Régir le territoire et gouverner les territoires

De
Publié par

Cette étude aborde le thème capital de la vie politique et administrative de la Colombie, la gestion du territoire par le pouvoir politique, c'est-à-dire la manière dont le pouvoir traite la question territoriale dans ses dimensions nationale et locale en tant qu'enjeu et lieu de pouvoir. Une réflexion sur les transformations des rapports entre pouvoir et territoire en Amérique latine, thème encore rarement étudié.
Publié le : vendredi 1 février 2008
Lecture(s) : 110
EAN13 : 9782296188716
Nombre de pages : 354
Voir plus Voir moins
Cette publication est uniquement disponible à l'achat

RÉGIR LE TERRITOIRE ET GOUVERNER LES TERRITOIRES

Décentralisation et territorialisation des politiques publiques en Colombie

© L'HARMATTAN, 2008 5-7, rue de l'École-Polytechnique ; 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-296-04705-1 EAN : 9782296047051

Jean-François JOLLY

RÉGIR LE TERRITOIRE ET GOUVERNER LES TERRITOIRES Décentralisation et territorialisation des politiques publiques en Colombie

L'Harmattan

Logiques politiques Collection dirigée par Yves Surel
Créée en 1991 par Pierre Muller, la collection « Logiques politiques » a pour vocation principale de publier des ouvrages de science politique, ainsi que des livres traitant de thématiques politiques avec un autre angle disciplinaire (anthropologie, économie, philosophie, sociologie). Elle rassemble des recherches originales, tirées notamment de travaux de doctorat, ainsi que des ouvrages collectifs sur des problématiques contemporaines. Des séries thématiques sont également en cours de développement, l’une d’entre elles visant à publier des ouvrages de synthèse sur les systèmes politiques des États-membres de l’Union européenne.

Dernières parutions
Christian LEQUESNE et Monika MacDONAGH-PAJEROVA, La citoyenneté démocratique dans l’Europe des vingt-sept, 2007. Christine COUVRAT, La montée en Occident d’une culture politique « démocrate-radicale », 2007. Vincent HOFFMANN-MARTINOT, Le gouvernement des villes. Une comparaison internationale, 2007. Jean-Baptiste HARGUINDEGUY, La frontière en Europe : un territoire ? Coopération transfrontalière franco-espagnole, 2007. Catherine NEVEU (sous la dir.), Cultures et pratiques participatives. Perspectives comparatives, 2007. Bruno PALIER, Yves SUREL et al., L’Europe en action : l’européanisation dans une perspective comparée, 2007. Stéphane CADIOU, Stéphanie DECHEZELLES et Antoine ROGER (sous la direction de), Passer à l’action : les mobilisations émergentes, 2006. Taoufik BEN MABROUK, Le pouvoir d’agglomération en France : Logiques d’émergence et modes de fonctionnement, 2006. Fabrizzio CANTELLI (sous la direction de), Les constructions de l’action politique, 2006. Corinne DELMAS, Instituer des savoirs d’Etat, 2006.

TABLE DES MATIÈRES PETIT GLOSSAIRE DE TERMES COLOMBIENS ADMINISTRATIFS ET POLITIQUES............................................. 13
INTRODUCTION………………………………………………………….17 LES RAISONS D’UN OUVRAGE…………………………………………17 UNE DÉMARCHE « CONSTRUCTIVISTE » QUI UTILISE « L’ANALYSE DE FORME » COMME MÉTHODE D’INTERPRÉTATION EXÉGÉTIQUE………………………………………………………………19 RÉGIR LE TERRITOIRE ET GOUVERNER LES TERRITOIRES : DÉCENTRALISATION ET TERRITO-RIALISATION DES POLITIQUES PUBLIQUES EN COLOMBIE……………………………………………...22

PREMIÈRE PARTIE POLITIQUE PUBLIQUE DE DECENTRALISATION ET TERRITORIALISATION DE L’ACTION PUBLIQUE………………………………………………………....27
INTRODUCTION : POLITIQUE PUBLIQUE DE DÉCENTRALISATION ET TERRITORIALISATION DE L’ACTION PUBLIQUE……………………………………………………………….…29 TITRE I : ÉLÉMENTS THÉORIQUES, HYPOTHÈSES ET QUESTIONS DE RECHERCHE…………………………………………31 CHAPITRE 1 : LES MODÈLES DE GOUVERNEMENT LOCAL SELON ANDREW NICKSON………………………………………………………31 CHAPITRE 2 : VERS LES MODÈLES DE DÉCENTRALISATION…….40 CHAPITRE 3 : UN CADRE POUR L’ANALYSE DU PROCESSUS COLOMBIEN DE DÉCENTRALISA-TION : L’APPROCHE PAR LES POLITIQUES PUBLIQUES………………………………………….……..51 CHAPITRE 4 : LA TERRITORIALISATION DES POLITIQUES PUBLIQUES...................................................................................................64 CONCLUSION : RÉGIR LE TERRITOIRE ET GOU-VERNER LES TERRITOIRES OU COMMENT ASSURER LA GOUVERNABILITÉ EN COMBINANT GOU-VERNEMENT DU TERRITOIRE ET GOUVERNANCE…………………………………………………………..82 TITRE II : POLITIQUE PUBLIQUE DE DÉCENTRALISATION ET TERRITORIALISA-TION DE L’ACTION PUBLIQUE……………….85 CHAPITRE 1 : LA RUPTURE CONSTITUTIONNELLE ET POLITIQUE DE 1991QUANT AU MODÈLE D’ORGANISATION DU TERRITOIRE ET À LA TERRITORIALISATION DE L’ACTION PUBLIQUE…………….85 CHAPITRE 2 : CARACTÉRISTIQUES ET MOD-LITÉS DE LA TERRITORIALISATION DE L’ACTION PUBLIQUE. DÉCEN-

TRALISATION ET ORDENAMIENTO TERRITORIAL LORS DE L’ASSEMBLÉE CONSTITUANTE DE 1991……………………………..100 CHAPITRE 3 : LA MISE EN PLACE DE LA DÉCENTRALISATION ET LES ENJEUX DE LA TERRITORIALISATION DE L’ACTION PUBLIQUE…………………………………………………………………115 CONCLUSION. L’AMBIVALENCE DES EXÉCUTIFS LOCAUX : RÉGISSEUR OU GOUVERNANT ?...........................................................132 TITRE III : UN SCHÉMA GÉNÉRAL D’ANALYSE DES POLITIQUES PUBLIQUES DANS LE TERRITOIRE…………………………………139 CHAPITRE 1 : SECTORIALITÉ ET TERRITORIALITÉ DES POLITIQUES PUBLIQUES……………………………………………………………….140 CHAPITRE 2 : TERRITORIALITÉ DE L’ÉTAT ET TERRITORIALITÉ DES POLITIQUES PUBLIQUES EN COLOMBIE………………………147

