Sécurité et coopération militaire en Europe, 1919-1955

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La Guerre Froide a réduit l'équilibre européen à un face-à-face rigide entre deux blocs. Mais, du Traité de Versailles à l'émergence de la bipolarité, une donne politico-stratégique beaucoup plus complexe a dominé : entre les ambitions de la sécurité collective et la résurgence des alliances militaires, les années 1919-1955 préfigurent à certains égards les préoccupations internationales d'aujourd'hui. Ce volume rassemble 21 études de spécialistes français de l'histoire des relations internationales et de jeunes chercheurs.
Publié le : mardi 1 mars 2005
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EAN13 : 9782296379800
Nombre de pages : 342
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SÉCURITÉ ET COOPÉRATION EN EUROPE 1919-1955

MILITAIRE

Fondé en 1995, le Centre de Recherchedes Ecoles de Coëtquidan (CREC) a pour vocation d'irriguer les enseignements dispensés aux élèves-officiers, de développer les liens avec l'enseignement supérieur et d'être un pôle d'expertise au profit de l'armée de Terre comme du ministère de la Défense. Le laboratoire d'Histoire du CREC étudie en étroite synergie l'histoire militaire et l'histoire des relations internationales, d'où la double référence de son emblème à Hérodote et à Thucydide (crédit graphique ivlartin Motte).

CAHIERS D'HISTOIRE DE SAINT CYR-COËTQUIDAN

SÉCURITÉ ET COOPÉRATION MILITAIRE EN EUROPE
1919-1955

Ouvrage coordonné par Anne-Claire de Gayffier-Bonneville

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris France

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italla Via Degli Artisti 1510214 Torino ITALIE

-Collection « Inter-National »
dirigée par Françoise Dekowski, Marc Le Dorh et Denis Rolland. Cette collection a pour vocation de présenter les études les plus récentes sur les institutions, les politiques publiques et les forces politiques et culturelles à l' œuvre aujourd'hui. Au croisement des disciplines juridiques, des sciences politiques, des relations internationales, de I'histoire et de l'anthropologie, elle se propose, dans une perspective pluridisciplinaire, d'éclairer les enjeux de la scène mondiale et européenne. Déj à parus: A. Fléchet, Villa-Lobos à Paris, 2004. P. Beurier, Les politiques européennes de soutien au cinéma. L. Bonnaud (Sous la dir.), France-Angleterre, un siècle d'entente cordiale A. Chneguir, La politique extérieure de la Tunisie 1956-1987 C. Erbin, M. Guillamot, É. Sierakowski, L'Inde et la Chine: deux marchés différents? B. Kasbarian-Bricout, Les Amérindiens du Québec P. Pérez, Les Indiens Hopi d'Arizona. D. Rolland (dir.), Histoire culturelle des relations internationales. D. Rolland (dir.), Political Regime and Foreign Relations. D. Rousseau (dir.), Le Conseil Constitutionnel en questions. Série Sciences-Po Strasbourg (accueille les meilleurs mémoires de l'Institut Politiques de Strasbourg): M. Leroy, Les pays scandinaves de l'Union européenne. A. Roesch, L 'écocitoyennetéet son pilier éducatif: le casfrançais. M. Plener, Le livre numérique et l'Union européenne.

très

d'Etudes

Série Première synthèse (présente les travaux de jeunes chercheurs): A. Channet, La responsabilité du Président de la République. M. Larhant, Le financement des campagnes électorales. S. Pocheron, La constitution européenne: perspectives françaises et allemandes. C. Bouquemont, La Cour Pénale Internationale et les Etats-Unis. O. Dubois, La distribution automobile et la concurrence européenne. O. Fuchs, Pour une définition communautaire de la responsabilité environnementale, Comment appliquer le principe pollueur-payeur? M. Hecker, La presse française et la première guerre du Golfe. J. Héry, Le Soudan entre pétrole et guerre civile. J. Martineau, L'Ecole publique au Brésil. C. Speirs, Le concept de développement durable: l'exemple des villes françaises.

Pour tout contact: Françoise Dekowski, fdeko\vski@freesurf.fr Marc Le Dorh, marcledorh(G)yahoo. fr Denis Rolland, denisrolland(iÙ,freesurf.fr

@L'Hannatlan,2004 ISBN: 2-7475-7436-9 E~:9782747574365

LES AUTEURS

Jean-Claude Allain Professeur émérite d'histoire contemporaine, spécialisé dans l'histoire diplomatique - Université Paris-Sorbonne nouvelle (Paris ill) Jacques Bariéty Professeur émérite d'histoire contemporaine, spécialisé dans les relations internationales contemporaines - Université Paris-Sorbonne (Paris IV) Louis Clerc Doctorant en histoire des relations internationales - Université Robert Schuman, Strasbourg Isabelle Davion Pensionnaire de la Fondation Thiers Agrégée d'histoire et doctorante en histoire des relations internationales Université Paris-Sorbonne (Paris IV) Général (CR) Jean Delmas Docteur en histoire Ancien chef du Service Historique de l'Armée de Terre Frédéric Dessberg Enseignant-chercheur au CREC-St Cyr Agrégé d'histoire et doctorant en histoire des relations internationales Université Paris-Sorbonne (Paris IV) Lieutenant-colonel Gérard Fassy Chef du Bureau Opération et Instruction du régiment de transmission de Lunéville Docteur en histoire contemporaine Anne-Claire de Gayffier-BonneviUe Enseignant-chercheur au CREC-St Cyr Agrégée et docteur en histoire contemporaine Julien Gueslin Doctorant en histoire des relations internationales - Université Marc Bloch, Strasbourg

Cahiers d 'Histoire de Saint Cyr-Coëtquidan

Bernard Michel Professeur émérite d'histoire contemporaine, spécialisé dans l'histoire de l'Europe centrale contemporaine - Université Paris I Martin Motte Enseignant-chercheur au CREC-St Cyr Agrégé et docteur en histoire contemporaine Jean-Marie Palayret Directeur des Archives historiques de l'Union Européenne, Florence, Italie Diplômé de l'Institut des Hautes Etudes Européennes de Strasbourg (Université de Strasbourg ill-Robert Schuman) Agrégé et docteur en histoire contemporaine Sophia Papastamkou Doctorante en histoire des relations internationales - Université Paris I Jean-Christophe Romer Professeur d'histoire contemporaine à l'Institut des Hautes Etudes Européennes (Université de Strasbourg III-Robert Schuman) Directeur du Centre d'Etude d'Histoire de la Défense (SGA-ministère de la Défense) Professeur associé à l'ESM de Saint Cyr-Coëtquidan Traian Sandu Professeur agrégé à l'Université Paris-Sorbonne nouvelle (Paris III) Agrégé et docteur en histoire contemporaine Walter Schütze Ancien secrétaire général du Comité d'Etudes des Relations francoallemandes à l'IFRI Georges-Henri Soutou Professeur d'histoire contemporaine, spécialisé dans l'histoire diplomatique Université Paris-Sorbonne (Paris IV) Boris Trechniewski Doctorant en histoire des relations internationales - Université ParisSorbonne nouvelle (Paris ill) Colonel Hervé de Weck Historien et officier de milice. Dernière fonction militaire: officier de renseignements dirigeant du corps d'armée de campagne 1. Mariusz Wolos Maître de conférences à l'Université de Turun, Pologne

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Cahiers d 'Histoire de Saint Cyr-Coëtquidan

Le présent ouvrage fait suite aux Journées d'études qui se sont tenues aux Ecoles militaires de Coëtquidan les 26 et 27 mars 2003, organisées par le lieutenant-colonel Fassy, alors directeur du laboratoire d'Histoire militaire et diplomatique du Centre de Recherche des Ecoles de Coëtquidan, et par Monsieur Frédéric Dessberg, membre du laboratoire. Elles se sont honorées du double patronage du Centre d'Etudes d'Histoire de la Défense, dirigé par le Professeur Jean-Christophe Romer, et de la Commission Française d'Histoire Militaire, présidée par Monsieur Hervé Coutau-Bégarie.

