique sectoriel correspond assez bien aux travaux d'A. Pizzorno, tirés de ses analyses des rela-

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tions industrielles entre l'État, les représentants syndicaux et ceux des intérêts industriels (Pizzorno 1977, 1993, Regini 1984, 1995, Mutti 1983). Le modèle d'échange politique généralisé a été défini par B. Marin (1990) comme une double extension empirique et conceptuelle des logiques d'« échange politique» entre secteurs d'action publique et vis-à-vis des questions plus larges de gouvernance. Le premier pourrait être défini comme un modèle d'échange plus dyadique, tandis que le second explore les possibilités d'une conceptualisation plus globale de l'échange politique, étendue à l'ensemble des dimensions et secteurs du système politique. Pour L. Parri, l'échange politique territorial constitue une « troisième dimension» que l'on pourrait définir comme une relation entre deux acteurs généralement publics (le gouvernement central et l'autorité publique régionale) qui prend place lors de la formulation et la mise en œuvre d'une politique, et au sein de laquelle une négociation, fondée sur des ressources de pouvoir mutuellement partagées, émerge dans le but de définir et d'éprouver les objectifs d'action publique. Dans cette perspective, un échange politique intervient lorsque: (i) l'un des deux acteurs, et en général celui qui appartient au niveau central, permet à son interlocuteur localisé d'influer sur : . le contenu du processus décisionnel, soit par des structures officielles de concertation, soit par des relations informelles; les modalités de mise en œuvre, à travers différentes formes œ coopération exécutive. Le bénéfice tiré de la participation à l'établissement des règles œ l'échange s'observe dans l'attribution de ressources politiques. (ii) en échange de tels bénéfices, l'acteur local offre au premier son consente~ent, c'est-à-dire qu'il met à sa disposition ses propres ressources de pouvoir, afin de garantir l'efficience et l'efficacité des politiques en cours, en même temps qu'une légitimation locale du dispositif.

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Du point de vue de L. Parri, l'échange politique' territorial ne produit pas et ne dépend pas de chaînes de transaction, puisqu'il est limité à deux, voire trois partenaires (l'État déconcentré, les institutions locales, l'État central). Contrairement aux échanges politiques « sectoriel» et «généralisé », l'échange politique territorial n'engendre pas ces problèmes complexes d'« inter-sectorialité » (Papadopoulos 1995) qui sont supposés être spécifiques des arènes politiques gouvernementales. 20

Par opposition aux standards corporatistes et/ou plUralistes œ l'échange politique, on pourrait indiquer que l'échange politique territorial repose sur les quatre spécificités suivantes: le problème de politique est moins complexe, parce que les enjeux sont plus individualisables : le financement sur une zone spécifique, l'impact au niveau local d'une politique nationale, la pression en vue de l'adaptation de nouvelles réglementations, etc. ; . la configuration des acteurs est plus simple, parce qu'ils sont moins nombreux et plus institutionnalisés; parce qu'il est moins complexe, cet échange politique territorial ne requiert pas autant de confiance entre partenaires que les autres types d'échange politique; il repose finalement sur un équilibre instable entre régulation centrale et anarchies locales, et dépend davantage de formes œ troc que d'interactions stratégiques de long terme.

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Les limites

du modèle

de L. Par ri

Ce cadre théorique appelle plusieurs critiques. Sa conception du territoire est celle d'un espace politique d'adaptation publique, qui suppose en retour que le niveau central se caractérise par une large capacité de définition des problèmes, des solutions et même des incertitudes. Par exemple, admettons qu'en France, ces trois capacités ont pu être, quelques années ou décades aupar;;lvant, réunies dans les mêmes mains centrales. L'innovation qui apparaît à travers le modèle de L. Parri concernerait alors une période rendue caduque par l'avènement de la décentralisation. Et ce constat, loin d'être propre à la France, peut être étendu à ùn grande partie des pays européens. Plus précisément, les limites sont de quatre ordres: (i) quant au diagnostic et à sa pertinence aujourd'hui, toutes les études de la décentralisation ont désormais contredit, l'opposition entre une régulation uniquement centrale et une anarchie qui ne serait que l'apanage de la périphérie. Si certaines recherches ont identifié des «anarchies centrales », notamment dans des domaines nouveaux, comme la politique de la ville (Jobert, Damamme 1993), d'autres ont mis en évidence des capacités locales de régulation, qui ne se limitent pas à une dimension purement juridique (Keating, Loughlin 1996). Dans le même temps, la distinction entre centre complexe et périphérie 2]

