Tchétchénie: la réaction du conseil de l'Europe face à la Russie

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L'Europe, la Russie, la Tchétchénie? En septembre 2004, la prise d'otages de Beslan en Ossétie du Nord a rappelé au monde le drame qui continue de se jouer dans la lointaine république de Tchétchénie. Ce drame menace d'embraser une partie du Caucase, sans pour autant susciter de réactions sérieuses de la communauté internationale. Une organisation s'est toutefois distinguée par certaines positions courageuses vis-à-vis de la Russie et par son implication sur le terrain: le Conseil de l'Europe. Voici une analyse pertinente des relations internationales de l'Europe et de la capacité à agir de ses institutions.
Publié le : samedi 1 janvier 2005
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EAN13 : 9782296383951
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TCHETCHENIE :
LA RÉACTION DU CONSEIL DE L'EUROPE FACE À LA RUSSIE

@L'Hannartan,2004 ISBN: 2-7475-7653-1 EAN : 9782747576536

Michèle HENRY

TCHÉTCHÉNIE :
LA RÉACTION DU CONSEIL DE L'EUROPE FACE À LA RUSSIE

Préface de Justine FAURE et Johan FRIESTEDT

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

Harmattan Konyvesbolt 1053 Budapest, Kossuth L. u. 14-16 HONGRIE

L'Harmattan Italla Via Degli Artisti 15 10214 Torino ITALIE

Collection « Inter-National»
dirigée par Françoise Dekowski, Marc Le Dorh et Denis Rolland. Cette collection a pour vocation de présenter les études les plus récentes sur les institutions, les politiques publiques et les forces politiques et culturelles à l'œuvre aujourd'hui. Au croisement des disciplines juridiques, des sciences politiques, des relations internationales, de l'histoire et de l'anthropologie, elle se propose, dans une perspective pluridisciplinaire, d'éclairer les enjeux de la scène mondiale et européenne.
Déjà parus: A. Fléchet, Villa-Lobas à Paris, 2004. P. Beurier, Les politiques européennes de soutien au cinéma. L. Bonnaud (Sous la dir.), France-Angleterre, un siècle d'entente A. Chneguir, La politique extérieure de la Tunisie 1956-1987 C. Erbin, M. Guillamot, É. Sierakowski, L'inde et la Chine: différents? B. Kasbarian-Bricout, Les Amérindiens du Québec P. Pérez, Les indiens Hopi d'Arizona. D. Rolland (dir.), Histoire culturelle des relations internationales. D. Rolland (dir.), Political Regime and Foreign Relations. D. Rousseau (dir.), Le Conseil Constitutionnel en questions.

cordiale deux marchés très

Série Sciences-Po Strasbourg (accueille les meilleurs mémoires de l'Institut d'Etudes Politiques de Strasbourg): J.-P. Peuziat, La politique régionale de l'Union Européenne. S. Huguenet, Droit de l'asile: le projet britannique d'externalisation. M. Decker, Structures et stratégies des compagnies aériennes à bas coûts. M. Leroy, Les pays scandinaves de l'Union européenne.
A. Roesch, L 'écocitayenneté et son pilier éducatif le cas français.

M. Plener, Le livre numérique et l'Union européenne.
Série Première synthèse (présente les travaux de jeunes chercheurs): A. Channet, La responsabilité du Président de la République. M. Larhant, Le financement des campagnes électorales. S. Pocheron, La constitution européenne: perspectives françaises et allemandes. C. Bouquemont, La Cour Pénale internationale et les Etats-Unis. O. Dubois, La distribution automobile et la concurrence européenne. O. Fuchs, Pour une définition communautaire de la responsabilité environnementale, Comment appliquer le principe pollueur-payeur? M. Hecker, La presse française et la première guerre du Golfe. J. Héry, Le Soudan entre pétrole et guerre civile. J. Martineau, L'Ecole publique au Brésil. C. Speirs, Le concept de développement durable: l'exemple des villes françaises.

Série Cahiers d'Histoire de Saint Cyr-Coëtquidan A.-C. de Gayffier-Bonneville, Sécurité et coopération militaire en Europe, 19191955.2004.