SECONDE PARTIE LA TERRITORIALISATION DES POLITIQUES PUBLIQUES AFFECTEES PAR LE PROCESSUS DE DECENTRALISATION…………………………………………161
INTRODUCTION LA TERRITORIALISATION DES POLITIQUES PUBLIQUES AFFECTEES PAR LE PROCESSUS DE DECENTRALISATION……………..…………………………………..163 TITRE I : LA POLITIQUE PUBLIQUE DE LOGEMENT D’INTÉRÊT SOCIAL OU « L’INDISPENSABLE TERRITORIALITÉ »…………..169 CHAPITRE 1 : LA DUALITÉ ET L’HYBRIDITÉ, CARACTÉRISTIQUES DE LA POLITIQUE PUBLIQUE DE LOGEMENT D’INTERET SOCIAL – VIS……………………………………………………………………….....170 CHAPITRE 2 : GENÈSE ET PRODUCTION DE LA POLITIQUE PUBLIQUE DE LOGEMENT VIS À BOGOTÁ : VERS UNE POLITIQUE INTÉGRALE DE LOGEMENT ET D’HABITAT………………………...180 CHAPITRE 3 : GENÈSE ET PRODUCTION DE LA POLITIQUE PUBLIQUE DE LOGEMENT SOCIAL VIS À CHIQUINQUIRA : « RÉSEAUX DE PROJET », GOUVERNANCE DU TERRITOIRE ET « SECTORIALITÉ RÉGALIENNE »………………………………………..206 CONCLUSION : LA POLITIQUE PUBLIQUE DE LOGEMENT SOCIAL VIS OU LES DIFFICULTÉS DE LA COMBINAISON DU GOUVERNEMENT DU TERRITOIRE ET DE LA GOUVERNANCE DES TERRITOIRES……………………………………………………………..221 TITRE II : LES RÉSEAUX DE SERVICES PUBLICS A DOMICILE OU LES RELATIONS COMPLEXES ENTRE « L’IMPÉRATIVE SECTORIALITÉ » ET « L’INDISPENSABLE TERRITORIALITÉ »223 CHAPITRE 1 : LES RÉSEAUX DE SERVICES PUBLICS : LE SYMBOLE DE LA COMBINAISON DU GOUVERNEMENT DU TERRITOIRE ET DE LA GOUVERNANCE DES TERRITOIRES ?.............................................224

8

CHAPITRE 2 : L’ENTREPRISE DE SERVICES PUBLICS DE VILLETA ESP VILLETA- OU LA TERRITORIALITÉ AU SERVICE DE LA SECTORIALITÉ…………………………………………………………...247 CHAPITRE 3 : L’EXCEPTION PAISA : ORBITEL OU LA SECTORIALITÉ SUBLIMÉE COMBINÉE A LA TERRITO-RIALITÉ CONSIDÉRÉE COMME UN DEVOIR DE CITOYENS…………………………………..254 CHAPITRE 4: METROTEL OU LA COMBINAISON « COMMUNAUTAIRE » DU GOUVERNEMENT DU TERRITOIRE ET DE LA GOUVERNANCE DES TERRITOIRES A BARRANQUILLA.…267 CONCLUSIONS. LA POLITIQUE PUBLIQUE DE RESEAUX DE SERVICES PUBLICS A DOMICILE OU LA CONSTRUCTION DE MODELES DE GESTION FONDES SUR LA COMBINAISON DU GOUVERNEMENT DU TERRITOIRE ET DE LA GOUVERNANCE DES TERRITOIRES……………………………………………………………..277 TITRE III : LA DÉCENTRALISATION ÉDUCATIVE OU LA SECTORIALITÉ PÉNÉTRÉE PAR « L’AUTRE TERRITORIALITÉ »……………………………………………………………………………..281 CHAPITRE 1 : LA DECENTRALISATION DE L’EDUCATION……….281 CHAPITRE 2 : LA POLITIQUE PUBLIQUE DE CONCESSION DE L’ÉDUCATION A BOGOTÁ : DES CHARTER SCHOOLS À LA COLOMBIENNE…………………………………………………………..300 CHAPITRE 3 : LE PLAN « "NARIÑO TERRITORIO LIBRE DE ANALFABETISMO", EDUCACIÓN CON TODOS Y PARA TODOS » OU L’ÉDUCATION, CONDITION PRÉALABLE POUR LE DÉVELOPPEMENT SOCIAL, ÉCONOMIQUE ET POLITIQUE DE LA RÉGION……………………………………………………………………314 CONCLUSIONS : LA DECENTRALISATION ÉDUCATIVE OU LA SECTORIALITÉ PÉNÉTRÉE PAR « L´AUTRE TERRITORIALITÉ »…325 CONCLUSION : LES POLITIQUES PUBLIQUES DE LA DECENTRALISATION OU LES RELATIONS COMPLEXES ENTRE SECTORIALITÉ ET TERRITORIALITÉ……………………………..327 CONCLUSION GENERALE : TERRITOIRE ET POUVOIR. L’ENJEU DE LA TERRITORIALISATION DE L’ACTION PUBLIQUE « DEPUIS EN BAS »……………………………………………………..333

BIBLIOGRAHIE…………………………………………………339 LISTE DE TABLEAUX Tableau N º 1 Caractéristiques comparées des modèles économique et politique de système de gouvernement local en Amérique latine selon Andrew Nickson ................................................................................ 39

9

Tableau Nº 2 Normes publiées pendant la période 1991-2002 (gouvernements Gaviria, Samper et Pastrana) relatives à la décentralisation par type de norme................................................... 117 Tableau Nº 3 Jurisprudence publiée pendant la période 1991-2002 (gouvernements Gaviria, Samper et Pastrana) relatives à la décentralisation par thème................................................................ 120 Tableau Nº 4 Composantes de la politique de logement à niveau municipal/district à partir des normes en vigueur par ordre chronologique .................................................................................. 176 Tableau Nº 5 Axes et composantes de la méga politique publique de logement au niveau municipal à partir des normes en vigueur ........ 178 Tableau Nº 6. Comparaison des politiques de logement par administration de Bogotá (1995-2004) selon les Plans de développement ................................................................................. 189 Tableau Nº 7 Acteurs clés, communauté de projet et « conditions favorables » dans le cas du projet exitoso de lotissement de logements sociaux « Nuestra Señora del Rosario » à Chiquinquirá .................. 214 Tableau Nº 8 : Types de décentralisation éducative par niveau de responsabilités et type d’acteur ........................................................ 285 LISTE DES SCHÉMAS : Schéma N º 1 Répartition des responsabilités par acteurs y niveau quant au logement social – VIS ........................................................ 179 Schéma N º 2 Répartition des responsabilités par acteur, responsabilités, type d’intervention et niveau territorial quant aux services publics à domicile - SPD-................................................... 238 LISTE DES GRAPHIQUES : Graphique N º 1 Déploiement territorial et mise en place des politiques publiques ......................................................................... 155

10

AVANT PROPOS
Je dédie ces pages À mes grands-parents, Victor et Juliette, Raymond et Madeleine, qui sans beaucoup sortir de leur Anjou natal m’ont légué le goût pour les choses bien faites. À mes parents, Maurice et Marie Magdeleine, pour m’avoir appris à toujours chercher au-delà des horizons limités de l’Ancien Monde. À Olga, mon épouse, pour les heures volées à notre vie commune. Sans elle, je ne me serais jamais lancé dans cette aventure vers le Nouveau Monde. À toutes les Colombiennes et à tous les Colombiens, connus et inconnus, parce qu’ils sont le seul motif de cette chronique qui n’est pas neutre d’une traversée passionnante dans leur Monde.

