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Territoires et Subsidiarité

De
305 pages
Derrière des définitions simples et des champs d'aplications apparemment balisés le principe de subsidiarité révèle une étonnante complexité tant par ses usages politiues que par ses interprétations politiques. Ici s'ouvre un débat en testant la subsidiarité comme régime, comme principe d'organisation et comme norme de séparation des pouvoirs. Des exemples poussent la réflexion avec l'analyse des politiques publiques dans le domaine du tourisme, de la gestion de l'eau, de la culture..., et les échanges politiques dans les régions et au sein de l'Union européenne.
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TERRITOIRES ET SUBSIDIARITÉ
L'action publique locale à la lumière d'un principe controversé

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller
Dernières parutions

LE BRAS-CHOPARD A., MOSSUZ-LAVAU J., Les femmes et la politique, 1997. LASCOUMES P., LE BOUHRIS J.-P., L'environnement ou l'administration des possibles, 1997. DUBOIS J., Communautés de politiques publiques et projets urbains, 1997. PAPADOPOULOS Yannis, Les processus de décisionfédéraux en Suisse, 1997. CATfACIN Sandro, PANCHAUD Christine, TATfINI Véronique, Les politiques de lutte contre le V/HI Sida en Europe de l'Ouest. Du risque à la normalisation, 1997. lM TOBIN, Le préfet dans la décentralisation, 1997. PARINI Lorena, La politique d'asile en Suisse. Une perspective systémique, 1997. HOLLIFIELD James F., L'immigration et l'état-nation à la recherche d'un modèle national, 1997. NAY Olivier, La région, une institution. La représentation, le pouvoir et la règle dans l'espace régional, 1997. LAURENT Annie, VILLABA Bruno (dir.), Les petits partis. De la petitesse en politique, 1997. HARRIBEY Jean-Marie, L'économie économe. Le développement soutenable par la réduction du temps de travail, 1997.

@ L'Harmattan, 1997 ISBN: 2-7384-6105-0

sous la direction d'Alain FAURE

TERRITOIRES ET
I

SUBSIDIARITE
L'action publique locale à la lumière d'un principe controversé

L'Harmattan
5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L 'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

Ont collaboré à cet ouvrage:

-Bernard
- Frédéric

BARRAQUÉ, Chercheur

CNRS, LAITS ENPC Marne La Vallée

BAUDIN-CULLIÈRE, Directeur de Cabinet, Ville de Maisons Laffitte CNRS, CSO Paris

- Olivier BORRAZ,Chercheur - Pietro EMIL~Doctorant,

CEVIPOF lEP Paris CNRS, CERAT lEP Grenoble CNRS, CERAT lEP Grenoble

- Alain

FAURE,Chercheur

- Françoise - Mireille

GERBAUX, hercheur C

PONGY,Chercheur

CNRS, CERAT lEP Grenoble

- Andy SMIlB, Chercheur

FNSP, CERYL lEP Bordeaux CNRS, CEPEL Montpellier

-Emmanuel

NÉGRIER,Chercheur

7

INTRODUCTION:

LES CONTROVERSES POURTANT

ÉMERGENTES

SUR UN PRINCIPE

ANCIEN...

Alain Faure, Emmanuel

Négrier et Andy Smith

Introduite aujourd'hui dans un débat politique, la notion de subsidiarité suscite presque automatiquement des réactions et des prises de position. Et force est de constater, au terme du travail collectif que nous avons engagél, que 1es controverses émergentes sur ce principe pourtant ancien n'ont pas fini d'alimenter le flot des embardées explicatives... Cet ouvrage se fixe donc avant tout pour objectif de favoriser l'ouverture d'un espace de discussion dans ce domaine. Derrière des définitions simples et des champs d'application apparemment balisés, le principe de subsidiarité révèle de multiples questionnements concernant le phénomène contemporain de territorialisation des interventions publiques. Les neuf contributions s'inscrivent dans ce contexte de défrichage: elles cherchent à porter, avec un regard tour à tour sociologique, juridique ou historique, un éclairage nouveau sur l'évolution de l'action publique locale en Europe. Si, de façon un peu arbitraire et schématique, nous avons retenu une organisation de l'ouvrage en trois parties thématiques (définitions, exemples et valeurs), il peut aussi s'avérer utile de mentionner en introduction quelques thèmes de réflexion qui émergent de façon récurrente dans l'ensemble des contributions. Voici donc, présentées

1 L'idée de cet ouvrage a germé à l'occasion d'un atelier de débat ouvert en avril1996 sur "La subsidiarité territoriale, en actes et en discours", au cours du Vème Congrès de l'Association Française de Science Politique organisé à Aix en Provence.

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brièvement, trois ouvertures transversales sur les mouvements d'idées, les enjeux politiques et les temporalités territoriales que la problématique subsidiaire permet peut-être aujourd'hui d'entrevoir.