Pour tout contact: Françoise Dekowski, füeko\Y1>ki@freesurf.ft Marc Le Dorh, marcJedorh(q)yahoo.fr

Denis Rolland, denisroHandiWfreesurf.IT

A ma Russie.

SOMMAIRE

Préface INTRODUCTION PREMIERE PARTIE: La capacité du Conseil de l'Europe à garantir le respect des droits de l'honnne en Tchétchénie Chapitre 1 : Les moyens de contrôle 1. Le rôle des mécanismes de suivi en matière de droits de l'homme 2. L'intervention des organes politiques Chapitre 2: Les moyens d'assistance 1. Les mécanismes d'expertise juridique 2. La présence du Conseil de l'Europe en Tchétchénie DEUXIEME PARTIE : L'impossible sanction politique: « conscience de l'Europe )) ? le Conseil de l'Ehrope,

7 Il

21 23 23 65 77 77 90

123

Chapitre 1: La volonté d'agir en question 125 1. Une réelle volonté d'agir manifestée par le Conseil de l'Europe... 125 2. Les ambiguïtés 150 Chapitre 2: L'application d'un double-standard à la Russie ? 165 1. L'adhésion de la Russie: une décision politique et prématurée 165 2. Les blocages des Etats: la volonté des autres Etats membres en question182 CONCLUSION Table détaillée 195 235

LISTE DES ABREVIATIONS

o

Conseil de l'Europe Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe Convention Européenne des Droits de l'Homme Cour Européenne des Droits de l'Homme Comité des Ministres Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux en Europe Comité de Prévention contre la Torture et les peines et traitements inhumains ou dégradants Groupe de Travail Mixte APCE-Douma Secrétaire Général

APCE CEDH Cour EDH CM CPLRE CPT GTM SG

o Organisations non gouvernementales CICR FIDH HRW IHF MHG ONG Comité International de la Croix-Rouge Fédération Internationale des Droits de l'Homme Human Rights Watch International Helsinki Federation Moscow Helsinki Group Organisation non gouvernementale

o Organisations internationales CEI ONU OSCE OTAN UE Communauté des Etats Indépendants Organisation des Nations Unies Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe Organisation du Traité de l'Atlantique Nord Union Européenne

o Divers FSB IVS SIZO
PECO

Service Fédéral de Sécurité russe (ex-KGB) centre de détention temporaire relevant du Ministère des Affaires Intérieures en Russie maison d'arrêt relevant du Ministère de la Justice en Russie Pays d'Europe Centrale et Orientale

PREFACE

Depuis sa création en 1949, le Conseil de l'Europe n'a cessé d'œuvrer pour le respect des droits de l'homme, de la prééminence du droit et des principes démocratiques. La signature de la Convention européenne des droits de I'homme en 1950 et la mise en place par la suite de mécanismes de contrôle innovants, tels que la Cour européenne des droits de l'homme, en est un des exemples initiaux les plus frappants. Néanmoins, il ne fait aucun doute que vouloir évaluer aujourd'hui l'action du Conseil de l'Europe face aux défis posés par la situation dans la petite République tchétchène de la Fédération de Russie relève de l'audace. Et cette audace, Michèle Henry en fait la preuve d'emblée en cherchant à soumettre le Conseil aux mêmes critères que l'Organisation impose à ses Etats membres en vertu de son Statut: le Conseil de l'Europe a-t-il la volonté et la capacité de faire respecter ses normes et valeurs face à la série de tragédies qu'a connu la petite république nord-caucasienne? Son audace consiste également à vouloir s'attaquer à un problème d'une très grande complexité, mais qui ne doit jamais laisser indifférent car les valeurs européennes les plus fondamentales sont enjeu. En acceptant la Fédération de Russie en son sein en février 1996, alors qu'une situation de guerre se vérifiait toujours sur le terrain en Tchétchénie, Michèle Henry rappelle que le Conseil a tranché face au dilemme suivant: le maintien à distance d'un pays, voire son isolement consécutif, en réaction aux divers constats de violations des normes européennes en matière de droits de l'Homme dans ce même pays est-il la solution la plus efficace pour encourager les autorités à mettre fin à ces violations ou faut-il chercher à intégrer cet Etat pour mieux l'aider à améliorer le sort de toutes les personnes résidant sur son territoire et faire bénéficier ces personnes de l'action