Le présent ouvrage est tiré d’une thèse de doctorat en études des sociétés latino-américaines réalisée à l’Institut des Hautes Études d’Amérique Latine – IHEAL de l’Université de Paris III-La Sorbonne nouvelle, sous la direction de Jean-Michel Blanquer, professeur des universités et à l’époque, directeur de l’IHEAL. Elle a été soutenue le 5 octobre 2004 sous le titre « Régir le territoire et gouverner les territoires. La politique publique de décentralisation en Colombie entre 1982 et 2002 » et devant un jury composé de Jaime Castro, ancien ministre de l’intérieur de la République de Colombie, Franck Moderne, professeur à l’Université de Paris I-Panthéon-Sorbonne, Pierre Muller, directeur de recherche à la Fondation nationale des sciences politiques et Yves Surel, professeur à l’Institut d’études politiques de Grenoble. Par rapport au texte original, on a considérablement réduit la première partie consacrée à la « Genèse et production de la politique publique de décentralisation », où l’on analysait les débats, les normes, les décisions et la jurisprudence de la Cour constitutionnelle auxquels a donné lieu la politique publique de décentralisation en Colombie entre 1982 et 2002, avant, pendant et après la tenue de l’Assemblée constituante qui a donné naissance à la Constitution de 1991. En effet, plutôt que de développer ce qui constituait le point initial de notre recherche, essayer de comprendre le processus colombien de décentralisation, il nous a semblé préférable de présenter ici un texte plus concis qui permette de mieux mettre en évidence les réflexions que l’on peut faire sur ce qui constitue, au final, la leçon à tirer des enjeux qu’entraîne sa mise en place. Ce sont donc les relations, complexes, entre pouvoir et territoire, en général, et l’enjeu de la territorialisation « depuis en bas » des politiques publiques en Colombie, en particulier, que l’on a choisi de présenter. Car malgré tous les garde-fous mis par les instigateurs des normes et les juges, les maires et les gouverneurs colombiens font leur ce jugement des experts selon lequel « la “décentralisation”, à la différence de la

“déconcentration”, ne redistribue pas simplement des responsabilités, mais aussi du pouvoir ». Une recherche n’est jamais l’œuvre d’une seule personne. Je tiens donc à remercier ici tous ceux qui, d’une façon ou d’une autre, ont permis que cette aventure soit menée à son terme, à commencer par le professeur Jean-Michel Blanquer qui m’a incité à reprendre avec lui le chemin de l’analyse du processus colombien de décentralisation qu’il avait interrompu en 1991. Ma reconnaissance va à mon ami et collègue de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá, Carlos Salazar Vargas, qui, il y a une quinzaine d’années, m’a mis la « puce à l’oreille » sur les politiques publiques. Elle va aussi aux professeurs, ancien ministre et vice-ministre de Gobierno (intérieur) et anciens constituants, Jaime Castro Castro et Gustavo Zafra Roldán, sans lesquels je n’aurais pu reconstituer la genèse du processus de décentralisation colombien dont ils ont été des acteurs clés ni comprendre les questions de fond qu’il soulève. Elle va ensuite aux pédagogues Nepucemo Torres, Pilar Santamaría de Reyes et Gilberto Sandova, grâce auxquels j’ai pu comprendre la logique de la décentralisation éducative menée depuis plus de vingt ans en Colombie. Elle continue pour mes étudiants de DEA en économie ou en sciences politiques de la Pontificia Universidad Javeriana, qui ont été de véritables collaborateurs dans les domaines sur lesquels ils ont travaillé, mes collègues, mes amis et les participants, souvent anonymes, de colloques, séminaires et autres forums. Avec eux, j’ai pu tester mes idées, exposer des bouts de texte, discuter des concepts, échanger des opinions. Elle va enfin, et peut-être surtout, à Olga, mon épouse, pour les heures volées à notre vie commune. Sans elle, c’est sûr, je ne me serais jamais lancé dans cette aventure… Jean-François Jolly

12

PETIT GLOSSAIRE DE TERMES ADMINISTRATIFS ET POLITIQUES

COLOMBIENS

On trouvera ici quelques-uns des termes colombiens les plus fréquents dans les domaines aussi bien administratif que politique, le mot ou l’expression originale en castillan figurant en italiques et sa traduction et explication en français en lettres normales. Comunidad : population, groupe spécifique, habitants (par exemple : la comunidad del barrio tal : les habitants du quartier untel). La participación de la comunidad (participation de la communauté) fait référence à tous les processus de participation où sont impliqués directement une population, un groupe spécifique, les habitants d’un quartier. La particpación ciudadana (que l’on a traduit par participation des citoyens) fait allusion à une participation plus formelle à travers le vote, les partis, les référendums populaires etc. Consejos municipales et asembleas departamentales : il s’agit des conseils municipaux (composés de conseillers municipaux) et des assemblées départementales (formés de diputados-députés) qui jouent le rôle de « législatif » et votent des acuerdos (accords) et des ordonanzas (ordonnances). Ils sont élus en même temps et pour la même période que les alcades (maires) et gobernadores (gouverneurs) qui, contrairement aux cas français, n’en sont pas membres. Contraloría : organisme chargé du contrôle des comptes de l’État, des collectivités territoriales (communes, départements), des organismes publics qui leur sont rattachés, des sociétés d’économie mixte et de certains organismes privés qui gèrent des fonds publics. Il existe une contraloría nationale, des contralorías départementales et des contralorías municipales dans les villes de plus de 100.000 habitants. Departamento Nacional de Planeación – DNP ou Planeación National : il s’agit d’une sorte de ministère technique, créé au début des années soixante-dix et chargé des processus de planification sectorielle et macroéconomique. Entitades territoriales : selon l’article 286 de la Constitution de 1991 « les départements, les districts, les communes et les territoires indigènes sont considérés comme des entitades territoriales. Les régions et les provinces pourront le devenir ». On a traduit entidades territoriales par collectivités territoriales.

13

La Nación (la Nation) : dans la tradition colombienne, correspond à l’État central par opposition aux échelons territoriaux de l’État que sont les collectivités territoriales. Ordenaniento del territorio ou territorial : mot à mot « mise en ordre du territoire », « ordonnancement du territoire », traduction colombienne du concept français d’aménagement du territoire. Personería : organisme municipal chargé du ministère public en ce qui concerne la commune et dirigé par le personero, lui-même élu par le conseil municipal. Exerce un contrôle sur l’activité des fonctionnaires municipaux et assure aussi la défense des intérêts de la population de la commune (ombudsman) Situado fiscal : c’est la partie des Revenus ordinaires de la Nation cédés aux collectivités territoriales (départements, intendances, commissariats, Districts) et destinés à financer leurs dépenses en matière de santé et d’éducation. Créé en 1968, il y a été remplacé en 2001 (amendement à la Constitution de 2001) par une Participation pour santé et une Participation pour éducation, qui font partie du Système général de participations (transferts de la Nation aux collectivités territoriales). Territorios nacionales : avant la Constitution de 1991, il s’agissait de territoires périphériques peu peuplés (intendances ou commissariats) qui à l’époque des constitutions fédérales étaient administrés directement par la Nation (d’où leur nom de « territoires nationaux ») et à celle de la Constitution de 1886 étaient co-administrés par le Président de la République.