I. CULTURE,NORMEOU ACTEDE LÉGITIMATION? En devenant l'un des mots d'ordre de la vie politique contemporaine, la subsidiarité interpelle et fait l'objet de débats. Mais quel statut accorde-ton à ce terme et pour quelles raisons? Sans prétendre à l'exhaustivité, on peut rapidement identifier, au fil de cet ouvrage, trois courants d'analyse auxquels les auteurs se rattachent plus ou moins explicitement. Le premier courant identifie la subsidiarité comme un état d'esprit, voire comme une "mentalité" collective. Prise sous cet angle, elle définit

une visiondu monde qui oriente, par le biais de la culture (et donc
imperceptiblement), la gouverne d'un système politique. Autrement dit, la subsidiarité intervient comme un principe d'organisation politique globale assise sur un socle social et culturel. Au sein de cette maison commune, toutefois, on peut identifier plusieurs pièces imbriquées. Il y a bien sûr celle de l'histoire des idées, position présentée dans les écrits de la philosophe Chantal Millon Delsol. Le fond normatif de cette version de la subsidiarité est partagé par les protagonistes d'un nouvel ordre juridique. Dans les interventions de l'Union européenne par exemple, la subsidiarité préfigurerait par son évocation constante d'un système politique en émergence. On retrouve en France ce courant sur les projets d'amélioration de la décentralisation. Les arguments ne manquent pas pour décrypter la dimension subsidiaire des problèmes de compétition et de concurrence qui se développent entre les différents échelons institutionnels décentralisés et déconcentrés. À cet égard, un débat révélateur oppose Olivier Borraz à Frédéric Baudin Cullière, le premier insistant sur les blocages propres au système français tandis que le second souligne les indices préfigurant les prémices d'un État subsidiaire à la française. Enfin, sur le cas al1emand, Pietro Emili montre

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l'affirmation, avec la subsidiarité, d'une doctrine l'harmonisation des sens et des pratiques administratives.

favorisant

Le deuxième courant analyse le principe de subsidiarité comme une norme régulatrice sectorielle. La nature fragmentée des systèmes politiques européens rendant hasardeuse toute analyse globalisante, il est nécessaire de repérer les domaines d'action publique où intervient une régulation de la répartition des compétences par la subsidiarité. Refusant une lecture de nature trop juridique et positiviste, Mireille Pongy se propose d'étudier l'intervention de l'Union européenne à la lumière des politiques culturelles. Elle considère à cet effet que le principe de subsidiarité frxe un certain nombre de règles du jeu mais qu 'il laisse une grande marge de manœuvre à la mobilisation des acteurs. On mesure ainsi d'une part l'importance du droit comme ressource et comme contrainte et d'autre part l'autonomie qu'obtiennent les groupes d'intérêts pour "jouer le système". Dans la même veine, Bernard Barraqué rappelle comment l'Allemagne et les Pays-Bas abordent les

problèmes de gestion de l'eau à partir d'une gestion collective non
étatique qui permet aux niveaux intermédiaires subsidiaires et communautaires d'avoir un triple pouvoir de réglementation, d'incitation et de planification. En contrepoint, Françoise Gerbaux constate sur le secteur du tourisme rural en Europe que malgré une subsidiarité fortement ancrée dans la tradition gestionnaire de ce secteur, les deux dernières décennies voient l'application juridique du principe contrariée par l'hétérogénéité des architectures institutionnelles en présence et le déficit en scènes de négociation unanimement reconnues. La plasticité du principe alimente enfin un troisième courant relatif aux actes de légitimation potentiellement mis en œuvre avec l'idée subsidiaire. Les systèmes politiques peuvent en effet utiliser le principe pour conforter ou construire des rapports de domination. Andy Smith réfute ainsi tout angélisme en montrant les changements de hiérarchie au sein de la Commission européenne pour l'orientation des fonds structurels. Sous couvert de défense de "l'intérêt communautaire", les représentants des territoires politiques forts instrumentalisent la

Il

subsidiarité pour favorisercertains mécanismes d'intervention publique. Emmanuel Négrier constate pour sa part que la subsidiarité progresse en Europe du Sud au profit de certaines régions, conférant aux réseaux d'acteurs un rôle décisif dans la construction -ou non- de compromis territorialisés. Alain Faure s'attache enfin à montrer comment des élus locaux de premier rang (maires, présidents de conseil général et régional) proposent des discours de défense d'un intérêt général-local qui euphémisent les rapports de force et les conflits au profit d'une rhétorique faussement consensuelle du développement local et du
service public.

En définitive, ces trois courants reflètent l'ambivalence d'une notion qui pose parfois simultanément des problèmes de culture, de norme et de légitimité. Si l'ouvrage prend acte de l'incertitude qui entoure la subsidiarité, il met aussi en évidence ses spécificités comme analyseur et comme réformateur du politique.

II. ANALYSE RÉFORMEDU POLITIQUE? OU Le premier débat sur la notion de subsidiarité n'est pas sans effet sur le rapport qu'elle entretient avec le politique. En effet, on peut opposer deux grandes acceptions de la subsidiarité : l'une substantielle et l'autre formelle. Or, selon que l'on privilégie l'une ou l'autre, la relation entre subsidiarité et politique prend un tour très différent. Dans le premier cas, la subsidiarité conduit à considérer le politique, c'est à dire l'ensemble des relations de pouvoir structurant une communauté sociale, comme plus ou moins en mesure d'incarner le principe. On fera alors la différence entre deux catégories de systèmes politiques. Il y aura d'une part ceux qui ont, en vertu de caractéristiques culturelles, sociétales, économiques ou religieuses, une capacité supérieure à mettre en oeuvre une subsidiarité en action. Et on trouvera d'autre part ceux qui sont dotés de traits (hiérarchiques par exemple) qui les rendent impropres