coordonnée de divers mécanismes chargés de contrôler le respect de ces normes et principes? L'Organisation a pour ainsi dire fait le pari qu'elle avait non seulement la volonté, mais qu'elle avait également les outils pour améliorer de manière significative la situation. Or, l'auteur met en lumière que les nouvelles opérations militaires d'envergure en Tchétchénie à partir de l'automne 1999 et les diverses actions qui ont suivi, décrites dès le début par les autorités russes comme des moyens de lutte contre le terrorisme, place l'Organisation devant de nouvelles interrogations et de nouveaux défis, parfois bien similaires à ceux qui se sont posés lors de l'adhésion. La crédibilité de cette même organisation est perçue comme l'un des enjeux majeurs. L'approche suivie par Michèle Henry est en cela confortée par l'adoption récente de textes par l'Assemblée parlementaire, lesquels rappellent que «les exactions massives et persistantes en République tchétchène constituent de loin le problème le plus grave en matière de droits de l'homme de l'ensemble des Etats membres du Conseil de l'Europe et que la crédibilité de l'Organisation dans son ensemble dépend de sa capacité à convaincre la Fédération de Russie de respecter ses engagements à cet égard» 1. Cependant, Michèle Henry ne s'est pas limitée à poser le débat. Elle a étudié de plus près les multiples outils dont dispose l'Organisation pour faire respecter ses normes et principes. Elle a également cherché à analyser l'usage qui en a été fait jusqu'ici, les efforts éventuellement entrepris pour les renforcer et si ces outils, lorsqu'ils ont été utilisés, se sont avérés efficaces sur le terrain. Le travail de recherche accompli est exemplaire en la matière puisque l'auteur n'a pas seulement examiné les différents textes pertinents, mais il a cherché à connaître l'avis de ceux qui ont été au centre même de l'action. C'est ainsi que l'auteur a rencontré Lord Judd, membre de l'Assemblée parlementaire qui a été particulièrement actif sur la question jusqu'en 2003.

1. Recommandation 1679 (2004) de l'Assemblée parlementaire Ministres du Conseil de l'Europe, adoptée le 7 octobre 2004. 8

au Comité des

Au moment même où le but affiché du troisième Sommet des Chefs d'Etat et de Gouvernement des Etats membres de l'Organisation, prévu pour le printemps 2005, est d'assurer la pertinence du Conseil de l'Europe pour un continent de 800 millions de citoyens et de garantir que ses objectifs et son fonctionnement répondent aux défis qu'ils affrontent dans le nouveau siècle, les questions soulevées par l'auteur, sur la base d'un cas des plus concrets, suggère d'excellentes pistes de réflexion. Justine Faure
Maître de conférence à l'lEP de Strasbourg Johan Friestedt Juriste

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INTRODUCTION

Le 8 février 1996, la Russie faisait son entrée au Conseil de l'Europe) en s'engageant à régler pacifiquement ses différends

internes. Le 1el' octobre 1999, les troupes russes entraient en
Tchétchénie afin, officiellement, d'y «rétablir l'ordre constitutionnel» et de lutter contre le terrorisme. L'histoire de ce que l'on nomme pudiquement le «problème tchétchène» est marquée par un long passé d'adversité entre ce petit peuple rebelle du Caucase et la puissance russe accusée d'impérialisme. De la révolte de l'imam Chamyl aux proclamations d'indépendance de 1991, en passant par la déportation des «peuples punis» par Staline en 19442, le Caucase, «Balkans de l'Eurasie », ne cesse de voir s'alourdir le poids des ressentiments accumulés, et retentit régulièrement du fracas des armes. Ce monde de bruit et de fureur semble ne pas pouvoir connaître la paix. En 1991, la dislocation de l'Union Soviétique entraîne l'indépendance des pays de la Transcaucasie, la Géorgie, l'Arménie et l'Azerbaïdjan, tandis que les républiques de la Ciscaucasie demeurent dans le giron russe. Certaines régions du Caucase du Nord n'en sont pas moins ébranlées. La même année, les nationalistes tchétchènes, dirigés par le Général Djokhar Doudaïev, proclament leur indépendance. Dans un premier temps, cette situation est tolérée par la Russie. Le conflit s'envenime néanmoins lorsque la nouvelle République tchétchène refuse de signer le Traité fédéral russe, en 1992. Ce
1. Le Conseil de l'Europe constitue la plus ancienne organisation politique du continent. Créé en 1949 afm de défendre les droits de l'homme, la démocratie parlementaire et l'Etat de droit, il regroupe aujourd'hui 45 Etats membres, dont 21 Etats de l'Europe centrale et orientale, et a son siège à Strasbourg. 2. La déportation du peuple tchétchène en Asie centrale par Staline, et au cours de laquelle périt plus de la moitié de la population, ad' ailleurs été reconnue par le Parlement européen comme constitutive d'un génocide. Les Tchétchènes et les Ingouches, autre peuple déporté, furent réhabilités en 1957 avec la déstalinisation.

