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RGPP et réforme des collectivités territoriales

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274 pages
La RGPP (Révision Générale des Politiques Publiques) est un programme en cours d'une grande portée pour la réforme de l'Etat français, dont un aspect clé réside dans la refondation de l'Etat "territorial". Quel est l'impact de la RGPP sur l'administration territoriale de l'Etat et quelle est son incidence sur les collectivités locales ?
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Sous la direction de Jean- Claude NEMERY
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GRALE
RGPP ET RÉFORME DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
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RGPP et réforme des collectivités territoriales
 
Collection GRALE    Dernières parutions
  Sous la direction dOlivier DUPERON, Les services publics locaux et la concurrence, 2011. Sous la direction de Roselyne Allemand, Les effets du droit de lunion européenne sur les collectivités territoriales, 2011. Catherine M AMONTOFF (dir), La réforme aéroportuaire de la loi du 13 août 2004 à lépreuve des faits , 2011 Caroline C HAMARD -H EIM (dir), Services départementaux dIncendie et de Secours : Faut-il étatiser les SDIS ?, 2010 Jean-Claude N EMERY (dir) Quelle nouvelle réforme pour les collectivités territoriales françaises ?, 2010 Marie-Luce P AVIA , Les transferts de compétence aux collectivités territoriales : aujourdhui et demain ?, 2010 Thierry M ichalon , loutre-mer français. Évolution institutionnelle et affirmations identitaires, 2009 Jacques F IALAIRE , Les stratégies du développement durable , 2008 Cités et Gouvernements Locaux Unis, premier rapport sur La décentralisation et la démocratie locale dans le monde , ouvrage coordonné par le GRALE , sous la direction scientifique de Gérard M ARCOU , 2008 Jean-Luc A LBERT , Vincent de B riant , Jacques F ialaire , Lintercommunalité et son coût , 2008 Roselyne A LLEMAND et Laurence S OLIS -P OTVIN (dir.), Égalité et non-discrimination dans laccès aux services publics et politiques publiques territoriales , 2008 Justin D ANIEL (dir.), LOutre-mer à lépreuve de la décentralisation : nouveaux cadres institutionnels et difficultés dadaptation , 2007 Roselyne A LLEMAND et Yves G RY (dir.), Le transfert des personnels TOS de lÉducation nationale , 2007 François R OBBE (dir.), La démocratie participative , 2007 Nathalie M ERLEY (dir.), Où vont les routes ? , 2007 Jean-Philippe B RAS et Gérald O RANGE (dir.), Les ports dans lacte II de la décentralisation , 2007 Stéphane G UÉRARD
Sous la direction de Jean-Claude Nemery     RGPP
et réforme des collectivités territoriales
                        L’H ARMATTAN  
                                     © L'H ARMATTAN , 2012 5-7, rue de l'École-Polytechnique ; 75005 Paris   http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr  ISBN : 978-2-336-00149-4 EAN : 9782336001494  
       LES AUTEURS    Roselyne ALLEMAND , professeur de droit public à lUniversité de Reims Champagne-Ardenne, CRDT EA 3312 Jean-Michel BRICAULT , maître de conférences en droit public à lUniversité de Reims Champagne-Ardenne, CRDT EA 3312 Guy CARRIEU , administrateur territorial, directeur de cabinet au Conseil général de la Marne Géraldine CHAVRIER , professeur de droit public, directrice de la Faculté de droit, administration et secteur publics, Université Paris I Panthéon-Sorbonne, GIS-GRALE-CNRS Alistair COLE , professeur de sciences politiques à lUniversité de Cardiff, Royaume-Uni Pierre CORDIER , président du conseil dadministration du Service départemental dincendie et de secours des Ardennes, vice-président du Conseil général des Ardennes Arnaud COUTANT , maître de conférences HDR en droit public, vice-doyen de la Faculté de droit et de science politique, Université de Reims Champagne-Ardenne, CRDT EA 3312 Olivier DEBARGE, maître de conférences en droit pharmaceutique à lUniversité de Reims Champagne-Ardenne, CRDT EA 3312 Dominique-Paule DECOSTER,  professeur à lUniversité de Mons, Belgique Laurent DERBOULLES , maître de conférences HDR en droit public à lUniversité de Reims Champagne-Ardenne, CRDT EA 3312 Jean-Claude DOUENCE , professeur émérite de droit public à lUniversité de Pau et des Pays de lAdour Franck DURAND , maître de conférences HDR en droit public, directeur de lInstitut de préparation à ladministration générale (IPAG) à lUniversité de Reims Champagne-Ardenne, CRDT EA 3312 Hervé GROUD , professeur de droit public à lUniversité de Reims Champagne-Ardenne, directeur-adjoint du CRDT EA 3312 Robert HERTZOG , professeur émérite à lUniversité de Strasbourg (IEP), président de la Société française de finances publiques (SFFP) Florence LERIQUE , maître de conférences, Université de Bordeaux IV Michel LE CLAINCHE, administrateur général des finances publiques, membre du comité de rédaction de la RFAP Marc LEROY , professeur de sociologie, directeur des études du CRDT EA 3312, Université de Reims Champagne-Ardenne Gérard MARCOU , professeur à lUniversité Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Ecole de droit, directeur du GRALE  Jean-Claude NEMERY , professeur de droit public à lUniversité de Reims Champagne-Ardenne, directeur du Centre de recherche sur la décentralisation territoriale CRDT EA 3312 GIS-GRALE-CNRS Gilbert ORSONI, professeur à lUniversité dAix-Marseille, doyen de la faculté de droit et de science politique
 