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aux vertus subsidiaires. La subsidiarité est alors considérée comme intrinsèquement politique.
C'est au fond la conception largement développée dans la communication de Frédéric Baudin-Cullière sur la France. Le défaut de subsidiarité, pour être matérialisé dans des contraintes juridiques, y est d'abord lié à des spécificités d'ordre philosophique. Ce serait donc le mode d'arbitrage proprement français entre la liberté et l'autorité qui constituerait un obstacle idéologique à l'affirmation de l'idée subsidiaire. On retrouve une telle conception en filigrane dans les thèses développées par plusieurs auteurs. Pour Françoise Gerbaux, la comparaison entre les politiques touristiques régionales met bien en évidence des profils plus ou moins favorables. L'origine des différences est ici moins liée à une philosophie qu'à différents traits régionaux. Ce sont les stratégies déployées, les rapports de force entre niveaux et types d'acteurs, et peut-être surtout les caractéristiques économiques des territoires, qui permettent de comprendre les variations régionales sur ce thème subsidiaire. Pour Olivier Borraz, la comparaison entre la Suisse et la France permet de penser que la structure fédérale de la première n'explique sa capacité subsidiaire supérieure que parce qu'elle organise la redondance institutionnelle, et qu'elle repose sur l'existence de registres d'action politique consensuels. Pour Pietro Emili, la séparation horizontale et verticale des pouvoirs en Allemagne plaide pour une lecture plus technique que politique de la "valeur ajoutée" produite par le principe. L'histoire allemande révèle surtout une subsidiarité cherchant à résoudre des problèmes d'efficience et d'efficacité, et ce dans un contexte marqué par l'échange entre la société civile et la société politique plutôt que par l'autonomie des Lander. Pour Mireille Pongy enfin, la subsidiarité, en tant que principe de légitimation politique, contribue à accréditer le niveau communautaire dans le domaine culturel, au prix d'une certaine transformation des cadres nationaux et infra-nationaux d'action publique. La subsidiarité "relève plus largement

d'une culture de la négociation permanente et de la recherche de compromis dont le développement des politiques contractuelles en France semble être une forme émergente".

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Cependant, intermédiaire politique. fins politiques subsidiarité temps subsidiarité À cette

on pourrait entre

considérer

le texte de Mireille substantielle sur l'utilisation variable Faure, d'Alain

Pongy comme du à des Il d'une à la du principe qui traite mais

les conceptions

et instrumentale de ses critères.

En effet, elle insiste davantage spécifiques pour d'un comme territoriale" conception "analyseur une variable différemment la contribution molle" passage (substance). substantielle, du système indépendante,

que sur l'application

en est de même témoigne

"référence

(instrument),

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de la "providence

républicaine

on politique".

peut

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d'une qui

subsidiarité comme s'incarne

Elle n'est plus considérée Il ne s'agit donc pas bien selon les lieux et différemment politiques. Cette de (au enjeu sur

mais au contraire politiques. plus ou moins entre

selon les régimes

de voir comment les moments, selon seconde subsidiarité Il dépend en oeuvre la nature lecture

la greffe prendrait mais comment même est largement

la subsidiarité argumentée régionale territoriales comme régionale la subsidiarité possibles. développe entre magique une subsidiarité des difficultés subsidiaire

s'interprète acteurs

des relations de l'action

par Andy Smith au sujet de la communautaire. défini différentes, européenne. organise La notion et opérationnel. et comprises opératoires Comme les controverses de mise

construction

politique de formes de la

y est tout sauf un principe politiques politique d'action Négrier la relation

strictement des modalités

delà de leurs contradictions) directement les différentes des conflits, entrée, Mettant subsidiaire: modes simple fondamental notion chrétienne, le même différents communautaire, formes

Elle est un outil de structuration de ceux-ci. idée assez Par une autre comparable. politiques les que la à la politique

mais pas la résolution

Emmanuel en jeu

et échanges propres

territorialisés,

il pointe l'identification autour

certaines de l'ordre du rapport

des critères,

la nature

des problèmes, Dilemme Barraqué

de politisation

sont au cœur d'un dilemme dans une matrice Bernard des agences socialva dans régionale

efficience-légitimité. enracinée de résoudre. sur l'histoire

de subsidiarité, étudie,

fût-elle

n'est pas en mesure sens lorsqu'il pays européens,

de l'eau dans

comment

les avatars de la réforme

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de la DATARont consacré, en France, des lieux d'apprentissage collectif et de médiation débouchant sur une version inédite de l'action publique. L'État et les usagers semblent la construire dans une tension entre "le principe communautaire de l'usage, fondé sur la négociation entre les acteurs, et le principe régalien de la souveraineté nationale". L'opposition principale faite ici entre instrument et substance est bien sûr schématique. Elle a l'avantage de s'écarter des débats trop souvent marqués par des orientations normatives, où c'est à qui revendiquera pour lui un comportement plus subsidiaire que l'autre. Pourtant, l'ouvrage n'échappe pas aux lieux communs qui accompagnent inévitablement la mise en perspective d'un principe à la mode. Ainsi, tous les auteurs insistent, quoique pour des raisons parfois fort différentes, sur l'actualité du principe et sur les liens étroits que ce dernier entretient avec la territorialisation de l'action publique contemporaine. Cette approche sur la temporalité des territoires subsidiaires servira de dernier fil conducteur à notre introduction.

III. QUELLE TEMPORALITÉ POUR QUELS TERRITOIRES?

Plusieurs contributions mettent en évidence les rapports entre subsidiarité, temporalité et territorialité de l'action publique. La vision la plus communément partagée, et aussi la plus classique, consiste à faire de la subsidiarité un certain avenir de l'action publique locale, si ce n'est l'un de ses idéaux. Bien des auteurs insistent par exemple sur les contraintes à l'adoption d'une démarche (Baudin-Cullière), d'un état d'esprit (Borraz), d'une doctrine (Emili), d'une culture de la négociation (Pongy) ou encore d'un nouveau référentiel d'action publique (Faure). Chacun cherche à "pister" les signes avant-coureurs d'une transformation en devenir. Cette quête semble renforcée par les enjeux apparemment inédits de territorialisation de l'action publique. Ils sont contemporains de l'affirmation de multiples niveaux infra-nationaux de gestion publique. Ce type de démarche appréhende la subsidiarité en action en termes de