traité visait à associer au pouvoir central les 89 entités fédérées de la Russie, alors menacée d'éclatement, où se multipliaient simultanément plusieurs mouvements sécessionnistes. La Tchétchénie, où se trouvent les indépendantistes les plus radicaux, est la seule république russe à ne pas avoir signé ce traité. Ce refus explique partiellement l'intervention militaire de la Russie, qui voulait ériger la Tchétchénie en exemple afin de contenir les autres mouvements sécessionnistes sur son territoirel. L'embargo économique imposé par Moscou n'ayant pas réussi à vaincre le séparatisme tchétchène, et le Président Boris Eltsine étant à la recherche d'actions pouvant le placer en bonne position pour les élections à venir, l'armée russe intervient à la fin de 1994, avec la plus grande brutalité, dans le but de « rétablir l'ordre constitutionnel ». Cette première « guerre» de Tchétchénie dure 21 mois, fait près de 50.000 morts, essentiellement des civils, et provoque l'exode de plus de 200.000 réfugiés dans les républiques voisines. Elle s'achève par une quasi-défaite de la Russie, qui doit retirer ses troupes et conclure un cessez-le-feu. Boris Eltsine et AsIan Maskhadov (qui avait entre-temps succédé à Doudaïev, assassiné) signent en août 1996 les Accords de Khassaviourt, concédant à la Tchétchénie une importante autonomie assortie de la promesse d'un referendum sur l'indépendance en 2001. Au sortir du premier conflit, les braises ne sont donc pas éteintes, et la question cruciale du statut de la Tchétchénie reste ouverte. Elu démocratiquement Président de Tchétchénie en septembre 1997, lors d'un scrutin observé par l'OSCE et le Conseil de l'Europe, AsIan Maskhadov se retrouve à la tête d'un pays ravagé par la guerre. Il doit faire face à de puissants chefs de bandes armées, en partie financées par l'étranger. Son incapacité à endiguer la criminalité rampante le rend peu populaire, et les mafias s'installent dans une République en plein chaos. L'ordre public et la situation économique et sociale de la population locale ne cessent de se dégrader. Les haines inter-ethniques se développent, et la Tchétchénie devient
1. Pierre Jolicoeur, p.24-25. «La Tchétchénie : un drame oublié », Relations, avril-mai 2003,