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INTRODUCTION

Bernard Boëne

L'une des tnlSSlOnS fondamentales du Centre de Recherches des Ecoles de Coëtquidan est d'enrichir l'enseignement dispensé aux élèves grâce aux travaux des chercheurs, qu'ils appartiennent au corps enseignant résident ou qu'ils viennent de l'extérieur. Par la richesse de ce volume, nous vérifions ensemble aujourd'hui qu'il remplit bien ce rôle. Les 21 études ici réunies, dont je tiens à remercier chaleureusement les auteurs, ont été coordonnées par le département Histoire-Géographie sous la responsabilité du lieutenant-colonel Fassy. Elles associent les deux composantes de l'histoire enseignée à Coëtquidan, l'histoire militaire et l'histoire des relations internationales, dont je rappellerai ici la raison d'être: - la première vise à faire prendre conscience aux élèves de la complexité de la conduite des opérations militaires modernes à travers cette véritable «base de données» de faits et d'expériences vécues qu'est I'histoire des guerres et des conflits; - la seconde vise à décrire et analyser les mutations de l'ordre international au XXème siècle sans lesquelles il est difficile de comprendre le monde qui nous entoure, et qui a pris depuis 1989 l'habitude de nous surprendre. Si la période étudiée s'étend de 1919 à 1955, elle ne comprend pas la Seconde Guerre mondiale, caractérisée par une coopération militaire de fait entre les démocraties occidentales alliées à l'URSS face à l'Allemagne nazie et à l'Italie fasciste. La coopération militaire dont il est question est celle du temps de paix où la diplomatie domine, ce qui peut, on le sait, entraîner des problèmes de

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cohérence avec la politique de défense. L'exemple de la France des années 1920 et 1930 est à cet égard éloquent entre une diplomatie très entreprenante qui réussit à recréer un système d'alliances en Europe centrale et orientale après la Première Guerre mondiale, et un outil militaire incapable de répondre aux exigences qui découlent des traités signés avec ces Etats. Le thème de ce volume correspond également aux travaux menés depuis deux ans par certains chercheurs du département HistoireGéographie. TI est évidemment au cœur de la formation de nos élèves appelés pour certains d'entre eux, dès leur sortie de formation en Ecoles d'application d'arme, à exercer leur métier de chef dans un cadre multinational, notamment en participant à des opérations extérieures avec d'autres contingents européens. TI s'intègre aussi dans la perspective des échanges qui vont être développés dans les prochaines années avec les autres académies militaires européennes. Ainsi que le prévoit la nouvelle scolarité de l'Ecole Spéciale Militaire de Saint-Cyr, entrée en vigueur cette année, un semestre entier est consacré à un stage dans des écoles ou des universités étrangères, donnant lieu, à titre de réciprocité, à la venue d'élèves-officiers de ces pays à Coëtquidan. Ce volume a pour objectif de présenter les enjeux, mais aussi les difficultés des tentatives de coopération militaire entre les démocraties européennes durant la période de l'Entre-deux-guerres, et de comprendre les circonstances qui ont permis la création d'une alliance institutionnelle, politique et militaire, entre les Etats occidentaux en 1947-1949 (Traités de Dunkerque, Bruxelles, Washington). Tous les historiens contemporains admettent que la Première Guerre mondiale marque bien une rupture radicale dans I'histoire du continent, qu'elle constitue le point de départ d'un processus menant à la mise en place d'une défense commune dans un cadre euro-atlantique avec une perspective européenne à moyen ou long terme. La politique d'Aristide Briand durant la seconde partie des années vingt, même si elle a manqué d'un certain réalisme qui a en définitive entraîné son échec, a tenté de mettre un terme au différend franco-allemand dans le cadre d'une sécurité collective. Elle est à l'origine du processus que nous vivons aujourd'hui dans le cadre de la construction européenne. La période de l'Entre-deux-guerres est une période de mutation entre l'ordre européen ancien hérité du Congrès de Vienne de 1815 et l'ordre européen bipolaire qui apparaît après la Seconde Guerre mondiale.

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Introduction

Certains historiens ont considéré jusqu'à une époque relativement récente qu'il s'agissait d'une période de transition. L'une des questions qu'on peut se poser à son égard aujourd'hui est celle de l'actualité des leçons qu'il est possible d'en tirer. Une autre est celle de son statut. Les événements internationaux auxquels nous assistons en ce moment rappellent certaines des situations observées dans les années vingt et trente. Certes, le contexte a radicalement changé: l'antagonisme franco-allemand qui a régenté l'ordre européen de 1871 à 1939 a disparu depuis longtemps déjà. Mais certaines prises de position dans la crise entre les Etats-Unis et l'Irak, en Europe occidentale comme en Europe centrale et orientale, ne rappellent-elles pas des situations antérieures observées durant l'Entre-deuxguerres? De même, la volonté d'un rapprochement entre les Etats dans le cadre d'une sécurité collective et les atteintes portées à leur souveraineté ne préfiguraient-elles pas les difficultés actuelles d'établir une politique étrangère européenne et de défense commune? N'y aurait-t-il pas dès lors une détermination géostratégique qui conduirait les Etats européens à des approches ne favorisant pas, ou compliquant singulièrement, la mise en œuvre d'une coopération militaire

commune - dans le passé comme dans le présent?
L'Entre-deux-guerres montre aussi les difficultés de la coopération militaire dans le cadre d'une sécurité collective, difficultés qu'on observe aujourd'hui s'agissant de l'impuissance de l'Organisation des Nations Unies face à l'intervention américano-britannique en Irak. En définitive, la véritable transition n'est-elle pas plutôt celle de la période 1947-1989-91, et de l'ordre bipolaire né de la Seconde Guerre mondiale? Cette période a certes connu l'institutionnalisation d'une coopération militaire entre les démocraties occidentales, mais dans un cadre atlantique et pour répondre à une situation géostratégique très particulière, marquée par la faiblesse de l'Europe après la Seconde Guerre mondiale, et la division par le « rideau de fer» du continent en deux blocs antagonistes. ... Nous sommes donc dans le cas, sans doute souvent rencontré par les historiens, où les développements récents nous obligent, par un effet de perspective, à réviser partiellement au moins la conception que nous avions du passé.

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LA NOTION DE SECURITE COLLECTIVE EN EUROPE, DES ACCORDS DE LOCARNO AU PACTE ATLANTIQUE

Georges-Henri

Soulou

Dans les conceptions traditionnelles, jusqu'au XXe siècle, la sécurité reposai t sur: a) l'aptitude dissuasive à faire la guerre (Si vis pacem para bellum); b) la notion réaliste de l'équilibre des Puissances et des alliances contre le perturbateur, théorisée par le philosophe anglais David Hume au XVille siècleI. Pour les Anglais des XVille et XIXe siècles l'expression désignait essentiellement et de façon pragmatique un équilibre purement mécanique entre les puissances du continent européen, qui devait prévenir l'apparition d'une hégémonie quelconque et donc permettre d'assurer la sécurité de la Grande-Bretagne. Dans les deux cas il s'agissait de la sécurité contre un adversaire potentiel. Le concept de sécurité collective, apparu à la fin du XIXe siècle et surtout à partir de 1919, en réaction contre les tueries de la Première Guerre mondiale, est une notion idéaliste (ce terme renvoie à des catégories des spécialistes des relations internationales, qui reposent sur le Droit, les principes tels que le respect des traités et la légitimité par rapport aux autres pays d'une action de politique extérieure, sur des organisations internationales, plus que sur de simples rapports de forces). TIs'agit dans ce cas de la sécurité avec l'adversaire potentiel, avec lequel on se lie par un traité ou des accords en général multilatéraux, reliant plusieurs pays. En effet la sécurité collective est la plupart du temps une affaire régionale.

« Of the Balance of Power », in Essays, Moral, Political and Literary, Londres, 1787.