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"progrès contraints", avec des territoires institutionnalisés, avec un "avant" et un "après", et généralement au cœur d'un processus qui, au delà de ses contradictions, conduit à penser une émergence. Néanmoins, les motifs qui expliquent cet essor dans le cadre français sont très différents, comme en attestent les analyses du cas français. La pluralisation des partenaires conduirait à l'adoption de règles de conduites à hiérarchies multiples. La pénétration des logiques d'action communautaires rendrait caduques les modes de régulation politiques fondés sur la "Républiqueprovidence". Les difficultéscontemporaines à construire le sens de l'action publique provoqueraient un repli sur des enjeux de forme. .. Les explicationssur la genèse d'une action publique subsidiaire sont légion. Mais leur point commun est qu'ils livrent une interprétation.
En contrepoint de ce spectre du potentiel et du probable, on trouve l'idée plus rarement défendue selon laquelle l'ensemble des critères habituellement retenus pour constituer une action publique subsidiaire font référence à des pratiques qui sont parfois déjà derrière nous. C'est par exemple la thèse défendue par Françoise Gerbaux, qui explique les transformations contemporaines des politiques touristiques régionales non pas comme un couronnement unilatéral de l'action publique subsidiaire mais, bien plus, comme une régression de l'idée et de sa pratique. Opinion dissidente, donc précieuse, et qui remet en question l'idée d'une progression vers la subsidiarité. Elle nous incite en effet à regarder le concept au delà de ses effets de mode, et à creuser les motifs qui nous font qualifier d'originales des pratiques aux résonances fort
anciennes mais à l'actualité désincarnée.

Une façon de contourner une adhésion trop simpliste aux tentations prospectives consiste peut-être à replacer l'application du principe dans un double mouvement d'enjeux temporels (l'émergence datée de normes et de pratiques) et d'enjeux territoriaux (l'affirmation de la légitimité et de l'efficacité de certains espaces de gestion publique). Vues sous cet angle, les neuf contributions esquissent plusieurs hypothèses sur les territoires subsidiaires qui puisent une partie non négligeable de

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leur argumentaire dans une optique éminemment diachronique. Lorsque Pietro Emili montre la vitalité des évolutions qu'ont connues depuis les années cinquante les fondations du système allemand, il donne une dimension territoriale à l'avènement d'un fédéralisme bureaucratique (au niveau des Lander) comme à l'affirmation d'un pouvoir de négociation avec les élus locaux (au niveau des citoyens-usagers). Lorsque Bernard Barraqué retrace l'histoire des politiques de l'eau en Europe, il pointe précisément les compromis gestionnaires différenciés à la fois dans le temps (avec la reconnaissance progressive de la légitimation par la compétence) et dans l'espace (avec la délimitation territoriale des agences de bassin). Lorsque Emmanuel Négrier analyse la capacité des institutions publiques à construire des compromis territorialisés, on voit bien comment s'expérimente en Europe du Sud une subsidiarité interrégionale qui légitime, sous l'impulsion de réseaux d'acteurs, des ancrages historiques avec la région comme territoire pertinent et comme espace de représentation. A l'opposé, lorsque Olivier Borraz réfute l'idée d'un régime de subsidiarité sur le cas français, il montre pourquoi les villes françaises ne parviennent à se détacher ni d'une conception datée de l'action publique (basée sur des registres d'action autoritaire) ni d'une architecture territoriale trop confuse pour intégrer les procédures fédérales de répartition des tâches et des missions. A chaque fois, la subsidiarité en action semble moins liée à l'opposition binaire entre espaces institués et espaces pertinents qu'aux modalités de territorialisation des missions publiques de défense de l'intérêt général. Le patrimoine commun (Bernard Barraqué), le bien commun (Françoise Gerbaux), l'intérêt communautaire (Andy Smith) ou encore l'intérêt général-local (Alain Faure) se déclinent comme autant d'objectifs de gestion publique combinant, dans la dynamique subsidiaire, une temporalité et une territorialité bien définies.

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***

Parce qu'il existe et qu'il fourmillede points de vue sur la subsidiarité en normes, en culture et en pratiques, cet ouvrage adopte nécessairement une posture engagée sur la connaissance des cadres de l'action publique et des conditions de leur transformation en Europe. Au détour de définitions (1ère partie), d'exemples (2ème partie) et de valeurs (3ème partie), les analyses questionnent notre rapport à la citoyenneté. L'homme libre, l'usager, la communauté, la société solidaire, l'autonomie, la proximité, la démocratie participative, le devoir d'ingérence... Autant de thématiques majeures que les auteurs vous invitent à revisiter, en quelque sorte, à la lumière d'un principe
con traversé.

1ÈRE PARTIE: DÉFINITIONS

Olivier BoRRAZ

Frédéric

BAUDIN-CULLIÈRE

Pietro EMILI

DES VERS UN

PRATIQUES

SUBSIDIAIRES

RÉGIME

DE SUBSIDIARITÉ

?

Les obstacles institutionnels à l'introduction de la subsidiarité en France, à la lumière de l'exemple suisse

Olivier BoRRAZ

Le principe de subsidiarité est un objet d'étude pour juriste ou philosophe politique. De prime abord, le sociologue ne dispose pas des outils conceptuels adéquats pour l'étudier. Il convient alors de trouver un biais.
Jacques Lagroye avait ainsi justifié son choix d'étudier la légitimation, et non la légitimité, par la nécessité de contourner la question des principes qui fondent la légitimité d'un régime2. Cette question présentait en effet à ses yeux deux inconvénients, dans les réponses qu'elle appelait: une réponse normative avec le risque "de postuler l'existence d'un fonds moral commun à toute l'humanité, concrétisé par un système de normes acceptable par tout homme raisonnable" ; une réponse privilégiant les "doctrines de la légitimité", lesquelles n'ont souvent qu'un lointain rapport avec la "réalité du pouvoir". C'est donc par un souci méthodologique qu'il avait abordé l'étude de la légitimité par le biais des processus de légitimation.

