Six ans d'administration pénitentiaire

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L'administration pénitentiaire est généralement peu connue en profondeur. Pour l'avoir servie pendant plus de six ans en qualité de sous-directeur l'auteur en connaît bien les difficultés et les contraintes, juridiques et matérielles. Après une vue d'ensemble de l'institution et la présentation de ses acteurs, personnels et détenus, quelques aspects de la vie pénitentiaire parmi les plus marquants nous sont exposés. Les multiples problèmes posés par les prisons, les solutions mises en oeuvre pour tenter de les résoudre sont évoqués tels que l'auteur les a vécus.
Publié le : samedi 1 janvier 2005
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EAN13 : 9782296369870
Nombre de pages : 147
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Six ans d'administration 1981-1987

pénitentiaire

~L'Hannattan,2004 ISBN: 2-7475-6941-1 EAN : 9782747569415

Henri BOULANGER

Six ans d'administration pénitentiaire
1981-1987

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRŒ

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALŒ

Pénitentiaire

et opinion publique

Tout le monde connaît la pénitentiaire. Il est peu de services dans l'administration française qui soient plus surveillés par les médias. Tout incident dans une prison met en alerte immédiatement presse, radio et télévision. Sans parler des faits majeurs comme une évasion spectaculaire, une mutinerie de détenus qui font les gros titres et les manchettes à sensation, les accrocs les plus limités dans la vie d'une prison, un début de grève de la faim d'un détenu, un tabouret lancé vers un surveillant, font l'objet, dès qu'ils sont connus à l'extérieur, de questionnements jusqu'au cabinet du Garde des Sceaux. Les permanences au bureau de la détention et au Cabinet ne sont pas toujours des sinécures. Tout ce qui touche à la justice est particulièrement sensible en France, surtout en matière de justice pénale. La pénitentiaire participe du caractère répressif de la justice pénale: légalement elle est l'organisme qui limite la liberté du citoyen. Elle est la forme la plus visible du droit de punir. Il ne faut donc pas s'étonner si elle est désignée comme une cible dès la moindre difficulté... et les difficultés ne sont pas toujours« moindres ». Chacune d'elles provoque non seulement les questions de l'opinion publique, ce qui est tout à fait légitime, mais soulève les critiques les plus variées et occasionne un foisonnement de recommandations et de conseils. Les critiques les plus virulentes comme les injonctions les plus vigoureuses provenant bien souvent d'une méconnaissance totale des éléments essentiels, juridiques ou matériels, de la situation, comment la pénitentiaire peut-elle justifier ou même tout simplement expliquer son action? Elle est rarement écoutée, le plus souvent elle est ignorée, quand elle n'est pas calomniée. Cet ouvrage a pour ambition d'apporter quelques éclaircissements sur les conditions fondamentales de l'activité de cette administration. S'il y parvenait, l'auteur estimerait n'avoir pas perdu son temps pendant les six années où il l'a servIe.

LE CADRE DE VIE

Organigramme

de la direction de l'administration pénitentiaire

Comment suis-je arrivé à la direction de l'administration pénitentiaire en novembre 1981 ? Administrateur civil du ministère de l'intérieur j'avais sollicité en 1978 un poste de sous-directeur que le ministère de la Justice venait de créer à la direction de l'Education Surveillée (aujourd'hui direction de la protection judiciaire de la jeunesse). En 1981, après les élections présidentielle et législatives, plusieurs directions de la Chancellerie changèrent de titulaire. Ivan Zakine qui était mon directeur à l'Education Surveillée fut nommé directeur de l'administration pénitentiaire et chargé de mettre en oeuvre dans son domaine les réformes engagées par Robert Badinter, Garde des Sceaux depuis la fin du mois de juin. A la pénitentiaire ces réformes avaient un aspect spectaculaire symbolisé par la suppression des quartiers de haute sécurité (Q.H.S.), largement débattue au cours des campagnes électorales du printemps. Il s'agissait surtout de faire évoluer la lourde machine pénitentiaire, tâche beaucoup plus longue et complexe que de modifier le régime administratif de quelques quartiers, le plus souvent encore embryonnaires ou même seulement virtuels. Ivan Zakine souhaitait être aidé dans son action par un collaborateur pris à l'extérieur de la direction, donc sans attache réelle ou supposée avec ce que l'on appelait alors le « lobby pénitentiaire». Il demanda et obtint du Garde des Sceaux mon affectation en qualité de sous-directeur chargé de mission auprès du directeur de 1'A.P. Je n'avais à ce titre aucune fonction prédéfinie. J'étais l'adj oint direct du directeur pour toutes les missions qu'il voulait bien me confier, à titre général, sectoriel ou même très ponctuel. Je n'avais pas de pouvoir hiérarchique officiel sur les deux sous-directeurs qui conservaient l'intégralité de leurs attributions, ni sur les chefs de bureau ou les autres personnels de la direction ou des services extérieurs. Je participais systématiquement aux réunions informelles et quasi quotidiennes des sous-directeurs dans le bureau du directeur, pour l'évocation et le compte-rendu des affaires de la maison.