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Dans la réalité des choses, les trois (dissuasion, équilibres et alliances classiques, sécurité collective) ne sont pas exclusifs: la sécurité d'un pays repose souvent sur un mélange de ces trois facteurs. Mais il est clair que la démocratisation de la politique extérieure dans les grands pays occidentaux depuis la fin du XIXe siècle (avec la presse à bon marché, le service militaire universel, etc.) a accompagné la montée de l'exigence de sécurité collective à partir de 1919: la SDN et l'ONU reposent sur ce concept, aussi les accords de Locarno en 1925 et dans une certaine mesure l'Alliance atlantique. Pour des raisons de politique intérieure il n'est en général pas possible dans une démocratie d'annoncer une autre politique que celle de la sécurité collective: depuis la guerre de 1914-1918 en effet (guerre déclenchée en fonction d'alliances militaires antagonistes, largement automatiques et secrètes) les pactes de type classique, c'est-à-dire tournés contre un adversaire désigné ou implicite, sont considérés comme facteurs de conflit plus que de dissuasion, car ils polarisent le champ international et aggravent les tensions. Nous reviendrons là-dessus.

Les origines Les origines lointaines de notre sujet remontent au début XVille siècle, à la suite de l'élaboration d'un système diplomatique européen lors de la Paix de Westphalie en 1648 et du Traité d'Utrecht en 1712. Ce système reposait sur: - la concertation permanente entre les Puissances, selon des procédures diplomatiques bien établies; -la reconnaissance d'un minimum de normes du Droit des Gens (respect des Etats et des traités internationaux, en particulier) ; - mais la Guerre restait légitime quand les négociations étaient épuisées. Du coup certains voulurent aller plus loin, assurer définitivement la Paix et éliminer la guerre: a) L'abbé de Saint-Pierre en 1713 publia son Projet pour rendre la paix perpétuelle en Europe; il prévoyait une alliance entre tous les souverains, avec une Diète permanente, qui serait chargée de la résolution pacifique des conflits. Si un souverain ne se pliait pas aux décisions de l'Alliance, tous les autres se ligueraient contre lui.

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La notion de sécurité collective en Europe

C'était le premier projet de sécurité collective: tout le monde était impliqué, y compris les adversaires potentiels, avec une définition précise et automatique de l'agresseur, qui était celui qui n'exécutait pas les décisions de la majorité (on appellera cela plus tard 1'« arbitrage obligatoire »), le tout reposant sur un système de coercition collective. Notons que dès 1756 I-I Rousseau avait rédigé une critique de cette conception: c'était bien beau, mais les Etats restaient des entités irréductibles, et il était utopique de vouloir fonder une société internationale sur les mêmes bases qu'une société nationale (fondée sur un Contrat social) qui exclut par définition la violence privée. b) Mais la plus grande influence pour notre propos fut celle d'Emmanuel Kant en 1795, avec son livre Vers la paix perpétuelle: - il préconisait un «fédéralisme d'Etats libres », pour réconcilier la paix et la souveraineté des Etats et résoudre la contradiction soulignée par Rousseau; - tous les Etats devaient avoir une constitution républicaine: c'était indispensable pour que le système envisagé fonctionne (ce présupposé démocratique sera inséparable par la suite de la notion de sécurité collective, d'après le principe selon lequel les démocraties ne se font pas la guerre entre elles). Le tout relié à la maxime fondamentale de la morale kantienne: «agis de façon à ce que les règles de ton action puissent valoir universellement ». C'était encore la meilleure garantie de cette réciprocité qui est à la base du Droit international2. Mais soulignons au passage ce deuxième présupposé pour la sécurité collective: l'existence de valeurs communes aux différents partenaires. La renaissance de la philosophie kantienne dans la dernière partie du XIXe siècle assura un écho renouvelé à ces idées. D'une façon générale, dès la fin du XIXe siècle et pendant toute notre période, le kantisme est en fait la philosophie immanente de la Gauche non-marxiste en Occident, et même plus largement et progressivement il a constitué le soubassement philosophique du monde occidental. c) La première tentative d'application pratique des notions kantiennes eut lieu lors des deux conférences de la Paix de La Haye en 1899 et 1907, sous l'impulsion d'organisations pacifistes, dont l'Union interparlementaire. Les travaux s'orientèrent selon deux axes:
Cf Frédéric Ramel, Philosophie des Relations internationales, Paris, Presses de Sciences Po, 2002.

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- humaniser la guerre (prohibition de certains armements, protection des civils, etc) ; dans ce domaine on parvint à certains résultats; - préparer un véritable désarmement et instaurer un arbitrage obligatoire pour les conflits internationaux. C'eût été un pas considérable en direction de la sécurité collective, mais là ce fut un échec. Mais on note la présence dans la délégation française à La Haye de Léon Bourgeois, homme politique français important dont on va reparler.

Wilson Bien entendu le point de passage essentiel vers la notion moderne de la sécurité collective, c'est Wilson: c'est vraiment lui qui a placé cette notion au premier rang des conceptions internationales. L'influence intellectuelle de Kant sur cet universitaire qu'était au départ Wilson est bien connue: elle a été repérée dès l'époque, comme le montre le petit livre de Charles Maurras en 1920, Les trois aspects du Président Wilson. La neutralité. L'intervention. L'armistice. Wilson avait acquis un immense prestige pendant la guerre grâce aux Quatorze Points qu'il avait proclamés en janvier 1918 (malgré la plaisanterie de Clemenceau: «même Dieu s'était contenté de Dix commandements»). En effet, de tous les dirigeants de la Grande Guerre seul Wilson s'élevait par ses Quatorze Points au niveau de principes généraux, reposant essentiellement sur le refus de la diplomatie secrète, des alliances permanentes du temps de paix et des discriminations économiques (considérées par lui comme étant les véritables causes de la guerre), sur l'extension des principes politiques et économiques de la démocratie libérale à l'ensemble de l'Europe, et sur la gestion du système international dans le cadre d'une Société des Nations. Ces Nations seraient libres et égales en droits: Wilson défendait en effet le principe des nationalités et du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, contre les empires traditionnels, reposant sur des ensembles historiques soudés par des solidarités religieuses et reposant sur une légitimité dynastique. Or, par rapport à l'Europe d'avant 1914 (pensons aux empires austro-hongrois et russe) c'était un bouleversement. En fait Wilson rejetait la nature et les pratiques du Concert européen d'avant 1914: celui-ci reposait sur un système de concertation entre les grandes Puissances, mais sans trop consulter les petites, et en outre ce système (qui n'avait pas trop mal fonctionné depuis 1815) était miné par
Verdiana Grossi, Le pacifisme européen 1889-1914, Bruxelles, Bruylant, 1994.

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La notion de sécurité collective en Europe