2

J. Lagroye, "La légitimation" dans M. Grawitz, J. Leca (dir.), Traité de science politique, tome 1, Paris, P.U.F., 1985, pp. 395-467.

De façon similaire, il nous faut aborder l'étude du principe de subsidiarité en écartant toute approche frontale au profit d'une démarche plus indirecte - plus proche aussi de la réalité des pratiques
observables. trompeur univoque facilement juridiques cette peuvent Ce sont l'attention Dans notion cette d'en évaluer Le terme et ancienne appréhender et philosophiques recouvre une être qualifiées du sociologue. le cas français, la et politique un tel objet subsidiarité française, d'étude n'appartient présente pas à une la difficulté tradition pour même qu'il de principe de subsidiarité l'existence d'une est à ce titre conception et dans la mesure où il suppose

s'agit de découvrir sociologiquement, n'enlèveront multiplicité et cette

afin d'en comprendre et les constructions

les usages contemporains.

Or la subsidiarité

ne se laisse pas

rien à ce que, dans les faits, de sens et de pratiques qui retenir ce qualificatif.

de subsidiaires

ou qui revendiquent revendication

labellisation

qui doivent

supplémentaire: philosophique

et son émergence

résulte

l'essentiel de la construction européenne et des débats qui ont entouré le traité de Maastricht. En outre, le sens donné à ce principe au sein de l'Union Européenne et ses usages parfois contradictoires ne facilitent publique. Etudier pas la des sa compréhension dans un rapport subsidiarité affaires publiques dans un pays qui s'est construit particulier à l'État et à la puissance observables des pratiques sur plusieurs dans la gestion siècles

au regard

en France n'est donc pas chose aisée.

Dans le présent ouvrage, on peut relever deux conceptions des pratiques subsidiaires: la première met plutôt l'accent sur leur dimension idéelle, la seconde souligne au contraire leur aspect formel. Dans sa contribution, Frédéric Baudin-Cullière assimile la subsidiarité à "un état d'esprit", "une disposition de l'esprit" susceptible de faire évoluer le droit. Pour Alain Faure, la subsidiarité s'apparente à une "façon de penser l'intervention publique", autrement dit une idée capable de transformer l'action publique. Et cet auteur de revendiquer la subsidiarité comme une "référence molle qui imprègne l'action publique locale contemporaine de nouveaux réflexes politiques." Cette conception ne

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nous apparaît pas pleinement satisfaisantedans la mesure où elle repose sur une opposition binaire entre idées et structures et ne pense leurs rapports qu'en termes de décalage ou d'affrontement entre une dimension molle, souple, évolutive-la subsidiarité- et une dimension dure, rigide, figée - le droit, les institutions. Ce faisant, elle ne permet pas de relever le poids des idées qui habitent ces institutions, qu'elle assimiletrop rapidement à des éléments dépassés ou archaïques.
L'autre conception repose sur la dimension formelle des pratiques subsidiaires, au sens de formes qui encadrent les relations entre acteurs. Mireille Pongy commence par assimiler la subsidiarité à une "ressource cognitive, normative, ou instrumentale à la disposition d'acteurs qui s'en

saisissentplus ou moins selon leurs intérêts",voire à "un donné du
'stock-patrimoine' européen plus ou moins partagé de normes, d'idées et de recettes de gouvernement." Elle poursuit ensuite en soulignant que la subsidarité relève "d'une culture de la négociation permanente et de la recherche de compromis." Ce faisant, elle tend vers une conception plus formelle et moins substantielle de la subsidiarité que l'on retrouve chez Emmanuel Négrier et Andy Smith. Le premier, en s'appuyant sur les travaux de P. Haas, considère que la subsidiarité s'apparente à "des règles langagières partagées, qui servent autant de base à la formation du consensus qu'au repérage des conflits." Dès lors, la subsidiarité serait une "forme à la recherche d'un contenu pour s'incarner", une "forme au sein de laquelle se politisent les relations entre acteurs et niveaux." Pour A. Smith, qui s'appuie quant à lui sur K. Greschmann, la subsidiarité serait un leitmotiv, "une formule normative qui offre dans des cas concrets un choix quant à la répartition des pouvoirs, un choix qui devrait toujours pouvoir être modifié."3 Si la dimension formelle privilégiée par ces auteurs ne doit pas être exagérée au point d'être désincarnée, on peut retenir l'idée que la subsidiarité s'apparente à un ensemble de règles du jeu qui permet la recherche d'un consensus et encadre les conflits, une forme qui contraint, engage et en même temps offre des capacités

3 K. Gretschmann, cité par A Smith dans sa contribution au présent ouvrage.

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d'action aux individus. Cette conception offre en outre l'avantage de penser simultanément la coopération et le conflit.
Notre propre conception de la subsidiarité n'est pas très éloignée de

cette dernière, mais nous insisterons plus sur le contenu de la
subsidiarité ainsi que sur son ancrage institutionnel. En d'autres termes, nous n'isolerons les formes subsidiaires ni du sens que leur donnent les acteurs, ni du contexte dans lequel elles s'inscrivent et qui contribue à leur donner du sens. Dans ce qui va suivre, nous partirons des usages de la subsidiarité autrement dit des pratiques qui se revendiquent de ce principe. En l'occurrence, c'est à partir d'une obselVation de la Suisse que nous construirons de façon idéalisée ces usages (I). De là, nous serons amené à nous interroger sur la notion de régime de subsidiarité, autrement dit sur l'idée d'une adéquation entre ces usages de la subsidiarité et le cadre
institutionnel dans lequel ils s'inscrivent

-

et dont la subsidiarité

serait

l'un des fondements (II). A partir de cette double construction, nous tenterons de déterminer si certaines pratiques observables en France dans la gestion des affaires publiques locales peuvent revêtir le qualificatif

de subsidiaires(III). Dans un dernier point, nous présenterons les
éléments qui, dans le contexte institutionnel français, freinent ces usages - et au-delà l'avènement d'un régime de subsidiarité
(IV).