14

INTRODUCTION

INTRODUCTION
LES RAISONS D’UN OUVRAGE Le présent ouvrage est tiré d’une thèse de doctorat en études des sociétés latino-américaines réalisée à l’Institut des Hautes Études d’Amérique Latine – IHEAL de l’Université de Paris III-La Sorbonne nouvelle et soutenue le 5 octobre 2004 sous le titre « Régir le territoire et gouverner les territoires. La politique publique de décentralisation en Colombie entre 1982 et 2002 ». Par rapport au texte original, on a considérablement réduit la première partie consacrée à la « Genèse et production de la politique publique de décentralisation », où l’on analysait les débats, les normes, les décisions et la jurisprudence de la Cour constitutionnelle auxquels a donné lieu la politique publique de décentralisation en Colombie entre 1982 et 2002, avant, pendant et après la tenue de l’Assemblée constituante qui a donné naissance à la Constitution de 1991. En effet, plutôt que de développer ce qui constituait le point initial de la recherche, essayer de comprendre le processus colombien de décentralisation1, il a semblé préférable de présenter ici un texte qui mette en évidence les réflexions que l’on peut faire sur ce qui constitue, au final, la leçon à tirer des enjeux qu’entraîne sa mise en place. Car malgré tous les garde-fous mis par les instigateurs des normes et les juges, on peut monter sans difficultés que les maires et les gouverneurs colombiens font leur ce jugement des experts selon lequel « la “décentralisation”, à la différence de la “déconcentration”, ne redistribue pas simplement des responsabilités, mais aussi du pouvoir ». C’est donc à la lumière des relations, complexes, entre pouvoir et territoire, en général, et de l’enjeu de la territorialisation « depuis en
1 Selon l’introduction de la thèse, l’objectif était en effet de « mener une analyse qui puisse permettre de comprendre, d’une manière complète et exhaustive du processus de décentralisation colombien, qui puisse rendre compte du contour, des raisons et des implications de sa prétendue intégralité ».

17

bas » des politiques publiques en Colombie, en particulier, que l’on a jeté un regard critique sur le processus de décentralisation comme révélateur des unes et des autres, sans que l’on puisse considérer qu’il s’agisse d’une « évaluation du processus de décentralisation » colombien. Plus que sur le processus lui-même, pour l’analyse duquel il a cependant fallu construire une ébauche de théorie générale en s’appuyant sur l’analyse par les politiques publiques, ce sont sur ses effets dans l’action publique saisie à l’échelon territorial que l’on a focalisé la majeure partie des diverses composantes de cet ouvrage. Vu sous cet angle, l’ouvrage traite de thèmes peu (la gouvernabilité et la gouvernance territoriale2) ou pas (la « territorialisation de l’action publique ») abordés jusque-là en Colombie et même en Amérique latine dans le cas du second. Il ne peut donc être considéré comme une œuvre achevée, mais plutôt comme une première exploration d’un domaine immense, largement inconnu et très prometteur. Si l’on avait à signaler l’idée principale qui traverse l’ouvrage et qui explique son titre principal, on pourrait dire qu’il repose sur la considération principale suivante : comme c’est le cas depuis le début de l’époque républicaine, assurer la gouvernabilité de la Colombie de l’époque contemporaine oblige à simultanément régir le Territoire colombien par des normes centrales, appliquées dans une logique verticale et sectorielle, et à gouverner des territoires, grâce à des politiques publiques dont la logique est à la fois horizontale et territoriale. Dit d’une autre manière, il faut combiner centralisme et décentralisation, gouvernement du territoire et gouvernance des territoires, pratiquer une « décentralisation contrôlée et surveillée », primat de l’État souverain et reconnaissance d’une multiplicité d’acteurs dans l’action publique. C’est à cette aune qu’il faut jauger la « question du territoire », la « question de son gouvernement » et celle de la « territorialisation de l’action publique » en Colombie si, pour reprendre les termes de Franck Moderne (2004 : 1) à propos de la thèse qui sert de base à cet ouvrage, l’on veut traiter
2

On notera que le thème du gouvernement du territoire des villes latino-américaines et de leur gouvernabilité est devenu un thème majeur dans la planification urbaine et régionale comme le montrent les travaux de Jordi Borja (2001), le très connu expert catalan (et ancien maire adjoint de Barcelone), ou ceux de Richard Stren, l’expert canadien (2000). Plus de 20 ans après le début du processus colombien et malgré les efforts d’instances officielles colombiennes comme le DNP (González et Acosta, 2002), il reste cependant un thème vierge de réflexions et recherches universitaires en Colombie.

18

un thème récurrent capital de la vie politique et administrative en Colombie, celui de la gestion du territoire par le pouvoir politique, c'est-à-dire la manière dont le pouvoir traite la question territoriale dans ses dimensions nationale et locale en tant qu'enjeu et lieu de pouvoir [italiques non originaux].

C’est bien dans cette perspective que l’on a tenté, avec un succès qu’on laisse au lecteur le soin d’apprécier, de
démonter les mécanismes contrastés des politiques de « gouvernement » du territoire national conduites, avec des succès divers, par les gouvernements qui se sont succédés à la tête de l'État - et des politiques de "gouvernance des territoires" locaux, politiques suscitées, définies et conduites avec la complicité/concurrence des pouvoirs locaux dans un cadre tourmenté et variable d’un territoire à l’autre. De ce jeu de relations hybrides et ambiguës naît un type de « gouvernabilité » de l’ensemble propre à la Colombie, c’està-dire une certaine manière de manager le pays au milieu des récifs et d’éviter le pire, c’est-à-dire le naufrage.

UNE DÉMARCHE « CONSTRUCTIVISTE » QUI UTILISE « L’ANALYSE DE FORME » COMME MÉTHODE D’INTERPRÉTATION EXÉGÉTIQUE Avant de commenter le contenu de cet ouvrage, il convient sans doute de préciser ce que Serge Terribilini (2001 : 16-17) dans sa recherche sur les relations entre fédéralisme, territoires et inégalités sociales en Suisse appelle « ses fondements métathéoriques » ou sa « métathéorie ». En conséquence, on commentera deux aspects qui distinguent sans doute la recherche qui sert de base à cet ouvrage d’autres recherches : « la démarche constructiviste », d’une part, et l’utilisation fréquente de « l’analyse de forme » comme méthode d’interprétation exégétique, de l’autre. Quant à la démarche suivie, et sans reprendre en détail les arguments que présente Terribilini, on se contentera d’indiquer que d’une certaine manière la démarche que l’on a suivie dans les recherches qui servent de base à cet ouvrage se rattache à ce qu’il appelle la « théorie critique héritée de l’École de Francfort » et le « paradigme constructiviste ». En substance, indique Terribilini, « ce paradigme se distingue des approches positivistes, réalistes ou empiristes en ce qu’il postule que la réalité n’est pas “donnée”, directement connaissable et indépendante de l’observateur. Elle est au contraire toujours 19