simple ne fonctionne absolument plus pour définir l'espace d'échange politique. La frontière entre les deux est devenue poreuse, incertaine, et l'espace local ou territorial devrait, lui aussi, être considéré comme un niveau complexe de gouvernement. En d'autres termes, la pluralisation des périphéries et des centres semblent condamner le modèle œ L. Parri. Cette pluralisation comporte au moins deux dimensions: sur le plan fonctionnel, elle suppose de prendre plus sérieusement en compte les relations entre plusieurs niveaux d'action publique; sur le plan politique, elle rend nécessaire une nouvelle exploration des dynamiques et des identités territoriales des sociétés locales. (ii) L. Parri adopte ensuite une perspective fonctionnaliste du territoire, et des relations entre territoires. Même si toute comparaison suppose une certaine tendance à la simplification, la réduction topdown à deux principaux acteurs, très institutionnalisés, est par trop excessive. Elle ne diffère pas substantiellement de la balance fonctionnelle entre gains et pertes de pouvoir en interaction, en dépit du fait que l'échange politique était, pour cet auteur, le moyen d'en éviter les travers. Or, comme nous le verrons, cette notion permet d'envisager des relations entre acteurs politiques et institutionnels, mais aussi d'intégrer dans une même perspective des acteurs territoriaux qu'on ne définit généralement pas comme politiques, et qui sont pourtant les protagonistes, directs ou indirects, de tels échanges. La critique du modèle de L. Parri ou de la perspective analytique œ l'échange en sciences sociales, a pu conduire certains à en rejeter en bloc la pertinence. Parmi ceux-ci, J. March et J. P. Olsen (1995) développent deux arguments: - la perspective de l'échange fait dépendre l'action publique de la réponse à trois questions (quelles sont les alternatives?; quelles en sont chacune des conséquences?; quelles sont les préférences des acteurs décisionnels face à chaque alternative et conséquence ?), et se trouve ainsi limitée à l'analyse des déviations micro-économiques visà-vis du statu quo ante. -le concept d'échange est profondément enraciné dans une conception libérale dont les standards sont la négociation, la coalition, l'intérêt, c'est-à-dire une approche rationnelle-stratégique. Parce que l'inégalité des capacités rend improbable que l'échange volontaire soit au principe de l'activité sociale, le concept est renvoyé au rang d'une idéologie dissimulée derrière son apparence scientifique. Parce que toute partie du domaine d'action publique ne peut être considérée comme échangeable (par exemple, les transferts illicites entre justice et

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économie), mettre en exergue l'échange politique comme outil générique est moralement suspect, par le fait de nourrir dans l' œuf le serPent de l'échange corrompu (Pizzorno 1993).
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Quand bien même ces critiques seraient sérieusementargumentées,
elles n'ont pourtant que peu à voir avec le modèle de l'échange politique lui-même. Elles se rapportent davantage aux métaphores économiques ayant cours sur la politique ou les politiques publiques. Dans la mesure où peu d'arguments concernent le courant travaillant réellement sur l'échange politique (comme Pizzorno, Marin, Regini ou Ceri), cela nous conduit simultanément: à prendre sérieusement en compte cette critique comme une limite potentielle ou un danger quant à un modèle simpliste de l'échange (en particulier dans sa version fonctionnelle œ métaphore économique) ; à approfondir, dans l'analyse territoriale, les critères propres de l'échange politique. Trois raisons principales, interdépendantes, émergent de notre conception de l'échange politique territorialisé et doivent être relevées: . l'évidence empirique de processus d'échange dans l'action publique territoriale; . la valeur ajoutée potentielle qu'une telle perspective offre pour une meilleure interprétation des relations entre une pluralité d'acteurs, de plusieurs niveaux, ainsi que leur dimension politique; les gains analytiques que nous pourrions tirer d'un usage à la fois synchronique et diachronique dans l'analyse des politiques et du politique territorial.