l'existence depuis les années 1890 de deux groupes de Puissances opposées: la Triplice et la Triple Entente. TI s'agissait en fait d'alliances militaires aux clauses secrètes. Ces alliances bilatérales ou au plus trilatérales, comportant un adversaire désigné, étaient de plus en plus fréquemment considérées comme déstabilisantes et antidémocratiques. Tous les milieux qui critiquaient l'ancien système au nom de la Démocratie et du Droit des nationalités appuyèrent Wilson, qui fut le premier grand défenseur de la sécurité collective, même si l'expression n'apparaît vraiment que dans les années 1920. Il faut bien noter d'autre part que dans son esprit la sécurité collective était consubstantiellement liée à démocratie. Mais Wilson se rattache aussi à la tradition diplomatique américaine, même s'il y ajoute toute la philosophie kantienne. Or cette tradition est contradictoire: elle repose à la fois sur l'universalisme des valeurs américaines, la volonté de voir triompher partout ces valeurs considérées comme fondant l'essence morale des Etats-Unis (à la différence de l'Europe égoïste et corrompue) mais en même temps l'Amérique manifeste une profonde tendance à l'unilatéralisme et se refuse à des engagements contraignants4. Wilson ne réussit pas à dépasser cette contradiction: - en témoignent les limites de la sécurité collective dans le Traité de Versailles (on va y revenir) ; - et surtout l'échec du Traité de Versailles devant le Sénat. Le débat sur la SDN et la sécurité collective à Versailles5 La SDN, établie par le Traité de Versailles, était un instrument imparfait de régulation du système international. Elle ne remplaçait pas les pratiques informelles mais très codifiées du Concert européen (Congrès et conférences d'ambassadeurs) qui avait fonctionné jusqu'en 1914. Certes, elle réagissait contre les pratiques souvent cyniques du Concert européen (qui était en fait fréquemment celui que les grandes Puissances imposaient aux petites) et contre les traités secrets et les partages de territoires aux dépens de pays tiers conclus pendant la Grande Guerre; c'est ainsi que l'article 10 du pacte de la SDN stipulait que «les membres de la Société s'engagent à respecter et à maintenir contre toute agression extérieure
Lloyd E. Ambrosius, Woodrow Wilson and the american diplomatic tradition, Cambridge, Cambridge UP, 1987. 5 Pour toute la période 1918-1957 on lira avec profit R. Ahmann, A. M. Birke et M. Howard éds., The Quest for Stability. Problems of West European Security 1918-1957, Oxford, Oxford UP, 1993.

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l'intégrité territoriale et l'indépendance politique présente de tous les Membres de la Société ». Mais les moyens prévus pour faire respecter cet article étaient très faibles: l'article 15, en cas de différend, exigeait l'unanimité des membres du Conseil (en dehors des parties) simplement pour faire obligation aux membres de la SDN de ne pas attaquer celui qui se soumettrait aux recommandations de celle-ci (il n'était pas question d'une assistance obligatoire au pays qui obéirait à la SDN). Si le Conseil ne parvenait pas à l'unanimité, chacun retrouvait sa liberté d'action totale, pouvait rester neutre ou prendre parti pour l'un ou l'autre des adversaires. Quant à l'article 16, en cas d'agression il stipulait seulement l'obligation de participer aux sanctions économiques et financières et d'accorder le libre passage aux troupes de la SDN. En revanche une action militaire ne pouvait faire l'objet que d'une recommandation du Conseil. Léon Bourgeois, représentant de la France à la Commission de la SDN à la Conférence de Paris, avait essayé de donner à la SDN un caractère plus efficace avec des sanctions armées obligatoires et une organisation militaire, une véritable armée. Mais en même temps il tenta d'en exclure l'Allemagne définitivement: pour Paris en effet la nouvelle organisation serait surtout le moyen de poursuivre pendant la paix l'alliance du temps de guerre. Evidemment Wilson ne pouvait pas accepter cela. En effet à ses yeux la sécurité collective impliquait que l'adversaire potentiel soit associé le plus vite possible au système, et il pensait que dès que l'Allemagne aurait été démocratisée et aurait prouvé qu'elle acceptait les nouvelles règles du jeu international elle devrait pouvoir entrer à la SDN6. D'autre part ni Wilson ni Lloyd George ne voulaient prendre d'engagements trop contraignants: ils comptaient sur la procédure de conciliation prévue par le Pacte et sa publicité pour calmer les ardeurs excitées dans la crise, pour donner du temps au temps, pourrait-on dire. En outre avec la fin de la flotte allemande les Etats-Unis et la Grande-Bretagne n'étaient plus menacés; le problème de la paix universelle serait réglé par le désarmement général (art. 8), dans leur croyance que les guerres étaient engendrées par la course aux armements et par les organisations « militaristes ». Ces puissances navales et mercantiles croyaient également à l'efficacité des sanctions économiques et financières7.
D. Stevenson, Fench War Aims Against Germany 1914-1919, Oxford, 1982, pp. 164165; et Paul Gradvohl, «Genèse et mise en oeuvre du contrôle militaire interallié en Hongrie: un exemple de politique militaire française au centre de l'Europe en 1918-1927 », Thèse Paris-IV, 1999. 7 Pierre Gerbet, Marie-Renée Mouton, Victor-Yves Ghébali, Le rêve d'un ordre mondial de la SDN à l'ONU, Imprimerie Nationale, 1996, pp. 20-21. Pour Lloyd George, cf A. Lentin, Guilt at Versailles. Lloyd George and The Pre-History of Appeasement, Methuen, 1985.

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La notion de sécurité collective en Europe

En effet la Grande-Bretagne revenait progressivement, dès 1919, à la conception de ses Libéraux au XIXe siècle: Londres ne jouerait en Europe qu'un rôle périphérique, ou au mieux un rôle d'arbitre, sans prendre d'engagements contraignants; elle compterait sur la propagation progressive du libéralisme économique et politique qui devrait supprimer les causes de conflit8. C'était d'ailleurs aussi la position de Wilson. Bien sûr, fondamentalement cela allait échouer. Les Français, quant à eux, croyaient à la nécessité, pour la sécurité, d'un engagement beaucoup plus direct, précis, « territorial », géopolitique. Mais la SDN, justement établie en réaction contre les alliances classiques du type de l'alliance franco-russe d'avant 1914, prévoyait que les traités devraient être déposés à Genève et être en conformité avec certaines règles. En particulier le Conseil de la SDN devrait être saisi en cas de litige et pouvoir donner son avis, avant que les pactes d'alliance puissent entrer en application. Cette priorité de la saisine du Conseil de la SDN marquait très clairement que désormais la sécurité collective devait l'emporter sur la sécurité classique reposant sur l'équilibre des alliances... Le problème de la sécurité en Europe entre 1919 et 1924 Après 1919 un grave problème de sécurité se posait à la France: l'échec des traités de garantie conclus avec les Etats-Unis et la GrandeBretagne (en échange de la renonciation par Paris à l'occupation permanente de la Rhénanie) à cause de la non-ratification du traité de Versailles par le Sénat américain. Or pour Clemenceau ces traités étaient la base de l'union des grandes démocraties libérales. Restent alors pour la France les moyens de pression sur l'Allemagne prévus par le traité: - l'occupation de la Rhénanie; - éventuellement l'occupation de la Ruhr, qui est réalisée en janvier 1923, officiellement pour forcer l'Allemagne à payer les réparations mais en fait pour améliorer la sécurité de la France par rapport aux dispositions du traité de Versailles: Poincaré envisageait en particulier un régime d'occupation permanent pour la Rhénanie et pas seulement pour 15 ans.

François Crouzet, «L'Europe 'hors les murs', la pax britannica », in Pierre Chaunu dir., Les enjeux de la paix. Nous et les autres XVIIIè - XXIè siècle, Paris, PUF, 1995 ; Christopher Jones Bartlett éd., Britain Pre-Eminent. Studies of British World Influence in the Nineteenth Century, Londres, 1969 ; John Clarke, British Diplomacy and Foreign Policy 1782-1865, Londres, 1989.

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Reste aussi le premier système de sécurité français constitué après 1919, formé d'alliances de type traditionnel, bilatérales et tournées contre un agresseur clairement désigné, avec la Belgique en 1920, la Pologne en 1921 et la Tchécoslovaquie en 1924. La France aurait ainsi assuré directement l'exécution des traités et la sécurité du continent. Mais cette tentative se solda par un échec: - à cause de l'attitude négative de la Grande-Bretagne, qui craignait de voir la France établir son hégémonie sur l'Europe continentale; - cette politique dépassait les moyens financiers et psychologiques (l'opinion publique marqua sa fatigue dès l'été 1923) de la France. - les élections de mai 1924 et la victoire du Cartel des Gauches conduisirent à renoncer à une sécurité de type traditionnel, à la Poincaré, reposant sur des garanties directes en Allemagne plus un système d'alliances, et à adopter le principe de la sécurité collective. Pour renforcer cette dernière, les Français menèrent de très importantes réflexions qui débouchèrent sur le Protocole de Genève préparé en 1924 par Herriot et le Premier ministre britannique MacDonald. Pour corriger les insuffisances de la SDN, on instituerait l'arbitrage obligatoire; le refus de l'arbitrage serait assimilé à une agression; l'assistance militaire serait alors obligatoire, dès lors qu'elle serait décidée par les deux tiers du Conseil. Ce projet fut accepté par l'assemblée de la SDN à l'unanimité le 1er octobre 1924. Mais les Conservateurs revinrent au pouvoir à Londres et le nouveau chef du Foreign Office, Chamberlain, refusa le Protocole, pour ne pas engager à l'avance la Grande-Bretagne, et pour ne pas gêner les EtatsUnis et les Dominions. Mais du coup le problème de la sécurité (et donc de la stabilisation politique et économique du continent) n'était pas réglé9.