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progressivement la seule république presque mono-ethnique de la Fédération de Russie, suite à l'exode forcé de près de 200.000 russophones. Le territoire tchétchène est considéré comme une source d'instabilité régionale et un danger pour la sécurité de la Russie! . À l'été 1999, des groupes armés islamistes venus de Tchétchénie entrent dans la république autonome voisine, le Daguestan, avec l'objectif d'y établir une république islamique. Au même moment, une série d'attentats en Russie fait 293 morts. Moscou attribue, sans preuve à l'appui, ces actes terroristes aux Tchétchènes, ce qui lui permet de conditionner l'opinion publique à une nouvelle intervention. La contreoffensive russe à l'incursion islamiste au Daguestan est foudroyante et se poursuit sans délai sur le territoire de la Tchétchénie. Grozny tombe en février 2000. Vladimir Poutine, élu Président grâce à sa popularité tirée en grande partie des opérations militaires en Tchétchénie, installe une administration locale pro-russe sous la direction de l'ancien mufti Kadyrov. Le processus de normalisation politique piloté par Moscou, accusé par beaucoup de n'être qu'une façade de démocratie, est très critiqué. Depuis septembre 1999, le total des victimes civiles et militaires a dépassé celui de la première guerre. L'armée russe a appliqué avec une très grande brutalité la même politique de répression utilisée aux xvrne et XIXe siècles dans les guerres du Caucase. Des milliers de personnes ont disparu dans des conditions atroces à la suite des «opérations de nettoyage» menées par les forces fédérales. La conduite des combattants tchétchènes est également loin d'être irréprochable, et certaines atrocités, dans une ampleur bien moindre toutefois, ont aussi été commises à l'encontre de soldats russes prisonniers. Des poches de résistance, estimées à 5000 combattants, continuent à harceler les forces de sécurité. Si les opérations militaires de grande ampleur semblent avoir cessé, des milices proches du nouveau pouvoir en place font régner la terreur parmi la population civile, et les disparitions forcées sont toujours aussi nombreuses. La chaîne des responsabilités est très difficile à
1. Ibid. 13

établir, étant donnée la complexité de la situation: les crimes commis sont-ils le fait d'actes isolés, ou les ordres viennent-ils de plus haut? Les carences du système judiciaire russe, qui connaît actuellement de profondes réformes visant à le moderniser et à le rapprocher de celui des Etats démocratiques, ne permettent pas de lutter efficacement contre l'impunité: de l'aveu même de Vladimir Poutine, «la justice en Russie est trop souvent lente, chère et peu équitable »1 ; l'indépendance des juges est encore loin d'être assurée, et le maintien du système soviétique de la Prokuratura jouant un double rôle de ministère public et de surveillance générale de la légalité, c'està-dire d'accusation et de défense, favorise la méfiance des citoyens à l'égard des tribunaux. Par ailleurs, le conflit est profondément déstabilisateur pour la société russe. Il pousse les Tchétchènes au désespoir, enseigne à des milliers de militaires russes passés par Grozny la culture de l'impunité, et s'accompagne d'une inquiétante montée du racisme dans tout le pays. Horrifiée par les exécutions publiques de plusieurs personnes en application de la Charia, dès 1997, dans certaines régions de Tchétchénie, la communauté internationale avait exigé des autorités tchétchènes élues qu'elles mettent fin à ces pratiques barbares inacceptables, et appelé au respect de la Constitution fédérale russe dans la petite République devenue incontrôlable. C'est donc ce que tenta de faire Moscou en envoyant ses troupes, mais en utilisant des méthodes jugées

incompatibles avec les valeurs et principes que la Russie s'était
engagée à défendre en adhérant au Conseil de l'Europe. D'après la jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, toute ingérence dans les droits garantis par la Convention doit remplir trois conditions cumulatives: poursuivre un but légitime, avoir une base légale, et respecter le principe de proportionnalité. Dès le début du second conflit, le Conseil de l'Europe a reconnu le droit et même le devoir qu'a la Russie de «préserver son intégrité territoriale, de combattre le terrorisme et la criminalité, et de protéger sa population contre
1. Discours de v. Poutine devant le Ve Congrès des juges de Russie en novembre 2000.

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les agressions terroristes et les actes de banditisme» 1. Il s'agit là d'un but légitime. Néanmoins, « les moyens employés pour parvenir à ces objectifs doivent être en conformité avec les engagements internationaux de la Russie et doivent exclure, en particulier, le recours inconsidéré et disproportionné à la force à l'encontre de la population civile »2. Comme l'avait souligné le Commissaire aux droits de l'homme à l'issue de sa première visite sur place, la question sujette à divergence est celle de savoir quels sont les moyens appropriés et licites pour combattre des groupes armés retranchés dans des agglomérations habitées également par une population civile victime du conflit et prise en otage3. Un Etat démocratique ne saurait utiliser n'importe quels moyens pour combattre le terrorisme. On ne peut répondre au terrorisme par un autre terrorisme. Cette question de la légitimité et de la proportionnalité des moyens employés par un Etat qui se veut démocratique et s'est engagé, en adhérant au Conseil de l'Europe, à défendre un certain nombre de principes, constitue la trame de fond des relations entre la Russie et la Conseil de l'Europe depuis le début du second conflit. Les autorités russes estiment que « les opérations comportant le recours à la force [leur] ont été imposées et qu' [elles ne sont] pas à blâmer s'il s'est révélé impossible de résoudre le problème pacifiquement »4. Le Ministre russe des Affaires Etrangères, Igor Ivanov, déclara ainsi au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe: «Quant aux méthodes que nous avons dû choisir, que nous avons été contraints - je le souligne - de choisir pour combattre des forces considérables et bien organisées [...], ces méthodes, tout comme l'objectif poursuivi, sont absolument légitimes.l'ose espérer que notre combatjuste et efficace contre
ces forces ne suscite en vous [...] aucun autre sentimentque celui