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Ce sont ces trois dimensions que nous allons maintenant développer, autour de huit axiomes.

ÉCHANGE POLITIQUE ET MOBILISATIONS UN CADRE D' ANALYSE

RÉGIONALES:

Un échange politique territorial est une transaction, ou une série œ transactions entre plusieurs ressources et acteurs dont l'enjeu majeur est constitué par l'action publique au sein d'un territoire donné et/ou entre territoires. Ces transactions dépendent de règles du jeu politique, et influencent leur changement afin de légitimer les protagonistes et rendre efficiente l'action publique. Huit conséquences peuvent être déduites d'une telle définition:

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(i) Au sein d'un territoire: un territoire peut être analysé à partir d'échanges politiques qui sont produits et reproduits entre acteurs en situation de conflit et de coopération. Le territoire est donc en relation dialectique avec les institutions, productrices de frontières continuellement travaillées par de nouvelles constructions territoriales. Cette dialectique est particulièrement pertinente pour analyser plus finement, à l'occasion d'innovations territoriales, les dissociations et formes d'articulation entre territoires fonctionnels et territoires politiques (Jouve, Lefèvre 1996). On en verra d'autres illustrations ici, à propos des tensions qui existent entre territoires institutionnels et nouvelles zones de programmes européennes (cf. infra notre chapitre sur la mise en œuvre des fonds structurels en Languedoc-Roussillon). L'échange politique territorialisé peut également servir à qualifier la nature dominante des relations entre acteurs régionaux, et en particulier ceux qui unissent société, intérêts organisés et institution régionale. J. Grote (cf. infra) montre ainsi, à propos de la Sicile, que la qualité de ces relations n'est pas indifférente en termes de régionalisation de l'action publique: la structure dominante de relations individualisées à la Région a, au contraire, des effets de réduction des alternatives politiques. (ii) Entre territoires: les relations entre plusieurs niveaux d'action publique peuvent être analysées en termes d'échange politique, où ressources, légitimités et capacités interagissent. Ces relations ne sont donc pas réductibles à leur dimension stratégique ou fonctionnelle. En effet, les processus de légitimation ne sont pas assimilables à de pures stratégies et, comme on le verra parfois au fil des chapitres ce l'ouvrage, ils sont parfois contradictoires avec les «intérêts régionaux » de court et de moyen terme. Andy Smith développe, depuis les travaux anthropologiques de Marc Abelès, le modèle suggestif des « cercles concentriques », afin de mieux décrire la susdite multi-level governance, c'est-à-dire de ne pas limiter son objet d'étude aux seules interactions stratégiques mais de l'étendre à ses dimensions politiques (Smith 1997). Charlie Jeffery livre plus loin (cf. infra) une analyse critique du schéma établi par G. Marks de multi-level governance, à partir du cas allemand. Les stratégies menées par les pouvoirs régionaux à l'égard de l'Europe communautaire ne peuvent se comparer terme à terme qu'au prix d'une simplification trop artificielle. C'est en prenant en compte la construction régionale particulière de 1'« intérêt européen» que l'on peut comprendre le mieux les différences entre ces stratégies. Elles varient ainsi selon les périodes. B. Jouve (cf. infra)