Octobre 1925 : Locarno

On comprit alors que la SDN était trop faible, et trop abstraite. TI fallait quelque chose de plus précis. Alors on ressortit, début 1925, un projet en fait avancé par Londres dès 1921 : un pacte régional ouest-européen incluant l'Allemagne et reposant sur la notion de sécurité collective. On voit l'avantage pour la Grande-Bretagne: un tel pacte la mettrait en position d'arbitre et couvrirait ses intérêts stratégiques en Europe de l'Ouest, sans l'engager en Europe de l'Est (où les frontières tracées en 1919-1920 lui inspiraient un profond scepticisme)...
9 Claude Carlier, Georges-Henri Soutou éds., 1918-1925 Comment faire la paix?, Paris, Economica, 2001.

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La notion de sécurité collective en Europe

TIn'est donc pas étonnant que Londres ait joué un rôle essentiel dans les accords de Locarno de 1925, qui correspondaient exactement à sa stratégie (découpler l'Est et l'Ouest de l'Europe du point de vue de la sécurité et occuper une position d'arbitre entre la France et l'Allemagne)lO. En effet Locarno ne concernait que les frontières de l'Ouest, entre l'Allemagne, la Belgique et la France; Londres (et l'Italie) garantissaient certes la France contre une attaque allemande, mais aussi le Reich contre une invasion française (soit une deuxième opération de la Ruhr, soit même éventuellement, c'était la grande ambiguïté des accords de Locarno, une intervention française au bénéfice de la Pologne attaquée par 1'Allemagne). Insistons sur le caractère régional de Locarno: la sécurité collective universelle comme la concevait la SDN était trop vaste pour être efficace. Une idée essentielle (on y reviendra) est qu'une sécurité collective raisonnable est régionale et suppose une certaine proximité par rapport aux problèmes. Mais il faut souligner les contradictions internes de Locarno, liées aux problèmes que pose la notion de «sécurité collective». En particulier le différentiel de sécurité entre l'Ouest et Est de l'Europe (l'Allemagne ne garantissait pas ses frontières à l'Est et celles-ci ne faisaient pas l'objet d'une garantie internationale). Malgré les traités franco-polonais et francotchèque de 1925, qui faisaient partie des accords de Locarno, le système de sécurité français se retrouvait affaibli (ces traités étaient soumis aux procédures de la SDN, longues et complexes; ils étaient donc moins efficaces que les traités franco-polonais de 1921 ou franco-tchèque de 1924 ; cela réduisait sérieusement la sécurité en Europe orientale). Mais une chose domine tout pendant l'ère de Locarno et même des années après: le dogme de la sécurité collective, le système juridique du pacte de la SDN et des accords de Locarno, avec leurs ambiguïtés et en particulier le problème permanent qu'ils posent dans les engagements que la France peut prendre à l'Est de l'Europe et dans ses relations avec la GrandeBretagne. On ne comprend rien si on perd de vue le poids écrasant du mythe de la sécurité collective pour les responsables et pour l'opinion en France à l'époque. La sécurité collective, qui est multilatérale et qui doit englober autant que possible tous les partenaires, y compris même les adversaires potentiels, apparaît en effet comme le seul moyen d'éviter le renouvellement d'une catastrophe comme celle de 1914. Mais la sécurité collective, telle qu'elle est appliquée par les accords de Locarno, comporte un grand risque de contradiction, lié au rôle d'arbitre
10 Jon Jacobson, Locarno Diplomacy: Germany and the West, 1925-1929, Princeton UP, 1972.

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Cahiers d 'Histoire de Saint Cyr-Coëtquidan

de la Grande-Bretagne (dont il est clair qu'il complique la politique française de sécurité par la suite: en effet si la France vient en aide à la Pologne attaquée par l'Allemagne, la Grande-Bretagne peut estimer que c'est elle l'agresseur et intervenir contre elle). Une question connexe de la précédente et particulièrement complexe est celle des rapports entre la SDN et les accords de Locarno: le jeu de ceux-ci est-il ou non soumis à une discussion préalable à Genève, avec tous les risques de délais et de manoeuvres que l'on peut imaginer? La question faisait l'objet d'un débat au Quai d'Orsay depuis Locarno. Mais ce débat évolua rapidement dans le sens d'une priorité de la SDN: celle-ci était devenue un dogme indiscuté en 1934-35. C'est là un problème structurel de la politique extérieure française de cette période sur lequel il faudra revenir un jour, c'est l'immense problème de la sécurité collective, comprise de façon extrême, et de son impact extraordinaire, à cause du rejet rétrospectif des alliances d'avant 1914 et en particulier de l'automatisme de l'Alliance franco-russe, qui, comme l'écrivit Jacques Bainville après la guerre, «ne s'était pas terminée. dans la joie et les apothéoses »11. Ce problème se retrouva aggravé, au moins psychologiquement et politiquement, par le Pacte Briand-Kellogg de 1928 mettant la guerre (sauf le cas d'une guerre défensive) hors la loi (il faut bien se souvenir que c'était nouveau; auparavant la guerre était considérée comme légitime en tant que dernier recours après l'échec des négociations). Donc la guerre, ou sa menace comme moyen de dissuader une autre puissance d'attaquer un allié, est affaiblie: avant 1924-1928, la France pouvait venir en aide à la Belgique, à la Pologne ou à la Tchécoslovaquie comme elle le jugeait bon. Désormais l'ensemble des traités (y compris Locarno) plus la SDN faisaient qu'il fallait être absolument être sûr qu'une réaction française au profit d'un allié ne serait pas considérée par les autres comme une agression contre l'Allemagne. Ce ne serait sans doute pas le cas si l'agression allemande contre la Pologne, par exemple, était caractérisée et non provoquée. Mais il peut toujours y avoir autour de cette notion d'agression non provoquée des divergences d'interprétation et des cas tangents. La liberté d'action française se retrouvait donc limitée. Dans cette rapide érosion des positions juridiques françaises, dont l'importance a été à mon avis considérable jusqu'en 1936 et à la réoccupation de la Rhénanie par Hitler (en effet la question se pose alors dans toute son acuité: la France peut-elle agir de façon unilatérale pour faire respecter Locarno et forcer Hitler à retraverser le Rhin ?) il faudra réfléchir,
Il Je développe ce point dans une communication à paraître sur «Les relations francosoviétiques de 1932 à 1935 ».