1. APCE, Recommandation n° 1444 du 27 janvier 2000 , point 5. 2. Ibid., point 6. 3. Rapport du Commissaire aux droits de l'homme sur sa visite en Fédération de Russie (en particulier, Tchétchénie, Daghestan et Ingouchie) du 7 au 10 décembre 1999. 4. Lettre du Ministre des Affaires Etrangères de la Fédération de Russie au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe, en date du 31 mars 2000, RUDH 2000 p. 334.

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de la solidarité démocratique avec les autorités russes et du soutien à leurs efforts »].

Aux yeux de la plupart des instances du Conseil de l'Europe, néanmoins, les moyens utilisés par Moscou pour rétablir l'ordre en Tchétchénie sont disproportionnés et provoquent des violations massives et inacceptables des droits humains garantis par la CEDH qui, en l'absence de notification contraire des autorités russes, doit s'appliquer pleinement sur le territoire de la Tchétchénie. Outre le problème de la proportionnalité des moyens utilisés, une autre question soulève de vifs débats entre la Russie et ses partenaires occidentaux: les actions conduites par les forces fédérales en Tchétchénie relèvent-elles d'une «guerre» ou d'une simple «opération anti-terroriste»? Du point de vue du droit international, le Protocole n02 aux Conventions de Genève de 19492 tente de donner des éléments de définition d'un conflit armé non-international: celui-ci doit se dérouler «sur le territoire d'une Haute Partie contractante entre ses forces armées et des forces armées dissidentes ou des groupes armés organisés qui, sous la conduite d'un commandement responsable, exercent sur une partie de son territoire un contrôle tel qu'il leur permette de mener des opérations militaires continues et concertées et d'appliquer le présent Protocole ». Une telle définition ne s'applique pas aux «situations de tensions internes, de troubles intérieurs, comme les émeutes, les actes isolés et sporadiques de violence et autres actes analogues, qui ne sont pas considérés comme des conflits armés ». Un conflit armé non-international est donc un conflit ayant atteint un certain degré d'intensité, et remplissant plusieurs critères. Il s'agit d'une part d'une situation caractérisée par un affrontement collectif entre deux parties: les forces armées gouvernementales, et les insurgés qui forment des groupes armés organisés et coordonnés. D'autre part, l'existence d'un « commandement responsable» implique une certaine organisation des groupes armés insurgés, suffisante pour
1. Ibid. 2. Protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés non internationaux (Protocole Il), 8 juin 1977.

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concevoir et mener des «opérations militaires continues et concertées» permettant de contrôler une partie du territoire, et pour imposer une discipline au nom d'une autorité de fait. Cette organisation doit permettre aux groupes armés d'appliquer les règles du Protocole relatives par exemple au traitement décent des prisonniers. En revanche, une situation ne sera pas qualifiée de « conflit armé» si elle relève de la catégorie des « troubles internes », c'est-à-dire d'affrontements présentant un certain caractère de gravité ou de durée, comportant des actes de violence pouvant faire un nombre élevé de victimes, et face auxquels les autorités au pouvoir peuvent faire appel à de vastes forces de police, voire aux forces armées, pour rétablir l'ordre intérieur. Pour les autorités russes, la situation en Tchétchénie relève clairement de la catégorie des « troubles intérieurs », et non de celle des «conflits armés»: c'est une «opération antiterroriste », et non une «guerre », qui est menée en Tchétchénie. L'on parle des événements de Tchétchénie comme l'on parlait des «événements» d'Algérie, et l'on considère généralement à Moscou que « présenter les terroristes tchétchènes comme 'une partie engagée dans le conflit'» revient à de «l'auto-aveuglement [...] car il se crée ainsi un précédent des plus dangereux, les terroristes agissant dans différents pays d'Europe occidentale pouvant désormais