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montre les évolutions dans les rhétoriques et actions européennes de la Région Rhône-Alpes en fonction d'impératifs de légitimation politique qui, eux-mêmes évoluent dans le temps. Elles dépendent aussi des cultures régionale~ (entre régions allemandes) et de la force même œ conviction du mythe « Europe des Régions ». (Hi) Échanges intra-territoriaux et inter-territoriaux peuvent être eux-mêmes analysés en termes d'interdépendance. Il s'agit ici d'associer deux niveaux d'analyse qui sont généralement séparés: ceux qui concernent d'abord les stratégies de coopération internationale des régions (Balme 1996), et ceux qui s'attachent aux systèmes politiques et à l'action publique au seul niveau régional. L'expérience montre que des liens de causalité existent entre deux formes d'investissement politique, sans que l'on puisse se satisfaire d'une appréciation cumulative d'ailleurs. La stratégie européenne et internationale des régions ne repose pas nécessairement sur de fortes ressources politiques. Elle est parfois, comme nous le montrons plus loin, le signe du contraire. En tout état de cause, plusieurs chapitres (notamment ceux de C. Jeffery, B. Jouve, J. Loughlin, E. Négrier) mettent l'accent sur les liens entre deux « situations» : la place de la région dans 1'« échange politique territorialisé» et les formes de mobilisation socio-institutionnelle extérieure. (iv) L'échange politique suppose l'analyse de la cristallisation œ l'interdépendance entre niveaux, domaines d'action et ressources œ pouvoir. Il pose la question de!! relations entre plusieurs finalités: l'agrégation sociale, le leadership et la légitimation politiques. La « politisation» des relations sociales territoriales repose donc sur deux acceptions différentes, qu'il convient de combiner: - la prèmière est la plus classique, et concerne le fameux débat sur l'influence de la politique locale dans les politiques territoriales et ses modalités. Les institutions et acteurs officiellement politiques sont ici au centre de la discussion, et fait penser à la fameuse métaphore œ B. Jessop du besoin d'État dans les sociétés contemporaines: la main invisible a parfois besoin d'une bonne poignée de main (visible) ! Le rôle des élus locaux dans la nouvelle action publique a sans doute considérablement évolué avec la décentralisation (Faure 1998). Mais au doute qui affleure parfois quant à une importance, désormais secondaire, du politique dans les régulations sociales locales, on peut opposer, comme le font ici W. Genieys et A. Smith, qu'il conditionne

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(encore) en grallue partie les modalités contemporaines du leadership territorial. - la seconde est la dimension politique des relations entre acteurs qui, au moins en partie, n'appartiennent pas à l'arène politique officielle, mais dont la nature peut être définie comme «politique», parce que ces relations sont orientées vers l'intérêt général, la représentation d'identités collectives et/ou la manipulation de celles-ci. Une telle distinction pourrait expliquer les dilemmes engendrés par la notion de politisation, qui peut renvoyer à deux positions en totale contradiction pour décrire la réalité contemporaine: la «politisation excessive» d'une part, la dépolitisation de l'autre; en d'autres termes, une politique encastrée dans plusieurs niveaux de référence contre l'idée d'une «politique fantôme». La politisation ne devrait pas être seulement rapportée au rôle formel que des « politiciens» jouent dans un processus. Elle devrait aussi intégrer le contenu politique d'un tel rôle et, par extension, le caractère politique de relations qui n'impliquent pas seulement des hommes politiques, mais aussi des intérêt publics et privés territorialisés. Autrement dit, la politisation n'est pas seulement une affaire de statut, mais aussi de substance. En ce sens, l'existence d'une Région au sens politico-administratif du terme, n'est pas une condition nécessaire à l'analyse d'échanges politiques régionaux, puisque, comme le montrent ici J. Loughlin (en comparant le Pays-deGalles et les West-Midlands), B. Laffan (pour l'Irlande) et J. Reis Cà travers son état de la question régionale au Portugal) des différences fortes existent de ce point de vue entre « régions» elles-mêmes. (v) La perspective de l'échange politique territorialisé doit tenir compte des spécificités de sociétés locales, selon deux aspects principaux: - la conjiguration spécifique des acteurs enrôlés dans les échanges: les acteurs institutionnels, mais aussi les intérêts sociaux organisés au sein du territoire, sans préjudice de leur principal niveau d'ancrage territorial. Ce premier point nécessite une ànalyse synchronique des interactions et transactions, et conduit à un paysage spécifique d'échange politique. Son ambition est de fournir la base de comparaison, par exemple, de l'importance du même niveau d'action dans des territoires différents. La contribution de M. Knodt et de F. Larat va tout à fait dans ce sens, à partir d'une analyse franco-allemande des styles régionaux de politique. - la diachronie des échanges: nous posions plus haut l'hypothèse que la cristallisation de l'interdépendance est fonction, au moins en