“construite” et ne possède pas par elle-même son propre sens ». En conséquence, poursuit l’auteur, « pratiques et représentations sociales, loin de pouvoir être appréhendées comme naturelles, sont vues comme des construits, autant, d’ailleurs, que la connaissance que l’on peut en avoir ». Aussi bien pour les « constructivistes structuralistes » comme Bourdieu, Passeron, Giddens que pour les « constructivistes interactionnistes » (Thévenot, Callon, Latour, etc.), conclut Terribilini, « le centre de leurs préoccupations sont les pratiques des acteurs sociaux et leurs représentations en tant qu’ils sont le fruit d’une construction sociale ». La conséquence de cette démarche, c’est qu’on ne saurait chercher à voir si des hypothèses se vérifient totalement, partiellement ou se repoussent comme dans les approches positivistes, mais qu’au contraire, il faut les construire au gré de l’analyse, ce qui pose le problème, majeur, des interprétations de l’observateur et de l’analyste qui ne peut être alors un évaluateur (neutre) des politiques qu’il observe. Le présent ouvrage présente donc à la fois, sans qu’il soit possible toujours de les distinguer, les prémisses, les résultats et le processus de recherche, les « hypothèses de travail » jouant alors comme le dit Terribilini, un « rôle de connecteur dialectique » dans le déroulement de la pensée de l’analyste qui ne peut être un « évaluateur ». La démarche constructiviste s’adapte bien au cas de l’analyse des processus de décentralisation. En effet, la lecture de documents écrits dans tous les pays du monde sur les processus de décentralisation, l’analyse des évaluations de processus réalisées aussi bien en Amérique latine qu’en Europe révèle au chercheur une vérité frappante : il n’existe pas de théorie générale de la décentralisation, encore moins de théorie de la décentralisation en Amérique latine. On dispose en revanche d’éléments épars faits d’approches intéressantes, mais partielles et partiales (celles des théoriciens de la démocratie participative et de ceux du fédéralisme fiscal), de cadres d’analyse prometteurs, mais pas encore appliqués (celui de quelques auteurs français réunis autour de Pierre Muller et de quelques analystes latino-américains), d’analyses en termes juridiques, mais trop spécialisées (par exemple, celle en termes de droit constitutionnel), sans parler de nombre d’annotations, souvent perspicaces mais le plus souvent non développées, d’évaluateurs.

20

Tenter par exemple de comprendre le processus colombien de décentralisation dans son intégralité, d’entendre quelles sont les origines conceptuelles des deux types de décentralisation – « politique » et « économique » - que l’on y distingue traditionnellement, implique passer en revue les éléments théoriques, les cadres d’analyse et les annotations des évaluateurs dont on dispose. On peut ainsi construire une sorte d’ébauche de théorie générale de la décentralisation et établir les hypothèses qui serviront de « connecteur dialectique » à la recherche sur l’analyse du processus de décentralisation en Colombie entre 1982 et 2002 et des « pratiques sociales » auxquelles il a donné lieu, aussi bien à niveau national qu’à niveau local. Pour ce qui est de la méthode, il convient de signaler que la plupart des analyses présentées dans cet ouvrage ont eu recours, entre autres, à une méthode utilisée en théologie, qui fait partie de l’herméneutique, « l’interprétation exégétique » et plus particulièrement à l’une de ses composantes, « l’analyse de forme »3 L’interprétation exégétique ou exégèse se définit comme « l’interprétation philosophique et doctrinale d’un texte dont le sens, la portée sont obscurs » (Micro Robert, 1980 : 410). Au cas présent, on a cherché à « interpréter » les faits et surtout les dires des acteurs en fonction du cadre d’analyse retenu (l’analyse cognitive) et des hypothèses de travail établies. L’analyse de forme est un type d’interprétation exégétique utilisée par les théologiens dans le cas de textes sacrés anciens où il est nécessaire d’établir « pourquoi tel auteur de tel texte sacré a écrit telle chose dans tels ou tels termes et à tel ou tel moment et non tels ou tels autres ». On a utilisé l’interprétation exégétique et l’analyse de forme en partant de trois sources d’information : • • Des textes tels que normes, projets de normes, débats au Congrès ou dans la presse relatifs à la réforme de la décentralisation ou au thème spécifique étudié. Des écrits d’analystes et « d’acteurs clef » (ex-constituants de 1991, ex-ministres de l’intérieur, magistrats des Hautes Cours, hauts fonctionnaires en poste à l’époque, conseillers techniques, etc.), choisis en fonction du type d’approche de leur analyse ou de leur rôle dans le processus

3 Sur l’utilisation de l’interprétation dans l’analyse des politiques publiques, vers une courte revue de la littérature dans Serge Terribilini (2001 : 17).

21



La transcription d’une série d’entretiens approfondis auprès d’un certain nombre de ces acteurs clefs, révisée par ceux-ci4.

Il convient finalement d’indiquer que les recherches présentées dans cet ouvrage, en particulier celles incluses dans la Seconde partie, reprennent les résultats d’un certain nombre de recherches menées par l’auteur dans le cadre de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá avec l’appui de plusieurs chercheurs de diverses disciplines et dans des perspectives qui n’étaient pas nécessairement celle de l’analyse de la décentralisation et des conditions et modalités de la territorialisation des politiques publiques. Elles ont donc fait l’objet, elles aussi, d’une « réinterprétation ». RÉGIR LE TERRITOIRE ET GOUVERNER LES TERRITOIRES : DÉCENTRALISATION ET TERRITO-RIALISATION DES POLITIQUES PUBLIQUES EN COLOMBIE Compte tenu des considérations que l’on a indiquées quant aux propos de l’ouvrage, celui-ci comporte deux Parties, l’une consacrée à mettre en relation la politique publique de décentralisation et la territorialisation de l’action publique et l’autre, à analyser des situations de territorialisation de l’action publique à partir de l’illustration du cas de trois politiques publiques affectées par le processus de décentralisation. Politique publique de décentralisation et territorialisation de l’action publique Dans la Première Partie, intitulée « Politique publique de décentralisation et territorialisation de l’action publique », on cherche à établir un « pont conceptuel » entre le processus de décentralisation qui s’est déroulé en Colombie à partir du début des années quatrevingt, qu’il faut caractériser, et la manière comment ce processus modifie les conditions et les modalités de la territorialisation des politiques publiques. Pour établir ce pont conceptuel, on procédera en trois mouvements : Dans un premier temps (Titre I), on indiquera les divers éléments théoriques, hypothèses et questions de recherche sur lesquels repose la
4 Ce qui, bien entendu, comme l’indique Pierre Muller (2000b : 94 ; 2003 : 94 ; 2006 : 95), ne réduit pas le risque que ces acteurs clé peuvent « minimiser ou valoriser ou encore modifier leur rôle » dans la production de la politique publique ou « pire encore, tendre à modifier leur discours en fonction des souhaits supposés du chercheur ».

22

recherche qui sert de base à cet ouvrage. Pour ce faire, on s’intéressera d’abord aux modèles de gouvernement local établis par Andrew Nickson pour pouvoir à partir de ceux-ci définir les caractéristiques des deux modèles de décentralisation, « l’économique » et « le politique ». Ensuite, on établira un cadre d’analyse de la décentralisation colombienne à partir de l’approche par les politiques publiques et l’on se penchera sur trois questions fondamentales quand on veut aborder les relations complexes entre territoire et action publique : « la question du territoire », la « question du gouvernement » et la « question du gouvernement du territoire ». On pourra ainsi traiter ce qui constitue le nœud médullaire, la substantifique moelle de cet ouvrage, la « question de la territorialisation de l’action publique ». Dans un deuxième temps (Titre II), on s’intéressera à la manière dont la décentralisation considérée comme une politique publique a modifié le cadre général qui permet de lire les complexes relations en Colombie entre territoire et pouvoir et les enjeux qu’y soulève la territorialisation de l’action publique. Pour ce faire, on procédera en trois mouvements. On s’intéressera tout d’abord à la rupture constitutionnelle et politique qu’a introduit la Constitution de 1991 par rapport à celle de 1886 quant à l’organisation du territoire et, partant, au cadre général qui permet de lire les relations entre territoire et pouvoir et la territorialisation de l’action publique. Puis, en s’appuyant sur les débats à propos de la décentralisation et l’ordenamiento territorial lors de l’Assemblée constituante de 1991, on déterminera les caractéristiques et les modalités de la territorialisation de l’action publique. Enfin, on s’intéressera à la mise en place du processus de décentralisation après l’approbation de la Constitution de 1991, à travers de l’analyse succincte aussi bien de l’activité normative que des sentences des Hautes Cours, ce qui permettra lire les enjeux que soulève la territorialisation de l’action publique. Dans un troisième temps (Titre III) enfin, on proposera un schéma général d’analyse des politiques publiques dans le territoire pour le cas colombien qui permette d’aborder le thème général des conditions et des modalités de la territorialisation de l’action publique dans ce pays. On révisera tout d’abord les contextes de sectorialité et territorialité des politiques publiques, avant de proposer une réflexion sur ce que signifie en Colombie la territorialité de l’État et la territorialité des politiques publiques face au modèle européen et étasunien. Puis on déterminera comment se combinent à niveau local gouvernement et gouvernance et pourquoi les caractéristiques du 23