revendiquer un 'statut' analogue» 1. Pour cette raison, les

autorités russes ont toujours refusé d'entamer des négociations politiques avec AsIan Maskhadov, qu'elles considèrent comme un terroriste. Pourtant, nombreux sont ceux qui qualifient ouvertement de « conflit armé» et de « guerre» la situation en Tchétchénie. Les ONG et les journalistes, bien sûr. Mais également certaines instances du Conseil de l'Europe. Le Commissaire aux droits de I'homme, dès sa première visite sur le terrain, avait déclaré que, «de par l'envergure des forces armées en présence en présence de part et d'autre, ces opérations anti-terroristes revêtent toutefois à présent indubitablement le caractère et la forme d'un conflit armé
1. Article d'Igor Ivanov, Ministre « Essayez d'évaluer objectivement la Russie », mai 2000. des Affaires Etrangères de la Fédération de Russie, la nouvelle situation en Tchétchénie et les actions de

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interne majeur »]. L'Assemblée Parlementaire utilise quant à elle régulièrement le terme de «conflit », reconnaissant d'ailleurs les combattants tchétchènes comme l'une des «parties au conflit »2. Certains hommes politiques n'hésitent pas non plus à utiliser le terme de «guerre », comme le fit Dominique de Villepin, ancien Ministre français des Affaires Etrangères, en qualifiant la situation en Tchétchénie de « guerre ouverte depuis de trop longues années »3. Du côté russe, également, le terme officiel d' «opération anti-terroriste» ne fait pas l'unanimité. Al' époque du premier conflit tchétchène de 1994-1996, certains membres de la délégation d'invités russes à l'APCE avaient reconnu qu'il s'agissait d'un « conflit armé »4. En 2002, le Ministre russe de la Défense, Sergueï Ivanov, a lui-même désigné ce qui se passe en Tchétchénie comme une «guerre », ce qui indique que les événements échappent à tout contrôles. En tout état de cause, personne, pas même les autorités russes, ne nie les nombreuses violations des droits de 1'homme provoquées par ce que l'on peut qualifier au minimum de conflit grave. Les rares images et les témoignages en provenance de Tchétchénie ne mentent pas, contrairement aux mots. En adhérant au Conseil de l'Europe, la Russie s'était pourtant engagée à défendre les valeurs fondées sur le respect des droits de l'homme, de la prééminence du droit et des principes démocratiques. Le Conseil de l'Europe l'avait alors déclaré «comme capable et comme ayant la volonté» de se conformer aux standards de l'Organisation, ainsi que l'exige l'article 4 de son Statut. Mais le Conseil de l'Europe, constitué d'une nébuleuse d'instances plus ou moins indépendantes et agissant chacune selon ses logiques et moyens propres, a-t-il lui-même la capacité et la volonté de faire respecter ses normes et principes en Tchétchénie? Remplit-il les conditions qu'il impose à ses Etats membres lors de leur adhésion? La
1. Rapport du Commissaire aux droits de l'homme sur sa visite en Fédération de Russie (en particulier, Tchétchénie, Daghestan et Ingouchie) du 7 au 10 décembre 1999. 2. Voir par exemple la Recommandation n° 1444 du 27 janvier 2000, point 13. 3. Déclaration faite à l'issue d'entretiens à Moscou le 23 janvier 2004. 4. Voir le discours de V. Loukine, en annexe du discours de R. Abdulatipov, chef de la délégation russe, devant l'APCE, 2 février 1995. 5. Le Monde Diplomatique, décembre 2002, p. 21.