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Jean-Luc PISSALOUX , professeur à lUniversité de Bourgogne, vice-président du conseil scientifique du GRALE Jean-Marie PONTIER , professeur à lEcole de droit de la Sorbonne, Université de Paris I Gérard RUELLE, directeur général des services au Conseil régional de Champagne-Ardenne Fabrice THURIOT , docteur en droit public HDR à lUniversité de Reims Champagne-Ardenne, ingénieur détudes au CRDT EA 3312 Hellmut WOLLMANN , professeur émérite à lUniversité Humboldt, Berlin
Avant-propos  La RGPP a pour objectif de mettre en uvre une série de mesures relative à la réforme territoriale de lEtat que lon pourrait qualifier de structurelles. Ces mesures touchent de manière significative les structures déconcentrées de lEtat. La nouvelle organisation des services déconcentrés, issue de la RGPP, repose ainsi sur trois piliers : la consécration de la prééminence de la préfecture de région sur les préfectures de département, la réduction du nombre de directions tant dans les préfectures de départements que de régions, le développement des mutualisations à léchelle régionale. On assiste ainsi à une réorganisation du niveau régional de ladministration de lEtat dont lobjectif affiché est lamélioration de la lisibilité et de lefficacité en matière de pilotage des politiques publiques. De même, le niveau départemental de ladministration de lEtat est « adapté » aux besoins locaux par la création de deux ou trois directions interministérielles. La trans-versalité expérimentée depuis plusieurs années devient lun des principes dorganisation de lEtat. On assiste à une profonde modification de la présence de lEtat sur le territoire national par le phénomène de la régionalisation. Pour autant, cette dernière vient se greffer sur un mode de gestion encore très largement départemental, ce qui est source de retards et dincertitudes. Cest ainsi que nombre dinstances de pilotage sont encore en devenir. Les stratégies budgétaires régionales privilégient majoritairement la recherche du consensus et lorganisation de la gestion des BOP (budgets opérationnels de programme) est encore peu structurée. Parallèlement à ces problèmes techniques, il apparaît que la montée en puissance du préfet de région, voulue par la RGPP, est théoriquement effective, mais hésitante en pratique. Une période de « tâtonnements » semble ainsi sêtre ouverte, dans laquelle le préfet de région na pas encore affirmé sa prééminence sur les autres représentants de lEtat agissant dans les territoires. Le deuxième rapport détape de la RGPP indique ainsi que le niveau régional nest pas pleinement devenu « le niveau de droit commun pour le pilotage des politiques publiques » et que le SGAR peine à assumer son rôle de gestion des mutualisations à léchelle de la région. En somme la généralisation de la régionalisation saccompagne-t-elle dun réel pilotage régional ? Il sagit également de sinterroger sur les relations entre le préfet de région et les agences nationales (ANRU, ANAH, ADEME...) et régionales (ARS) et détudier le développement des mutualisations et de la collégialité à léchelle régionale. Cette évolution saccompagne également de modifications statutaires inédites pour les préfets et les sous-préfets, ce qui ne va pas sans soulever des questions sur lavenir de la culture préfectorale et sur les modalités de lintervention de lEtat dans les territoires. Les relations entre lEtat et les collectivités territoriales font en effet partie intégrante de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Le rapport dAlain Lambert (11/2007) en témoigne : lun des objectifs de la réflexion menée à léchelon national est de redessiner ladministration territoriale de lEtat, dadapter sa présence sur le territoire, tout en réinterrogeant la pertinence des niveaux de compétences des collectivités locales. En France, une vaste réforme de lEtat territorial, exerçant ses
 