« déploiement territorial » comme processus de mise en place des politiques publiques dans le territoire défini par Medellín y obligent à pratiquer cette combinaison. La territorialisation des politiques publiques affectées par le processus de décentralisation Dans la Seconde Partie, intitulée « La territorialisation des politiques publiques affectées par le processus de décentralisation », on s’attachera à montrer que la gouvernabilité quand elle se réfère au territoire n’est possible que grâce à des politiques publiques qui combinent la logique verticale sectorielle (qui implique centralisation) et la logique horizontale territoriale (qui implique décentralisation). On explicitera ainsi la manière comme les maires et les gouverneurs parviennent à surmonter le conflit entre les deux rôles qu’ils doivent jouer simultanément, celui d’agent régisseur, voulu par les normes, et celui d’acteur gouvernant, exigé par la situation politique locale et leurs électeurs. On pourra ainsi aborder une dimension différente : les relations complexes qui existent en Colombie entre territoire et pouvoir et les enjeux qu’y soulève la territorialisation de l’action publique lorsque se donne un processus de décentralisation qui agit alors comme un révélateur. À partir du schéma général établi antérieurement, on réalisera une analyse de trois politiques publiques particulières : le logement social ou « Vivienda de Interés Social-VIS », la politique éducative élémentaire et secondaire et la politique de service public de réseau à domicile. Pour ce faire, dans une première phase on établira pour chacune des politiques publiques la genèse et la production (c’est-àdire, la mise en place et la mise en agenda) de cette politique, en identifiant les acteurs, leurs logiques, leurs référentiels et leurs enjeux, la construction de réseaux à laquelle elle donne lieu et l’articulation entre le recours qu’ils font à la gouvernance et au gouvernement du territoire comme deux formes, contradictoires, d’assurer la gouvernabilité. Dans une seconde phase, on analysera des cas précis d’application de chacune de ces politiques dans divers territoires, municipaux et départementaux, correspondants à des contextes économiques, politiques, temporels et démographiques (taille) différents5.

5 Les réflexions présentées dans cette Seconde partie reprennent les résultats d’un certain nombre de recherches menées par l’auteur dans le cadre de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá avec l’appui de plusieurs chercheurs de diverses disciplines. L’analyse des politiques publiques présentées combine la compilation et l’analyse des textes en relation avec la politique publique considérée

24

Les politiques ont été choisies pour au moins trois raisons. D’abord, parce qu’elles mettent bien en évidence la logique de (re)territorialisation de l’action publique et les difficultés liées à la combinaison du gouvernement du territoire et de la gouvernance des territoires. Ensuite, parce qu’elles répondent bien aux caractéristiques d’hybridité entre sectorialité et territorialité. Enfin, parce que ce sont des politiques fortement territorialisées qui jouent un rôle clé dans la gouvernance territoriale. Chacune d’elles montre en effet l’état d’une tension particulière non seulement entre sectorialité (défendue par les instances nationales) et territorialité (à la charge des exécutifs locaux), mais aussi entre des conceptions différentes quant à la territorialisation des politiques publiques. Elle révèle aussi le conflit entre le rôle d’agent régisseur du gouvernement du territoire et d’acteur gouvernant de la gouvernance de leur territoire que vivent les exécutifs locaux (maires et gouverneurs), c’est-à-dire les difficultés et les manières d’assurer cette combinaison de gouvernement du territoire et de gouvernance des territoires. Chacune des politiques est l’objet d’un Titre spécifique : La politique de logement social ou politique de logement social VIS que l’on analyse dans le Titre I est au premier abord une politique publique éminemment nationale et sectorielle avec une logique de régulation verticale, expression de l’État souverain et du gouvernement du territoire à travers l’assignation du Subsidio Familiar de Vivienda- SFV- (allocation familiale de logement). Cependant, sa mise en place est nécessairement « territorialisée » (responsabilité municipale de fournir des sols urbanisés. Or celle-ci implique nécessairement une série de longues négociations avec de nombreux acteurs, entre autres les propriétaires terriens mais aussi le Conseil municipal, c’est-à-dire de recourir à une manière de gouverner et d’assurer la gouvernabilité que l’on a qualifiée comme la gouvernance du territoire. L’analyse des expériences de Chiquinquirá (petit centre subrégional à 100 Km de Bogotá) et de Bogotá (grande métropole), montre qu’une

(normes, projets de normes, débats au Congrès ou dans les conseils locaux et dans la presse, etc.) et une série d’entretiens approfondis auprès d’acteurs clefs (ex-constituants de 1991, ex-ministres, fonctionnaires chargés de la conception ou de l’application des politiques publiques, conseillers techniques, élus et fonctionnaires locaux tels que maires, gouverneurs, gérants d’entreprises publiques ou responsables d’institutions privées impliquées dans les politiques).

25

sectorialité faible6 ne peut se développer sans territorialité. On peut donc parler de « l’indispensable territorialité ». La politique de réseaux de services publics à domicile (eau et assainissement, énergie, télécommunication), qui est l’objet du Titre II et, plus précisément, la mise en place d’entreprise locale et la fixation de tarifs qu’instaure la loi sur les services publics (142 de 1994), est le symbole même de la « décentralisation contrôlée et déléguée » dont parle Fernando Rojas (2000), même si la responsabilité politique de leur prestation est à la charge des maires. L’analyse de cas aussi dissimilaires que Villeta (petite ville de 25000 habitants à 70 km de Bogotá), Barranquilla (plus d’un million d’habitants) et Antioquia (près de 5 millions d’habitants) montre que dans ce secteur une sectorialité impérative, encline au fétichisme du marché et de la régulation, maintient des relations complexes avec une territorialité qui s’avère indispensable. La politique publique d’éducation que l’on aborde dans le Titre III est, plus encore peut-être que la politique de logement social VIS, une politique nationale, un véritable symbole de la sectorialité à charge d’un ministère de « l’éducation nationale ». Cependant, l’analyse de cas comme ceux des collèges en concession à l’époque du maire Peñalosa à Bogotá ou encore la campagne d’alphabétisation du département de Nariño à celle de Parmenio Cuellar montre qu’à partir de 1991, dans un domaine fortement marqué par l’empreinte de la « sectorialité triomphante », et au-delà du champ des compétences décentralisées prévues par les normes (essentiellement, gestion des professeurs, constructions et dotations scolaires), il y a place aussi pour une « autre territorialité » et une autre gouvernance des territoires, différentes de celles fondées sur l’école.