Plus précisément, nous émettrons l'hypothèse que des pratiques subsidiaires ont été observables par le passé en France à l'échelon local, mais que les lois de décentralisation et la construction européenne, loin de favoriser leur émergence et leur reconnaissance, ont au contraire contribué à en rendre le développement plus difficile.En ce sens, le "retrait" ou l'affaiblissementde l'État ne s'est pas traduit par l'avènement d'un régime de subsidiarité, selon une vision mécaniste. Les recompositions obselVablesdepuis une quinzaine d'années à l'échelle locale ne peuvent, à notre sens, être appréhendées en terme de subcsidiarité. En revanche, elles sont révélatrices des difficultés que rencontrent les autorités locales pour définir de nouveaux principes d'action, dans un contexte institutionnel qui a profondément évolué.

24

I. USAGES

DE lA SUBSIDIARITÉ

En abordant la subsidiarité par ses usages, nous contournons la difficulté qui consiste à tenter de la définir. Ce n'est donc pas tant la subsidiarité, dans ses significationsmultiples, qui va nous intéresser ici que sa traduction dans le fonctionnement des institutions politiques d'un État bien précis: la Suisse. Cette traduction prend en l'occurrence la forme de trois principes: la subsidiarité constitue un principe d'organisation, un principe d'efficacitéet un principe politique.
1. Un principe d'organisation La subsidiarité organise les rapports entre le secteur public et la société civile, d'une part, entre les pouvoirs publics, d'autre part. En outre, dans

la mesure où il s'agit d'un principe de répartition des tâches, la subsidiarité se traduit par l'organisation des moyens appropriés à la gestion des tâches ainsi distribuées.
a.. La. fép3fJJtiQQ .Q~~.tâ~hes

Selon son acception courante en Suisse, le principe de subsidiarité "précise qu'une tâche ne peut être confiée à un niveau supérieur que si l'échelon inférieur n'est pas en mesure de l'assurer."4 Il convient de préciser immédiatement que cette définition ne s'applique pas seulement aux institutions politico-administratives: elle concerne aussi les relations entre ces institutions et la société civile. Ainsi, le terme "d'échelon inférieur" peut-il renvoyer à des initiativesassociatives,voire des actions individuelles. Ce sont même ces dernières qui, dans un régime de subsidiarité, sont premières. Comme le -souligne Chantal

4 K. Cornevin-Pfeiffer, R. Jéquier, "La Suisse et ses institutions" dans 1. Weber, Les finances publiques d'un Etat fédératif, la Suisse, Genève, Economica, 1992, p. 25.

25

Millon-Delsol,

"le principe de subsidiarité suppose, d'une part, que la

société civile se charge d'un certain nombre de tâches d'intérêt général; d'autre part, que l'instance publique comble les manques de façon à ce que l'intérêt général ne soit nulle part lésé."5 La dynamique institutionnelle part donc de la base et se "collectivise" au fur et à mesure que des manques, des insuffisances, des problèmes de coût - donc des inégalités entre ceux qui participent et ceux qui se tiennent en retrait mais en retirent des avantages (des free-riders6), ou entre ceux qui bénéficient des services ainsi offerts et ceux qui n'en bénéficient pas pour des raisons de localisation géographique ou de non-appartenance à un groupe - se développent et menacent les initiatives originelles7. Et bien que cette dynamique ascendante tende à se tarir, pour des raisons sur lesquelles nous allons revenir, elle n'en demeure pas moins, dans l'esprit des institutions helvétiques, la modalité d'action légitime. Il est clair, cependant, que la subsidiarité, comme principe de répartition des tâches, concerne essentiellement de nos jours les institutions politico-administratives - pour simplifier les trois principaux échelons que sont la confédération, les cantons et les communes. Ici comme ailleurs, l'emprise croissante des institutions de l'État-providence a progressivement phagocyté les initiatives privées. Le dynamisme du secteur associatif suisse ne doit pas masquer le fait qu'il se trouve dans une situation d'iRterdépendance étroite vis-à-vis des institutions publiques. D'une certaine manière, un secteur comme l'action sociale s'apparente à un échelon d'intervention supplémentaire qui a conservé ses capacités d'innovation mais qui dépend pour l'essentiel des ressources publiques pour survivre. Il peut même se voir confier de nouvelles tâches par les pouvoirs publics, dans un mouvement de délégation descendant.

5 C. Millon-Delsol, Le principe de subsidiarité, Paris, PUF Que-Sais-Je ?, 1993, p. 59. 6 M. Olson, The logic of collective action, Cambridge, Harvard University Press, 1971,

186p.
7 A de Swaan, Sous l'aile protectrice de l'Etat, Paris, PUF, 1995,377 p.

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Ce dernier point est important: la subsidiariténe constitue pas
uniquement un mouvement ascendant, le public suppléant le privé, un échelon territorial supérieur prenant la relève d'un échelon inférieur. Un échelon supérieur peut tout à fait déléguer la gestion d'une tâche au titre de la subsidiarité, s'il considère que l'échelon inférieur: 1) a les moyens d'assurer cette tâche; 2) est plus à même de remplir efficacement cette mission, pour des raisons tenant à sa proximité avec le problème, le public concerné ou les ressources nécessaires à sa réalisation. Nous aurons l'occasion de décrire plus loin les mécanismes qui permettent de rendre compte de ces mouvements.