En 1983, lorsque M. Zakine fut nommé à la Cour de Cassation et remplacé par madame Myriam Ezratty, celle-ci souhaita maintenir en l'état le fonctionnement de la direction. La souplesse de cette organisation aurait pu engendrer de multiples complications, soulever des difficultés et susceptibilités, provoquer des courts-circuits ou des hostilités, ouvertes ou larvées. Je dois dire que très généralement il n'en fut rien. Mes deux collègues sous-directeurs, l'un magistrat et l'autre administrateur civil détaché comme moi-même du ministère de l'intérieur, aussi bien que les magistrats de la direction ou les directeurs régionaux des services extérieurs avaient à cœur de faire fonctionner convenablement la pénitentiaire, où les problèmes réels étaient suffisamment importants pour occuper toutes les énergies. En outre la simplicité de l'organigramme de la direction facilitait les relations entre les responsables des bureaux et la hiérarchie. Celui-ci présentait en effet un schéma vertical, traditionnel dans les administrations de gestion, où les attributions des bureaux sont fonctionnelles ou opérationnelles. Chaque bureau, chaque sou&-directiona des attributions précises et limitées. La liaison entre les activités des bureaux appartient au niveau hiérarchique supérieur, sous-directeurs et directeur. La cohésion de l'activité de la direction, l'unité d'action nécessaire, sont une des préoccupations essentielles du directeur. D'où l'importance des liaisons transversales qu'il doit établir, par exemple par des réunions régulières des sousdirecteurs et des chefs de bureau, voire de tous les agents de catégorie A. Ces réunions permettent à chacun de suivre l'évolution d'ensemble de la direction dans le cadre de la politique définie par le ministre. En 1984, alors que prenait fin le détachement à l'A.P. du sous-directeur du personnel et des affaires administratives et que l'évolution de la direction apparaissait stabilisée, je pensai que cette situation hybride pouvait prendre fin. Je demandai alors le renouvellement de mon détachement à l' A.P. mais sur le poste qui venait de se libérer.

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Le poste de chargé de mission auprès du directeur fut supprimé et la direction de l'éducation surveillée retrouva son second poste de sous-directeur. Les trois années passées comme chargé de mission m'ont donné une connaissance étendue de l'ensemble des activités de la direction, que je n'aurai peut-être pas acquise si mes attributions avaient été limitées à une seule sous---direction. La direction de l' A.P. était organisée en 1981 sous la forme d'une direction de gestion. Chaque bureau, chaque sousdirection était chargé de la gestion d'un secteur bien délimité de l'activité générale de la direction: la sous-direction de la réinsertion sociale avait, pour dire les choses simplement, la charge de la vie des détenus; le bureau de la détention décidait de l'affectation des condamnés dans les établissements pour peines, maisons centrales et centres de détention, le bureau des méthodes organisait la vie quotidienne des détenus et gérait les relations avec l'ensemble des intervenants extérieurs. Relevaient de ce bureau l'enseignement et la formation professionnelle, les cultes, les "loisirs" (bibliothèques, activités sportives), la santé. le bureau du travail était responsable de la Régie Industrielle des Etablissements Pénitentiaires (R.I.E.P.) et pilotait les relations avec les fournisseurs de travaux extérieurs à l' A.P. enfin le bureau de la semi liberté suivait toutes les questions relatives à ce domaine. - la sous - direction du personnel et des affaires administratives fournissait à l'autre sous .-direction les moyens de son activité: le bureau du personnel gérait tous les fonctionnaires de l' A.P. et les contrats de tous les intervenants extérieurs,

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le bureau du recrutement et de la formation organisait tous les concours de recrutement et assurait la tutelle de l'Ecole Nationale de l'Administration Pénitentiaire (E.N.A.P.) qui formait les personnels de direction et les personnels de surveillance, le bureau du budget préparait les projets de budget, répartissait entre les directions régionales les crédits de fonctionnement des établissements dont la gestion quotidienne était très largement déconcentrée et contrôlait a posteriori l'utilisation des crédits, le bureau des investissements préparait le budget d'investissement, proposait les listes de priorité des opérations à réaliser et les délégations de crédits aux directeurs régionaux pour les programmes déconcentrés, suivait l'exécution des opérations engagées. Pour toutes les questions budgétaires la direction de l' A.P. devait travailler en liaison permanente avec le Service de l'Administration Générale et de l'Equipement (S.A.G.E.), élevé au rang de direction en 1984, responsable opérationnel de l'ensemble du budget du ministère. Enfin l'inspection des services pénitentiaires, cellule légère dirigée par un magistrat et composée d'un directeur et d'un sous-directeur des services extérieurs, et d'un chef de maison d'arrêt, était rattachée directement au directeur, qui disposait également du bureau du cabinet dont le rôle pouvait varier selon le style propre de chaque directeur. Cet organigramme, qui resta stable de 1981 à 1986, avait le mérite de la simplicité et de la clarté. Il en résultait certainement une efficacité notable, malgré des moyens limités en personnel puisque l'effectif total de la direction, depuis les magistrats et fonctionnaires de catégorie A jusqu'aux chauffeurs et huissiers ne dépassait pas 180 personnes. Le risque principal de cette organisation est la somnolence ou l'immobilisme. Il n'y a en effet aucune incitation intérieure à l'innovation, au progrès des procédures. 14

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