6 Dans la mesure où les ressources sont rares et où l’on y observe un bas degré d’institutionnalité au sens de Medellín (2003).

26

PREMIÈRE PARTIE

Politique publique de décentralisation et territorialisation de l’action publique

INTRODUCTION : POLITIQUE PUBLIQUE DE DÉCENTRALISATION ET TERRITORIALISATION DE L’ACTION PUBLIQUE
Le point de départ de la recherche qui sert de base à cet ouvrage était d’avancer sur la voie d’une analyse compréhensive, complète et exhaustive du processus de décentralisation colombien qui puisse rendre compte du contour, des raisons et des implications de sa soidisant intégralité. Le point d’arrivée, sans être incompatible avec l’antérieur, aborde une dimension différente : les relations complexes en Colombie entre territoire et pouvoir et les enjeux qu’y soulève la territorialisation de l’action publique lorsque se donne un processus de décentralisation qui agit comme un révélateur. Il fallait donc établir un « pont conceptuel » entre le processus de décentralisation qui s’est déroulé en Colombie à partir du début des années quatre-vingt, qu’il faut caractériser, et la manière comment ce processus modifie les conditions et les modalités de la territorialisation des politiques publiques. Pour établir ce pont conceptuel, on procédera en trois mouvements : • Dans un premier temps (Titre I), on indiquera les divers éléments théoriques, hypothèses et questions de recherche sur lesquels repose la recherche qui sert de base à cet ouvrage. Pour ce faire, on s’intéressera d’abord aux modèles de gouvernement local établis par Andrew Nickson pour pouvoir à partir de ceux-ci définir les caractéristiques des deux modèles de décentralisation, « l’économique » et « le politique ». Ensuite, on établira un cadre d’analyse de la décentralisation colombienne à partir de l’approche par les politiques publiques et l’on se penchera sur trois questions fondamentales quand on veut aborder les relations complexes entre territoire et action publique : la question du territoire », la « question du gouvernement » et la « question du gouvernement du territoire ». On pourra ainsi traiter ce qui constitue le nœud médullaire, la substantifique moelle de cet 29

ouvrage, la « question de la territorialisation de l’action publique ». • Dans un deuxième temps (Titre II), on s’intéressera à la manière dont la décentralisation considérée comme une politique publique a modifié le cadre général qui permet de lire les complexes relations en Colombie entre territoire et pouvoir et les enjeux qu’y soulève la territorialisation de l’action publique. Pour ce faire, on procédera en trois mouvements. On s’intéressera tout d’abord à la rupture constitutionnelle et politique qu’a introduit la Constitution de 1991 par rapport à celle de 1886 quant à l’organisation du territoire et, partant, au cadre général qui permet de lire les relations entre territoire et pouvoir et la territorialisation de l’action publique. Puis, en s’appuyant sur les débats à propos de la décentralisation et l’ordenamiento territorial lors de l’Assemblée constituante de 1991, on déterminera les caractéristiques et les modalités de la territorialisation de l’action publique. Enfin, on s’intéressera à la mise en place du processus de décentralisation après l’approbation de la Constitution de 1991, à travers de l’analyse succincte aussi bien de l’activité normative que des sentences des Hautes Cours, ce qui permettra lire les enjeux que soulève la territorialisation de l’action publique. Dans un troisième temps (Titre III), on proposera un schéma général d’analyse des politiques publiques dans le territoire pour le cas colombien qui permette d’aborder le thème général des conditions et des modalités de la territorialisation de l’action publique dans ce pays. On révisera tout d’abord les contextes de sectorialité et territorialité des politiques publiques, avant de proposer une réflexion sur ce que signifie en Colombie la territorialité de l’État et la territorialité des politiques publiques face au modèle européen et étasunien. Puis on déterminera comment se combinent à niveau local gouvernement et gouvernance et pourquoi les caractéristiques du « déploiement territorial » comme processus de mise en place des politiques publiques dans le territoire défini par Pedro Medellín y obligent à pratiquer cette combinaison.



30

TITRE I : ÉLÉMENTS THÉORIQUES, HYPOTHÈSES ET QUESTIONS DE RECHERCHE
Dans ce Titre, on présentera les divers éléments théoriques, les hypothèses et les questions de recherche sur lesquels repose la recherche qui sert de base à cet ouvrage. Pour ce faire, on s’intéressera successivement : aux modèles de gouvernement local établis par Andrew Nickson, desquels on a déduit les caractéristiques des deux modèles de décentralisation, l’économique et le politique, à un cadre d’analyse de la décentralisation colombienne à partir de l’approche par les politiques publiques et à l’examen de quatre questions : « la question du territoire », la « question du gouvernement », la « question du gouvernement du territoire » et son corollaire, la « question de la territorialisation de l’action publique ». CHAPITRE 1 : LES MODÈLES DE GOUVERNEMENT LOCAL SELON ANDREW NICKSON Section 1 : Un point de départ : les systèmes de gouvernement local de Nickson Quand on essaye d’avoir une vision cohérente du processus colombien de décentralisation et de comprendre son intégralité, on se rend rapidement compte que les origines conceptuelles des deux types de décentralisations que l’on y distingue traditionnellement « politique » et « économique » - sont radicalement différentes. Une manière de sortir des incohérences rencontrées et, donc, de les comprendre, est de prendre comme point de départ la classification d’Andrew Nickson, professeur à l’École de politique publique de l’Université de Birmingham relative aux types de gouvernement local en vigueur en Amérique latine, telle qu’elle figure dans une contribution à la Conférence annuelle de la Société britannique d’études latino-américaines de 1998 (Nickson, 1998 : 1). L’auteur, prenant comme prétexte le peu d'attention qu’à son avis les chercheurs et commentateurs ont donné à « l’impact de la décentralisation sur le rôle changeant du gouvernement local à l’intérieur du système politique latino-américain vu comme un tout », propose deux nouvelles classifications des systèmes de gouvernement local qui, selon lui, sont plus adaptées au « climat de démocratisation » de la fin

31

de siècle que celles, plus traditionnelles, qui se centrent sur les relations entre gouvernement central et gouvernement local. Ces deux classifications, ou selon les propres termes de Nickson, ces deux « modèles », sont, dans l’ordre même où il les présente, le modèle « économique » et le modèle « politique ». Comme le souligne bien l’auteur, (Nickson, 1998 : 2), il s'agit, en réalité, de deux modèles qui sont des positions extrêmes ou des « types idéaux » wébériens, car ils « dérivent de différences fondamentales autour du monde quant aux valeurs qui servent de base à l’entendement de la part des citoyens de l’objet du gouvernement local7 ». Il est bon de noter, avant d’entrer dans une exposition de leurs caractéristiques, que les modèles de Nickson ont à voir avec les types de système de gouvernement local, et non avec les types de décentralisation. Serait-il donc possible de lier systèmes de gouvernement local et types de décentralisation ? La réponse à cette question est affirmative si l’on veut bien admettre avec Pierre Muller que « les processus de décentralisation peuvent s’interpréter comme des mécanismes qui permettent la gouvernabilité locale », c’est-à-dire la possibilité de gouverner localement et, donc, ont à voir directement avec le gouvernement8 local. Il est alors possible d’inverser l’affirmation de Nickson selon laquelle la « décentralisation a eu un impact sur le gouvernement local » et de poser l’hypothèse d’une interaction entre systèmes de gouvernement local et types de décentralisation On dispose ainsi d'un instrument d’interprétation des types de processus de décentralisation eux-mêmes, qui, en les situant dans une perspective plus ample, permet de les considérer comme des concrétions de processus plus généraux. Section 2 : Le modèle économique de gouvernement local Le premier modèle que présente Nickson est celui qu’il qualifie d’« économique », parce que, selon ses propres mots, « l’objet principal du gouvernement local est économique : la prestation efficiente des services publics ». Issu de la pensée utilitariste
7 Traduction de Jean-François Jolly, comme tous les textes initialement en anglais ou en espagnol, sauf indication contraire des éditeurs. 8 Dans le sens anglo-saxon de government local qui englobe tout ce qui, dans la tradition française, relève de l’administration locale, y inclus, donc, les modes d’élection des élus locaux.