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partie, de cadres d'écharige hérités du passé, et qui constituent une contrainte pour de futurs échanges. En d'autres termes, le débat autour de la notion de path dependence développée par D. North (1990)1 pourrait bien être repris dans l'analyse des chaînages de comportements politiques que sont les échanges politiques territoriaux. De ce point cr vue, B. Jouve et J. Grote développent une analyse comparée dans le temps des réseaux territoriaux d'action publique. Chacun à sa manière, selon des méthodes d'analyse différentes, ils montrent combien les stratégies d'innovation doivent compter avec une trame régionale héritée, qui balise les échanges politiquement possibles. (vi) l'échange politique territorialisé, dans sa perspective diachronique, est donc simultanément une contrainte fonctionnelle et une matrice politique. Et les échanges contemporains qui peuvent être identifiés dans le champ d'action publique tendent, à la fois, à les reproduire et à les modifier. La tension entre les deux peut être observée empiriquement, même si sa validation présente quelques difficultés théoriques. Pour bien des raisons, celles-ci sont très proches du débat ouvert à la suite de l'ouvrage de R. Putnam: Making democracy work (1993, cf. aussi les arguments critiques développés ici par J. Grote). Là n'est pas la place d'en reprendre les tenants et aboutissants. Il nous suffit ici de noter que l'échange politique territorialisé, dans sa dialectique de reproduction et de changement, s'efforce d'éviter les deux « dangers» analytiques opposés suivants: - le déterminisme, pour lequel la messe est dite avant d'avoir été célébrée, et où rien ne peut changer,au vu de la puissance de modes culturels si profondément ancrés dans les mentalités, les comportements et les pratiques institutionnelles, qu'ils condamnent les différences à demeurer les mêmes à travers l'histoire, en dépit d'apparences formelles ou politiques.

lLe modèle de la path dépendance, qui est né d'analyses du cljangement technologique, a été étendu par D. North aux performances économiques. Il s'agissait pour lui d'expliquer pourquoi certaines formes économiques sous-optimales persistent, alors que d'un point de vue rationnel, el1es devraient être balayées par la concurrence. L'existence de sentiers établis (paths) permet d'expliquer pourquoi les alternatives ne sont pas toutes également disponibles. La dépendance à l'égard de ces sentiers rend plus difficiles certaines trajectoires, précisément parce que le passé (les institutions, les acteurs et leurs interactions) continue d'exercer une influence sur les représentations contemporaines et futures. C'est en ce sens qu'une référence à ce modèle croise notre souci d'ancrer le modèle de l'échange politique dans une matrice historique et territoriale (Fouilleux 96).

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- le «stratégisme », par lequel les acteurs ne sont uniquement mobilisés que par les gains tirés de l'échange, et où de tels échanges sont considérés uniquement à travers les ressources qu'ils fournissent, excluant ainsi les dimensions les plus riches de modèles tels que celui d'A. Pizzorno (1978): le rôle joué par l'échange politique dans la production et la transformation des identités, le dilemme de la représentation (Regini 1995) ou la question de la légitimité (Frognier 1995). Une telle conception de l'échange politique mettra l'accent, en général, sur les aspects les plus synchroniques de l'incertitude: un échange, selon E. Friedberg (1993), sera ainsi défini comme politique, par opposition à l'échange économique, parce que dans une telle situation, les acteurs tendent non seulement à appliquer les règles du jeu, mais aussi à les manipuler et à les redéfinir à leur profit. Malgré l'intérêt d'une telle distinction, elle tend à négliger deux dimensions fondamentales des acteurs: -leur appartenance à une chaîne d'action partiellement héritée, qui explique quelques particularités et certaines structurations politiques et territoriales de long terme, qui dépassent la contingence des contextes divers d'action publique. La prise en compte de cette dimension temporelle est à elle seule un terrain de recherche particulièrement intéressant et jusque là peu envisagée frontalement. O. Borraz en a récemment livré quelques pistes, en montrant comment le temps s'inscrit dans toute modélisation de l'action publique territoriale, plaçant le politique au cœur de la « régulation des décalages» (Borraz 1997). - leur implication dans une culture politique et territoriale qui débouche sur certaines construction.s spécifiques de la réalité. C. Jeffery en fait une claire démonstration dans sa comparaison entre la Bavière et la Saxe, tout comme J. Loughlin, 1. Mathias et A. Reilly pour les West Midlands et le Pays-de-Galles. Les comparaisons francofrançaises' auxquelles nous faisons plus loin référence inspirent les mêmes réflexions.
(vii) L'échange politique et la question de la légitimité: le débat philosophique sur les relations entre ces deux notions (Frognier 1995), permet de ne considérer un échange comme pleinement politique que s'il possède une dimension de légitimation et, par extension, se rapporte à la construction de l'ordre politique. Il ne s'agit pas de considérer ici qu'un échange politique est un échange de légitimité en tant que tel. Au contraire, dans la mesure où la légitimité est en partie rationnelle et participe d'autre part de références symboliques (croyances, charismes, ...), nous devons la considérer comme une propriété non