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La notion de sécurité collective en Europe

entre autres facteurs, sur le poids du révisionnisme en France, concernant les origines de la Première Guerre mondiale, et ses conséquences. La mauvaise conscience qui se développe dans certains milieux sur les conditions d'entrée en guerre en 1914 ne contribue-t-elle pas insidieusement à faire adopter les thèses britanniques (et allemandes) sur les limites que Locarno impose à une éventuelle action unilatérale de la France ?12

L'échec de Locarno et de la SDN: l'Allemagne bénéficiant de l'autolimitation française

s'en libère, tout en

En octobre 1933, l'Allemagne quitta la SDN; en janvier 1934, elle conclut un pacte de non-agression avec Pologne. De fil en aiguille tout le système de sécurité français se retrouvait démantelé. Berlin commençait à substituer à la sécurité collective un réseau d'accords bilatéraux (le sommet de ce réseau fut le pacte germano-soviétique d'août 1939). L'Allemagne se plaçait ainsi au centre d'un système rayonnant à partir de Berlin, dans lequel elle était toujours plus forte que chacun de ses voisins: c'était le contraire de la sécurité collective. Les voisins du Reich en Europe centrale et orientale, apeurés, ne faisant plus confiance à la France et à la sécurité collective, préféraient s'entendre avec Berlin pour essayer de dévier la menace. Pendant ce temps la France s' autoligotait : elle tentait en 1934, mais en vain, de relancer la sécurité collective en suscitant un «Locarno oriental» comprenant la Pologne et l'Allemagne. Elle concluait bien avec l'URSS en mai 1935 un traité d'alliance, mais dont l'application éventuelle devait attendre la saisine préalable du Conseil de la SDN et posait, là encore, le problème de l'interprétation par Londres de Locarno au cas où la France entrerait en Allemagne pour soutenir l'URSS. En outre, à la différence de l'Alliance franco-russe de 1893, ce traité ne comprenait pas de convention militaire, qui aurait pu lui donner une plus grande efficacité. En mars 1936, lors de la réoccupation de la Rhénanie par Hitler, la France renonça à une action unilatérale, dont elle avait pourtant le droit, et comme la Grande-Bretagne ne voulut pas bouger on ne fit rien. Pendant ce temps la SDN faisait la preuve de son inefficacité face au Japon (lors de la crise sino-j aponaise de 1931 et de l'agression du Japon contre la Chine en 1937) et face à l'Italie (guerre d'Ethiopie en 1935).

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Patrick de Villepin, Victor Margueritte, Paris, François Bourin, 1991. Pour tout ce

passage, cf Carlier et Soutou, op.cit..

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Cahiers d 'Histoire de Saint Cyr-Coëtquidan

De son côté le Reich concluait le Pacte d'Acier avec l'Italie en 1939, et le pacte tripartite avec l'Italie et le Japon en septembre 1940 : la sécurité collective avait échoué.

L'ONU Après 1945 on voulut tirer la leçon des échecs de la SDN et de Locarno: il était clair qu'il fallait un processus efficace pour désigner l'agresseur et le mettre hors d'état de nuire, et aussi qu'il fallait un minimum de valeurs communes aux différents partenaires pour que la sécurité collective ait un sens. En France (mais pas d'abord aux Etats-Unis) on pensa en outre qu'il fallait maintenir et renforcer la régionalisation de la sécurité, et même prévoir des pactes classiques non pas avec, mais contre l'adversaire éventuel, comme le pacte franco-soviétique de décembre 194413. Cela donna l'ONU, créée à San Fancisco en avril 1945 : par rapport à la SDN elle était renforcée, car les Cinq membres permanents du Conseil de sécurité pouvaient prendre des décisions de façon plus efficace que le Conseil de la défunte SDN. Cela correspondait à la conception de Roosevelt, plus réaliste que celle de Wilson: l'ONU serait certes universelle, mais les grandes puissances, membres permanents du Conseil de sécurité, seraient les «gendarmes» du système avec un rôle prépondérant. D'autre part la nécessité reconnue de valeurs communes conduisit à la Déclaration universelle des Droits de l'Homme de 1948. Et des dispositions particulières concernèrent l'Allemagne, contre laquelle une guerre préventive était possible, dispositions qui ne seront annulées que lors de l'entrée des deux Allemagne à l'ONU en 1973. On se souvient que l'un des problèmes de la SDN était que le fonctionnement des pactes régionaux ou des alliances dépendait d'une saisine préalable du Conseil; c'était seulement si celui-ci ne parvenait pas à une décision que les pays concernés retrouvaient leur liberté. Notons que la Charte des Nations Unies admet les pactes régionaux de sécurité collective (art. 52) : c'est un point essentiel pour la suite. Les Etats-Unis étaient très réticents à l'égard de ces pactes, au nom de leur universalisme de principe, et ils auraient voulu que le fonctionnement des pactes régionaux soit chaque fois soumis à la décision du Conseil de sécurité, mais la France (qui voulait
13 Instructions du gouvernement français à la Délégation à San Francisco, en avril 1945, Charles de Gaulle, Lettres, Notes et Carnets, juin 1943-mai 1945, Paris, Plon, 1983, pp. 417 SSe

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La notion de sécurité collective en Europe

sauver le pacte franco-soviétique de 1944 et pensait à un pacte équivalent avec la Grande-Bretagne) avait insisté. Elle avait obtenu, grâce à un compromis proposé par l'un des délégués américains, le sénateur Vandenberg, qu'un article 51 reconnût à tous les peuples un droit de légitime défense, individuel ou collectif: donc les pactes régionaux de sécurité collective entraient en application de plein droit (art. 52), tant que le Conseil de Sécurité n'avait pas pris les mesures nécessaires pour rétablir la paix. C'était fort différent de la SDN, dans le cas de laquelle la saisine du Conseil était suspensive. Et même les pactes préventifs comme le pacte franco-soviétique de 1944 étaient admis, quand ils étaient tournés contre l'Allemagne et le Japon. Donc la sécurité collective se trouvait très sérieusement corrigée dans le sens du réalisme et de l' efficacitél4. Mais Staline avait imposé le droit de veto des membres permanents du Conseil de sécurité pour ne pas risquer d'être mis en minorité par les Occidentaux. Du coup on assista au blocage de l'ONU dès 1946.

L'OTAN Largement à cause du blocage de l'ONU, les Etats-Unis passèrent en 1947-1949, par un processus difficile pour eux, d'un concept de sécurité universelle dans le cadre de l'ONU, désormais inopérant, à un concept de sécurité régionale: ce fut l'Alliance atlantique d'avril 1949. TIs avaient toujours été hostiles, et encore Roosevelt pendant la guerre, aux arrangements régionaux (comme les accords prévus par la Grande-Bretagne et les gouvernements en exil à Londres pour l'Europe centre-orientale) : ils craignaient les dérives impérialistes, sous la forme de zones d'influence au profit de grandes puissances, que pouvaient receler ces arrangements, et considéraient les traités régionaux comme des facteurs de tension. Ce passage d'un projet mondialiste à un projet régional n'était donc pour les Américains qu'un pis-aller. Mais ce passage est absolument fondamental15. Bien entendu le Pacte atlantique fut accusé par l'URSS d'être totalement contraire à l'esprit et aux textes de 1945 (accords de Potsdam et ONU). Et pour les spécialistes des relations internationales il ne constitue
14 Documents diplomatiques français, 1945//, Paris, Imprimerie Nationale, 1998, doc. n0435. Cf aussi les doc. n0248 et 347. 15 Georges-Henri Soutou, La Guerre de Cinquante Ans. Les relations Est-Ouest 1943-1990, Paris, Fayard, 2001 ; Detlef Brandes, Grossbritannien und seine Osteuropiiische Alliierten 1939-1943, Munich, 1988 ; Michel Dumoulin, éd., Plans des temps de guerre pour l'Europe d'après-guerre 1940-1947, Bruxelles, Bruylant, 1995.

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pas un accord de sécurité collective mais une alliance, ou tout au plus un
« système de défense collectif »16.