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Tchétchénie représente un véritable défi pour l'Organisation, sans doute le plus grand qu'elle ait jamais eu à relever. Si la Turquie a également fait l'objet de sérieuses préoccupations relatives à de nombreuses violations des droits de I'homme dans les régions peuplées majoritairement de Kurdes, ces violations semblent n'avoir jamais été aussi massives et aussi graves qu'en Tchétchénie. Si, dans le cas de la Grèce en 1969, les Etats membres avaient trouvé le courage politique pour engager une procédure d'expulsion!, dans le cas de la Tchétchénie, ceux-ci sont plutôt incités à la prudence face à un partenaire stratégique aussi important que la Russie, et préfèrent tenter de convaincre par la douceur un Gouvernement qui sait présenter ses thèses avec beaucoup de force et de fermeté. Ce constat nous amène à nous interroger sur les moyens d'action dont dispose le Conseil de l'Europe: ceux-ci sont-ils suffisants et adaptés à des cas aussi particuliers que celui de la Tchétchénie? Dans quelle mesure la capacité de certaines instances se trouve-t-elle liée à la volonté des autres, et notamment celle des Etats? L'on peut en effet se demander quel est le degré de dépendance de l'Organisation vis-à-vis de ses Etats membres. Si, d'après les théories réalistes classiques, «les organisations internationales ne sont que des structures sans objectifs ni volonté propres, et ne modifient ni la stratégie des Etats ni le jeu de la puissance », ces structures peuvent toutefois «acquérir une dynamique personnelle et s'interposer de manière significative dans le jeu des acteurs »2. Le Conseil de l'Europe dispose sans aucun doute d'une vie propre, indépendante de celle de ses Etats membres: les intérêts collectifs qui y sont défendus ne sont pas la simple addition des intérêts individuels des Etats, et la négociation multilatérale qui se déroule en son sein favorise une meilleure compréhension des limitations que les Etats doivent apporter à leur
1. Le régime dictatorial des colonels grecs avait à l'époque amené le Conseil de l'Europe à entamer une procédure d'exclusion à l'encontre de ce pays, mais la Grèce s'était retirée d'elle-même de l'Organisation peu avant le vote du Comité des Ministres qui n'eut donc jamais lieu - afm de faire bonne figure. L'on remarquera que le Gouvernement grec s'était alors opposé à tout dialogue avec le Conseil de l'Europe, contrairement au Gouvernement russe dans le cas de la Tchétchénie. 2. Marie-Claude Smouts, Les Organisations Internationales, Annand Colin, 1995, p.53. 19

souveraineté et des sacrifices qu'ils doivent faire sur certains intérêts nationauxl. Toutefois, le dispositif de diplomatie multilatérale institué au sein du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe reste dominé par la diplomatie interétatique traditionnelle, et le poids des Représentants permanents, instruments de la politique de leur Gouvernement dans l'Organisation, demeure prépondérant. La pratique du consensus permet de masquer les désaccords, et l'art du compromis s'exerce de manière à parvenir à des accords aussi larges que possibles et à concilier les jeux des Etats. Les intérêts étatiques pèsent donc lourdement sur l'action du Conseil de l'Europe, et tout particulièrement dans le cas de la Tchétchénie: la réaction très molle des Gouvernements européens face à la Russie peut s'expliquer aisément par les puissants intérêts économiques et géopolitiques qui les lient à Moscou, en qui ils voient par ailleurs un partenaire nécessaire pour faire contre-poids aux Etats-Unis et équilibrer ainsi les jeux de puissance sur la scène internationale. Face à de tels enjeux, le Conseil de l'Europe en tant qu'Organisation se trouve largement impuissant, et le seuil de tolérance des violations de ses principes fondamentaux devient mouvant, flexible. Comme l'a exprimé Winston Churchill, à l'époque de la SDN, «la faillite de la paix fut moins le fait de la Société des nations que celui des nations de la Société» ; dans le cas de la Tchétchénie, dans quelle mesure l'absence de paix réelle et durable est-elle moins le fait du Conseil de l'Europe que celui de ses Etats membres?

1. Myriam Seckinger, Le rôle des Représentants permanents auprès du Conseil de l'Europe, Mémoire d'lEP, Strasbourg,1992. 20

PREMIERE PARTIE

LA CAPACITE DU CONSEIL DE L'EUROPE A GARANTIR LE RESPECT DES DROITS DE L'HOMME EN TCHETCHENIE

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