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échangeable. En conséquence, entre deux (ou plus) entités légitimes, un échange politique consiste dans la mise à la disposition d'un autre de ressources qui peuvent légitimement être échangées. En d'autres termes, la légitimation est à l'origine de l'échange politique, mais aussi l'un de ses effets: par l'échange, les acteurs peuvent obtenir une légitimité supérieure, ou en perdre. Mais ils ne peuvent pas échanger la légitimité en tant que telle. En termes de philosophie politique, à la conception rousseauiste du Contrat Social comme échange général œ légitimités, nous préférons celle du Leviathan hobbesien: l'échange politique est d'autant plus effectif que la légitimité est à la fois fournie par l'échange mais autonome de lui. (viii) Échange politique et mobilisation régionale: les deux notions sont au cœur de cet ouvrage. Elles ont un point commun et divergent sur un autre, ce qui rend ainsi leur croisement dynamique. L'élément convergent est leur focalisation initiale sur les processus. Toutes deux peuvent être définies comme des outils, replacés dans le débat plus général sur les formes de gouvernance contemporaines en Europe. La différence tient dans le statut qu'elles accordent respectivement aux institutions dans les dimensions politiques et territoriales d'un tel processus. La notion de mobilisation, telle que définie ici même par J. Loughlin ou F. Morata, concerne des processus institutionnels: une telle approche distingue deux formes principales, interne et externe, de mobilisation. Elle met en lumière deux centres d'intérêt majeurs: l'analyse comparée des rt;lations entre mobilisation interne et externe; les liens entre mobilisation et processus d'institutionnalisation. La notion d'échange politique territorialisé embrasse la relation entre institutions et société sous les différents aspects (culturel, économique, social, politique) de l'agrégation et/ou de la fragmentation territoriale. Elle suppose également un traitement des relations interc institutionnelles, mais en considérant les institutions dans leur existence territoriale concrète, comme sédimentation d'échanges politiques. En ce sens, elle pourrait être en partie reliée à un courant néoinstitutionnaliste sociologique (Hall, Taylor 1996), par l'accent qu'elle met sur la genèse culturelle, sociale et cognitive des institutions et leurs évolutions. Les difficultés analytiques que rencontrent ces notions sont, à bien des égards, à l'inverse l'une de l'autre:

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- pour la mobilisation régionale, l'enjeu est de traiter de réalités territoriales où l'activisme régional n'existe pas vraiment au-delà d'une dimension «cosmétique ». En d'autres termes, elle doit étendre la notion de mobilisation à des types différenciés de « régionalité ». Elle se heurte à un obstacle très voisin de celui que nous signalions plus haut pour une approche de la gouvernance territoriale. - pour l'échange politique, l'enjeu est d'identifier empiriquement et conceptuellement les limites du paradigme. La tentation est grande d'assimiler toute forme politique à un échange, et de qualifier toute transaction de politique. Nous n'avons certes pas à considérer l'échange politique comme un concept de portée générale, contrairement à l'idée défendue in fine par B. Marin avec son concept d'échange politique généralisé (1990). Une telle notion nous semble ici abusivement généralisée. Nous pouvons essayer d'en restreindre et donc d'en préciser le champ d'application à partir de deux éléments: . les échanges ne sont pas tous politiques. Nous devons donc trouver, théoriquement et empiriquement, les meilleurs critères pour distinguer (sans les séparer) échange politique, échange social, échange économique. . toutes les relations politiques ne sont pas des relations d'échange. La légitimité peut être considérée, par exemple, comme une relation qui est en partie extérieure au «jeu» (même provisoirement). Elle pourrait être définie en réalité comme une ressource non-échangeable, comme une relation politique au-delà de l'échange.
Ayant distingué ces deux notions, nous pouvons maintenant travailler à les relier. Cette articulation peut être de deux ordres différents: . la' dimension inter-institutionnelle, où la mobilisation est la forme collective d'une intégration et d'une motivation politique, et où l'échange couvre les ressources pour les interactions dans des situations de coopération conflictuelle. . la dimension territoriale et politique: la' structuration des échanges politiques peut expliquer certaines formes spécifiques de mobilisation. Notre exemple de mobilisation régionale au sein de l'espace européen en Languedoc-Roussillon pourrait être utilement comparé avec d'autres situations régionales, comme nous l'avons esquissé, notamment avec la Catalogne, le Paysde-Galles ou Rhône-Alpes.