Cependant cette interprétation est discutable: il y a incontestablement dans le Pacte atlantique une référence à la sécurité collective dans le sens des articles 51 et 52. La résolution Vandenberg présentée le Il juin 1948 pour faire accepter le principe d'un tel traité par le Sénat invoquait les articles 51 et 52, en réinsérant donc le futur traité dans la sécurité collectivel7. Et le texte même du Traité de l'Atlantique Nord se réfère fréquemment à l'ONU et à ses principes; en particulier l'article 5 renvoie au Conseil de Sécurité, appelé à prendre le relais de l'action du Pacte dès que possible en cas de conflit. D'autre part il y a dans l'Alliance atlantique un aspect que l'on oublie trop facilement, celui d'une sécurité collective régionale incluant le perturbateur éventuel: l'article 5 (qui fixe le casus belli et l'obligation d'assistance) vaut pour un agresseur extérieur mais aussi en cas d'agression provenant d'un membre du pacte; en particulier pour les Français l'entrée de la RFA dans OTAN en 1955 signifie aussi une garantie contre elle par les Alliés, et pas seulement un renforcement de l'Occident face à l'URSSI8. On peut citer également le cas de l'entrée simultanée de la Grèce et de la Turquie en 1952 ; il s'agit certes de sécurité contre l'URSS, mais aussi de sécurité régionale concernant les deux pays l'un par rapport à l'autre. Seulement on dépasse l'avant-guerre en affirmant des valeurs communes, car sans cela on a compris qu'un système de sécurité est inopérant en cas de crise: le préambule du Pacte atlantique évoque un «héritage commun et une civilisation, fondés sur les principes de la démocratie, les libertés individuelles et le règne du droit ». En même temps bien sûr le Pacte atlantique est aussi (et même d'abord) une alliance contre l'extérieur, contre les pays ou groupes de pays qui ne partagent pas les mêmes valeurs. TIs'agit de résoudre les antinomies de 1925, de ne pas laisser la sécurité collective être manipulée par des puissances totalitaires se refusant à jouer le jeu des valeurs reconnues comme normes internationales depuis la Première Guerre mondiale (en particulier l'indépendance et l'égalité des Etats).

16

cf le manuel classique de Martin Griffiths et Terry O'Callaghan, International Relations. The Key Concepts, Londres, Routledge, 2002, p. 39. 17 Pierre Mélandri, Les Etats-Unis face à l'unification de l'Europe 1945-1954, Pédone, 1980. 18 Georges-Henri Soutou, «France and the German Rearmament Problem 1945-1955 », in R. Ahmann, A. M. Birke, M. Howard éds., The Quest for Stability. Problems of West European Security 1918-1957, Oxford, Oxford UP, 1993.

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La notion de sécurité collective en Europe

En d'autres termes le Pacte atlantique est un compromis entre la sécurité collective classique et la nécessité réaliste d'une véritable alliance (rendue efficace par l'OTAN, organisation militaire du Pacte) parce que l'ONU a été rendue inopérante à cause de l'attitude soviétique et de la Guerre froide, affrontement idéologique et politique mondial. En même temps l'Alliance atlantique, dans la phase de détente qui a suivi le paroxysme de la crise de Cuba en 1962, a aussi lancé une tentative prudente en vue de constituer un système de sécurité englobant URSS. Le rapport Harmel en 1967 concluait que le renforcement de l'Alliance devait aller de pair avec la recherche d'une détente avec l'URSS. L'Acte final d'Helsinki en 1975 (formellement indépendant de l'Alliance, mais qui n'aurait pas été possible sans l'accord des pays qui la composaient) définissait un code de bonne conduite, qui codifiait les normes juridiques internationales progressivement reconnues depuis la Première Guerre mondiale. La double décision de l'OTAN en 1979 à propos des Euromissiles, prévoyant leur mise en place pour contrebalancer les SS-20 soviétiques et en même temps l'ouverture de négociations avec l'URSS relevait de la même logique, tendant à inclure dans le système l'adversaire éventuel19. Donc l'OTAN n'est pas seulement une Alliance militaire « classique» mais comporte aussi des éléments de sécurité collective, encore renforcés avec le «nouveau concept» de 1999.

Conclusion

Ce n'est ni la SDN ni Locarno qui ont abattu le totalitarisme nationalsocialiste, mais une alliance militaire plus puissante et finalement fort classique. Ce n'est pas l'ONU qui a mis un terme au projet totalitaire mondial de l'URSS, mais un mélange d'alliance militaire classique et de sécurité collective, mélange bien adapté à un défi de nature très particulière, car le projet soviétique était plus complexe que le projet hitlérien: il était révolutionnaire et pas militaire. Et de nouveau l'ONU, malgré la fin de la Guerre froide, retrouve face à la nouvelle menace terroriste les limites de la sécurité collective. Si elle veut retrouver un rôle, elle devra modifier sa Charte, l'adapter aux nouvelles menaces (comme l'a fait l'OTAN en 1999) et admettre la notion d'action

19 Georges-Henri Soutou, La Guerre de Cinquante Ans, op.cit.

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préventive,

seule

opérationnelle

face

à

des

groupes

terroristes

transna tionaux2o .

Comme le fait remarquer Thierry de Montbrial dans son livre récent L'Action et le Système du mondè1, et contrairement à une opinion fréquente, il n'y a pas, ou il n'y a plus, d'opposition entre la notion réaliste d'équilibre et celle, idéaliste, de sécurité collective. Les deux en effet désormais se complètent: «on peut interpréter la sécurité collective, à la fin du .ITe siècle, comme la mise en œuvre concertée du principe de l'équilibre »22. Mais la leçon de cette histoire, outre la nécessité de ne pas perdre de vue la notion d'équilibre, c'est la nécessité de sous-systèmes régionaux et d'un minimum de valeurs communes pour que la sécurité collective fonctionne.

20 Armin A. Steinkamm, professeur de Droit international à l'Université de la Bundeswehr à Munich, «Der Irak-Krieg - auch volkerrechtlich eine neue Dimension. Unumgangliche Diskussion über das Recht der praventiven Krieg », Neue Zürcher Zeilung, 16 mai 2003. Cf. Pierre Hassner et Justin Vaïsse, Washington et le monde. Dilemmes d'une superpuissance, Paris, Autrement, 2003, pp. 129-133. 21 Paris, PUF, 2002. 22 Thierry de Montbrial, op.cil., p. 209.

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DU PROJET D' ALLIANCE FRANCO-BRITANNIQUE AU PROJET DE SÉCURITÉ COLLECTIVE EN EUROPE DE VERSAILLES À LOCARNO, 1919-1925

Jacques Bariéty

Pour comprendre les problèmes de sécurité en Europe après la Première Guerre mondiale il importe d'abord de retrouver la spécificité de la situation internationale en 1919, très différente de celle d'après 1945. En effet l'Amérique retourna à l'isolationnisme dès 1920 et la Russie fut pendant plusieurs années marginalisée par sa révolution et ses suites. La sécurité entre 1919 et 1925 fut essentiellement une affaire européenne continentale: l'Europe nouvelle, issue des traités de 1919-1920, devait-elle durer ou serait-elle remise en cause?l Les deux protagonistes de cette grande affaire furent l'Allemagne, vaincue militairement et insatisfaite, mais restée potentiellement puissante par le chiffre de sa population, sa force industrielle et ses capacités technologiques et la France, victorieuse avec l'aide de ses alliés, mais épuisée par ses pertes humaines, les destructions matérielles et la ruine de ses finances; épuisée aussi moralement: le peuple français avait montré une capacité d'endurance et de souffrances extraordinaire, mais, l'épreuve terminée, il voulait la paix et la sécurité. Dans ces déséquilibres il y avait les éléments d'un affrontement à venir entre l'Allemagne et la France. Dans cette situation la GrandeBretagne des années 1920 devait apparaître comme une sorte d'arbitre.

Jacques Bariéty, « La Conférence de la Paix de 1919 et la Nation allemande », in Revue d'Allemagne, Strasbourg, 1996, pp. 87-111.