32

britannique (d’où le surnom de « modèle anglo-saxon » que lui donne aussi Nickson), le fondement rationnel économique du gouvernement local lui est octroyé par le gouvernement central « qui en dernière instance est celui qui décide entièrement de la répartition des responsabilités pour la prestation des services entre les différents niveaux de gouvernements ». « La raison essentielle du gouvernement pour transférer la responsabilité de la prestation des services au gouvernement local », indique l'auteur, « c’est l’hypothèse selon laquelle l’efficience de ladite prestation peut être améliorée grâce à des coûts unitaires plus bas provenant de l’usage de ressources disponibles localement pour la construction, l’entretien et l'administration des services publics ». De cette fonction « économique » du gouvernement local, est inséparable « une implicite subordination politique aux désirs du gouvernement central », qui, à son tour, « génère une relation conflictuelle permanente entre gouvernement local et gouvernement central à propos de l’assignation de responsabilités quant à la prestation des services9, toujours au bénéfice de ce dernier et vue comme un jeu de somme nulle ». Selon Nickson, les caractéristiques de ce modèle sont, en synthèse, les suivantes : Les compétences du gouvernement local sont clairement définies et régies para un statut de type législatif. « Le “gouvernement local” joue le rôle d’une “administration locale” ». Le système électoral majoritaire provoque des relations de confrontation plus que de consensus avec le gouvernement central, car il y a fréquemment polarisation politique, surtout si gouvernement local et gouvernement national sont de tendances opposées. Au nom de l’efficience dans la prestation des services, le gouvernement central impose souvent une réorganisation territoriale qui permette des économies d’échelle et se traduit par l’agglomération de communes en grandes unités. Ces grandes unités réduisent l’identification du citoyen avec son gouvernement local, ce qui a pour conséquence une faible participation électorale, où le vote local se détermine en fonction des considérations politiques nationales.
9

On traduira ainsi l’expression anglaise « delivery of services », généralement traduite dans la littérature latino-américaine par l’expression « provisión de los servicios ». Quand le contexte le dicte, on utilisera aussi les expressions « fourniture des biens (ou des services) » et « fournisseur des biens (o des services) ».

33

Les transferts financiers du niveau central au niveau local sont classés par type de destination, chacune avec un objet très précis et répartis entre les communes sur la base d’une formule transparente qui tient compte des besoins et est calculée pour s’assurer de standards de prestation de services, fixés par décret national. La première implication sur les relations entre gouvernement central et gouvernement local, c’est le droit que se réserve le gouvernement central de contrôler strictement les dépenses du gouvernement local pour maintenir la stabilité macroéconomique, ce qui signifie, entre autres, un strict contrôle des impôts locaux (niveau d’imposition) et des possibilités d’emprunt. La seconde, c’est que comme principale source de revenus des gouvernements locaux, le gouvernement central a intérêt à exercer, via les services du Contrôleur général, des audits d’efficience des comptes des gouvernements locaux qui lui assurent « value for money ». Participation des citoyens et accountability10 locale sont totalement conditionnées par l’objectif d’assurer une efficiente prestation des services. En effet, l’accountability se centre principalement sur les performances économiques quant à la prestation des services. La participation politique, quant à elle, est assez réduite, vu la grande taille en moyenne des communes, le faible nombre d’élus en proportion du nombre de citoyens et la transparence réduite du processus administratif local. Si elle existe, on insiste surtout sur le développement de la concurrence dans la prestation des services qui permet au citoyen de faire son choix individuel entre plusieurs possibilités de prestation de services et de prendre l’option « sortie » s’il est en désaccord11 et, en revanche, l’on encourage peu ou pas la participation collective à la formulation de politiques publiques, qui sont définies de manière centrale. Après avoir noté que la meilleure illustration de ce modèle idéal est sans doute le système britannique de gouvernement local (présent aussi en Irlande, en Australie, en Nouvelle Zélande et dans la plus grande partie des États-Unis), Nickson indique que l’importance de ce modèle pour l’Amérique latine provient du fait que c’est « le modèle préféré de la Banque mondiale et de la Banque interaméricaine de développement en matière de gouvernement local ». En effet, rappelle l’auteur, « après deux décennies pendant lesquelles ces deux
10 11

Que l’on pourrait traduire par la « possibilité de solliciter des comptes » (et donc d’en rendre…). C’est le fameux « vote par les pieds » de la théorie du fédéralisme fiscal.

34

institutions ont cherché à écarter les gouvernements locaux de leur programme de prêts à tout le sous-continent, à partir des années 80 subitement les mêmes institutions sont devenues les avocats les plus zélés de la décentralisation et du renforcement institutionnel des gouvernements locaux ». « Ce volte-face », précise Nickson, « a été motivé plus pour des raisons économiques que pour une considération des vertus politiques de la décentralisation ». Ces raisons économiques, aux dires de l’auteur, sont de trois ordres : 1. Appuyer « les exigences sévères des politiques d’ajustement structurel du Fonds monétaire international- FMI- [pour] surmonter la crise fiscale de l’État en prenant en compte l’énorme potentiel fiscal encore inviolé du gouvernement local ». Reconnaître que « le gouvernement local fondamentalement est un instrument institutionnel pour améliorer la prestation des services publics en termes d’efficience, d’efficacité et d’équité ». Faire jouer au gouvernement local « un rôle instrumental comme meilleur administrateur des programmes de diminution de la pauvreté pendant l’ajustement structurel [grâce à] une meilleure focalisation des ménages bénéficiaires de ces programmes, une meilleure coordination des programmes de bien-être et une meilleure mobilisation de la participation de la communauté12 dans les projets d’investissement social ».

2.

3.

Section 3 : Le modèle politique de gouvernement local Dans le second modèle que Nickson baptise comme modèle « politique » ou modèle « européen », « la prestation des services publics a une place importante », mais non essentielle quand il s’agit de définir le rôle d’un gouvernement local. Beaucoup plus important pour celui-ci est d’agir « en tant que porte-parole des intérêts communs de la communauté d’une localité » et, quand il s’agit des choix en son nom quant à l’élaboration de politique publique, selon le mot de Norton cité par Nickson, « comme une partie naturelle d’un tout organique » au sein de l’ample corps politique. Cette fonction essentiellement « politique » du gouvernement local provient de « l’étroite identification du citoyen avec les communautés locales
12 « Participation de la communauté » est la traduction, littérale mais bien imprécise, de l'anglais « community participation » et de l’espagnol « participación de la comunidad ».

35

Soyez le premier à déposer un commentaire !

17/1000 caractères maximum.