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compétences au niveau des collectivités territoriales, a été engagée en 2004. Il sagit de conformer lEtat territorial aux progrès de la décentralisation, au renforcement de la déconcentration ainsi quà la mise en uvre de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances). Limpact de cette réforme se caractérise par une nouvelle organisation des services déconcentrés, un renforcement du rôle des préfets de région et une approche de laction territoriale de lEtat fondée sur un management stratégique : rationalisation des structures, réalisation déconomies budgétaires, rôle pour les politiques de développement territorial. Ainsi, un rôle de coordination et de mise en cohérence de laction de lEtat a été confié au préfet de région. Prenant le relais des projets territoriaux de lEtat (expérimentés à partir de 2000), le projet daction stratégique de lEtat (PASE) matérialise ce travail de coordination et de mise en cohérence de laction de lEtat pour mettre en cohérence laction publique territorialisée. Ainsi, le schéma évoqué dans les années 1980 (intercommunalité régionsEurope) pourrait remplacer le schéma stratifié et parfois concurren-tiel actuel si lon ne tenait pas compte de lancrage des communes, des départements et des Etats, les deux premiers sétant toujours affirmés avec les lois de décentralisation précédentes et les derniers ayant été « relégitimés » dans leur place et leur rôle à la faveur de la construction européenne et de la crise financière et économique actuelle par la loi relative à la réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 qui identifie les couples communes/intercommunalités et départements/régions comme étant indis-sociables. Les questions de circonscriptions, de compétences et de finance-ments ne peuvent être traitées à la seule aune de la rationalité, administrative ou financière, puisque les réformes sont avant tout politiques. Doivent être considérés les conséquences globales, avec les dommages éventuels causés par les changements proposés dans une approche coûts/avantages qualitative et non uniquement basée sur des indicateurs quantitatifs et de court terme. La possibilité de (re)valoriser des échelons actuellement moins forts que dautres peut également saccompagner du maintien de laction des autres échelons dans un cadre rénové afin que les repères des citoyens ne soient pas sacrifiés sur lautel de la rationalité budgétaire. La proximité est essentielle dans bien des compétences assumées, elle doit donc saccorder avec une nouvelle architecture territoriale de lEtat et des collectivités territoriales. Le colloque des 25-26 janvier 2012 à lUniversité de Reims Champagne-Ardenne visait justement à analyser limpact de la RGPP sur celles-ci. Les débats de la table ronde avec les grands témoins (élus, hauts fonctionnaires) seront publiés ultérieurement.
Jean-Claude Némery Professeur de droit public Université de Reims Champagne-Ardenne Directeur du CRDT EA 3312
QUESTIONS
 
INTRODUCTIVES