La subsidiarité s'apparente donc à une procédure de répartition des tâches et des missions. Cela ne signifie pas qu'elle s'applique de façon neutre - au contraire, cette répartition fait l'objet de négociations. Mais elle encadre celles-ci en proposant des règles, des valeurs et des critères de référence sur lesquels les différentes parties peuvent s'entendre, ou sur la base desquelles elles peuvent débattre. Deux éléments en particulier interviennent dans cette négociation: la question de la compétence des échelons qui revendiquent la responsabilité d'une tâche; la nécessité de préserver l'autonomie des différents échelons territoriaux et des groupes sociaux, ainsi que leur capacité à s'autoréguler. Qu'il s'agisse pour l'État fédéral de reprendre à son compte une mission gérée jusque-là par des cantons, ou pour ces derniers de récupérer une tâche relevant précédemment du premier, chacun doit toujours faire la preuve de sa compétence à assurer cette mission en respectant ses finalités.Et lorsque l'échelon fédéral délègue aux échelons fédérés une compétence, sans que ces derniers n'en soient forcément demandeurs, il doit aussi faire la preuve de la compétence des cantons, autrement dit leur démontrer qu'ils seront mieux à même de gérer cette tâche. Il n'existe bien évidemment aucun critère objectif permettant d'évaluer la compétence de tel échelon, pas plus qu'il n'existe de critère objectif permettant d'arbitrer entre des revendications opposées. Maisle simple fait de poser la question de la compétence (à laquelle doit être

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jointe comme nous le montrerons plus loin la question financière) suffit à organiser le débat d'une manière radicalement différente de ce que l'on pourrait observer en France, par exemple, où la compétence de l'État dans tous les secteurs d'intervention constitue un postulat de base qu'il était difficile et coûteux jusqu'à une époque encore récente de contester. Les négociations qui s'engagent entre échelons doivent en outre tenir compte de l'autonomie revendiquée par les échelons subalternes, qu'il s'agisse des cantons vis-à-vis de l'État fédéral, des communes vis-à-vis des cantons, ou des groupes et divers sous-systèmes sociaux vis-à-vis des institutions publiques. Cette autonomie peut elle aussi faire l'objet d'interprétations multiples; et d'un strict point de vue financier, l'autonomie des petites communes comme celle de bon nombre d'associations apparaît limitée. Elle n'en constitue pas pour autant une fiction mais s'apparente plutôt à une revendication, voire une mise en garde. Dans un système politique fondée sur la subsidiarité, les échelons supérieurs n'ont aucun intérêt à affaiblir durablement les échelons inférieurs, sauf à remettre en cause: 1) leur raison d'être; 2) un facteur de souplesse. Rappelons en effet que les échelons supérieurs ne doivent leur existence et leur légitimité qu'à la nécessité de pallier les insuffisances des échelons inférieurs. Mfaiblir ces derniers, qu'il s'agisse de collectivités territoriales ou de groupes sociaux, reviendrait à affaiblir les fondements même de leurs capacités d'action - autrement dit leur légitimité. En outre, les échelons supérieurs trouvent dans les échelons inférieurs un facteur de souplesse, en particulier en période de rigueur financière. Mais ces derniers sont aussi pour eux un lieu d'expérimentation inestimable, qui permet de tester un nouveau dispositif sur une échelle limitée avant de le généraliser. L'autonomie des collectivités "subalternes" comme des groupes sociaux qui composent la société suisse n'est donc pas un vain mot. Elle est un enjeu central dans les négociations qui s'engagent à l'occasion de la redistribution de certaines compétences entre échelons.

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Nous serons plus bref sur ce second point, qui complète le précédent. La subsidiarité agit aussi comme principe d'organisation dans la mesure où la répartition des tâches a un impact sur les institutions publiques et

privées qui gèrent des missions, sur leur forme et leur degré d'autonomie, ainsi que sur leurs modes de fonctionnement. Autrement dit, le fait d'attribuer une mission à une institution implique pour cette dernière de s'organiser en conséquence pour être en mesure de la gérer: création d'un service, recrutement de personnel qualifié,mise à disposition de moyens logistiques, ouverture de lignes de crédits budgétaires, ... Inversement,e faitde retirerune tâcheà une institution l peut nécessiter des réajustements dans son fonctionnement et des redéploiements de ses ressources.
Plus fondamentalement, on ne peut appréhender l'organisation des moyens qui accompagne la redistribution des compétences sans tenir compte de l'étroite imbrication entre les différents échelons au travers de multiples flux croisés. Toute redistribution des tâches implique forcément une altération dans l'architecture même de cet ensemble et dans ses équilibres financiers.