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Comment satisfaire le besoin de sécurité de la France? 1919

Les solutions de

Le 28 juin 1919, le traité de paix de Versailles fut signé entre les Alliés et l'Allemagne. TIprévoyait d'assurer la sécurité de la France par trois moyens2. 1. Un désarmement drastique de l'Allemagne: suppression de l' étatmajor général et du service militaire obligatoire; petite armée professionnelle de 100 000 hommes sans artillerie lourde ni chars de combat; interdiction de l'aviation militaire et des armes chimiques; marine militaire limitée en tonnage et interdiction des sous-marins. Il importe de rappeler que le traité présentait le désarmement imposé à l'Allemagne comme le préalable d'une limitation générale des armements à laquelle les auteurs du traité s' engageaient3 . 2. Clauses géostratégiques de démilitarisation des territoires allemands de la rive gauche du Rhin, entre le Rhin et les frontières germanobelge et germano-française, et d'une bande de territoires de 50 kilomètres de large à l'Est du fleuve. Nous sommes ici au cœur de notre affaire. La rive gauche du Rhin avait servi en 1914 de zone de déploiement initial à l'armée allemande avant son invasion de la Belgique pour pénétrer en France par sa frontière nord en application du plan Schlieffen. Ce succès militaire provisoire - de l'armée allemande devait être payé politiquement très cher par l'Allemagne, puisque le viol de la neutralité belge, dont l'Allemagne était garante, entraîna l'entrée en guerre contre elle de la Grande-Bretagne et de l'empire britannique, c'est-à-dire de forces considérables4. Pendant la guerre, des études menées par les géographes français conclurent à la nécessité, après la victoire, de soustraire les territoires allemands de la rive gauche du Rhin à la souveraineté du Reich, pour interdire le retour d'un tel risque5. Foch aurait même souhaité une présence militaire interalliée permanente sur le fleuve6. Devant l'opposition de l'Anglais Lloyd George et du président américain Wilson, Clemenceau accepta la solution de
La bibliographie sur le traité de Versailles est immense, et souvent insatisfaisante. Le petit précis de Pierre Renouvin, Le traité de Versailles, Paris, 1969, reste un guide précieux. 3 Article 8 et préambule à la Partie V du traité. Après la proclamation de l'indépendance belge, en 1830, et pour éviter une guerre européenne, un traité avait été signé à Londres le 20 janvier 1831, par lequel la GrandeBretagne, la France, la Russie, la Prusse et l'Autriche reconnaissaient l'indépendance de la Belgique et sa neutralité perpétuelle sous la garantie des Puissances. 5 Jacques Bariéty, «La Grande Guerre (1914-1919) et les géographes français», in Relations Internationales, Paris et Genève, nOl09, printemps 2002. 6 Jacques Bariéty, Les relations franco-allemandes après la Première Guerre mondiale, Paris, 1977, pp. 26-45.

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Du projet d'alliance franco-britannique au projet de sécurité collective

compromis d'une occupation militaire temporaire de ces territoires mais de leur démilitarisation définitive et à perpétuité après la fin de l'occupation interalliée provisoire 7. Mais de plus, ce même 28 juin 1919, à Versailles, les Etats-Unis et la Grande-Bretagne signèrent avec la France des traités de garantie aux termes desquels l'une et l'autre de ces puissances s'engageaient à «venir immédiatement à son aide» en cas de nouvelle agression de l'Allemagne, le viol éventuel par l'armée allemande des territoires démilitarisés étant défini comme « un acte hostile ». On peut parler sans excès de projets d'alliances défensives franco-britannique et franco-américaine8. 3. La création de la Société des Nations. Elle est partie intégrante du Traité de Versailles, dont elle est le préambule. Ce fut le résultat d'un compromis entre les thèses française et anglo-américaine. La France aurait voulu une organisation solide, disposant de moyens d'action efficaces et notamment d'un état-major international permanent, pouvant planifier, préparer et diriger des opérations internationales éventuelles à mener avec des contingents nationaux mis à la disposition de la Société des Nations par les pays membres9. Elle ne l'obtint pas, les Anglo-Saxons s'y refusant. Néanmoins la SDN n'était pas impuissante et ne mérita pas le discrédit qu'elle a connu. Ses statuts lui donnaient les moyens de décider de sanctions, y compris militaires, contre un pays qui aurait été défini comme agresseurlO. La SDN était conçue comme un instrument de stabilisation de la situation créée en 1919, puisque tout pays candidat devait s'engager à respecter les traités. Mais elle pouvait devenir aussi un instrument d'évolution pacifique, en prévoyant la possibilité de modifications négociées Il. Enfin la Société recevait la charge d'élaborer la politique de désarmement général promis comme complément du désarmement imposé à l'Allemagne. Ainsi, de même que l'on pouvait voir dans les traités de garantie franco-britannique et franco-américain l'amorce d'une politique d'alliances, on peut voir dans les responsabilités confiées à la SDN le cadre d'une
Articles 42 à 44 et 428 à 432 du traité de Versailles. Jacques Bariéty, Les relations, op.cit., pp. 46-63. Idem, «Les occupations françaises en Allemagne après les deux guerres mondiales », in Relations Internationales, n079, 1994, pp. 319-334. 8 On oublie trop souvent ces deux traités de garantie, sans lesquels on ne comprend pas le Traité de Versailles. Les textes en ont été publiés dans Ministère des Affaires Etrangères, Documents diplomatiques, Documents relatifs aux négociations concernant les garanties de sécurité contre une agression de l'Allemagne, Paris, Imprimerie Nationale, 1924, pp. 56-60. 9 Pierre Gerbet, Victor-Yves Ghebali, Marie-Renée Mouton, Société des Nations et Organisation des Nations Unies, Paris, 1973, pp. 13-49. 10 Articles 16 et 17 des statuts de la SDN.
Il

Article 19.

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possible politique de sécurité collective. Le traité, à vrai dire, était plus complexe et plus riche de potentialités qu'on l'a souvent dit. TIallait devenir ce que les hommes et l'évolution de l'Allemagne en feraient.

Dès 1920, le retrait américain remit en cause cette œuvre complexe, mais qui avait sa logique interne Le 19 mars 1920, le Sénat américain refusa au président Wilson la majorité nécessaire pour la ratification par l'Amérique du traité de Versailles, ce qui entraîna une cascade de catastrophes: le traité de garantie américano-français, qui en était solidaire, devint caduc; le traité de garantie anglo-français, qui était solidaire du traité américano-français, devint lui aussi caducl2. L'Amérique n'entra pas à la Société des Nations, puisque celle-ci était une création du Traité de Versailles, ce qui déséquilibra gravement le fonctionnement et l'efficacité de la Société. La France était menacée d'isolement, privée des moyens que les traités avaient prévus pour assurer sa sécurité. Devant ces coups portés au projet de sécurité collective, la France se retourna d'abord vers la pratique traditionnelle des alliances politicomilitaires. L'année 1920 fut en grande partie occupée par la recherche d'une alliance militaire entre la France et la Belgique, dans le but d'une coordination de leurs politiques en Rhénanie occupée, glacis défensif commun en avant des frontières belge et française, et de raccourcir un front commun éventuel face à l'Allemagne, évitant ainsi la situation géostratégique de 191413. Cette politique fut activement poussée par le maréchal Foch, qui disposait encore d'une grande autorité et qui était soutenu par le gouvernement français d'alorsI4. Français et Belges souhaitaient associer la Grande-Bretagne à la convention militaire qu'ils envisageaient, afin de constituer une alliance à trois. Foch répétait aux Anglais que désormais, avec les armes modernes et notamment l'aviation,
12

Lloyd George se prévalut de la non-ratificationaméricainepour suspendre la ratification

anglaise, que les Communes avaient déjà effectuée. 13 Nicolas Fleurier, « Entre partenariat et alliance: rapports diplomatiques et militaires de la Belgique avec la France en 1920 », in Guerres mondiales et conflits contemporains, n0193, Paris, PUF, septembre 1999, pp. 23-38. 14 Le 28 janvier 1920, le roi Albert, accompagné du Premier ministre et du ministre des Affaires étrangères belges, accueillit à Ypres, la «ville-martyre» belge, Poincaré, encore président de la République, accompagné de Millerand, nouveau président du Conseil, et de Foch. Documents Diplomatiques Français (ci-après DDF), 1920, tome 1, doc.57, Paris, 1997. La Belgique avait annoncé en 1919 qu'elle ne demanderait pas la restauration du statut de neutralité détruit en 1914.

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