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C'est cette articulation qui va traverser la plupart des chapitres œ cet ouvrage. Avec des degrés divers, chacun s'est saisi de cette trame pour observer les dynamiques régionales et inter-régionales en Europe, à partir de travaux de terrain. On a regroupé dans la première partie les contributions qui, partant de perspectives régionales mettent l'accent sur les relations entre niveaux, jusqu'à celui de l'Europe. C'est autour de ces chapitres que les notions d'échange politique et de mobilisation régionale proposent une perspective critique de la multi-level governance. Certains mettent davantage l'accent sur les relations au sein œ territoires régionaux, et observent donc les mérites d'un même cadre conceptuel pour progresser dans la connaissance de l'action territoriale, dans les régions mêmes où se met en œuvre la politique européenne. Cet ouvrage affronte deux défis en même temps: celui d'une communauté de recherche éclatée dans l'espace européen, d'origines intellectuelles et disciplinaires nécessairement contrastées; celui d'une démarche théorique et empirique originale, qui se présente plus au lecteur comme un chantier de fouilles avant inspection que comme un monument achevé. C'est pour ces deux raisons qu'il se veut aussi une contribution ouverte à la critique et aux étayages futurs.

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- CHAPITRE 1 LA RENAISSANCE DE LA DIMENSION TERRITORIALE EN EUROPE Entre illusion et réalité'
Beate Kohler-Koch

LE PARADOXE

DE LA RENAISSANCE

TERRITORIALE

Du fait de la complexité ambiante et des tendances opposées que l'on peut distinguer à différents niveaux, la discussion sur la renaissance d'une dimension territoriale des politiques publiques en Europe prend la forme d'un paradoxe. Le fait est que nous vivons dans une époque placée sous des signes contradictoires: le processus œ « globalisation » dont il est tant question actuellement s'accompagne

d'un mouvement de « fragmentation». On trouve une bonne illustration de ce phénomène dans l'éclatement du monde en des entités nationales nouvelles et toujours plus nombreuses. De même, la construction européenne, où la coopération supranationale toujours plus poussée va de pair avec des tendances simultanées à la régionalisation. Ce paradoxe apparent que constitue le double processus d'élargissement et de rétrécissement des champs d'action politique s'accompagne d'un autre paradoxe: la coopération internationale, comme la coopération européenne, relève clairement d'une logique fonctionnelle. Il s'agit là d'une caractéristique fondamentale des régimes internationaux, puisque ceux-ci se rapportent toujours à un domaine de politique déterminé. L'histoire 'de l'intégration européenne reflète d'ailleurs tout à fait cette logique de coopération sectorielle. Au cours des multiples étapes qui ont jalonné le processus d'intégration européenne, le domaine d'activité de l'actuelle Union Européenne n'a cessé de s'élargir pour englober aujourd'hui un vaste ensemble de champs 'd'action politique. En ce qui concerne le fonctionnement des prises de décision dans la Communauté Européenne, il est caractéristique que les accords politiques auxquels les différents partenaires parviennent se limitent en règle générale à un domaine particulier. On peut même parler à cet effet
'Texte traduit par Fabrice Larat.

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