2. Un principe d'efficacité
Outre la compétence et l'autonomie que revendiquent les acteurs qui, à des échelons inférieurs, entendent gérer un problème, ceux-ci mettent également en avant l'efficacité d'une gestion subsidiaire. Cette revendication n'est pas secondaire, elle tend même à englober les deux autres.
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L'efficacité mise en avant repose sur un triple registre argumentaire: la proximité, l'antériorité, la compétence. La proximité signifie une

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connaissance plus fine du problème, une perception plus précise - ne serait-ce que parce qu'elle est partagée avec les acteurs concernés -, qui favorise ensuite la conception d'une réponse adaptée. L'antériorité renvoie à une expérience dans la gestion d'un domaine, d'un groupe ou d'un territoire; elle postule le respect de certaines traditions et valeurs auxquelles sont attachés les acteurs concernés. La compétence s'inscrit dans la suite de la proximité et de l'antériorité, qu'elle complète par l'idée de capacité - en termes cognitif, de savoir-faire et de ressources -

à résoudre le problème. En d'autres termes, ce sont les acteurs au
contact-direct d'un problème qui disposent de l'habitude, des éléments et des moyens d'y remédier de la façon la plus efficace. L'efficacité s'évalue donc au regard d'un problème donné; en cela elle se distingue de l'efficience, qui renvoie beaucoup plus au respect de principes supérieurs, de normes et de standards extérieurs8. L'efficacité est donc plus proche du pragmatisme anglo-saxon tandis que l'efficience correspond bien mieux à une approche substantialiste qui caractérise par exemple un pays comme la France9. Le pragmatisme repose en effet sur

une attention portée aux conséquences des mesures prises en vue
d'atteindre un objectif. Selon William James, "[pragmatism is) the attitude of looking away from first things, principles, 'categories', supposed necessities,. and of looking towards last things, consequences, facts."lo Dans l'action publique, le pragmatisme vise l'efficacité dans les

8 M. Landau, D. Chisholm, "Success oriented vs. failure avoidance management in public administration: a reconsideration", Colloque La modernisation de la gestion publique - les leçons de l'expérience, Institut de management public, Paris, 1992 ; traduit en Français sous le titre "Le management public doit -il viser la réussite ou chercher à éviter les échecs ?" dans la revue Politiques et Management Public et réédité dans F. Lacasse, J-C. Thœnig (dir.), L'action publique, Paris, L'Harmattan, 1996, pp. 279-305. 9 J-G. Padioleau, "Les formulations institutionnelles" dans J.-C. Némery, S. Wachter (dir.), Gouverner les territoires, Paris, Editions de l'Aube, 1994, pp. 21-30. 10 W. James, Pragmatism and the meaning of truth, Cambridge, Harvard University Press, 1994 (7th ed), p. 32. William James est, avec Charles S. Pierce et John Dewey l'un des trois "pragmatistes classiques".

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décisions qui sont prises en vue de résoudre un problème, une efficacité qui ne peut être atteinte qu'à travers l'expérimentation, des périodes d'essais-erreurs, des tatônnements11. Les solutions ne sont donc pas prédéfinies, contenues dans des principes immuables, issues du rationalité supérieure; elles doivent être trouvées au contact des problèmes concrets, par une série d'approximations. "L'attitude pragmatique peut surprendre: l'action publique accepte sans fard de se déployer dans des univers probabilistes. L'action pragmatique prévoit de ne pas réussir éventuellement, de faire des erreurs et de subir des ratés. Dès leur conception, les programmes insèrent des capacités et des ressources d'adaptation, de correction et d'apprentissage. D'ordinaire, les outils de l'action sont tout à la fois flXisteset automatiques - satisfaire telle ou telle condition déclenche mécaniquement l'attribution d'une prime. Dans une perspective pragmatique, les instruments se veulent évolutionnistes et assortis d'espaces de latitude."12

L'efficacité constitue par conséquent un critère d'évaluation déterminant en matière de subsidiarité. Une tâche sera confiée à un échelon supérieur, non seulement s'il peut faire la preuve de sa compétence, mais encore s'il peut garantir une efficacité égale ou supérieure à ce qui était assuré jusque-là.Lasubsidiarité comme procédure de répartition des tâches repose donc en dernier ressort sur une évaluation de l'efficacité d'une gestion plus proche du terrain et des intérêts concernés ou à l'inverse plus éloignée. Nous verrons plus bas ce que sont certaines des conditions de l'efficacité.
b. Efficacité et autonomie...

Le principe d'efficacité, outre la notion de compétence, recouvre aussi la notion d'autonomie. Dès lors en effet que les missions sont gérées au

Il R. Rorty, L'espoir au lieu du savoir. Introduction au pragmatisme, Paris, Albin
Michel, 1995, 150 p. 12 J.G. Padioleau, "art. cit.", 27.

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plus près des intérêts concernés, les décisions sont d'autant mieux acceptées qu'elles ne sont pas imposées de l'extérieur. Autrement dit, elles ont d'autant plus de chances d'être accueillies favorablement qu'elles s'inscrivent dans la volonté d'autonomie de la collectivité ou du groupe concerné - dès lors qu'elles permettent une identification plus aisée des individus aux mesures ainsi prises. En outre, ces décisions ont plus de probabilité de se rapprocher des objectifs visés: une meilleure évaluation des objectifs réalisables ainsi que des moyens à disposition permet en effet de réduire "l'écart entre les résultats souhaités (les objectifs) et les résultats obtenus [lequel]
mesure l'efficacité."13

En d'autres termes, une décision qui reconnaît et s'inscrit dans la volonté d'autonomie d'un groupe ou sous-système social offre une
garantie d'efficacité lors de sa mise en œuvre.

3. Un principe politique
Finalement, la subsidiarité renvoie à la gestion des affaires de la cité. Un

système politique qui fonctionne selon le principe de subsidiarité s'oppose à une gestion centralisée de l'ensemble des affaires publiques. Il repose sur une méfiance initiale à l'égard de toute centralisation. Du même coup, illégitimite toute revendication d'une autorité publique de rang infra-étatique, voire d'un acteur collectif de la société civile, de gérer une tâche collective. "La subsidiarité consiste à conférer davantage d'autorité et de capacité de décision à davantage de groupes issus de la société civile, agissant de manière autonome, donc libres par rapport à l'appareil étatique."14

13 M. Landau, D. Chisholm, "art. cit.", p. 285. 14 C. Millon-Delsol, op. cit., p. 87.

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